NATIONS UNIES
CONSEIL
ECONOMIOUE ET SOCIAL
Distr.
LIMITEE
S/Cl\f. H/CAP/27 29 septembre 1967 FRAHCAIS
Original: AHGLAIS
COMMISSION EC^l-JOKICtUE POUtl L!AIEIQUE Conference des planificataxo's africains Deuxieme session
Addis-Abeba, 4-15 decembre 1967
REFERENCES
CONTROLE ET METHODES D'EXECUTION DES PLAITS ASPECTS ADMINISTRATES
M67-1123
14/CAP/27
TiLBLE DES K&TIERES
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Introduction «••*... • . -j
Effets de la planification nafcionale sur 1'administration . * . 2 Obstacles a 1'elaboration et a la mise en oeuvre des plans ... 6 Kecessite d'utiliser completement les ressources disponiblee
en personnel 7
Utilisation de "groupes d'action" dans 1'organisms central
de planification 8
Coordination des activites ministerielles 9
Utilisation des techniques operationnelles de l'armee 11 ITecessite de fournir des effectifs suffisants de personnel
oompetent 14
Creation d'un service special de planification 15
Formation speciale -| 6
Role des administrations regionales et locales dans le processus
du developpement 16
La section de planification regionale et les responsables du
developpement 19
Problemes de coordination 20
Administration et contrftle financiers . 22
14/CAP/27
Introduction
1. Apres avoir redige le document E/CJT. 14/CAP/23, intitule "Controle et mise en oeuvre des plans — un diagnostic -", qui expose 1'ensemble des difficultes qu'un certain nombre de pays africains ont rencontrees dans 1'application des plans de developpement, le secretariat de la CM., dans ce deuxieme document, vise a etudier plus en detail la structure et le fonctionnement des divers services administratifs dont I1existence est necessaire au succes des plans de developpement.
2- En effet, la competence administrative a tous les niveaux est essentielle a. ce succes? or, I1 experience a montre que cette qualite n'etait pas trss repandue dans les pays en voie de developpement. Alors que les planificateurs concentrent leurs efforts sur I1elaboration de plans socio-economiques corapliques, ile ne se demandent pour ainsi dire
jamais, au cours de la periode de planification,;si 1'administration de leur pays est capable d1assurer la mise en oeuvre de leurs plans. II est rare egalement qu'ils songent, pendant cette periode, a reorienter les structures et les methodes administratives pour les adapter aux nouvelles taches? on a davantage recours a des "programmes eclairs" de
reformes et de formation administratives, pour remedier aux insuffisances apparentes.
3. I*Ieme lors^u'on se rend compte qu'il faut moderniser, reorgani'ser ou augmenter la capacite de 1'appareil administratif, de maniere a pouvoir
executer les taches supplementaires qurimpose la planification du
developpement, on ne voit pas toujours bien le rapport entre 1'amelioration administrative et les objectifs poursuivis en matiere de developpement economique et social. L'erreur la plus frequente, c'est d:e vouloir evaluer
separement ces elements au lieu de les oonsiderer comme solidaires.
L'appareil administratif necessaire a la mise en oeuvre d'un plan fait partie integrante du plan i il en est un aspect qui doit etre determine, evalue et presente, avec autant de soin que n'importe quel secteur
eoonpmique et social. II n.1 est pas facile de bien definir dans quelle mesure un organisme d'Etat est capable de s'acquitter des taches qui lui
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incombent au titre d'un programme de developpement, et, d'ailleurs cette evaluation n'est pas, en soi, an moyen d'ameliorer 1'administration, toutefois si I1on ne cherche pas a determiner la capacite de l'appareil administratif, il est plus que probable que la surchage de travail en—
tralnera finalement un effondrement. Cette evaluation ne devrait cependant jamais remplacer une action constructive.
4» II importe de rappeler que 1'appareil administratif n'a pas pour seul rt>le de s'occuper du developpement. Sa premiere tache est de
fournir les services que le gouvernement attend generalement de lui et il doit continuer de les fournir avec une efficacite suffisante en depit des nouvelles exigences qu1impose le developpement politiques economique et social—'.1/
Effets de la planification nationale sur 1'administration
5« Habituellement, une nation en voie de developpement qui ressent la necessite de diriger son expansion et son developpement s1inspire, pour determiner les procedes de planification a utiliser, de I1experience des nations les plus developpees. Or, les echecs de la mise en oeuvre des plans de developpement dans ces pays, richement pourvus, sont souvent masques par l'ampleur meme des ressources. Au oontraire, un pays en"
voie de developpement, vu les graves penuries dont il souffre, doit_
absolument utiliser au maximum ses ressources et sa main-d1oeuvre, le gaspillage ou la mauvaise utilisation dans un secteur pouvant provoquer d.e oraves desequilibres dans tous. les autres.
6* 11 faut done doter 1'appareil adminiatratif d'une structure qui permette d'obtenir les meilleurs resultats, oe qui exige une certaine
souplesse et un remaniement continu, de maniere a faire face aux ohangements et a encourager ces politiques et des activites nouvelles et plus creatrices—'. ■
_1_/ Waterson, Albert: Development Flannina; Lessons of Experience, Johns Hopkins Press (1965)• Baltimore, Maryland, p. 250-251,
2/ Document des Nations Unies ST/TAO/lvi/32 "The Administration of Economic Development Planning s Principles and fallacies", p-43«
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7- Que lfadministration d'une nation soit ou non en mesure d'assimiler un systeme de planii'ication du developpement vaste et complete,
1' attribution aux ministeres et aux or^anismes publics d'un rc-le nouveau dans le developpement, qui s'ajoute a leurs activates habituelles exige en general une liaison entre les fonctions de planification et de
direction et la creation d'un dispositif de planification. Les
gouvernements des pays en voie de developpement etant obliges d'elaborer des plans de developpement, ils doivent aussi s'acquitter de ces nouvelles t&ches et accepter la responsabilite du processus de planification,
L1experience a montre que confier la planification nationale a un ministere existant, qu'il s'agisse du ministere de I1economic ou des finances, risque de compromettre l'activite habituelle de ce ministere et de faire perdre a. la planification son caractere national. C'est pourquoi, on voit de plus en plus souvent apparaitre un organisme central de planification charge d1elaborer les plans nationaux de developpement.
