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se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le
Droit de la mer : Dernier espoir ou nouveau départ
juridique pour la conservation de l’Océan ?
Danilo Garcia Caceres
To cite this version:
Danilo Garcia Caceres. L’instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le Droit de la mer : Dernier espoir ou nouveau départ juridique pour la conservation de l’Océan ?. Patrick Chaumette. Transforming the Ocean Law by Requirement of the Marine Environment Conservation - Le Droit de l’Océan transformé par l’exigence de conservation de l’environnement marin, Marcial Pons, pp.533-546, 2019, 978-84-9123-635-1. �halshs-02398623�
L’insTRumEnT inTERnATionAL juRidiquEmEnT
ConTRAignAnT sE RAPPoRTAnT
à LA ConvEnTion dEs nATions uniEs suR
LE dRoiT dE LA mER : dERniER EsPoiR ou
nouvEAu déPART juRidiquE PouR
LA ConsERvATion dE L’oCéAn ?
danilo garcía Cáceres
Docteur en Sciences juridiques, Université Panthéon-Sorbonne (Paris 1) Enseignant-chercheur à l’Université Centrale de l’Équateur Avocat-fonctionnaire du Comité d’éthique de l’Université Centrale de l’Équateur Chercheur post-doctorant du programme ERC Human Sea, Université de Nantes
AbstrAct : UNCLOS itself does not constitute a sufficient legal instrument to
ensure coordinated management of the high seas. Therefore, different organizations are responsible for managing the activities taking place in this area. Topics such as the conservation and sustainable use of marine biodiversity in areas beyond na-tional jurisdiction, as well as the sharing of benefits for marine genetic resources, are examples to which the new Law of the Sea must manage while ensuring coop-eration between all stakeholders to put in place a transfer of marine technologies. The high seas, where the principle of freedom sometimes translates into the law of the strongest or at best the rule of first come first served, presents several chal-lenges. Thus, in order to ensure a better framework of governance on the high seas and the protection of biodiversity in areas beyond national jurisdictions, the UN is working on the development of a new agreement, the « instrument legally binding international convention relating to the United Nations Convention on the Law of the Sea and on the conservation and sustainable use of marine biodiversity in areas beyond national jurisdiction », said ZAJN Agreement.
The challenges of this binding agreement are paramount. Firstly, because this maritime area subject to the new law is vast. Secondly, because the risks of pollu-tion and prejudices, but also the explorapollu-tion and exploitapollu-tion of resources coveted without limits condemn humanity to its own destruction. So, we can wonder: at this point, what is the record but also the legal and geopolitical perspectives con-cerning the negotiations of this Agreement?
Keywords : international instrument ; legally binding ; UNCLOS ; hope ; ocean ;
conservation.
résumé : La convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) ne
constitue pas, à elle seule, un instrument juridique suffisant pour permettre d’as-surer une gestion coordonnée de la haute mer. Différents dispositifs et plusieurs organisations participent également, à l’échelle internationale, à la gestion des activités qui ont lieu dans cet espace maritime. Dans ce cadre, la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la ju-ridiction nationale, le partage des bénéfices concernant les ressources génétiques marines, ou encore le transfert de techniques marines sont autant de sujets que le nouveau droit de la mer doit appréhender en garantissant une coopération effec-tive entre toutes les parties prenantes.
La haute mer, espace dans lequel le principe de liberté se traduit parfois en une « loi du plus fort » ou, dans le meilleur des cas, en la règle du « premier arrivé, premier servi », porte de nombreux défis. Afin d’assurer un meilleur encadrement de la gouvernance en haute mer et la protection de la biodiversité dans les zones qui s’étendent au-delà de la juridiction nationale, l’Organisation des Nations Unies (ONU) travaille à l’élaboration d’un accord inédit : l’« Instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiver-sité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale », dit accord ZAJN. Les enjeux attachés à cet accord, envisagé comme un acte contraignant, sont pri-mordiaux : en premier lieu, parce que cet espace maritime soumis au nouveau droit de la mer est vaste ; en second lieu, plus généralement, en raison des risques de pollution et de préjudices, mais aussi parce que l’exploration et l’exploitation sans limites de ressources très convoitées condamnent l’humanité à sa propre destruction. Dès lors, une question centrale se pose : en l’état actuel, quels sont le bilan ainsi que les perspectives juridiques et géopolitiques que l’on peut d’ores et déjà dégager des négociations de cet accord ?
mots-clés : instrument international ; juridiquement contraignant ; CNUDM ;
espoir ; océan ; conservation.
