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Les croyances en jeu dans les changements de modes de
gestion des crèches : une analyse des processus de
décision dans deux municipalités
Camille Guirou
To cite this version:
Camille Guirou. Les croyances en jeu dans les changements de modes de gestion des crèches : une analyse des processus de décision dans deux municipalités. Gestion et management. 2013. �dumas-00875698�
CAMILLE GUIROU
Mémoire de Master 2 Dynamique des
Organisations, Travail et Ressources
Humaines
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REMERCIEMENTS
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SOMMAIRE
INTRODUCTION 1
CHAPITRE UN : QUEL MODE DE GESTION POUR UNE CRECHE ? 7
Le New Public Management comme référentiel économique : l’analyse rationnelle des modes de gestion de la fonction publique 8
La Nouvelle Gestion Publique 8 Le contexte politique et économique récent 8 Les causes du changement 9 Les outils de la « Nouvelle Gestion Publique » 10 Les spécificités de la gestion des collectivités territoriales 14 Les particularités des structures de l’emploi dans les collectivités locales 14 Une hybridation de la gestion des Ressources Humaines avec les techniques du
privé 15
La crise financière augmente la pression sur les budgets locaux 16 La réforme des collectivités territoriales accentue les pressions financières 17 L’impact de la décentralisation : une fonction publique territoriale plus
privatisée 19
Une évolution du statut de fonctionnaire 19 Le recours croissant aux contrats de droit privé 20 La question des modes de gestion des services municipaux : une question centrale
du NPM 21
La gestion du service des eaux : le spécimen favori des scientifiques 21 Les divers modes de gestion d’un service public local 22 Un large panel de choix 22 La délégation de service public : le modèle privé 23 La gestion en régie directe : le modèle public 27
Les limites du New Public Management 28 Des résultats peu concluants 29 Les risques de la marchandisation 30
Les risques culturels 31
Les risques de la délégation 32 Le risque d’abandon du service 32 Une déresponsabilisation des élus et des pratiques clientélistes 34 Un risque de dégradation des conditions de travail 36 L’échec des analyses rationalistes pour déterminer la supériorité d’un mode de
gestion 37
La réalité du contexte et son impact sur les croyances 39 Fragmentation et gouvernance 39 Une multiplicité d’acteurs qui complexifie le contexte 40 La question de la gouvernabilité : du gouvernement à la gouvernance 42 Le pilote de la gouvernance : l’élu local 43 Partenariat public / privé ou mainmise des collectivités territoriales ? 44 Un service public aux enjeux spécifiques : la crèche 45 Le contexte : un secteur économique en expansion 45 Les enjeux de la petite enfance 45 Une grande diversité des modes d’accueil 47 La question de la gouvernance dans ce secteur 49 Un secteur mal défini et mal maîtrisé 51 Les crèches : quel mode de gestion ? 52 Un mode de garde prisé 52 La difficulté d’évaluation de la qualité 53 La « marchandisation » du secteur 53 La délégation des crèches 54
CHAPITRE DEUX : POUR UNE ANALYSE PROCESSUELLE DES CHANGEMENTS DE MODE DE GESTION DES CRECHES 56
La Théorie du Sensemaking de Weick : un changement d’angle de réflexion 57 De l’organisation à l’organizing 57
Le sensemaking 58
Le rôle de la croyance 59 La question des croyances dans le choix de mode de gestion des crèches 59
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Une analyse comparative : deux études de cas 61 De l’intérêt de l’étude de cas 61 Une analyse comparative 62 Description du cas Municité 62 Description du cas Déléville 63 Méthodes de recueil de données 64 Positionnement méthodologique 64 Observation participante 65 Entretien compréhensif 65
De quoi s’agit-il ? 65
Un outil adapté à l’analyse des processus et interactions 67 La grille d’entretien : un guide pour l’échange 67 La constitution de l’échantillon 68 Au cœur des entretiens 69
Les retranscriptions 70
Deux exemples de bricolage méthodologique dans notre mémoire 71 Le processus de création de sens : les éléments théoriques 72 Le Sensemaking comme construction identitaire 72 Rétrospection et justification 74 L’ordre décisionnel inversé 74
Le biais rétrospectif 75
Un biais salutaire 76