8. En general, pour creer cet organisme central, on determine, la
dimension a lui dormer, son emplacement et son organisation i
a) La dimension, I1emplacement et lforganisation d'un tel organisme
. sont largeraent fonction de 1'ampleur de ses activit^s, des domaines de sa competence, de ses relations avec les organes du pouvoir central, les administrations locales et regionales, le
secteur prive et les organismes exterieurs.
b) La dimension est fonction du type de planification envisage, des disponibilites en personnel qualifie et de la gammes des taches attribuees. Dans un certain nombre de pays, on a cree e^ficialemen un ministere du Plan tandis que dans d'autres, on a rattache au pouvoir executif une commission de planification ou un groupe de planificateursj composes en partie de fonctionnaires du pouvoir central. Quelle que soit la solution adoptee, la repartition rationnelle des effectifs de personnel qualifie entre les organes de planification et de direction doit etre un facteur decisif dans le choix de la dimension de 1'organisme central de planification.
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c) Pour litre efficace, oet organisms doit fonctionner independamment de l'appareil normal du gouvernsment et meme s'il a la competence administrative voulue, il ne doit pas etre charge des operations de mise en oeuvre. Cependantj son role ne doit pas se restreindre a I1elaboration des plans| il doit aussi etre un organe de
contrble et superviser la mise en oeuvre des plans. Autrement dit, I1organisms central de planification doit etre en mesure
d'exercer une influence sur l'appareil administratif de 1'Etat qui, a son tour, lui apporte sa collaboration. A cet egard, on admet en general que I'or^anisme de planification a plus
d'autorite s'il est en rapport etroit avec le pouvoir executif
supreme^-/. A cause des lourdes charges qu'ils doivent assumer,
de nos jours, les chefs d'Etat ne peuvent pas veiller eux-n&mes a ce que les ministres et le personel des ministeres mettent les plans a execution. Une solution pratique pour eux dans ce cas est de designer a cet effet un vice-president ou un adjoint au premier ministre qui coiffe l'organisme central de planification et lui donner vis-a-vis des ministres et du personnel ministeriel, les pouvoirs necessaires pour exiger que ces derniers se
conferment au plan de developpement et mettent les projets en oeuvre de la maniere qui a ete choisie dans les delais fixes- . d) L'organisme central de planification se compose en general d1un
secretariat permanent, supervise par un conseil de planification ou siegent des personnalites du milieu politic^ue a l'echelon le plus eleve$ dans bon nombre d'fitats nouveaux qui pratiquent le systeme.du parti unique, ce parti est souvent represents au sein
du oonsail. Mais quelle que soit la composition de son conseil
et si l'idealisme peut jouer un rble, l'organisme de planificationIf Document des Nations Unies ST/TAO/fcl/27 "Administration of Development,
Planning", p. 11
2/ Un bon exemple a cet egard est la nomination, en Halaisle, de Tun Abdul Razak, Adjoint au Premier Ministre, en tant que superviseur
et coordonnateur du plan de developpement et des me.sures interessant
la reconstruction rurale.
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n'en doit pas moins ionder ses recommandations sur. le realisme et ne pas subordonner des decisions d'ordre technique a des raisons de convenance politique. Quand les homines politiques
sont ainsi represented a ce niveau eleve de la planification, on constate souvent que leur association avec des planificateurs et des administrateurs donne plus de realite aux objectifs du
plan.
. e) Quelle que soit la composition definitive de cet organisme central, il faut veiller a ne pas confondre ses activites et celles des ministres et du cabinet,
9. Tels sont les principes generalement appliques a la creation de 1'organisme central de planification et, a quelques variations pres, le meme modele se retrouve dans le monde entier. Cependant, I1experience a montfe qu'il fallait v apporter des modifications. Certains facteurs tels que la necessite i) d'utiliser completement les connaissances et les competences administratives a tous les niveaux du gouvernement,
ii) d'etablir des plans tenant compte des capacites administratives et financieres et iii) de neutraliser les forces qui tendent a desequilibrer le plan a mesure que les projets sont mis en oeuvre, imposent une revision du modele courant ci-dessus- Comme on I1a, a juste titre5 signal6 dans un document recent de 1'Organisation des Nations Unies s
"Or tout organisme de planification unique qu'il s'appelle commission, coneeil ou ministere sert des buts si importants, et d'un caractere tellement symbolique et officiel qu1on peut, a tort, le considerer comme I1unique service de planification. En realite, de nombreux pays, souffrent de"ja du mirage de I1 organisme central de plani
fication—'".
Le Professeur Bertram M. Gross, auteur de ce document des Nations
Unies signale en outre qu'il faut se fonder, pour organiser la planification natioriale, sur le principe suivant s
1 / Document des Nations Ifcies ST/TAO/32 "Ohe administration of Economic
Development Planning! Principles and Fallacies, p.43-
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"Pour que la planification du developpement soit efficace, il faut disposer d'un groupe d'organes relevant du pouvoir central et
charges non seulement de fournir les services generaux et specialises habituelsj mais aussi d1aider a diriger la nation, d1assurer la
gestion financiere et de s'occuper des problemes difficiles11—'.
1/
Quel que soit le type d'organisme cree a I1echelon central pour elaborer le plan et en suivre la mise en oeuvre, il doit etre concu de maniere a utiliser au maximum les ressources en personnel competent sans priver d'autres organss du personnel qui leur est essentiel; il doit avoir des rapports hierarchiques bien precis et des moyens de communication avec les autres echelons de 1'administration? on doit lui fixer des objectifs qu'il puisse atteindre; 6nfin et surtout, il doit etre representatif de toutes les forces qui influencent non seulement 1'elaboration du plan mais aussi sa mise en oeuvre.
