"Modernisation" de la gestion des services hydriques urbains en Europe et perspectives de soutenabilité : une analyse en termes de régimes institutionnels de ressources

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"Modernisation" de la gestion des services hydriques urbains en Europe et perspectives de soutenabilité : une analyse en termes de

régimes institutionnels de ressources

BOLOGNESI, Thomas

Abstract

Cet article évalue le potentiel de soutenabilité du secteur de l'eau urbaine en Europe suite à sa modernisation. L'analyse procède en mobilisant le cadre théorique des régimes institutionnels de ressource et conclue que la modernisation offre un progrès nécessaire mais pas suffisant. Pour étayer ces résultats, nous procédons en trois temps : la présentation du processus de modernisation à l'œuvre ; l'exposé de la grille de lecture des régimes institutionnels de ressource ; l'application de la grille au secteur de l'eau urbaine en Europe.

BOLOGNESI, Thomas. "Modernisation" de la gestion des services hydriques urbains en Europe et perspectives de soutenabilité : une analyse en termes de régimes institutionnels de

ressources. In: Pecqueur, B. & Brochet, A. Le service public d'eau potable et la fabrique des territoires. Paris : L'Harmattan, 2013. p. 119-127

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:78637

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« Modernisation » de la gestion des services hydriques urbains en Europe et perspectives de soutenabilité : une analyse en termes de régimes

institutionnels de ressources

Thomas Bolognesi Doctorant

LEPII-EDDEN UPMF-CNRS +33 (0)4 76 82 54 10 thomas.bolognesi@upmf-grenoble.fr

Mots-clés : Économie institutionnelle ; Soutenabilité ; Gestion de l’eau ; Europe ; Ville Classification JEL : Q01 ; Q25 ; R11 ; O18

Résumé :

Cet article évalue le potentiel de soutenabilité du secteur de l’eau urbaine en Europe suite à sa modernisation. L’analyse procède en mobilisant le cadre théorique des régimes institutionnels de ressource et conclue que la modernisation offre un progrès nécessaire mais pas suffisant.

Pour étayer ces résultats, nous procédons en trois temps : la présentation du processus de modernisation à l’œuvre ; l’exposé de la grille de lecture des régimes institutionnels de ressource ; l’application de la grille au secteur de l’eau urbaine en Europe.

2 Les prix ne fournissent pas les seuls signaux orientant l’activité économique, les institutions jouent également un rôle déterminant dans la performance d’un secteur économique. La modernisation du secteur de l’eau urbaine en Europe offre un exemple de processus de régulation/rerégulation encadré par des institutions.

Plus précisément, les pouvoirs publics pilotent, au travers de normes et de politiques publiques, la gouvernance hydrique urbaine. L’analyse de cette gouvernance a déjà conduit à définir un modèle européen de gestion de l’eau et à le décomposer autour de variations nationales (Barraqué, 1995 ; Lorrain, 1995 ; Correia, 1998). Depuis deux décennies ce cadre institutionnel évolue afin de mieux prendre en compte les impératifs de l’objectif de soutenabilité (Barraqué, 2003, 2012 ; Lorrain, 2003 ; Bouleau et Guerin-Schneider, 2011).

L’émergence de nouvelles normes techniques, de la Directive européenne sur les eaux résiduaires urbaines (DERU), de la Directive cadre sur l’eau (DCE), etc. participe notamment de ce changement institutionnel. Suite à ce constat de rerégulation du secteur hydrique urbain, la question de l’efficacité de ces changements se pose. Pour l’appréhender, nous raisonnons en termes de systèmes hydriques urbains en Europe (SHUE) car cet objet est plus large que la définition classique en économie du secteur de l’eau urbaine (Bolognesi, 2012). Les SHUE mettent au cœur du système la dimension institutionnelle de la gouvernance et prennent en compte les interactions entre les caractéristiques économiques standards et les composantes institutionnelles.

Les approches en institutionnalisme rationnel offrent une grille d’analyse capable de prendre en compte ces interactions mais éludent la dimension conflictuelle des usages urbains en eau et ne se destinent pas ou peu à la question de la soutenabilité (Ostrom, 1990 ; Saleth et Dinar, 2005 ; Angueletou-Marteau, 2010 ; Ménard et Peeroo, 2011). Les approches en institutionnalismes historique et/ou sociologique réintègrent le conflit dans l’analyse mais leur contingence réduit la portée prédictive des résultats (Klink et Petit, 2005 ; Zuindeau, 2007 ; Buchs, 2010 ; Renou, 2010). Nous mobilisons donc une approche alternative, les régimes institutionnels de ressources (RIR), développée dans le but même de rendre compte du potentiel de soutenabilité d’une régulation des ressources naturelles (Calvo-Mendietta, 2006 ; Gerber et al., 2009 ; Garin et Barraqué, 2012). Cette grille élabore une typologie des systèmes de gouvernance de ressources naturelles selon leur cohérence et leur étendue ; ensuite, basée sur un jeu d’hypothèses-conjectures, elle déduit la capacité d’un régime à engager une gouvernance soutenable. L’approche par les RIR permet donc de déterminer dans quelle mesure la modernisation des SHUE induit une forme de gouvernance propre à imprimer une trajectoire soutenable. Les résultats de l’analyse montrent que la modernisation des SHUE ne constitue pas une évolution suffisante de la régulation des eaux urbaines pour atteindre une dynamique soutenable. Ce pessimisme s’appuie notamment sur la mise en lumière d’un manque de cohérence dans les SHUE.

Pour étayer cette ligne directrice, la communication s’articule en trois temps. Après avoir rappelé les principes et évolutions du cadre de gouvernance des SHUE (1), puis exposé la grille d’analyse des RIR (2), nous nous prononçons sur les perspectives de soutenabilité des SHUE (3).

I. L

E CONTENU DE LA MODERNISATION DES

SHUE :

ENTRE HARMONISATION COMMUNAUTAIRE ET DIVERGENCES LOCALES

L’impact de l’UE sur la gestion des SHUE grandit, notamment en raison de la mise en œuvre du principe de subsidiarité. L’UE édicte des règles communes et promeut des principes de gestion que les pays membres transposent dans leur système de gouvernance (1.1).