1. inTRoduCTion
La conférence intergouvernementale visant à élaborer un instrument interna-tional juridiquement contraignant se rapportant à la convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM) 1 et portant sur la conservation et l’utilisation
du-1 Nations Unies, Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, Recueil des Traités, vol. 1833,
rable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale (ZAjN) a été convoquée par l’Assemblée générale des Nations Unies à travers sa résolution 72/249 du 24 décembre 2017 2. plus précisément, il est prévu que la
conférence se réunisse à l’occasion de quatre sessions (la première a eu lieu du 4 au 17 septembre 2018, les deuxième et troisième sont envisagées pour 2019, et la quatrième au premier semestre 2020).
La décision d’organiser cette conférence a été prise en application des recom-mandations formulées par le comité préparatoire créé par la résolution 69/292 3.
En effet, dans son rapport en date du 31 juillet 2017, le comité préparatoire a re-commandé à l’Assemblée générale que les éléments figurant dans les sections A et B dudit rapport soient examinés en vue de l’élaboration d’un projet d’instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale. Le rapport soulignait par ailleurs que ces questions ne faisaient pas l’objet d’un consensus au niveau mondial 4.
Étant donné que seuls trois pays au monde détiennent 70% des brevets dépo-sés sur les organismes marins —les États-Unis, l’Allemagne et le japon—, il est apparu impératif de pouvoir compter sur un instrument international contraignant en matière d’accès aux ressources génétiques marines dans les ZAjN afin, en par-ticulier, de pouvoir organiser un partage des bénéfices qu’il est possible d’en tirer entre les États parties prenantes à l’accord envisagé.
Ainsi s’explique la décision de l’Assemblée générale des Nations Unies de convoquer cette conférence intergouvernementale placée sous ses auspices et chargée d’élaborer un texte mettant en place un instrument international juridique-ment contraignant se rapportant à la CNUDM.
précisons que le comité préparatoire a été créé en application des recomman-dations que le « groupe de travail spécial officieux à composition non limitée char-gé d’étudier les questions relatives à la conservation et à l’exploitation durable de la biodiversité marine dans les zones situées au-delà des limites de la juridic-tion najuridic-tionale (ZAjN) 5 » a adressé à l’Assemblée générale, conformément à la
résolution 68/70. En 2013 6, ont alors été tracées les grandes lignes ainsi que les
2 Nations Unies, Résolution adoptée par l’Assemblée générale, le 24 décembre 2017. A/RES/72/249.
3 Nations Unies, Résolution adoptée par l’Assemblée générale, le 19 juin 2015. A/RES/69/292.
4 Nations Unies, Rapport du Comité préparatoire créé par la résolution 69/292 de l’Assemblée générale du
31 juillet 2017 intitulée « Élaboration d’un instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale », A/AC.287/2017/pC.4/2.
5 Nations Unies, Division pour le Droit de la mer, « Ad Hoc Open-ended Informal Working Group to study
issues relating to the conservation and sustainable use of marine biological diversity beyond areas of national jurisdiction ». Disponible en ligne :
http://www.un.org/Depts/los/biodiversityworkinggroup/biodiversitywor-kinggroup.htm (consulté le 28 septembre 2018).
6 Nations Unies, Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 9 décembre 2013 intitulée « Les océans
possibilités d’application d’un instrument international élaboré dans le cadre de la CNUDM, en soulignant la nécessité que la question de la conservation et de l’utili-sation durable de la biodiversité marine dans les ZAjN fasse l’objet d’un meilleur encadrement juridique au niveau international. Ce groupe de travail s’est réuni à neuf reprises entre 2006 et 2015.
En effet, force est de constater que la CNUDM ne constitue pas, à elle seule, un instrument juridique suffisant pour assurer une gestion coordonnée effective de la haute mer. Aussi est-il apparu impératif de pouvoir également compter sur des instruments internationaux contraignants dans ce domaine. précisément parce que dans le cadre juridique existant, au-delà des règles concrètes telles que l’accord de 1994 concernant l’application de la partie XI de la CNUDM 7 et l’accord de 1995
sur les stocks chevauchants et les grands migrateurs 8, existent toutefois des règles
inexactes pour la pratique, même à l’intérieur de la CNUDM, qui, par exemple, établit un régime de liberté de la pêche en haute mer (art. 87), tout en affirmant parallèlement (articles 116 à 120 du même instrument international) l’obligation de conservation et de gestion des ressources biologiques. Si les règles ne sont pas inexactes, l’interprétation et l’application des États le sont.
Négocié dans le cadre de la convention sur le droit de la mer, le projet d’ac-cord sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine dans les ZAjN vise à encadrer, entre autres : l’exploitation des ressources génétiques ma-rines, l’instauration de zones marines protégées et la mise en place de mécanismes d’évaluation des impacts des activités humaines développées en mer et en haute mer. Cette zone, la plus vaste de l’océan que le droit international lui-même ne définit pas exactement 9, et où le principe de liberté 10 se traduit parfois en une « loi
du plus fort », est aujourd’hui caractérisée par plusieurs défis. C’est pourquoi, afin d’assurer un meilleur encadrement de la gouvernance en haute mer et de la pro-tection de la biodiversité dans des zones qui se situent au-delà des juridictions nationales, l’ONU travaille à l’élaboration d’un accord inédit.