Obstacles a 1'elaboration et a la mise en oeuvre des plans
10, II est de plus en plus evident que si la mise en oeuvre des plans de developpement echoue dans de nombreux pays a faibles revenusj c'est pour un certain nombre de raisons bien precises dont on peut citer les
suivantes: tendance a confondre planification et mise en oeuvre, incapacite d'elaborer et d'exeouter des projets biens concus dans le secteur public et de controler assez efficacement, a 1'aide des budgets, la repartition des ressources financieres et les depenses destinees a ces projets large ecart qui existe generalement entre les plans
e"labores par l'organisme central de planification et les activites des ministeres, des services et des organismes d'execution, ainsi que des services du budget—'-2/
Xl Ibid., p. 44 .
2/ Waterston, Albert: "Public Administration for what ? - A Pragmatic View", p. 15 (anglais) Document redige pour la reunion d1experts sur le
Programme de 1'Organisation des Nations Unies en matiere dfAdministration publique, New-Tork, 16-24 Janvier 1967-
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11. Pour toutes ces raisons, il faut non seulement que les organisations,
qu'elles soient coraposees ou non de gxoupements officiels, sfoccupent
davantage de la planification, mais aussi que 1'on tienne compte par exemple du role que peuvent jouer certains etablissements financiers tels que les services exterieurs du. Tresor, les banques ou societes dedeveloppement et autres organes centraux qui revetent une importance particuliere et qui out des attributions speciales, tels le service
national des eaux, les societes de logeraent et les services metropolitans, etc. En d'au-ores termes, il ne faut pas concevcir de facon trop rigide
la structure des organisations necessaires a 1'elaboration et a 1'execution
d'un plan de developpement-
12. L'ideal est un melange bien dose de I1element humain-principe de
"lfinvestissement dans les ressources humaines" - et des structures,
administratives officiolles, pris isolement, chacun de ces elements ne sert a rien. Si 1'on veut que les plans de developpement donnent les resultats vouluss il faut que les institutions du pouvoir central soient dotees d'un personnel bien forme et pousse a agir.NScessite d'utiliser ^gj^^^g^^e^^-e^soj^ces_di3ponibles en personnel 13. L'un des moyens <i'utU.i.Per les -r.rer? effoctifs do personnel, qualifie, c'est d'examiner regulierement les organigrammes des services centraux de planifioation et des ministeres* 0r3 en general, rien n'est prevu a
cet egard dans le cadre de la nd.ae en oeuvro des plansg on en laisse le soin aux divers ministerss qua. etablissent, chacun, leurs tableaux des 6f£ect.ifs .p.our dresser leu- budget annuel. QUand les rares techniciens sont mal repartis entre les sections clascees par fonci^ion ou par secteur,
c'est que certaineQ sections on'ii un personnel suffisant ou trop important
alors que d'autres manquont de personnel, Des racherches peuvent montrer
que, dans certaines sections; seuls les postes inferieurs sont pourvus,
sans supervision adequate, alors que dans d'autres, tel haut fonctionnairen'a pas, ou guere, de personnel pour 1'aider et doit pardre son temps a
des travauz courants au lieu d'utrlliser ses connaissances specialisees pour
analyser les problemes et mettre au. point des mesures de politique generale.
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14> Le personnel est correctement employe lorsque les fonctionnaires sont repartis dans les services, compte tenu de leurs capacites et de la somme de travail a effectuer. On doit pouvoir deplacer le personnel d'un service a l'autre au fur et a mesure que des variations de la
charge de travail non seulement pour distribuer equitabletnent les taches mais aussi pour donner au personnel une formation diversified. C'est,
en effet, un atout particulierement important lorsqu'il s'agit du
personnel de la planification, d'autant que la tendance generale est de maintenir chaque specialiste dans son domaine etroit. Toute occasion d'elargir leurs vues et leur experience doit done etre saisie pour
augmenter leur valeur. Et en donnant a un administrateur non specialise la possibility de changer de services et de travailler avec des
planificateurs, on lui permet, a lui aussi d'elargir son horizon et - d'acquerir une plus grande souplesse d'esprit.
15. La souplesse est necessaire aussi dans 1'organisation quand le
milieu economique et social et 1'ordre des priorites changent rapidement, comme o'est souvent le cas dans les pays en voie de developpement. La fluidite dans la repartition du personnel disponible entre les services doit toutefois s'accompagner d'une etroite coordination quant aux besoins reels. Pour 1'assurer? on peut creer un dispositif interieur de
coordination preside par le chef de l'organisme central de planification ou de l'organe charge de diriger 1'ensemble de la raise en oeuvre du plan de developpement.
Utilisation de "groupes d'action" dans l'organisme central de piarj.fioation 16. Un conseiller experiments en organisation de la planification a
recommande de creer, au sein de l'organisme central de planification en tant qu'instrument efficace du developpement, quelques groupes d'action, dotes chacun d'un programme de travail etabli selon les priorites. Le systeme qu'il recommande, comme etant celui qui a donne satisfaction en general, est la creation de trois groupes d'action respectivement
responsables des domaines suivants 5
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a) Ressources :
Ressources reelles (personnel, ressources naturelles, ♦ ••)! finances (questions fiscales, epargne, investissements, credit, devises
etrangeres, balance des paiements, aide @xt£rieure, dette, etc...)•
b) Coordination
Coordination des programmes par secteur, planification regionale, preparation et revision des plans nationaux, coordination des > '"
plans annuels et des budgets, etc....
c) Mise en oeuvre
Rapport sur l'etat d'avancement des travaux; recommandations au sujet des politiques a appliquer en matiere de credit et dans les domaines monetaire, fiscal et economique en general pour mettre en oauvre les plans agricoles et industrials, etc. ..5 fixation de criteres et de normes pour la mise en oeuvre des projets? mesures d1organisation, d'administration et de mise en oeuvre pour les secteurs publics et privesg coordination de I1assistance technique! etc*,.—'
17» On constatera que ce systeme d1organisation permet plus de souplesse dans la repartition du personnel et 1'attribution des taches et qu'elle facilite la coordination. Chaque groupe d1action peut etre dirige par les meilleurs elements de l'organisme central de planification, dont I1ensemble pourra constituer le dispositif de coordination raentionne au paragraphe 15 ci-dessus.