3 Néanmoins, malgré cette harmonisation autour d’un modèle européen de gestion de l’eau, des déclinaisons de ce modèle apparaissent dans la zone (1.2).

I.1 LES CARACTÉRISTIQUES COMMUNES DE LA MODERNISATION DES SHUE :

NORMALISATION TECHNIQUE ET GOUVERNANCE LIBÉRALE

La réglementation européenne est de plus en plus prégnante sur les droits de l’eau nationaux de la zone et constitue de ce fait une des principales composantes de la gestion des SHUE. Cette réglementation commence formellement le 6 mai 1968 avec la première Charte européenne sur l’eau et suit connait plusieurs phases dans son évolution (Fig. 1). Aussi, l’analyse de l’évolution de cette réglementation permet de caractériser le processus de modernisation qui nous intéresse. Pour mener cette analyse nous retonons, parmi les différentes chronologies séquençant la réglementation européenne de la ressource en eau et des activités liées (Kallis et Butler, 2001 ; Kaika, 2003), l’étude de Allouche et al. (2008).

Cette chronologie s’appuie sur le programme de recherche européen Euromarket (2003-2005) et l’actualise. Par ailleurs, le découpage proposé diffère peu de celui opéré par les autres analyses citées. La réglementation européenne se scinde en trois phases, ou générations : [1973-1988] ; [1988-1995] ; [1995-à nos jours]. La troisième phase constitue la modernisation traitée dans cet article.

Durant la première phase de réglementation, l’Union européenne institue des règles visant à contrôler la qualité de la ressource et à limiter l’impact sur les usages principalement via des normes de potabilité et des seuils de pollution. Ce type de réglementation régule l’immission de substances polluantes¹. Elle s’inscrit dans deux des objectifs politiques européens de l’époque : l’harmonisation des règles environnementales, notamment pour ensuite faciliter le commerce, et la protection de la santé publique (Kallis et Nijkamp, 2000).

Les règles issues de la deuxième phase poursuivent cet effort et le complètent en traitant directement les sources de pollution et en ciblant des secteurs précis (eaux urbaines, etc.). La régulation prend alors la forme d’un système de command and control et se focalise sur les sources émettrices de substances dégradant la ressource. Ce contrôle de la pollution ambitionne la satisfaction d’un objectif de protection environnementale et non plus uniquement une protection des usages. Remarquons que ces deux générations de réglementation sont anthropo-centrées, bien que la deuxième laisse un peu plus de place à l’environnement (Euromarket, 2003).

Enfin, la troisième et actuelle phase de régulation relève d’une rupture paradigmatique avec les périodes précédentes. Plutôt que de continuer à gérer la ressource et ses usages de manières ponctuelles et sectorielles, l’Union européenne prône une gestion intégrée des ressources en eau (GIRE). Les objectifs restent environnementaux mais leur atteinte doit rester compatible avec le développement des activités humaines. La mise en œuvre de moyens menant à un développement soutenable constitue le cœur de cette génération, et la Directive cadre européenne (DCE) en énonce les principes fondamentaux (Barraqué, 2001).

1 L’immission renvoie à la concentration de polluants dans la ressource alors que l’émission rend compte de l’action de diffuser des polluants dans la ressource. Dans le premier cas on s’intéresse au milieu d’accueil des polluants ; dans le second à leur source.

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Fig. 1 : Principaux actes normatifs sur l’eau promulguées au niveau européen

Texte Année Objet

Génération 1 Charte européenne de

l’eau

1968 1^ère à traiter de l’eau Directive 75/440/CEE 1975 Eaux de surface Directive 76/464/CEE 1976 Substances dangereuses Directive 80/68/CEE 1980 Eaux souterraines

Directive 80/778/CEE 1980 Qualité eaux destinées à la consommation humaine (révisée par 98/83/CE) Génération 2

Directive 91/271/CEE 1991 Eaux résiduaires urbaines

Directive 91/462/CEE 1991 Lignes directrices pour une politique pan-européenne de gestion de la ressource en eau (approvisionnement et qualité)

Directive 91/676/CEE 1991 Nitrates de sources agricoles

Recommandation 1224 1993 Protection et gestion de la ressource en eau douce (à son origine se trouve le programme d’action « Europe bleue »)

Recommandation 1232 1994 Eau et agriculture

Génération 3

Directive 96/61/CE 1996 Prévention et réduction intégrées de la pollution Directive 98/38/CE 1998 Qualité des eaux destinées à la consommation humaine Résolution 1222 2000 Eau et agriculture

Recommandation 1471 2000 Lien entre science et technique pour équilibrer l’offre et la demande, surtout dans le bassin méditerranéen

Directive 2000/60/CE 2000 Directive cadre sur l’eau (amendée par la décision 2455/2001/CE et les directives 2008/32/CE ; 2008/105/CE ; 2009/31/CE)

Charte européenne de l’eau

2001 Charte européenne des ressources en eau (mise à jour de 1968)

Directive 2004/17/CE 2004 Passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux

Directive 2006/7/CE 2006 Qualité des eaux de baignade

Directive 2006/11/CE 2006 Pollution causée par certaines substances dangereuses Directive 2006/118/CE 2006 Protection des eaux souterraines

Directive 2008/105/CE 2008 Normes de qualité environnementale

Directive 2010/75/UE 2010 Émissions industrielles : prévention et réduction intégrées de la pollution Source : construction de l’auteur.

Cette chronologie montre une mutation de la réglementation européenne dans sa forme et dans sa substance. La réglementation européenne sur l’eau se développe d’abord en prenant en compte des problèmes spécifiques à mesure qu’ils émergent (agriculture, qualité, technologie, urbain, etc.) et en proposant des règles procédurales. Ensuite, un effort pour lier les différents problèmes entre eux se manifeste afin d’élaborer progressivement une approche holiste de la gestion de l’eau. Ainsi en 1991, la Directive 462 établit les lignes directrices d’une gestion de l’eau pan-européenne et s’accompagne de recommandations sectorielles, comme par exemple en 1993 et 1994 avec les recommandations 1 224 et 1 232, traitant respectivement de la protection de la ressource et du lien eau-agriculture. La même année la DERU impose des obligations dans la collecte et le traitement des eaux usées et agit directement sur la gestion des SHUE. En 2000, la DCE pose les nouveaux principes de gestion de l’eau en Europe et devient l’élément principal de la troisième phase de réglementation européenne. Sa nouveauté se situe dans l’hypothèse d’une corrélation positive entre les modalités de gouvernance prescrites par le new public management et la protection de l’environnement (Fig. 2). Toutefois, la directive évolue face aux contraintes de la pratique et se voit amendée en 2001, 2008 et 2009.