Approuvée par 140 États en 2017, l’une des dernières résolutions des Nations Unies a donc ouvert la voie à des négociations devant aboutir à la signature d’un traité international contraignant relatif à la préservation de la haute mer.
quel est l’état actuel des négociations et quelles sont les perspectives juri-diques et géopolitiques de l’accord envisagé qui ont d’ores et déjà été dégagées ?
Afin d’apporter des éléments de réponse à ces interrogations, il est en premier lieu nécessaire d’aborder les enjeux importants attachés à l’accord envisagé (1),
7 Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1836, 3.
8 Accord aux fins de l’application des dispositions de la CNUDM relatives à la conservation et à la gestion
des stocks de poissons dont les déplacements s’effectuent tant à l’intérieur qu’au-delà des zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs. Nations Unies, Recueil des
Trai-tés, vol. 2167, 3.
9 CNUDM, partie VII Haute mer, art. 86.
avant d’analyser l’ensemble des questions retenues par l’Assemblée générale (2), conformément à la résolution 72/249 adoptée par cette dernière.
2. LA HAuTE mER : quELs sonT LEs EnjEux imPoRTAnTs ATTACHés à L’ACCoRd ZAjn ?
Il est prévu que tous les États du monde se réunissent dans le cadre de l’ONU pour une série de quatre réunions d’une durée de deux semaines entre septembre 2018 et le début de l’année 2020. Le traité final qui devrait en ressortir constitue-rait le troisième « accord d’application » de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer qui a été signée en 1982.
Un processus juridique sérieux a ainsi été engagé en vue de la désignation, la gestion efficace et la mise en place d’un réseau de zones protégées incluant les ré-serves marines situées au-delà des juridictions nationales (aires marines protégées [AMp] et réserves marines). Est aussi recherchée la mise en œuvre de mesures spécifiques visant à garantir que les évaluations de l’impact des activités humaines sur l’environnement soient cohérentes, complètes, responsables et rigoureuses. Ces sujets constituent les principaux points que certains États, ainsi que des ONG telle la High Seas Alliance (HSA), souhaitent traiter en priorité lors des négocia-tions du traité afin de relever les défis actuels attachés à la haute mer 11. quels sont
précisément les enjeux de ce processus de négociations qui requiert des synchro-nismes multilatéraux ?
Il s’agit de défis d’envergure, sachant que l’idée même d’élaborer un accord juridiquement contraignant portant sur la préservation de la haute mer est ambi-tieuse, son objectif large et sa problématique controversée.
parmi les principaux défis à relever, mentionnons l’harmonisation des points de vue au regard de questions diplomatiques, de sujets scientifiques mais aussi de thèmes proprement juridiques. Afin de les analyser, nous traiterons, dans un pre-mier temps, les enjeux qui avaient déjà été dégagés en amont des sessions de né-gociations de la conférence intergouvernementale (2.1) ; puis, nous envisagerons les enjeux qui, selon toute vraisemblance, surgiront des débats qui se tiendront dans le cadre de ces sessions et dont l’issue déterminera l’effectivité de l’accord envisagé (2.2).
2.1. Les enjeux dégagés en amont de la conférence intergouvernementale
Relevons tout d’abord que la participation de tous les États du monde à ce pro-cessus de discussions risque d’être mise en question par des évènements, d’ordre naturel mais aussi économique, qui pourraient de fait empêcher les pays plus
11 High Seas Alliance, « protecting the Ocean We Need - Securing the Future We Want ». Disponible en
pauvres d’y prendre part. C’est pourquoi, en application de la résolution 69/292 adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies en 2015, un fonds de contri-butions volontaires a été établi dans le but de permettre aux pays en développe-ment (en particulier les pays les moins avancés, les pays en développedéveloppe-ment sans littoral et les petits États insulaires en développement) de participer effectivement aux réunions du comité préparatoire dans un premier temps, puis aux sessions de la conférence intergouvernementale.
L’assistance ainsi apportée a pu consister, par exemple, dans la prise en charge financière des billets d’avion aller-retour des participants, en classe économique. De plus, la résolution 72/249 de l’Assemblée générale des Nations Unies de 2017 prévoit que l’aide accordée au titre du fonds englobe le versement d’une indemnité journalière de subsistance qui s’ajoute à la prise en charge des frais de voyage en classe économique ; le document précisant néanmoins que les demandes d’assis-tance sont limitées à un représentant par État et par session 12. Il s’agit, ce faisant,
de garantir la participation d’au moins un(e) représentant(e) par État, autrement dit à assurer une représentation géographique la plus équitable.