Coordination des activates ministerielles
18. Tandis que ces dispositions permettent d'utiliser au mieux les ressources disponibles pour la planification, que dire des besoins des ministeres charges de la mise en oeuvre des projets par secteur et des autres projets prevus dans le cadre du plan ? La encore, on a constate
_i/ Waterson, Albert "Public Administration for What ? A Pragmatic View", Pi 18
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qu'il fallait mettre au point un systems qui permettrait aux ministeres non seulement de s'acquitter de leurs taches habituelles maie aussi de
celles que leur impose le plan de developpement. Ces taches peuvent et doivent donner lieu a 1'etablissement par les ministeres, dans les domaines de leur competence, de programmes et de projets par secteur
(ou sous-secteurs), ainsi que la mise en ceuvre de ces projets et programmes, une fois qu'ils ont ete adoptes et inseres dans le plan
global.
19. Les ministeres manquant souvent de personnel qualifie pour elaborer des projets par secteur realisables, mettre en oeuvre ces projete dans des limites budgetaires, des.delais precis, et suivre les realisations,
une fois les projets acheves, un certain nombre de pays ont trouve qu'il y avait lieu de creer, au sein des ces ministeres des "sections de
programmation"!/. Ces sections sent placees haut dans la hierarchxe;
dans 1'administration de type britannique, elles viennent immediatement apres le Secretaire permanent (et sont dxrigees par son adjoint, s-xl y en a un) tandis que dans 1'administration de type fran5ais, elles sent placees
immediatement sous le oontrtte du directeur general du ministers-/. II y a
lieu de noter que l'on emploie 1'expression "section de programmatxon"
et non pas celle de "section de planification". En effet, il n'est pas necessaire que le personnel de oes sections se compose d'economistes
specialistes de la planification5 il peut comprendre des ingenxeurs, agronomes, geolo^ues, ou administrateurs etc., pour peu que ces dernxers
se montrent capables de comprendre la planification et la complexxte de la mise en oeuvre des plansj le premier role de ces sections est de pousser les ministeres dont elles dependent a atteindre les - -
fixes.
20. La section de programmation est pour ainsi dire au minist&re ou a.
1'organisation dent elle releve, ce qu'est !•organisms central de .
planification au gouvernement d-un pays. Elle a pour taches a) de fixer des normes et des criteres pour que les departements et services puissent poursuivre I1elaboration et 1'execution des projets| b) d'elaborer le programme general de developpement et le budget periodique du mxnistere, XI Waterson, Albert "PnhT i.c Administration for What? A Pragmatic View, p. 24.
2/ Ibid., p. 25-
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Pase 11
d'apres les directives du Directeur general', .0) d'elaborer, aprss avoir
consult© les divers chefs de departements ou services, les diversespolitiques applicables en matiere de developpement| d) de fixer les
normes a suivre par les departements et services pour etablir les rapports
sur 1'avancement des projets en cours et, a partir de ces rapports,de rediger en temps voulu des rapports periodiques et assez complets, tout en evaluant le programme general du ministerej e) de coordonner le programme d1assistance technique interessant le ministere et f) de servir d'intermediate entre le ministere et 1' organisms central de planification.
21. Qu'il s'agisse de 1''organisms central de planification, de ses groupes d'action ou des sections de programmation des ministeres, aucun de ces organes ne peut travailler seul 8 il faut done creer entre eux
un systeme de liaison commode, par exemple une commission intermi- niaterielle de planification dont les membres seraient les chefs de
toutes les sections de programmation et le president un haut fonctionnaire du service central de planification- Le service budgetaire qui doit Stre informe des activites de la oommission, serait aussi represente au sein de la commission. Celle-ci aurait entre autres pour t&che de fixer des criteres et des normes uniformes pour 1'elaboration des projets, des
programmes et des plans par secteur et pour etablir des rapports homogenes
sur 1'avancement des travaux—/.
1 /
Utilisation u.es techniques operationnelles de l'armee
22. Si I1on peut decrire la mobilisation des ressources d'un pays dans
le cadre d'un plan de developpement et 1>utilisation complete de cesreesources pour la mise en oeuvre du plan come one "operation strategique",
alors on peut appliquer a I1execution et au controle des aspectsoperationnels du plan les techniques imitees de celles de l'armee.
23. Parmi ces techniques, le manuel des operations, le guide de pratique operationnelle, la salle de direction operationnelle peuvent tous fournir
un moyen de controle efficace a l'organisme central de planification, aux±1 Waterson, Albert "Public Administration for What ? A Pragmatic Vie*",
P. 25
E/CH. 14/CAP/27
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groupes d1action et aux sections de prograramation et, adaptes en consequences etre employes au niveau regional.
24. Un organisme central de pianification peut etablir un manuel des operations qui, d'une maniere generale, peut indiquer les grands
objectifs du plan de developpement, la repartition des taches entre les ministeresj les organes du pouvoir central, les collectivites locales et regionales et les autres departements ou services interesses, ainsi que les methodes a appliquer pour la mise en oeuvxe des projets* les
attributions des groupes d'action et des sections de progxammation des ministeres - si ces derniers font partie de l'appareil d1execution - la date limite a laquelle chacune des parties du plan doit etre mise en oeuvre ou achevee, la maniere de controler les progres realises, les procedures de presentation des rapports et les methodes a suivre pour fa-ire les ajuatements neoessairea au pl*ui a4cpt^«
Des exemplaires du manuel seront envoyees a chaque ministere et a.
chaque service de direction afin que tous les interesses soient au courant des orandes li6nes a suivre pour I1execution du plan.
25. Le guide des pratiques operationnelles doit etre fourni a chaque section operationnelle d'un ministere ou d'une organisation chargee de 1'execution des projets (il sera egalement, le cas echeant, remis aux sections de programmation). Ce suide expose le programme de travail par secteur ou sous—secteur de chaque section operationnelle, divise en projets et sous-projets, et fournit des details en partioulier sur des questions telles que t ressources financieres attribuees> relations, le cas echeant, entre les projets? sections avec lesquelles il faut cooperer ou collaborer|
rapport d'activites? mesures a prendre en cas de modifications apportees aux projets. II decrit egalement en detail les formulfea de mise en
oeuvre des projets que les fonctionnaires responsables des projets doivent
remplir de temps a autre.