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Fig. 2 : Les principes européens de la gestion de l’eau contenus dans la DCE

1. « L’eau n’est pas un bien marchand comme les autres mais un patrimoine qu’il faut protéger et défendre ».

2. « Utilisation durable de l’eau », « tenir compte de la vulnérabilité des écosystèmes ».

3. Bonne qualité, renforcement des normes de protection de l’eau : « bon niveau de qualité écologique dans un délai de 15 ans » (avec exception sur justification).

4. Quantité : calcul du débit minimum des rivières par exemple basé sur les volumes d’eau prélevables en respect des milieux aquatiques (abandon du besoin en eau des différents usagers, industrie, agriculture, eau potable…).

5. Principe pollueur = payeur.

6. Principe « l’eau paie l’eau ».

7. Gouvernance en districts recouvrant les bassins hydrographiques ou « bassins versants »…

8. … sur une base participative des usagers aux comités de bassin versant.

Source : Gilles Massardier, 2011, p. 12.

Dans cet article nous considérons que la rupture paradigmatique opérée par les réglementations de troisième génération impulse la modernisation des services hydriques urbains en Europe. Le propos se concentre donc sur cette période et confère, parmi l’ensemble des règles promulguées, une place primordiale à la DCE². La DCE s’inscrit dans une approche Human in nature du développement soutenable ; elle protège qualitativement et quantitativement la ressource sans pour autant négliger l’efficience économique. Cette ambition d’intégrer les trois piliers du développement soutenable transparait dans les principes essentiels de la directive comme la gestion intégrée par bassin versant, l’atteinte d’un bon état écologique ou encore l’incitation à la mise en œuvre de partenariats public-privé (PPP). De plus, la DCE rompt avec les anciennes normes européennes également sur le plan des modalités de régulation. Comme l’illustre l’objectif d’atteinte d’un bon état écologique de la ressource, les résultats de la gestion restent importants mais désormais des procédés de gestion sont également imposés et recommandés, à l’image du principe pollueur-payeur (Moss, 2004). La modernisation de la gestion de l’eau promeut une forme de gouvernance de l’eau et plus seulement une protection de la ressource et de ses usages.

Pour preuve, l’article 9.1 de la DCE postule que « la politique de tarification de l’eau incite les usagers à utiliser les ressources de façon adéquate et contribue ainsi à la réalisation des objectifs environnementaux de la présente directive ». La DCE recourt aux incitations économiques et aux mécanismes de marché afin d’organiser la gestion du secteur.

Notamment, la modernisation du secteur de l’eau poursuit l’effort de libéralisation de l’ensemble des infrastructures en réseaux, initié dès les années 1990 (Finger et al., 2007). La structure du marché rend difficile une atomicité d’offreurs sur un territoire restreint. Alors, en Europe la recherche de l’efficience du secteur de l’eau conduit à une organisation s’appuyant sur la théorie des marchés contestables (Baumol, 1982) et sur la déintégration du secteur (Demsetz, 1987). La contestabilité des marchés devrait assurer une allocation optimale des ressources et la déintégration produirait de nouveaux espaces dans lesquels la concurrence peut prendre place. Les opérateurs deviendraient des entités juridiques relevant du droit privé, en lieu et place des monopoles publics.

La modernisation des SHUE s’appuie donc sur une multiplication de normes techniques assurant la préservation de la ressource et la protection des usages ainsi que sur un ensemble de règles favorisant une privatisation et une libéralisation du secteur afin d’accroitre l’efficacité de la gouvernance. Nous la caractérisons par la conjonction d’une poursuite

2L’ensemble des actes normatifs, préparatoires et autres relatifs à la protection et à la gestion des eaux en Europe est accessible via http://eur-lex.europa.eu/fr/dossier/dossier_61.htm#1, consulté le 10-09-2012.

6 d’objectifs environnementaux (protection et préservation) et d’une rationalisation du processus de gouvernance (privatisation et libéralisation). Ce processus impulse deux dynamiques à la gestion hydrique urbaine eu Europe : une augmentation du degré de normalisation et une orientation libérale. En conciliant ces deux dynamiques, les autorités européennes aspirent à organiser une gestion soutenable de la ressource en eau.

Nous venons de dépeindre un socle commun constitutif d’un modèle européen de gestion de l’eau mais, par ailleurs, nous observons une diversité infra-européenne (contenue entre les modèles allemand, français et anglais). Cette diversité s’exprime à travers différentes déclinaisons institutionnelles dans la mise en œuvre de ces principes partagés (Finger et al.

2007 ; Ménard, Peeroo, 2011).

I.2 LES VARIATIONS NATIONALES DU MODÈLE EUROPÉEN DE GESTION HYDRIQUE URBAINE

Deux facteurs expliquent le polymorphisme du modèle européen de gestion de l’eau : les différentes origines juridiques des pays et la variété de définitions/perceptions d’un service public. Concernant l’aspect juridique, le Droit de l’eau en Europe trouve deux origines différentes (Barraqué, 2001) : le Droit coutumier des tribus germaniques et le Droit romain.

La tradition germanique produit des droits d’usage non destructifs différenciés de la ressource et se décline sous deux formes (Barraqué, 2007). Au Royaume-Uni, elle s’exerce sous une forme centralisée alors qu’en Allemagne, aux Pays-Bas ou en Suisse, elle s’applique selon le principe de subsidiarité à travers les lander, les wateringues et les cantons. De son côté, le droit romain distingue les usagers à partir des différents régimes de propriété existants³ et existe selon trois configurations en Europe. En Espagne, il se caractérise par un étatisme fort : des confédérations hydrographiques bureaucratisées et une grande hydraulique par bassin généralisée. La démarche adoptée au Portugal et en Italie fait coexister les institutions de bassins avec des pouvoirs territoriaux classiques, assouplissant ainsi l’organisation. En France, l’empreinte du droit romain se manifeste à travers les agences de l’eau ; il s’agit d’une organisation décentralisée et régionalisée. Les modes de gouvernance allemand, anglais et français enchâssent la diversité des variations du modèle européen de gestion de l’eau et méritent à ce titre d’être détaillées.