2.2. Les enjeux qui surgiront vraisemblablement de la conférence intergouvernementale
L’un des enjeux majeurs de l’organisation des conférences, qui est déterminant pour la réussite du processus de négociations, est celui d’arriver à une entente des parties prenantes s’agissant de la nomination des personnalités chargées de diriger les négociations ; une question particulièrement délicate à traiter dans le cas d’ini-tiatives importantes qui implique de nombreux États, comme l’est cette conférence intergouvernementale. Après de nombreux discussions, le bureau de la conférence a fini par nommer une présidente de conférence ainsi que des vice-présidents is-sus des pays suivants : Algérie, Bahamas, Belgique, Brésil, Bulgarie, Canada, Chine, États-Unis d’Amérique, Fédération de Russie, japon, Maroc, île Maurice, Mexique, Micronésie (États fédérés de) et pologne. Aboutir à un accord de tous les participants quant à ces nominations n’a cependant pas été sans difficultés.
précisément, en application du paragraphe 5 de la résolution 72/249 de 2017, le président de l’Assemblée générale a nommé Rena Lee (Singapour) présidente de la conférence dans une lettre datée du 14 février 2018 ; une nomination confir-mée par une élection au début de la réunion d’organisation de la conférence qui s’est tenue du 16 au 18 avril 2018 13. La confirmation de cette nomination a été
pos-sible grâce au déploiement d’une importante diplomatie internationale en amont de la réunion d’organisation. Le bureau de la conférence a par ailleurs élu 15 vice-présidents : 12 ont été désignés par acclamation le premier jour de la session
12 Source : Bureau des affaires juridiques, Division des affaires maritimes et du droit de la mer, NYC,
2017.
tandis que trois vice-présidents, venant de la région des États d’Amérique latine et des Caraïbes, ont été élus au scrutin secret le 6 septembre 2018 14.
Les débats qui ont eu lieu durant la première session de la conférence inter-gouvernementale chargée d’élaborer un instrument international juridiquement contraignant en septembre 2018 ont en outre ajouté de nombreux sujets aux déjà innombrables questions préalablement mises en évidence. toutefois, à l’issue de cette première rencontre, la conférence a finalement décidé d’adopter un ordre du jour sans procéder à des modifications substantielles au regard des points arrêtés en amont 15. A également été adopté un programme de travail 16.
Compte tenu de la multiplicité des acteurs censés participer à cette conférence et de la diversité des thèmes qui y seront sans aucun doute abordés, un autre des défis à relever est celui d’une gestion efficace de l’information et d’une bonne organisa-tion des intervenorganisa-tions ; des objectifs qui ne seront pas aisés à réaliser compte tenu du nombre important de participants. C’est pourquoi, à l’issue de la première session de la conférence, la présidente avait prié les délégations de réfléchir de leur côté, en vue des négociations ultérieures, à ce qu’il conviendrait d’inclure dans l’instrument internatio-nal juridiquement contraignant ; mais aussi à la façon de procéder des intervenants 17.
3. LEs PERsPECTivEs juRidiquEs ET géoPoLiTiquEs du PRojET d’ACCoRd ZAjn
plusieurs débats préliminaires 18 ont servi de base aux discussions qui se sont
déroulées au cours de la première session de la conférence. Les délégations ont par ailleurs réaffirmé que la convention des Nations Unies sur le droit de la mer devait servir de socle à l’élaboration de l’instrument juridiquement contraignant 19.
précisément, ce dernier devrait traiter quatre sujets clés (3.1), auxquels s’ajoutent d’autres questions sensibles au regard de la géopolitique actuelle (3.2).
3.1. Les quatre sujets clés de l’accord ZAjn
Le processus de préparation et d’élaboration de l’instrument international ju-ridiquement contraignant se rapportant à la convention des Nations Unies sur le
14 Source : Déclaration de la présidente de la conférence, New York, 4 au 17 septembre 2018. A/
CONF.232/2018/7 du 20 septembre 2018, 2/28.
15 Ordre du jour de la conférence. Source : A/CONF.232/2018/4. Disponible en ligne : http://undocs.org/
FR/A/CONF.232/2018/4 (consulté le 5 septembre 2018).
16 programme du travail de la conférence. Source : A/CONF.232/2018/5. Disponible en ligne :
http://un-docs.org/FR/A/CONF.232/2018/5 (consulté le 5 septembre 2018).
17 Déclaration de Son excellence madame l’Ambassadrice chargée des questions relatives aux océans et
au droit de la mer, Envoyée spéciale du Ministère des affaires étrangères de Singapour, Rena Lee. Source : A/ CONF.232/2018/7, 3/28.