26. Avec le guide de pratique operationnelle sent classees les fiches de donnees relatives aux projets, lesquelles fournissent, en dehors des .renseignements fondamentaux sur le projet et les projets connexes, les
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donnees suivantes j nom du chef du projetg des details sur les organisations participates? besoins de personnel, materiel, monnaie locale et devises - ressources disponibles et ressources requises -, delais fixes pour 1fachevement; donnees budgetaires, repartition des depenses au fur et a mesure des travauxi details sur la mise en oeuvre et sur les activates necessaires pour coordonner 1'ensemble. En general, le chef du pro jet
est charge de reunir les fiches, de les actualiser, et d'en assurer la distribution dans la salle de direction operationnelle, a la section de programmation et dans son propre service.
27* Le Groupe de direction operationnelle est un organe commode qui permet au chef de l'Etat, aux membres de son Cabinet ministeriel et aux
hauts fonctionnaires de voir comment progresse 1'execution du plan. A l'aide de cartes strategiques, de graphiques, de tableaux donnant des details sur 1'avancement des projets de chaque ministere ou organisation,
on peut presenter un rapport d'activites a, jour. Le Groupe de direction est alors, en mesure de controler la cadence des progres et prendre des decisions sur les modifications a apporter, si le besoin s'en fait sentir.
Classer dans la salle de direction operationnelle deedossiers de controle contenant les fiches de donnees est aussi un moyen utile de suivre les
progres en permanence.
28, L1evaluation critique des progres et des resultats de la mise en
oeuvre est un aspect important de I'activite administrative et un complement necessaire aux methodes habituelles de controle financier. II faut souvent modifier les methodes d1execution pour les adapter aux cireoristances, operation distincte de la revision des objectifs. La revision implique en effet une decision politique prise peut-etre par le chei du'gouvernement a, la suive de renseignements fournis par la voie administrative! au
contraire, des modifications techniques peuvent etre apportees a nrimporte quel moment dans un dessein particulier. L'organisme central de
planifi,cation.doit frequemment presenter des rapports df evaluation au chef du gouvernement pour lui permettre de controler les "progres - mesur-e de controle administratif - et de decider des modifications a apporter.
B/CN. U/CAP/27
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Dans certains pays, le gouvernement presente au parlement un rapport annuel d1 evaluation qui est parfois publie, et par consequent soumis a une sorte de sanction de 1'opinion publique, selon le principe demooratique.
29. Toutefois, il ne faut pas appliquer ces techniques sans discernement.
II faut tenir compte des problemes particuliers a chaque pays et des carences dans la structure? les liaisons entre les administrations, la fourniture de donnees exaotes, ainsi que d'elements tels que I1existence de 6roupes refractaires dans la nation, la penurie de main-d'oeuvre qualifiee, etc... II n'existe pas de remede general pour supprimer ces insuffisances, seule 1'application des techniques appropriees, dosee
comme il convient pour obtenir un effort -equilibre, apportera une solution durable. On ne doit rien tenter qui depasse les possibility des ressources existantes, en particulier des ressources en personnel qualifies il
s'asit d'obtenir des resultats reels et non de se borner a elaborer^
selon les ritesj un' plan de developpement.
Necessite de fournir des effectifs suffisants de personnel competent 30. Si l'c^ adopte 1'une ou 1'autre des techniques decrites ci-dessus, il faut, pour qu-'elles donnent de bons resultats, fournir un personnel capable d'executer les taches specialisees a entreprendre. C'est pourquoi, si 1'on ne fait pas d1effort particulder pour recruter des
elements qui ont la lormation ou 1'experience voulue dans les groupes d1 action ou les sections de programmation,. ces-groupes ou sections ne duffiront pas, de par leur simple existence., % obtenir les resultats prevus. Ces resultats ne pourront etre obtenus que par des specialistes parfaitement competents dans leurs domaines particuliers. II faut done
que le personnel en question recoive une formation particuliere en matiere de programmation par secteur et d1elaboration des projets.
31. L'important est de choisir dans la fonction publique et meme dans le secteur prive, les elements capables qui ont ete formes dans d'autres
domaines - comme nous 1'avons mentionne au paragraphe 19 - m^is qui peuvent, gr&ce a une formation complementaire, s1adapter aux taches nouvelles et inhabituelles attribuees a ces sections. Pour creer ces sections, mettre
E/CCT. 14/GAP/2T
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au point les methodes requises et former le personnel necessaire, on devra peut-etre faire appel a l'assistanoe technique exterieure. Mais
si 1'on cherche activement dans les diverses categories de la main-d1oeuvre
nationals, on doit pouvoir trouver dans le pays ceux qui sont capablesd'occuper les postes de ces nouvelles sections et qui, grace a une formation essentiellement en cours d'emploi, completes par des
conferences theoriques et cles lectures biens ohoisies, seront aptes a s'acquitter efficacement de leurs taches. A cet egard, il convient de dire un mot d'avertissement. Au moment de la creation des organes
oentraux de planification et d'autres sections speciales, on a tendance, pour les doter en personnel, a priver les ministeres de leurs meilleurs
elements, ce qui peut se reveler une erreur couteuse t en effet, a moins que lee ministeres puissent mettre en oeuvre les projets prevus dans les plans de developpement, ces plans restent des documents interessants sans doute,mais qui ne conduirent a aucune realisation solide. L1appareil de planification et de controle ne peut pas, par sa simple existence, assurer le progres economique et social*
Creation d'un service special de planification
32. Pour que 1'appareil de planification, d'execution et de controle ait la souplesse deorite ci-dessus, il faut constituer un corps de specialistes
hautement qualifies dont la mobilite, dans le cadre de cet appareil, et la competence dans des domaines specialisesi les distin&vont des fonctionnaires ordinaires qui composent le personnel habituel des ministeres. Ces specialistes devraient pouvoir etre transferes d'une
section de programmation a une autre5 ou encore affectesj a titre
provisoire au service central de planification ou au service du budget.
Cependant, ils devraient rester pour de lon6ues periodes attaches a 1'un ou l'autre des services de I1appareil de planification et d'execution.