Trois lois structurent la gestion des eaux urbaines en Allemagne (Mohajeri et al., 2003). Le décret sur l’eau potable (Trinkswasserverordnung, 2001) et celui sur l’assainissement (Abwasserverordnung, 2004) imposent des normes techniques visant à assurer la qualité des eaux, en partie à des fins de santé publique. Sur le processus de gouvernance ce sont les lois fédérales sur l’eau (Wasserhausshaltsgesetz) qui font autorité. La version de 1996 assure une intervention de la puissance publique en interdisant la totale propriété privée des services d’approvisionnement, d’assainissement et de traitement (§18.2.a). Des mises à jour partielles apparaissent avec la version de 2002. La loi fédérale de 2009 sur la gestion de l’eau réforme la régulation de l’eau en Allemagne et comprend trois nouveautés. D’abord, elle stipule que la réglementation devient une prérogative fédérale, réduisant ainsi les responsabilités des länder ; ensuite, elle inclue les éléments de la DCE ; enfin, elle vise à unifier et simplifier la réglementation allemande. Ajoutons que constitutionnellement (Art.28-2) la charge de la gestion de l’eau revient aux municipalités, le

§.103 leur garanti indépendance et autonomie. Cet état juridique et une forte tradition de

3 Le droit romain identifie quatre régimes de propriété. La Res publica (chose de l’État) et la Res propria (chose privée) fondent les règles d’appropriation moderne dans le partage entre eaux publiques et eaux privées. La Res communis omnium (bien commun) insère des règles d’usage puisque l’eau appartient à tous et n’est pas appropriable. La Res nullius (chose de personne, accès libre) constitue la quatrième catégorie (Barraqué, 2001).

7 démocratie locale produisent une forme de gestion organisée par un pouvoir public local fort (Lorrain, 2005). Il en résulte une faible pénétration du secteur privé dans la fourniture des services hydriques urbains.

La réglementation anglaise s’appuie sur des droits ripariens, à savoir des droits d’usages très larges et principalement limités par l’obligation de restituer l’eau dans le même état qu’avant usage. Quatre lois structurent la réglementation des eaux urbaines : les lois sur l’eau de 1973, 1989, 2003 et le water industry act de 1999. La loi sur l’eau de 1973 régionalise la gestion en créant 10 autorités régionales (RWA), réduisant de la sorte les responsabilités municipales. En 1989, ces entités deviennent privées et tombent sous le contrôle d’agences de régulation indépendantes ; l’Ofwat pour la dimension économique, l’Environment agency pour la dimension environnementale et le Drinking water inspectorate pour la dimension sanitaire. Le Water industry act de 1999 protège les consommateurs, en interdisant la vente d’eau impropre à la consommation et en limitant la possibilité de déconnecter les usagers en défaut de paiement par exemple. La loi sur l’eau de 2003 intègre la DCE et amende les lois anglaises préexistantes afin de rendre « les usages durables, d’accroitre la concurrence dans le secteur, de renforcer la participation des usagers et de promouvoir la préservation de la ressource » (Water act, 2003, notes explicatives n° 9, 16 et 18). Les deux principales innovations allant dans ce sens sont la réforme du système de licence et la création d’un organisme indépendant représentant les consommateurs. Au final, le niveau régional domine la gestion des services hydriques urbains en Angleterre et les mécanismes économiques de gouvernance retenus correspondent à ceux préconisés par l’UE.

Trois lois marquent la réglementation française de la gestion de l’eau : la loi relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution de 1964, la loi sur l’eau de 1992 et la loi sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA) de 2006 (Johanet, 2012).

La loi de 1964 lutte contre les pollutions via deux mécanismes d’incitations financières : la taxation sur les émissions et l’aide à la dépollution. En parallèle, six agences de bassins sont crées afin d’organiser la collecte et la distribution de ces flux financiers. La loi de 1992 rénove le droit de l’eau et modifie son statut. L’eau entre au patrimoine commun de la nation et sa protection, mise en valeur, etc. relèvent désormais de l’intérêt général. La police de l’eau est alors instituée pour contrôler la qualité et le niveau de la ressource. De plus, cette loi poursuit le processus de décentralisation impulsé par les lois de décentralisation de 1982 et 1983, elle affirme la volonté de laisser les acteurs locaux gérer raisonnablement la ressource (Barraqué, 2007). En 2006, la LEMA refonde le droit de l’eau en France. Elle étend encore les prérogatives des acteurs locaux, transpose la DCE dans le droit national et renforce à nouveau le niveau local de gestion (notamment en laissant aux municipalités le choix du mode de gestion). La réglementation française est initiatrice de plusieurs principes repris par la DCE, comme la gestion par bassin-versant ou le recours au PPP, il en découle une bonne correspondance entre les deux systèmes. Cependant, la notion de service public confère à ce secteur une importante dimension politique en France (Bauby, 1997).

Nous venons de présenter les grandes caractéristiques de la modernisation des SHUE, leur aspect commun ainsi que les variations nationales. La prochaine étape de l’analyse réside dans la présentation du programme de recherche des RIR.

II. L

E PROGRAMME DE RECHERCHE DES

RIR :

À LA CROISÉE DE L

’

ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DE L

’

INSTITUTIONNALISME ÉCONOMIQUE

Pour avoir un aperçu clair de la grille d’analyse des RIR avant de l’appliquer à la modernisation des SHUE, l’abord de ses fondements (2.1) vient avant la présentation de sa capacité descriptive (2.2) puis prédictive (2.3).

8 II.1 LES FONDEMENTS ANALYTIQUES : UNE CRITIQUE EMPIRIQUE ET THÉORIQUE DES

POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES EN EUROPE

Le programme de recherche des RIR se fonde sur une double critique, empirique et théorique, des politiques environnementales européennes (Knoepfel et Narath, 2005 ; Varone et al., 2008 ; Gerber et al., 2009). La critique empirique s’appuie sur les travaux en histoire de l’environnement de McNeil (2010) présentant un diagnostic des dégradations environnementales et de la trajectoire non durable du développement humain. A partir de cette analyse historique, les tenants des RIR distinguent différentes conceptions des politiques environnementales et soulèvent le paradoxe de celles-ci.