18 Nations Unies, Assemblée générale. « president’s aid to discussions », du 25 juin 2018, A/
CONF.232/2018/3.
droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodi-versité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale consiste, es-sentiellement, dans l’organisation de débats de fond concernant quatre questions essentielles retenues dès 2011 et énoncées au paragraphe 2 de la résolution 72/249 de 2017, à savoir 20 :
3.1.1. La conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale
Conserver et utiliser durablement la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale est l’un des objectifs majeurs de l’instrument inter-national envisagé. Sa réalisation dépend cependant de la prise en considération d’autres sujets importants tels que le renforcement des capacités et le transfert de techniques marines. Ainsi, dès la première session de la conférence 21, plusieurs
propositions ont été présentées quant à la façon de présenter les objectifs et les modalités d’un renforcement des capacités et d’un transfert de techniques marines.
précisons que, dès à présent, un autre enjeu important attaché à la conservation durable de la biodiversité marine des ZAjN est celui concernant à la gouvernance de la haute mer. En effet, « la gouvernance pour être efficace doit impérativement rechercher l’équilibre entre les bénéfices économiques venant des activités s’exer-çant sur les océans et les dangers et menaces qui sont infligés au milieu marin et à ses ressources en raison de ces activités » 22.
3.1.2. Les ressources génétiques marines et le partage des bénéfices qu’il est possible d’en tirer
S’agissant des questions portant sur la haute mer, les défis à relever tiennent notamment sur la portée géographique de l’instrument ainsi que sur certaines pro-blématiques interdisciplinaires telles que : les propro-blématiques au tour à la chasse à la baleine en haute mer ; le rapport entre la construction des îles artificielles et la biodiversité dans les zones situés au-delà de la juridiction nationale ; la pollution maritime par le plastique et les responsabilités des États ; le pouvoir juridictionnel sur les navires en haute mer et la prévention des pollutions ; l’utilisation des res-sources génétiques marines ; la gouvernance et la conservation de la biodiversité en zones polaires ; ainsi que la coopération et le transfert des technologies entre les États.
20 Nations Unies, Résolution adoptée par l’Assemblée générale, A/RES/72/249, 2/4.
21 Nations Unies, Déclaration de la présidente de la conférence à l’issue de la première session de la
confé-rence intergouvernementale chargée d’élaboration de l’accord ZAjN. Assemblée générale du 20 septembre 2018, A/CONF.232/2018/7, 3/28.
22 De Marffy-Mantuano, A., « La biodiversité marine à la recherche d’une gouvernance efficace », in
de paiva toledo, A., et V. tassin, j. M. (2018). Guide de la Navigation de la biodiversité marine au-delà de la
tout en avançant dans l’évolution du droit international de l’environnement, en 2010 a été adopté le protocole de Nagoya sur l’accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation, en prolongeant les notions de conservation de la biodiversité encadrés par la convention sur la diver-sité biologique de 1992 23, mais aussi en s’appuyant sur l’interprétation notionnel des
instruments internationaux déjà en vigueur, par exemple (en sens chronologique) : la convention à propos de la chasse à la baleine, de 1946 24 ; la convention RAMSAR
de 1971 25 ; la convention CItES de 1975 26, la convention de BONN de 1979 27.
Néanmoins, s’agissant des ressources génétiques marines, y compris le sujet du partage des bénéfices qu’il est possible d’en tirer, à l’occasion des premiers débats qui se sont tenus en septembre 2018, quelques propositions à ce sujet ont déjà été présentées, comme par exemple la création d’un centre d’échange d’infor-mations et d’autres dispositifs institutionnels dont les fonctions ont été précisées 28.
3.1.3. Les outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées
Les outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées (AMp), sont des procédés visant à atteindre l’objectif principal de l’accord envisagé, à savoir la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine dans les ZAjN. Or, afin d’assurer un réel accès à ces outils ainsi qu’une coopération et une cohérence d’action des États dans l’utilisation de ces derniers, il est impératif que l’accord ZAjN prévoie son articulation effective, d’une part, avec les objectifs d’Aichi relatifs à la diversité biologique et, d’autre part, avec l’objectif de dévelop-pement durable n° 14 des Nations Unies. La mise en place de réseaux connectés d’AMp afin d’assurer une conservation à long terme et une utilisation durable de la biodiversité marine a, par ailleurs, été mentionnée.
De plus, la nécessité de délimiter des zones dans lesquelles les activités hu-maines doivent être restreintes, cela au bénéfice de l’environnement marin, semble indéniable. Il convient toutefois de noter qu’outre l’identification de ces zones, la procédure de désignation, la mise en œuvre, le suivi et l’examen régulier des outils s’y rapportant sont autant d’éléments qui exigeront sans nul doute un nouveau consensus international.