Enacter, enaction, enactment 77 L’extraction d’indices 79 Le Sensemaking comme construction sociale 79 Le flot continu de la réalité 81
Continuité 81
Interruption 83
Ambiguïté 84
Incertitude 85
Construire le problème 85 Plausibilité plutôt qu’exactitude 87 Le processus d’élaboration de sens à Municité 90 Le marché public identifié comme un facteur d’incertitude 90 Quelques éléments déclencheurs du processus d’élaboration de sens 91
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La construction du problème 92 Comment la relation sociale amène à la municipalisation 93 Un facteur qui facilite la municipalisation : la loi sur les CDI dans les collectivités
locales 94
La mise en acte de la municipalisation 94 Plausibilité : il fallait convaincre 95 L’amélioration de l’identité : service public et rentabilité 96 Modélisation du processus 98 Le processus d’élaboration de sens à Déléville 100 Le premier adjoint à l’origine du projet de délégation 100 Le conflit à la source des décisions 101 Une première interaction : le vote des élus 101 Une difficulté : l’incertitude du personnel 102 Le choix du délégataire : le véritable objet du débat 103 Le rôle des contrats de travail 105 Le délégataire créateur de sens 106 Le changement de directrice : une interruption positive 107 L’amélioration de l’identité : compétence et valorisation du travail 108 Modélisation du processus de délégation 108 Un indice de la réussite de l’élaboration du sens : un conflit très amoindri au moment du changement de délégataire 110
Le changement de délégataire : une question de coût 110 Des interruptions négatives 110 Des interruptions positives 111 Un changement sans vagues 112 Deux processus très différents, deux succès équivalents 113
CHAPITRE TROIS : UN DEPASSEMENT DU DEBAT DELEGATION/REGIE : UNE ANALYSE DES CROYANCES DES
ACTEURS 117
La croyance comme argumentation 118 Histoire d’un débat : quel mode de gestion pour les crèches ? 119 Contre la délégation / pour la municipalisation 119
)
Les croyances sur les coûts 120 La qualité du service 121 Les croyances en termes de gestion 122 La gestion directe du service 122 La coordination entre les services : une question de gouvernance 123 La proximité géographique et organisationnelle 124 Le management au cœur des discours 124 La confiance accordée au personnel 125 La préservation du statut de fonctionnaire 126
Le courage politique 127
Contre la municipalisation / pour la délégation 128 Les croyances sur les coûts 128 Le débat sur les coûts déportés 128 La culture de la rentabilité du prestataire 129 Les problèmes de masse salariale 130 La compétence du gestionnaire peut augmenter la qualité 131 La gestion, le management, les ressources humaines 132 Les croyances sur le personnel et la gestion RH 132 Le coût du recrutement des cadres 133 Le contrôle des inscriptions peut entrainer du clientélisme 134
Un débat à dépasser 135
La croyance comme attente et prévision 139 Les prophéties accomplies à Municité 141 Les prophéties financières 141 « Les gens vont bien travailler » 142 Les prophéties accomplies à Déléville 143 Une attente négative : ça va mal se passer avec les salariés… 143 Une attente positive : le délégataire va faire du bon travail 144 La preuve qu’on a eu raison… 144 La croyance comme facteur de succès du changement 145 Quelques préconisation : comment créer du sens ? 147 En maintenant les mécanismes de création de sens 147 En s’appuyant sur la culture 148 En proposant une stratégie 150 En maintenant la structure 151
*
En favorisant une forme de communication riche et respectueuse 153 Organizing et interaction 153 Quelle communication dans les organisations ? 154 Les modes de communication riches : la réunion et le face à face 154 La communication à Déléville sauve l’organisation du chaos 156 La communication à Municité : une culture de la communication structurante
157
CHAPITRE QUATRE : LA METHODE DES SCENARIOS 160
Une méthode d’enquête qui révèle plus profondément les représentations et les modes de communication 162
Une démarche par étapes 164 Construction de l’objectif 164 Construction des scénarios 165
Réponses écrites 167
Premier travail de tri des données 168
Réunion 168
Analyse du matériau 170