La première conception, dite « classique », est la moins soutenable et « se borne à raisonner en terme de limitation des émissions polluantes » (Knoepfel et Narath, 2005, p. 207). La deuxième conception attribue aux politiques environnementales l’objectif de développement soutenable, il s’agit de concilier les exigences écologiques, économiques et sociales autour d’une ressource. Ce type de politique représente un progrès par rapport à la première approche, néanmoins il ne s’avère pas entièrement satisfaisant. Les « politiques de durabilité » se concentrent sur « les modalités de répartition des quantités de ressources exploitées » en vue de répondre aux exigences susmentionnées (idem, p. 207). Cette logique présuppose la quantité de ressource assez abondante pour assurer la production des biens et services demandés. Par ailleurs, comme vu avec les politiques de conception classique, les normes ne contraignent que les immissions et émissions polluantes. Dès lors, une

« surexploitation ‘écologiquement propre’ de la ressource » peut apparaitre et la trajectoire des usages devenir non soutenable (ibidem, p. 208). La critique des politiques environnementales issues de ces deux conceptions faite, une troisième conception est proposée afin de réellement coordonner les usages de manière durable. Les auteurs défendent que l’efficacité des politiques environnementales nécessite de distinguer la durabilité de la ressource de celle de ses usages (Gerber et al., 2009).

Sur le plan théorique, l’approche par les politiques publiques se confronte à une principale limite. Elle n’aborde la ressource que à travers des analyses sectorielles isolées les unes des autres et donc en laissant dans l’incapacité de saisir globalement les problèmes ressourciels (Knoepfel et Narath, 2005 ; Varone et al., 2008 ; Gerber et al., 2009). Cette limite résulte de la conception même des politiques publiques qui tendent à découper les problèmes identifiés. L’économie institutionnelle met à disposition une grille d’analyse à même de saisir les liens entre différentes politiques publiques, notamment à travers les notions de coordination et d’arrangements institutionnels. Sur la base des travaux de Bromley (1991, 1992) et de Ostrom (1990, 2002), le programme de recherche des RIR postule une compatibilité entre l’analyse des politiques publiques et l’économie institutionnelle. Enrichit par la complémentarité entre les deux approches, le programme de recherche outrepasse les limites théoriques soulignées.

Ces remarques liminaires permettent de caractériser l’approche par les RIR. Il s’agit d’une approche combinée d’analyse des politiques publiques et d’économie institutionnaliste spécifique à l’étude de la gestion des ressources naturelles. En particulier, elle questionne la soutenabilité des pratiques de gestion d’une ressource et des biens et services liés. Son axiomatique limite le champ d’étude aux territoires dans lesquels les règles formelles sont la principale source de régulation, soit essentiellement les pays de l’OCDE. Cette focalisation sur la règle écrite permet de capter l’essentiel des facteurs motivant et encadrant les choix des acteurs intervenant dans les SHUE (Bolognesi, 2012). Par ailleurs, le travail de l’AFD à partir de la base de donnée des profils institutionnels nationaux confirme la pertinence de restreindre

9 l’analyse aux règles formelles dans les pays de l’OCDE en montrant le haut degré de formalisation des systèmes de régulation (Meisel et Ould-Aoudia, 2007).

II.2 LA VISÉE POSITIVE DES RIR : IDENTIFICATION DES MODALITÉS DE RÉGULATION D’UNE RESSOURCE NATURELLE

Un RIR est une modalité de gouvernance des usages d’une ressource naturelle donnée sur un territoire déterminé, en d’autres termes, c’est la somme des politiques publiques et des droits de propriété régulant les usages d’une ressource (Knoepfel et Narath, 2005 ; Varone et al., 2008 ; Gerber et al., 2009). La visée positive des RIR consiste à rendre compte des mécanismes de gouvernance à l’œuvre dans la régulation d’une ressource naturelle. Par conséquent, elle conduit à se focaliser sur les politiques publiques et la structure des droits de propriété. L’ensemble de ces instruments de réglementation est réuni dans les deux composantes d’un RIR, respectivement le design politique et le système régulatif pour les politiques publiques et les droits de propriété. Le poids des deux composantes dans la structure de régulation varient d’un RIR à l’autre permettant de distinguer les régimes principalement organisées par la structure des droits de propriété et ceux dont les politiques publiques constituent le principal mode de coordination.

Le design politique comprend six éléments et les politiques publiques le concrétisent (Knoepfel et Narath, 2005). Ces six éléments constitutifs sont :

1. La définition du problème et des objectifs collectifs ; 2. Le modèle de causalité⁴ ;

3. Les acteurs de la politique publique : cibles, bénéficiaires et intervenants politico-administratifs ;

4. Les instruments de la politique ;

5. Les arrangements politico-administratifs ; 6. Les outputs.

Le design politique abouti à la formulation d’une politique publique impactant sur les usages de la ressource. Dans le cadre des RIR, l’appréhension des politiques publiques s’opère via l’étude de la public law⁵, postulée être la manifestation formelle des politiques publiques.

Enfin, le design politique et les politiques publiques contribuent à la définition des droits d’usage sur la ressource. Deuxième composante d’un RIR, le système régulatif regroupe les droits de propriété formelle sur la ressource ainsi que les droits d’usage et de disposition qui en découlent⁶. La private law⁷, correspondant à notre code civil, manifeste formellement les droits du système régulatif. Ainsi, les droits de propriété proviennent du système régulatif alors que les droits d’usages sont conjointement définis par le système régulatif et le design

4 Un modèle de causalité identifie les acteurs responsables du problème d’action collective et les mécanismes pouvant modifier leurs comportements dans le sens prescrit par l’élément 1. Le modèle prend également en compte les éléments 3 (acteurs) et 4 (instruments) du design politique.

5 Les auteurs ont conscience que la distinction entre private et public law apparait clairement dans le droit de tradition romaine mais s’avère moins marquante dans les systèmes juridiques de la common law (Knoepfel et Narath, 2005 ; Varone et al., 2008 ; Gerber et al., 2009).