23 La convention sur la diversité biologique, dit CDB, a été ouverte à la signature le 5 juin 1992 lors de
la conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (le « Sommet de la terre » de Rio).
24 Convention internationale pour la réglementation de la chasse à la baleine. Nations Unies, Recueil des
Traités, vol. 161, 72.
25 Convention relative aux zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitats
des oiseaux d’eau, RAMSAR 2 février 1971. telle qu’amendée par le protocole du 3 décembre 1982, les amen-dements du 28 mai 1987 et sa mise à jour du 30 septembre 2016.
26 Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage menacées
d’extinc-tion, 1975. Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 993, 243.
27 Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à la faune sauvage, 1983. Nations
Unies, Recueil des Traités, vol. 1651, 355.
Les discussions approfondies qui ont marqué les débats de septembre 2018 semblent donc prometteuses en ce qui concerne de tels outils de gestion par zone, y compris s’agissant des AMp.
3.1.4. Les études d’impact sur l’environnement ainsi que le renforcement des capacités et le transfert de techniques marines
Le principe de coopération est l’un des piliers de la CNUDM, plus spécifique-ment l’obligation de coopération internationale en matière de recherche scienti-fique marine. En effet, aux termes de cette convention, « les États parties peuvent effectuer des recherches scientifiques marines dans la Zone. Ils favorisent la coo-pération internationale en matière de recherches scientifiques marines dans la Zone » 29.
Néanmoins, la façon d’intégrer à ce nouvel accord les objectifs de renforce-ment des capacités et de transfert de techniques marines afin de donner effet à cette obligation de coopération est un sujet qui a donné lieu à la confrontation de plusieurs points de vue.
tout d’abord, se pose la question de savoir si le groupe de travail spécialisé veut/peut envisager d’intégrer plusieurs objectifs en matière de coopération inter-nationale, ou s’il convient de ne se concentrer que sur un seul objectif afin d’éviter toute redondance dans le contenu de l’instrument envisagé, soit celui de conserver et d’utiliser durablement la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale 30.
De plus, concernant les types et modalités de renforcement des capacités et de transfert de techniques marines, le groupe de travail a prévenu dès la première session de la conférence intergouvernementale que ce classement serait probable-ment établi ultérieureprobable-ment par les États. Il s’agit ainsi de permettre de prendre en compte le développement probable de la technologie et d’éviter que le classement des modalités soit une liste exhaustive. Celle-ci doit être suffisamment souple afin d’être actualisée selon les besoins qui surgiront à l’avenir.
S’agissant des études d’impact sur l’environnement, l’accord devrait s’orienter vers différentes modalités, en tenant compte notamment des différentes situations pour lesquelles la réalisation de telles études paraît nécessaire, voire obligatoire. La manière de procéder à ces études, les éléments qui y seraient inclus, ainsi que leur lien avec les procédures prévues par d’autres instruments et cadres juridiques pertinents (organes mondiaux, régionaux et sectoriels) sont autant éléments à considérer quant au rôle que l’accord souhaite accorder aux études stratégiques
29 CNUDM, Art. 143.3.
30 travaux du groupe de travail officieux sur le renforcement des capacités et le transfert de
tech-niques marines, Rapport oral présenté par le facilitateur lors de la séance plénière du 14 septembre 2018, A/ CONF.232/2018/7.
d’impact sur l’environnement menées à l’échelle internationale. Il s’agit d’éviter que celles-ci soient de simples « modalités formelles » à accomplir telles qu’elles le sont devenues dans certains pays.
3.2. d’autres sujets sensibles à traiter
Outre, les quatre sujets précédemment analysés, au regard du paragraphe 2 de la résolution 72/249, la conférence devrait également être l’occasion d’examiner plusieurs questions relatives à l’organisation 31 ainsi qu’à la mise en œuvre des
points sur lesquels les pays impliqués devraient s’accorder.
En plus du défi juridique du nouvel accord ZAjN s’évoque aussi la construction d’une structure institutionnelle qui puisse articuler les règles du nouvel accord en négociation. En effet, soit « en élargissant le mandat de l’Autorité internationale des fonds marins, une des alternatives plus simples, économiques et de facile exé-cution » 32, soit par l’établissement d’une toute nouvelle structure institutionnelle,
tout le tissage juridique se prolonge vers l’effectivité de la norme juridique à naitre. L’une des questions les plus sensibles à cet égard, qui donnera vraisemblable-ment lieu à plusieurs débats dans le futur, est celle du financevraisemblable-ment nécessaire pour permettre d’avancer les travaux et d’assurer la mise en œuvre réelle de chaque disposition du nouvel accord envisagé ; mais aussi, d’une façon plus ponctuelle, des questions qui impliquent généralement des variations de positions selon les pays, notamment celles de la coopération et du renforcement des capacités tech-niques. Or, l’accord envisagé vise en particulier à progresser davantage en matière de coopération internationale sur les questions de renforcement des capacités et de transfert de techniques marines.