Application à la crèche de Municité : résultats 171 Histoire d’un consensus : la question du statut 171 Les croyances liées à la municipalisation 173 La culture de service au cœur des préoccupations 173 Les croyances sur les coûts 174 La rentabilité : une réalité ambigüe 174 Deux récits pour épauler la croyance 175 Les croyances sur la politique 177 Le mode de gestion : une préoccupation secondaire 178 Le rôle négligeable du mode de gestion dans la qualité de service 178 Une concession concernant la municipalisation : la position d’une mairie face
à la CAF 179
Les facteurs de qualité du travail en crèche : management et communication179 Le rôle crucial du manager intermédiaire 180 Les clés du succès : communication et proximité 181
+
CONCLUSION 184
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES 188
ANNEXE UN : GRILLE D’ENTRETIEN 194
ANNEXE DEUX : SCENARIOS 198
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La Nouvelle Gestion Publique
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Les spécificités de la gestion des collectivités territoriales
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L’impact de la décentralisation : une fonction publique territoriale plus privatisée
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La gestion en régie directe : le modèle public
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Les limites du New Public Management
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Les risques de la marchandisation
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Les risques culturels
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Les risques de la délégation
Le risque d’abandon du service
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Une déresponsabilisation des élus et des pratiques clientélistes
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Un risque de dégradation des conditions de travail
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L’échec des analyses rationalistes pour déterminer la supériorité
d’un mode de gestion
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La réalité du contexte et son impact sur les croyances
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Fragmentation et gouvernance
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Une multiplicité d’acteurs qui complexifie le contexte
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La question de la gouvernabilité : du gouvernement à la gouvernance
# 7 % " / " 0 " / # / : % 0 " P D 3 8 -&-9 > # V : / V" ? B > / " ? 5 > 0 " 0 V0 " 0 % S ? # " " : / P % 0 / 0 0 L J 8 --)9 / 5 # " 3 % > 3 " % " 3 ? % 0 " % > ? 3 " ; " % 0 " = " " % 0 / / 0 8# 7 &..)9 ; % 3 3 : 5 / 1 / D % 0 / 0 3 / 5 % 0 0
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Le pilote de la gouvernance : l’élu local
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Partenariat public / privé ou mainmise des collectivités territoriales ?
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Un service public aux enjeux spécifiques : la crèche
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Le contexte : un secteur économique en expansion
Les enjeux de la petite enfance
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Une grande diversité des modes d’accueil
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La question de la gouvernance dans ce secteur
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Un secteur mal défini et mal maîtrisé
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Les crèches : quel mode de gestion ?
Un mode de garde prisé
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La difficulté d’évaluation de la qualité
Q 0 8, : I ; --E9 # 5 " / 3 " 5 / 00 / 0 5 J 0 3 / / : : # % 0 % < 8 " 9 / " 3 La « marchandisation » du secteur # 0 0 0 " 8, :I ; --E9 # " 0 > % 0 ? " J 3 < > 5 0 % " / 3 / 0 / % " 3 0 " / 0 / : 0 ? / " 0 3 % " / 3 D " "
)( / : 0 > " ? ; > ? 3 8 -&-9 J 0 0 % / , :I ; 8 --E9 / ; 3 " 6 > ?
La délégation des crèches
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La Théorie du Sensemaking de Weick : un changement
d’angle de réflexion
# O " N J C O % " / 3 / " 0 % / D " Y % " # " ! " 0 " O " " ! " % O " B 0 3 /De l’organisation à l’organizing
C O " " 8 9 7 8" # --)9 % 0 < " / > / " % ? D Q / > " ? G " / > " " ? 8C O &..)9 ; " " C O " 0 " " " " / # 0 " " # / ")E 0 0 # 5 5 % C O " D 0 / " 0 " / " / 3 0 5 0 G " " 2 % / / " # " % 0 C O 8&..)9 05 % C " 3 / # 2 5 8 / " \ 9 " J 0 5 % D C O