On ne devrait pas leur faire occuper des postes vacants dans les services normaux de la fonction publique, ni les detaoher a l'exterieur, a moins que ce ne soit aupres de la section de programmation du siege d'un organisme regional de developpement, par exemple. Vu leurs fonctions particulieres,
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on a recommande ; ue ces specialistss soient toroupes en un nouveau service de planification (ou service economique)? distinct des autres services
administratifs, mais que leur rang et leurs qualifications soient d'un
niveau equivalent a ceux des autres f onctionnaires--'.1 /
Formation spe'ciale
33. Pour assurer au personnel de la planification et de 1'administration des plans la formation voulue, il convient de leur donner un enseignement systematise centre sur les aspects lies a la planification du develop- pement. A cet effet, il faudra reviser les programmes des ecoles
secondaires, et des universites^A Un certain temps s'ecoulera avant que
1' on puisse disposer du nombre voulu de personnes qualifiers dans les differentes categories pour entreprendre les nombreuses taches exige"es par la planification et I1administration des plans* Les pays ne doivent
dcno perdre aucune occasion de donner des cours speoiaux aux personnes
qui possedent les qualifications requises dans ce domaine afin de les preparer a remplir les taches en cours et a assurer I1interim jusqu'au moment ou 1'on pourra obtenir des planificateurs et des administrateurs qualifies. Repetons, qu'il ne sert a rien de creer un appareil de planification et d1execution des plans, si l'on ne peut pourvoir cet organisms en personnel, si ce nfeet peut-etre a empaoher les ministeres d'acoomplir tout leur travail en leur enlevant des fonctionnaires pour leur confier les taches nouvelles.
Role des administrations regionales et locales dans le processus du
developpement
34. Pourquoi, 1'action du developpement a-t-slle souvent, aux niveaux regional et local, un caractere vague et incertain ? Avant de repondre a cette question, il semhle necessaire de preciser la situation des
services administratifs charges du developpement sur le plan regional et dans les zones rurales. Un trait commun des pays en voie de develop-
J/ Waterston, Albert,"Public Administration for What?-A Pragmatic View, p.27 2/ Document des Nations Dnies ST/TAC/K/27 "Administration of Development -
36, et document de la CEA E/CN, U/CAP/1 A*
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pement est ques s'ils ont ete capables5 dans la plupart' des cas, de
progresser dans le secteur industriel et dans les zones urbaines, ils ont tous un retard persistant dans les zones rurales - qui groupent la majorite
des Africains et ils n'ont pas reussi a assurer une expansion notable du secteur agricole.
35« L'echec du developpement agricole vient de ce que 1'agriculture — a la diff^rsnce de I1Industrie et de 1'infrastructure qui dependent fortement de I1injection de capitaux et de connaissances techniques - necessite
1'implantation, dans 1'esprit de la population d*idees et de concepts nouveaux. L'expansion agricole exige aussi la mobilisation du potentiel que represente les masses sous-employees et lfutilisation de terres non cultivees, ou cultivees non rationnellement. Ces objectifs ne sont pas faciles a atteindre.
36. Devant ces problemes fuyants et complexes les gouveunements ont du notamment : reg-ionaliser les plans de developpement| s1 assurer de la participation de la population en oreant, au niveau local) des corps d1agents, designes ou elus* responsables du developpementj mettre au point des techniques d1analyse par secteur ou par zone, qui peuvent etre
combinees aux methodes de developpement oommunautt-ire et d1 animation rurale| enfin instaurer des services administratifs oapables de mobiliser toutes ces forces en un instrument homogene de developpement economique et social.
37. La controverse entre les avantages et les inconvenients de la
deconcsntration (prooessus interne de delegation de pouvoirs aux servi<?e.s territoriaux de l'fitat) et la decentralisation (processus externe de
"devolution" de pouvoirs a des autorites locales qui sont autonomes),
n'a pas de place dans de document car, en general, tous les Etats combinent, a differents degres, les deux methodes. On peut noter cependant une proliferation croissante des organismes qui fonctionnent aux echelons regional et local, et en particulier des organismes de type
mixte, par exejnple : administrations territoriales (habituellement de
type traditionnel) services techniquess organismes regionaux de developpement,
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auXorites locales, sections de developpement communautaire, societes
semi-publiques? unions de cooperatives, etc.
38. Cette proliferation, si elle n1est pas mauvaise en soi, peut
neanmoins entrainer des complications dans la mise en oeuvre de.ade developpement, gene? la coordination et introduire de nouveaux .. ■
elements qui risquent de mal s'imbriouer dans la structure administrative ou d'etre difficiles a controler selon la hierarchie Stabile. Bref,. les methodes traditionnelles dfadministration aux echelons regional et local
ne suffisent pas pour qu'ils y ait collaboration effective entre lesdivers elements, et il convient de creer de nouveaux mecanismes permettant e toutes les forces economiques et sociales de jouer leur
role dans le developpement.
39. L'un des principaux facteurs da coordination est done, de prevoir • des liens etroits, dans le domaine da developpement, entre representants
du pouvoir politique et administration territoirale, faute.de quoi Ou bien les
dirigeants politiques risgueront d;emettre des directives eontradictoires ou
1*administration ds encourager des projets de developpement politiquemen-J;inacceptables^/o La maniere d'aborder la population locale, exprimee
a la fois dans les programmes de developpement p-oposes et dans
1'attitude adoptee par le personnel des .divers organises, doit etre
une, ce qui suppose entre ces organismes et la population desserviedes echanges et une coordination adequate.
40. II est imperatif do fir-er certaincs normes de rendement. pour les
plans de developpement c.t d'obter.ir des resultate pour les investissements
consentis en hommes, capitaux, /fcerres et materiel, Or, a moins que le plan ne soit administre comme un tout, les resultats seront nvilsj la coordination, entre les divers elements est done .essentielle si l'on veut
eviter gaspillage et perte de temps. L'un des premiers objeotifs du plan,
1/ Heseltine, A'igel : "Administrative Structures and the implementationof Development Plans", dans Journal of Administration Overseas,
Vol. VI, Ho. 2, avril 1967, P?79 (en anglais)
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Pa^e 19
et qui revet une importance particuliere, eat d'ouvrir des possibilites a tous les habitants des zcms rurales. C'est ce que les gouvernements
trouvent le plus difficile a accomplir, et c'est en partie parce que les collectivites rurales ne comptent guere de personnes instruites
et dynamiques. On ne peut reunir dans les campagnes les connaissances techniquesj le sens du commerce et 1'experience de 1'agriculture, qu'au prix d'une planification attentive et d'une action coordonnee aux divers echelons du gouvernement et parmi les organismes existants dans les
regions et les districts.