3.2.1. Du financement et de l’efficacité de l’accord envisagé
Le financement des activités visant un renforcement des capacités doit être à la fois suffisant, durable et prévisible. À cet égard, il est intéressant de se rapporter aux exemples mis en évidence par un intervenant durant la première session qui s’est tenue en septembre 2018, tel celui présenté par le Fonds pour l’environne-ment mondial 33. Certes, il est encore trop tôt pour envisager un consensus à ce
pro-31 Conférence intergouvernementale chargée d’élaborer un instrument international juridiquement
contrai-gnant se rapportant à la convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale, première session, New York, 4-17 septembre 2018.
32 Viera Hazin, F. H., « Recursos pesqueiros e o novo acordo internacional para a conservaçâo e uso
sus-tentàvel da biodiversidade em áreas além da jurisdiçâo nacional », in de paiva toledo, A., et tassin, V. j. M. (2018), Guide de la Navigation de la biodiversité marine au-delà de la juridiction nationale, Belo Horizonte, Brésil, Ed. D’placido, 390.
33 Le Fonds pour l’environnement mondial (FEM), qui regroupe 176 pays membres, est un mécanisme
pos, la conférence ne s’étant réunie qu’une seule fois à ce jour. Force est en effet de constater l’existence de divers points de vue concernant la question de savoir si le financement du renforcement des capacités et du transfert de techniques marines devrait être fourni à titre obligatoire ou volontaire par les États ainsi que d’autres acteurs impliqués et selon quelles proportions.
Les difficultés relatives à la recherche de financement ne sont pas seulement liées au caractère obligatoire ou non de celui-ci ; elles portent aussi et surtout sur la manière de le rendre durable. Rappelons qu’une discussion semblable existe en ce qui concerne le financement des aires marines protégées en haute mer, précisément au regard de la notion de non-appartenance. Ainsi, le problème de financement ne concerne pas uniquement les mécanismes attachés aux quatre sujets principaux précités, mais aussi l’accomplissement de l’objectif principal de l’accord envisa-gé, qu’il importe de rendre durable.
Lors de la première session de la conférence intergouvernementale chargée d’élaborer l’accord, le groupe de travail officieux sur le renforcement des capa-cités et le transfert de techniques marines a étudié un autre sujet sensible : leur suivi à travers des examens réguliers. Cette question est délicate, car elle exige un consensus sur la manière dont ces examens devraient être menés et un accord sur qui devrait les mener. Elle est aussi conflictuelle, car les opinions à ce sujet sont diverses. Cependant, la création d’un organe subsidiaire, qui rendrait compte à un organe de décision également à instituer, a déjà trouvé quelques soutiens 34.
3.2.2. La relation avec d’autres instruments internationaux et les systèmes juridiques nationaux des États
L’un des sujets qui a provoqué le plus d’effervescence juridique dans les centres académiques partout dans le monde à propos de l’accord ZAjN en cours d’élaboration est celui de la hiérarchie des normes. précisément, la question se pose de savoir quel serait le niveau juridique du nouvel instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la CNUDM ?
Afin de répondre à cette interrogation, il convient de rappeler comment s’en-tend la hiérarchie des normes internationales.
À cet égard, suivant le professeur Santiago Villalpando, rappelons que l’idée d’une hiérarchie des normes internationales a été proposée par la convention de Vienne sur le droit des traités (CVDt), avec une catégorie comprenant des normes impératives de droit international général (jus cogens) reposant sur le principe selon lequel : « Est nul tout traité qui, au moment de sa conclusion, est en conflit avec une norme impérative du droit international général » 35. Outre les
disposi-en disposi-encourageant un développemdisposi-ent durable au niveau national. Source : site officiel du FEM/GEF, https://www.
thegef.org/about/funding.
34 Source : A/CONF.232/2018/7, 9/28.
tions de la CVDt relatives au jus cogens, il est également important de mention-ner des articles de cette même convention portant sur la survenance d’une norme impérative, sur le règlement des différends 36, ou encore sur les conséquences de
la nullité d’un traité en conflit avec une norme impérative du droit international général 37.
En outre, la CVDt précise : « Aux fins de la présente Convention (CVDt), une norme impérative du droit international général est une norme acceptée et re-connue par la communauté internationale des États dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère » 38.
C’est pourquoi, dans l’examen du régime du jus cogens, il convient de distinguer les effets prévus par la CVDt et ceux qui relèvent du droit international général 39.