Dans les systèmes juridiques de tradition romaine, la public law régule les interactions entre les acteurs privés et l’Etat.

6 La différentiation entre droit de disposition et droit d’usage spécifie les catégories du Droit romain (usus, abusus, fructus). Le droit de disposition segmente l’abusus et s’applique au transfert de la ressource tandis que le droit d’usage comprend l’usus et les prérogatives relatives à la modification de la ressource contenu dans l’abusus.

7 Dans les systèmes juridiques de tradition romaine, la private law régule les interactions entre les acteurs privés.

10 politique (en général les politiques publiques limitent ou affine les droits d’usages distribués par ailleurs) (Varone et al., 2008).

Les possibilités d’articulation des deux composantes sont multiples et forment quatre types de mode de régulation différents (Knoepfel et Narath, 2005 ; Varone et al., 2008 ; Gerber et al., 2009). Les modes de régulation se distinguent les uns des autres sur la base de l’impact du design politique et du système de régulation sur les droits de propriété et d’usage.

Les modalités de type 1 sont neutres pour le système de droits et consistent essentiellement en la création de mécanismes incitatifs. Les modalités de type 2 impactent faiblement sur la structure des droits à travers des précisions ou des limitations ex post à la répartition des droits. Les modalités de type 3 modifient l’ampleur et le contenu des droits à travers une redéfinition de l’institution qu’est la propriété formelle, par exemple une modification du code civil. Enfin, les modalités de type 4 redéfinissent la structure de distribution des titres de propriété, une privatisation par exemple.

II.3 LA VISÉE NORMATIVE : RECHERCHE D’^UN RIR INTÉGRÉ POUR UNE GOUVERNANCE SOUTENABLE

La visée normative des RIR recherche la formulation de préconisations aptes à accroitre le degré de soutenabilité des systèmes de régulation d’une ressource.

L’enchainement logique de cette visée se structure autour de trois étapes analytiques : l’identification du périmètre d’un RIR, sa catégorisation et la formulation d’hypothèses liant les caractéristiques d’un RIR à son potentiel de soutenabilité. Les notions d’étendue et de cohérence définissent le périmètre d’un RIR. L’étendue réfère au nombre de biens et services régulés par un RIR et pour l’évaluer ces biens et services ont été listé pour différentes ressources naturelles dont l’eau (Knoepfel et al., 2001). Le ratio entre l’étendue observée et l’ensemble de biens et services utilisés donne l’étendue relative du RIR ; il indique la possibilité de rivalités non régulées lorsqu’il demeure inférieur à 1 et révèle une surréglementation en cas contraire. La cohérence d’un RIR renvoie au contenu et à la coordination entre les différentes sources de régulation d’un RIR (Gerber et al., 2009). Trois formes de cohérence sont à distinguer. La cohérence interne au design politique assure la compatibilité entre ses six éléments, d’une part, et entre les différentes politiques publiques, d’autre part. La cohérence interne au système régulatif signifie que les droits de propriété sont clairement définis et non contradictoires. Enfin, la cohérence externe rend compte de la bonne articulation entre les deux composantes du RIR, correspondance entre groupe cible et détenteurs de droits par exemple.

Le croisement entre l’étendue et la cohérence d’un RIR établit une typologie distinguant quatre formes possibles de RIR : inexistant, simple, complexe et intégré (Knoepfel et Narath, 2005 ; Varone et al., 2008 ; Gerber et al., 2009) (Fig. 3). Un RIR inexistant témoigne de l’absence de régulation des usages d’une ressource. Un RIR simple reflète l’émergence de régulation sur une ressource, ainsi peu de biens et services sont pris en compte mais de manière cohérente (les sources d’incohérence étant réduites). Un RIR devient complexe lorsque une importante proportion des biens et services utilisés est régulée mais que la régulation souffre de dysfonctionnements. Enfin, un RIR intégré signifie la régulation cohérente de l’ensemble des biens et services utilisés. Cette forme apparait principalement lorsque la régulation est publique ou provient d’un acteur collectif puissant (Knoepfel, Narath, 2005). Chaque RIR étudié est classé sur la base de cette typologie.

11

Fig.3 : Typologie des RIR selon leur étendue et leur cohérence.

Source : Gerber et al., 2009, p. 806.

Enfin, et il s’agit selon nous de l’apport majeur des RIR, des conjectures sur la causalité entre l’extension et la mise en cohérence d’un RIR, d’une part, et le potentiel de soutenabilité, d’autre part, sont formulées⁸. La première conjecture stipule que le rapprochement vers une forme intégrée accroit le potentiel de soutenabilité et se subdivise en deux sous-conjectures, chacune spécifique à l’étendue et à la cohérence du RIR. La seconde conjecture renvoie à l’évolution d’un RIR. Elle établit une causalité positive entre le niveau de menace sur une ressource, sa perception en tant que problème d’action collective et, dès lors, l’extension et la mise en cohérence du RIR. Ce jeu de conjectures boucle la visée normative du programme de recherche des RIR selon laquelle l’atteinte d’un usage soutenable d’une ressource passe par un accroissement de l’étendue et de la cohérence de la régulation.

L’approche fait ainsi de la soutenabilité un objectif central de la gouvernance d’une ressource naturelle et soutien la nécessité de bâtir un RIR intégré.

Après avoir présenté l’objet d’analyse puis les éléments théoriques, nous allons réintégrer l’empirie dans la grille d’analyse dans le but de nous prononcer sur les perspectives de soutenabilité des SHUE suite à leur modernisation.

8 Selon nous, et en s’appuyant sur l’épistémologie de Lakatos (1994), ces conjectures façonnent à la fois la pierre angulaire et celle d’achoppement du programme de recherche. Pierre angulaire car elles établissent l’originalité et l’apport majeur du corpus, pierre d’achoppement car ces conjectures n’étant pas démontrées, la visée normative et prédictive des RIR semblent instables. Cependant, l’expérience ne réfute pas les conclusions et ne falsifie pas le programme de recherche. Ceci nous permet alors d’utiliser avec prudence les RIR. Cet apparent manque de solidité du programme de recherche témoigne de sa jeunesse et montre qu’il poursuit sa phase de maturation, il suggère également que le développement de son heuristique positive constitue un élément majeur de sa progression future.