Le sensemaking
# C O > ? 8 9 % " " G " 0 F 5 3 0 F > ? 4 3 / 3 " # O " 0 % " 0 3 /).
Le rôle de la croyance
, 5 0 C O 0 D 5 # 3 ; 0 0 3 D 0 K 3 " 3 / K " 0 # " 5 0 # " / 5 < " 5 5 % " / 0 / % 0La question des croyances dans le choix de mode de gestion des
crèches
% 3 0 " % 5 0 3 I : " < 0 F " 3 " 5 6 % < / 0 1 ! # 2 " % / 0 6 " " 3 0 3 <* -" " - / " - " 0 " 0 5 6 0 3 J 00 0 " " 0 3 0 3 00 5 G " % 3 5
*&
Une analyse comparative : deux études de cas
, " 1 B 0 6 3 / 3 3 6 0 3 0
De l’intérêt de l’étude de cas
S / 0 " # / ] ] % 0 % 5 6 0 " " B % % 0 # / ] ] 0 " 0 3 3 / < 0 0 3 3 " 0 3 G / " 0 3
* 3 " 3 6 0 " J " % % % 0 3 " / 6 [ / " D %
Une analyse comparative
0 % 0 3 4 / 0 00 " " M " / 3 / / / % 3 0 3 5 " % " # 5 ,
Description du cas Municité
$ : :I 2 +--- / # B& 0 " 0 0 0 # / / : 8 " 9 3 5 & # B / < W / 0 W / G W 8 ;49 % / &' / --- > 4IB ?
*' 5 *- ) " 3 # --& - G " 0 8 9 J --) " 5 B /Y / (- 0 8 " 0 *- 0 9 0 " % % 00 # 0 / 3 " 3 " / / B & " ' J --. % D " % # 5 0 8 * * 9 3 " / # / / ) 0 0 Y " 3 3 @ % % /
Description du cas Déléville
, $ : :I 2 D (--- / 0 / " 3 B % 0 % 0 B " % / " 0 # 5 , " 0 . ' 0 J --& J --.
*( 0 " 5 % " 00 B ' " 5 : % --& D [ J -& 00 " 0 " " " # " )
Méthodes de recueil de données
Positionnement méthodologique 6 0 F < / 0 3 / 0 " " Q 0 % 6 / " 0 / 0 " % 5 C :# 8 --)9 / " " 0 " " > " / 5 ? " > 0 ? 8C :# --)9 " " , " $ 87 4 &.*+9 / K % 0 3 " " D > " ? 8C :# --)9 % 0 / / / J / /*) 0 C :# 8 --)9 " 0 D 0 / Observation participante 6 % " 3 3 D 0 " J " / 5 " " 0 " D 5 5 3 / 0 [ 6 / 0 00 6 " 5 0 4 Entretien compréhensif De quoi s’agit-il ? > # 0 0 < / A % " " ? 8N 0 -&&9 6 % # 5 : % $ 00 " " > 0 ? N 00 8 -&&9 ; % > " ? " " 05 0 % > ? > A
** ? # 0 # 0 / " " " # : 0 % # " 8&..*9 % / 00 % 0 [ G " % > ? 0 / / " % " 3 > ? # 0 > # " 0 " / 5 ? 8N 0 -&&9 G % > ? / > 0 ? 2 > 0 ? : 0 0 > / 5 ? I / 4 " % 8C O &..)9 6 0 J 0 00 4 : 5 0 / 5 0 4 " " / " " # : " [
*+
Un outil adapté à l’analyse des processus et interactions
# 0 5 3 3 3 > 4 0 00 D 5 0 / 0 / 0 ? 8N 0 -&&9 # % > / " Y % b c ? " " % " $ " / " 0 0 > 8U9 3 00 / / ? 0 / > " 0 ? % # / " D % % / " " 0 0 3 % 0
La grille d’entretien : un guide pour l’échange
N 0 8 -&&9 > "
0 0 #
3
*E 6 " & 0 " " 6 " A 0 / " 0 0 3 [ % / % % 0 J % 5 / % # " " > ? % 0 3 " " % " " La constitution de l’échantillon 6 00 && < ) " " % & % ' ( " ) ( ) # ) ( # * + ( * , + + " % & % ' & 3 & < 7