La section de planification regionale et les responsables du developpement 41. Au moment de 1'elaboration des plans, les pouvoirs et les comites regionaux responsables du developpement, ainsi que les comites de district, sont largement consultes. Au niveau regional, ces pouvoirs et comites sont generalement composes comme suit j fonctionnaires .
de ministeres, detaches sur le terrain, homines politiques importants dans la localite, representants de cooperatives, des autorites locales, des
chambres de commerce et de 1'agriculture, d'associations professionnelles et parfois, personnalites influentes dans la region sur le plan economique et social. Le president est habituellement le representant du gouvernement qui a le grade le plus eleve - commissaire de province ou prefet. Au
niveau du district, ces comites du developpement ont la meme composition, a une echelle moindre, et sont presides le plus souvent par le plus
haut fonctionnaire a ce niveau.
42. Le succes de ces comites dans le domaine de la planification est
souvent entrave par deux difficultes majeures : 1) la difficulte de
formuler des projets nets et realisables dans le cadre des ressources existantesj 2) I1 absence de donnees stires a I1 echelon de la region et du district ou, quand ces donnees sont accessibles, la difficulte de les rassembler et de les presenter sous une forme utile-1-'.
1/
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43- II arrive souvent que des projets presontes par des comites locaux de developpement concernent 1' infrastructure ou -'-^services complementaires et non le develcppemant economise et sociale II ne faut pas s'en
etonner s seule 1 'education pernieotra a la population et aux autorites locales5 comrne avx particulicrsj de so rendre conrpte des conditions necessaires au prooessua do la pianifioation, et des objectifs de
celle-ci. De nemes les donnees ne pourront etre rassemblees et presentees a I1 echelon local rue si les responsables? a co r.iveau, sont formes aux techniques de base et entrainos a do pas ^onflbr les chiffres pour des raisons de prestig33 ou par souoi de carriero et :-•>., d'autre part, la population locale apprcnd ^u'elle do.it fournir ies renGoignements requis et que la colleote de donnsQR n'est pas uniguement faite a des fins d1 imposition, comniG elJe le croit solvent*
44- La difficulto ds oo^cn-iuiquer vars .1 e haut dec renseigr.Gments corrects trouve parfoas son p.irp.1.16.1^ dans 1' echoc du. servioo central de plani- fication a faire oonnaitre aux echelons inferienrs ses intentions et ses objectifs, II siriyy quo les incidences d1 i;vi projet sup 1! administration de la region d1 application no soisnt pas trialj-a.-i-os, non plus que ses incidences ecouoin.iq.usa et socialec. ' Oa risque ainsi irae defaillance de 1fappareil afelnistratii au niveau locsl, en raison de la surcharge
imprevue de travail, cu bien ur_G penuz-i-3 de services educatifs, sanitaires, et de transports-r. os'.\sc cI'umg 'crivee rastiive de travailleurs pour
1'execution du ^rojot; etc-,
Probl&raes de coordination
45* 11 est done escentiel de donner a la coordination entre les
differentes spheres d'action gouverr?ni«?ntale, 1'importance qui lui est dueo Vn double courant d; echange de renseigneirients ost indispensable mais il faut aussi se rendre corapte que, tout comr.19 1'organisme central^
les rouages inf&rieurs de l'Etai ne peuvent etre efficaces que si on leur fournit va personnels des fonds et des rossources techniques
suf fisantes.
_._^ji--j.i in:' ii'-L .: - -M--. . ii. 1....1.LJ1.1-1. i i.in r. I. .- jii lti iuririi:iM":irjirrrii."!nrriii"""i"rn—n"' ~iii
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46. L1application des aspects du plan global de developperaent qui concernent la region ou le district est souvent effectuee, ainsi
d'ailleurs que la coordination dos efforts, par un oontrole hierarchique o'est a, dire en xaisant coiffer pa:- un fonctionnaire responsable tous les agents et services techniques et administratifs de la region- On
peut ainai maintenir une supervision efficaoe a partir du centre, et les
communications importantes entre les aisles de tous les organiamea paesent par le responsablef il y r. done peu de risques que les echelons
inferieurs de 1'administration soient laisses dans 1'ignorance des instructions. Cette methode presante neanmoins le grand danger de constituer un goulet d1etranglement et d'etre une source de frictions entre le coordonnateur tout puissant et les organismes techniques*47. Parfois, la coordination est meilleure si on la confie a un'groupe, comite ou bureau de zone. Pour assurer 1'efficacite, il faudra que les decisions d'un tel organe soient rendues obligatoires, par la loi ou par des reg-lements, pour tous les organismes interesses. Inevitablement,
il se produira des heurts entre les liaisons hierarchiques verticales et horizontales : le comite de zone peut choisir des mesures contraires a celles d'un departement technique et, dans certains cas, il faut
prevoir une procedure de recourse soit aupres des ministeres respectifs?
soit aupres du pouvoir executif supreme* Quand les objectifs du plan de developpement, ou ceux des objectifs qui sont fixes au niveau local, sont parfaitement compric p.ux echelons central et locaux, et quand les rrogrammes de mise en oouvre sont parfaitement delimites,
ainsi que les frontieres des initiatives et des mesures a prendre sur le plan local, alors les possibilites de disaccords sont fortement
re.-uites. II en surgira neanmoins toujours, si bien qu'il faut prevoir
dans 1'organisation une instance capable de les resoudre dans lesmeilleurs delais et avec le moins de keurts possibles.
4f. Quels que soient les moyens utilises pour assurer la coordination, 1«ensemble de 1'appareiJ administratif doit rester adapte aux besoins
du gouvernement central tels qu'ils sont exprimes dans les directives
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qui enoncent les objectifs et dans lea methodes detaillees d'execution.