Etendue

Cohérence RIR

complexe

RIR inexistant

RIR simple

RIR intégré

12

III. L

E POTENTIEL DE SOUTENABILITÉ DES

SHUE :

DES

RIR

COMPLEXES La spécification du périmètre des SHUE contribue à évaluer leur potentiel de soutenabilité. L’étendue apparait élevée (3.1) alors que la cohérence semble insuffisante (3.2).

III.1 LA MODERNISATION COMME PAS VERS LA SOUTENABILITÉ : UN FACTEUR D’EXTENSION DES SHUE

L’interprétation de la modernisation des SHUE avec la grille de lecture présentée nous conduit, d’une part, à conclure que l’étendue des SHUE est élevée et, d’autre part, à identifier deux dynamiques différentes à l’origine de cette extension. Nous identifions une première dynamique qui renvoie au développement classique de la normalisation technique et la nommons extension par le contrôle. La seconde dynamique réfère à la mutation de la forme de fourniture des services hydriques urbains et nous la qualifions de processuelle. Spécifions cette extension du RIR dans sa forme et dans sa dynamique.

Le processus de normalisation technique des usages de l’eau induit l’extension par le contrôle des SHUE. Cette dynamique résulte de la multiplication des normes de procédé, d’émission et d’immission, produites essentiellement par les pouvoirs publics afin de réguler les usages de l’eau et leurs impacts (Barraqué, 2005). La chronologie de la réglementation européenne permet de décomposer et spécifier le sens de cette extension. L’objectif même du contrôle a évolué. Originellement, les normes techniques servaient des objectifs sanitaires et restreignaient l’immission de matières polluantes dans la ressource d’une manière générale.

Par la suite, un objectif environnemental de protection de la ressource en tant que telle, auquel correspondent les normes d’émission, enrichit l’extension. Dans le même temps, l’identification de domaines particulièrement sensibles pousse à la production de normes techniques spécifiques à des secteurs ciblés, comme l’illustrent les tableaux en annexe de la DERU. Enfin, au cours de la modernisation, la tentative d’harmonisation des pratiques, etc.

conduit à l’émergence de normes procédurales contrôlant les usages dans leurs pratiques mêmes (obligation de techniques d’assainissement par exemple) et plus seulement en leur assignant des objectifs de résultat. Par ailleurs, la raison du contrôle a également évolué. Le développement de l’emprise du marché et d’acteurs privés dans la fourniture des services hydriques urbains poussent plus systématiquement les pouvoirs publics à cadrer l’activité via des normes afin de remédier aux éventuelles externalités négatives et à maintenir l’intérêt général lié à la ressource.

La seconde dynamique d’extension de la régulation des SHUE, l’extension processuelle, est une conséquence directe de l’application des principes de gouvernance incorporés dans la modernisation. En effet, la modernisation impulse des mutations dans les modalités de régulation des SHUE, dont deux semblent essentielles. D’une part, l’encouragement au PPP, et à la privatisation en général, conduit à redéfinir la structure de distribution des droits de propriété (mode 4 de régulation), la privatisation des RWA anglaises en 1989 étant l’exemple le plus symptomatique. D’autre part, la généralisation de l’utilisation d’instruments économiques en vue d’une « rationalisation » de la gestion accroit l’importance du mode 1 de régulation dans la gouvernance des SHUE. La modification en substance ou dans la forme de ces deux modes de régulation anime l’orientation libérale de la modernisation soulignée dans la première partie. Elle confère une importance croissante au marché, or, la coordination par le marché implique de la régulation formelle.

En effet, l’échange marchand nécessite d’abord l’existence et/ou la définition de droits de propriété et s’opère ensuite via la formation de contrats entre les acteurs. Ainsi, nous soutenons que la régulation libérale et la fourniture marchande des services hydriques urbains

13 produit par essence un accroissement de l’étendue des biens et services régulés formellement dans les SHUE. En ce sens, la modernisation de la gouvernance des SHUE représente une extension du RIR à travers son processus même. En particulier, elle signifie une extension relative élevée puisque chaque bien et service usé sera formellement régulé par le marché.

Savoir que l’étendue des SHUE est élevée permet d’affiner la caractérisation des SHUE au moyen de la typologie des RIR et d’émettre un avis intermédiaire sur leur potentiel de soutenabilité. D’abord, parmi les quatre formes de RIR, seuls les RIR complexe et intégré affichent une étendue élevée. Les SHUE appartiennent donc à l’une de ces deux catégories et l’analyse à venir de leur cohérence va nous permettre de trancher laquelle. Ensuite, en vertu de la conjecture 1.1 liant étendue et soutenabilité, nous pouvons supposer que la modernisation exerce une tendance bénéfique sur la soutenabilité des SHUE en augmentant leur étendue et en assurant un fort niveau d’étendue relative. A présent le critère de cohérence est décisif pour juger du potentiel global de soutenabilité que confère la modernisation des SHUE à ceux-ci.

III.2 LA PERSISTANCE D’INCOHÉRENCES DANS LA RÉGULATION COMME LIMITE À L’INTÉGRATION DU RIR

L’analyse de la cohérence d’un RIR se compose de l’étude de la cohérence du design politique, du système régulatif et de leur cohérence croisée. Pour mener cette analyse nous recherchons les incohérences et dysfonctionnement ; au final les résultats confirment l’intuition : des incohérences subsistent malgré la tentative avouée de la modernité de mettre fin à ces limites à la soutenabilité via une harmonisation européenne des principes de gestion de l’eau.

Le système régulatif apparait être la composante la plus cohérente des SHUE, ceci s’explique en grande partie par le choix même du terrain d’étude. Comme souligné en liminaire de la deuxième partie, les territoires européens sont particulièrement appropriés à l’analyse en terme de RIR grâce à des systèmes de régulation principalement formels. Or, cette longue tradition de coordination autour de droits de propriété a permis d’ériger l’ensemble des institutions et organisations en mesure d’assurer la cohérence, au sens des RIR, du système régulatif. Néanmoins, il convient de souligner que cette cohérence interne du système régulatif n’équivaut pas obligatoirement à une gestion stable et claire dans le temps des interactions entre les acteurs. En effet, la multiplication des parties prenantes génère également une augmentation des sources d’incertitudes stratégiques et des possibilités de conflits qui, grâce à la cohérence interne, seront réglées dans un second temps. Les analyses de Bakker (2000 ; 2003 ; 2010) sur la privatisation du secteur anglais illustrent la remarque ; tout comme, plus concrètement, la gestion de la sécheresse de 1995 en Angleterre⁹.