Rappelons par ailleurs qu’en ce qui concerne l’insertion des conventions in-ternationales dans les systèmes juridiques nationaux et leur place hiérarchique par rapport à ces derniers, deux principales conceptions sont généralement adoptées. Selon la hiérarchie des normes retenue par la Common Law, et plus spécifique-ment la doctrine dite de l’incorporation, le droit international est considéré comme faisant partie du droit interne de sorte qu’il y a une absence de primauté du premier sur le second 40. En revanche, dans les pays de droit civil, dont la tradition juridique
a eu une forte influence sur le système juridique des pays non anglophones, il est généralement admis que le droit international prévaut sur le droit interne 41,
c’est-à-dire, en posent clairement le principe de primauté des engagements internationaux par rapport à la loi 42.
Enfin, il est aussi important de noter que le nouvel instrument international en-visagé doit être juridiquement contraignant, donc obligatoire pour les États parties à la CNUDM. toutefois, il peut arriver qu’à l’issue du processus d’élaboration de l’accord ZAjN, un État partie de la CNUDM ne souhaite finalement pas le signer. Une telle situation a d’ailleurs été prévue par l’Assemblée générale des Nations Unies qui, à travers les résolutions 69/292 et 72/249, a considéré que l’instrument
36 CVDt, Art. 64 et Art. 66, alinéa a.
37 CVDt, Art. 71
38 CVDt, Art. 53.
39 Villalpando, S. (2005), L’émergence de la communauté internationale dans la responsabilité des
États. Nouvelle édition, Genève, Graduate Institute publications (généré le 24 décembre 2018). DOI : 10.4000/ books.iheid.1154, 75-123.
40 Grosdidier de Matons, j., Les instruments juridiques internationaux de facilitation du transport et
du commerce en Afrique, programme de politiques de transport en Afrique SSAtp, La Banque internationale pour la reconstruction et le développement, Washington, États-Unis, 2e édition, 2014, 8. Voir également : van Bogaert, E. (1968), « Les antinomies entre le droit international et le droit interne », Revue générale de droit international public, 346.
41 Ibid., 10.
42 En droit français, le rapport entre les traités et la loi est réglé par l’article 55 de la constitution de 1958,
aux termes duquel : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ». Source : le service public de la diffusion du droit Legisfrance, « Constitution du 4 octobre 1958, version consolidée au 21 octobre 2009 ».
en question ne devait pas porter préjudice aux instruments et cadres juridiques en vigueur ; ni aux organes mondiaux, régionaux et sectoriels existants.
4. ConCLusion
La conférence intergouvernementale, dont l’objectif est d’élaborer un instru-ment international juridiqueinstru-ment contraignant se rapportant à la CNUDM, exami-nera donc en particulier les questions de la conservation et de l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale. Il s’agira, pour les États participant aux négociations, de prendre conjointement des décisions à propos de plusieurs questions : celle des ressources génétiques ma-rines, y compris concernant le partage des bénéfices que l’on peut en tirer ; celle des instruments à mettre en place à cette fin, tels que des outils de gestion par zone, y compris dans les aires marines protégées ; celle des études d’impact sur l’envi-ronnement à réaliser ; enfin, celle du renforcement des capacités et du transfert de techniques marines.
Des innombrables propositions exposées lors des débats qui se sont tenus du-rant la première session de la conférence en septembre 2018, il ressort en particu-lier que parmi les défis les plus difficiles à relever figure celui de l’effectivité de l’accord ZAjN qui implique l’obligation pour les États signataires de le respecter et une possible sanction de ceux-ci en cas de non-respect de celle-ci.
Afin d’assurer cette effectivité, il semble dès à présent nécessaire d’envisager des arrangements institutionnels établissant un organe décisionnel mondial : une conférence des parties, un comité scientifico-technique, un comité de respect des obligations, ou bien un secrétariat permanent. Il s’agirait aussi de prévoir des dis-positions relatives au règlement des litiges et un mécanisme assurant un finance-ment pérenne afin de permettre une réelle mise en œuvre de l’accord.
L’instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la CNUDM doit favoriser le renforcement de la coopération entre les États et les autres parties prenantes, pour garantir la conservation et une utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale, en même temps qu’une cohérence des politiques publiques nationales et internatio-nales à ce sujet, notamment entre les organismes régionaux et sectoriels compé-tents.
Il est également nécessaire que l’instrument repose dans une large mesure sur les cadres et organes existants, ce qui contribuerait à mieux garantir son effectivité. De plus, en dépit des règles relatives à la hiérarchie des normes présentes dans la convention de Vienne (CVDt) ou bien établies par la doctrine, il serait souhaitable d’établir explicitement une hiérarchie entre le nouvel accord ZAjN et les autres instruments internationaux et régionaux. Enfin, il paraît également essentiel d’ins-taurer un réseau mondial de coordination de mécanismes compatibles avec les objectifs de l’accord ZAjN.