En revanche, il ne faut pas que 1«echelon inferieur de 1«administration ait 1>impression d'etre uniquement "un recepteur". Les organes centraux du gouvernement doivent se preoccvper des limitea des services subordonnes et ne pas leur imposer de taches impossibles. Us doivent egalement
tenir compte des besoins des aspirations, des aversions et des prejuges
de la population locale. Enfin et surtout, les organes centraux nedoivent pas exiger de leurs representants detaches a I1echelon local une loyaute aveugle si oelle-oi doit les araener a meconnaltre les
realites de la region ou ils travaillent ou les empecher de s'identifier a la population locale. En effet, un fonctionnaire qui ne parvient pas
a s1identifier auz problemes de la population qn1il dessert, ne peut
agl£ d'une maniere efficace.
Administration et oontrfrle financiers
49. Les aspects financiers ne doivent pas etre negliges au moment de
11 elaboration d'un plan global cu de la formulation de projets particuliers de developpement, Que I1execution du projet exige des devises etrangeres ou 1'utilisation de monnaie et de ressources materielles locales, du fait meme qu'il s'agit d'utiliser des ressources, les responsables de
la planification economique doivent fcicement entrer en rapport avec
les responsables des finances de I'Etat. C'est pourquoi, la planification economique et la planification financiere vont de pair et le contact
entre planificateurs dans les deux domaines est tres important. Que l'organisme central de planification englobe un service de planification
financiere ou que celui-ci sorb une entite distincte, leur inter- dependance financiere ou que celui-ci soit une entite distincte, leur
interdependance est essentielle. Sans coordination avec la planification
budgetaire, il n'y -p pas de planification economique solide.5a Dans nombre de pays airicains, I1etablissement du budget de I'Etat est le principal element qui permet de convertir les plans de develop- pement en une realite. Malheureusement. le mode d'etablissement presente
un certain nombre de lacunes dont la plus importante est l'emploi de
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techniques formulees par 1'ancienne administration coloniale. Les services financiers n'ont pas ete reorientes pour accomplir les tlches nouvelles qu1impose le developpement economique et social. Alors qu'ils auraient pu envisager une reforme budgetaire, les pays se sont
(probablement) laisses entrainer, selon les termes du Prof. Bertram M. Gross
"a la budgeto-manie'1-^'. On a applique les nouvelles techniques de
budget-programme on de budget fonotionnel sans se demander si les donnees de base requises pour evaluer les intrants necessaires a la fourniture des services et des moyens prevus etaient disponibles, ni si
l'appareil budgetaire et le personnel existants etaient en mesure d'assimiler les nouvelles techniques.
51. Parmi les autres facteurs qui font du processus budgetaire un pietre instrument de developpement dans les pays africains, on peut
citer : a) l'idee depassee que le budget est un raecanisme passif, un simple etat des recettes et des depenses? b) des methodes comptables perimees c) les longs delais entre la fin de l'exercice financier et l'apurement des comptes (dans certains pays jusqu'a trois ou quatre ans) qui rendent tres difficile le controle et 1'evaluation economique
correcte des resultats; d) l'emploi de classification budgetaires uniquement
comptables qui ne conviennent pas a I1 analyse economitjue? e) le fait
que. les gouverneraents n'ont pas reussi a utiliser le budget comme un inatrtuEeut polyvalent de I1administration dans I1execution des plans de developpements c'est-a^dire leur echec dans l'emploi des plans operationnels annuels (budgets) en tant qu'instruments d'execution des
plans de perspectives.
52. L'objet du present document n'est pas de decrire les finesses de 1'etablissement du budget et des techniques de programmation mais de
signaler, tres brievement, la necessite de se servir du budget pour
repartir judicieusement les ressources disponibles entre les divers secteurs$
1/ Document des Nations "Unies 3T/'rAO/K/32 "L1 administration de la planification du developpement economique - ^rincipes et mythes",
p. 32 de la version anglaise
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programmes et projets inscriis dans la strategie du developpement, telle que la definissent les plans nationaux de developpement. Nous visons egalement a indiquer les modifications qui s'imposent dans 1'organisation si lfon veut suivre et controler convenablement les depenses*
53, Les different^ ministeres etant generaleffient responsables de la formulation des projets dans les doraaines de leur competence, ainsi
que la compilation annuello de leurs estimations budgetaires provisoires,' nous estimons indispensable de leur adjoindre des bureaux de planification
budgetaire (dependant des sections de programmation decrites plus haut ).
Ces bureaux seraient charges de preparer et d'appliquer le budget dans les domaines du ressort du ministere. De meme que la section de - programmation constitue un lien permanent avec l'organisme central de planificationj de mene le bureau de planification budgetaire fera la liaison t-vec I1 organise bu^g-etaire central. Si l'on suppose que ce dernier fait partie du ministere des finances, ce qui est le cas le plus souvent mais non toujcurs, rien ne s'oppose a une etroite coordination : entre ces deux services. Si, comme on le constate dans certains pays, deux services distincts s'occupent du budget annuel et du budget
d1equipement.-l'organisme budgetaire central s'occupant du premier et le bureau central de plariifioation budgetaire au second - il est essentiel de coordonner les deux services pour r.elier, de maniere positive, dans la strategie nationale du developpementj depenses periodicues et defenses d'equipement. Dans certains pays, on a cree un comite de coordination budgetaire qui maintier.j la liaison indispensable si l'on veut parvenir a, une repartition rationnelle des ressources financieres entre les divers ministeres et selon 1;ordre des priorites indique dans le plan global.
54. Le systeme budgetaire adopte, quel qu'il soit, devrait: fournir le moyen d'utiliser au mieux les fonds disponibles^ permettre d'eviter tout desequilibre dans la structure financiere du pays^ assurer I1application efficace des dispositions budgetaires! contenir sur les activites financieres les renseignements dont les membres du gouvernement et du pouvoir legislatif ont besoin§ faciliter i'analyse? au moment voulu, des resultats obtenus par rapport aux ressources iinancieres allouees.