Le design politique de la modernisation des SHUE souffre de plus d’incohérence interne que le système régulatif. Les deux principaux indicateurs en sont le débat sur l’atteinte d’un bon état écologique et plus généralement la mise en conformité des gestions locales avec les directives européennes. L’objectif de bon état écologique des eaux avant 2015, au titre duquel les usages urbains jouent un rôle majeur, semblent peu atteignable¹⁰. De plus, les

9 Cette sécheresse a révélé que le système de price-capping n’avait pas incité les opérateurs à investir suffisamment dans le développement de l’infrastructure afin de maintenir l’équilibre entre l’offre et la demande (Bakker, 2000). Dans un second temps, les autorités de régulation et l’Etat ont envoyé de nouveaux signaux prix afin de remédier à ce manque.

10 L’ensemble des rapportages des pays membres auprès de la commission européenne est disponible à partir de la page : http://www.eea.europa.eu/themes/water/reporting-obligations, consulté le 27-09-2012. Pour la France en particulier le lecteur peut consulter : http://www.rapportage.eaufrance.fr/; pour l’Angleterre :

14 scientifiques émettent des réserves sur les méthodes de la mesure des efforts et des résultats accomplis quant à leur rigueur et leur diversité/comparabilité ; amenant ainsi à relativiser le classement de certaines eaux (Hering et al., 2010 ; Beniston et al., 2012). La mise en conformité avec la gouvernance préconisée par la DCE n’est pas non plus évidente (Massardier, 2011). On voit par exemple la réticence allemande face à la privatisation. Ainsi, la coordination entre les différents niveaux de la gouvernance des SHUE présente des dysfonctionnements réduisant la cohérence du design politique de la modernisation.

Néanmoins, notons des réajustements européens : la DCE a par trois fois été amendé, allant jusqu’à assouplir les possibilités de financements externes au secteur de l’eau, par exemple.

Les principales sources d’incohérence des SHUE se situent à la croisée du design politique et du système régulatif¹¹. L’ensemble des différends entre les Etats et la commission européenne témoigne de ces incohérences externes. Représentant environ 20 % des contentieux, l’eau figure parmi les domaines les plus en infraction avec le droit de l’environnement européen, (Keller, 2011). Le Royaume-Uni (56) et l’Allemagne (57) sont sous le coup de moins d’infractions que la France (74), la Belgique occupe le rôle du moins bon élève avec 109 cas d’infractions recensés en décembre 2010. Pour se représenter les risques encourus, les sanctions relatives à l’affaire française C-280/02 portant sur les eaux résiduaires urbaines sont estimées à plusieurs centaines de millions d’euros (Keller, 2007).

Par ailleurs, l’extension par le contrôle pose des difficultés. Elle accroit la complexité du système et de la fourniture de service pour les opérateurs. Cette complexification se traduit par une augmentation des coûts pour les acteurs du cycle, ce qui entre en conflits avec le principe « l’eau paie l’eau ». Ainsi, d’un côté les coûts augmentent et de l’autre les possibilités de financement diminuent, alors que la question des investissements dans l’infrastructure constitue une problématique majeure de la gestion des SHUE (Bolognesi, 2012).

La cohérence des SHUE n’est pas élevée, principalement à cause de la difficulté d’organiser une politique multi-scalaire et harmonieuse. Ce manque de cohérence apparait particulièrement au niveau externe ce que les parties prenantes constatent aussi. Les membres s’efforcent donc d’accroitre la coordination entre les différents éléments de régulation des SHUE. Ce niveau moyen de cohérence permet d’aboutir la caractérisation des SHUE en les plaçant dans la catégorie « complexe » de la typologie des RIR. Ce caractère complexe réduit les perspectives de soutenabilité des SHUE puisque, selon les conjectures des RIR, la forme intégrée constitue une condition nécessaire à une trajectoire soutenable.

C

ONCLUSION

La modernisation des SHUE se caractérise par un accroissement de la normalisation technique et une orientation libérale de la gouvernance. Cet article évalue la capacité de cette dynamique modernisatrice à engager les SHUE sur une trajectoire soutenable. A cette fin, nous mobilisons le cadre d’analyse des RIR qui permet de discerner le potentiel de soutenabilité des SHUE en fonction de leur étendue et de leur cohérence. L’analyse conclue à deux principaux résultats, le premier positif et le second normatif.

Premièrement, les SHUE figurent parmi les RIR complexes. Nous montrons que la modernisation permet une extension par le contrôle et processuelle des SHUE dont découle un niveau d’étendue élevé. Cependant, la modernisation des SHUE souffre de dysfonctionnements et ne parvient pas à établir un niveau de cohérence suffisant pour

http://www.environment-agency.gov.uk/research/library/data/97343.aspx; pour l’Allemagne le rapport : http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3771.pdf.

11 Ceci aussi parce que ce sont les incohérences les plus visibles et identifiables.

15 atteindre un état de RIR intégré. Nous situons les principales sources d’incohérence dans la coordination entre le design politique et le système régulatif, la difficulté de mettre en œuvre une gouvernance multi-niveau en est la cause première. Deuxièmement, la modernisation n’assurera pas un développement soutenable aux SHUE. L’état complexe des SHUE se traduit, selon les conjectures des RIR, en un potentiel de soutenabilité limité. Certes, l’étendue élevée évite l’éventualité de conflits d’usage non régulés, mais, le manque de cohérence réduit l’effectivité de la régulation des politiques publiques et du système de droit de propriété.

En définitive, l’européanisation du service public n’apparait pas comme une solution suffisante aux problèmes de soutenabilité auxquels se confrontent les SHUE. De plus, elle conduit à se reposer la question plus générale de la capacité d’une gouvernance d’orientation libérale à assurer une fourniture soutenable de services d’intérêt général basés sur des ressources naturelles.

B

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