*. " ) ( ) 3 ( ( $ ,(% -.%/ # 0 0 5 [ 6 " " 5 3 " : 00 D 3 6 / " " / 0 > / ? I : % 0 F 3: 0
Au cœur des entretiens
, [ N 0 8 -&&9 J " / % " " 5 # > 0 ? % % > D % b c " 5 " " 0 / ? % % 0 0 " " / 0 " " 0 > G /
+-% 00 / 5 ? 8N 0 -&&9 6 " / 8> U ? > : ! U P ?9 0 " 8> F U P ? > : F F P ? > : ! 0 U P ?9 0 " / 0 0 / % J " % 0 0 3 > < 0 F 5 ? 8N 0 -&&9 D % Les retranscriptions 2 " 0 N 0 8 -&&9 D : % 5 " 5 I 4 05 % C O 8&..)9 0 / 5 " # 3 0 0 < 6 % J 0 " " " " 6 " / @ C O 8&..)9 D % " D
+& / 3 7 Y % 1 0 % 5 0
Deux exemples de bricolage méthodologique dans notre mémoire
# 3 0 / 6 F 0 % , " 6 " 3 0 / % " 0 / 0 0 0 " , 5 / % 8 IR9 2 3 0 4 " / " ; % / 0 % : % " " # 3 4 8 ,49 ( 6 0 " " 0 0 F 0 : % 7 Y % / 5 " # ,4 / # " 0 / 3 C O / % 0 3
+
Le processus de création de sens : les éléments
théoriques
C O / < " % " 8 9 " 5 " / 8 " 9 3 8 9 % 8 9 80 9 3 8 / 9 0 5 8 9 6 < - G - G 0 - G / - G 0 - G - G 0 3 - G " / 2 3 0 3 : 0 /Le Sensemaking comme construction identitaire
# < > : 8 9 P ? D / 0 > ? " 0 , / O > / ? C O 6 < > [ ? D 0 4 % 0 F
+' 0 A 0 0 0 " : D " 0 G % 0 , 2 0 3 0 % D % / / % & B " % " / 0 " 0 D / 4 5 / 0 / 3 0 # " % 3 2 C O " D " " : > # 0 0 0 F 8 9 " ? 8, , O &..& C O &..)9 J / 0 # " 0 0 % # 0 / " 0 # : 0 F % 0 # > P ? 8C O &..)9 &
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Rétrospection et justification
L’ordre décisionnel inverséC O > ? O " < > : P ? G % 6 " 5 % % 0 0 0 " C O < " ; < " ; C O < " # A O " % O " Q D ; 8&.+ 9 % 0 0 3 < " 5 3 " / 0 0 " B / / % O " C O 3 % 0 3
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+* " 00 % 5 B 5 % / # Q : " 5 0 F 5 # 3 5 0 % / " \ # / 5 / 3 " 0 00 / G " 0 00 F 3 0 F 0 D % % 3 > 6 @ ? 0 % 0 > 6 " / / 5 ? 00 0 % 0 / ; 0 3 % / 3 8 9 / % J 0 0 3 / 5 Un biais salutaire D / C O " J 5 5 J 0 0 " " 0 00 4 0 " " 0 / 3 / " # ; 0 / 00 % " @ 0
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Enacter, enaction, enactment
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L’extraction d’indices
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4 5 C O
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Le flot continu de la réalité
Continuité # 0 C O % J " 0 00 > ? 8C O &..)9 0 3 0 5 0 % 6 : ,E J / 3 0 / / J 0 " " , " 0 %: 0 C O 8&..)9 O " < " " 5 3 % 6 0 3 0 3 ! 0 0 3 # D ; 3 05 C O / % % G 0 3 / 5 3 " " D > 5 / ? # " ! > D O " 0 / 0 " O " 0 [ " / O " 0 [ " / [ O O " 0 [ O ?&8D ; &.+ 9 # 0 3 0 5 5 3 / 8C O &..)9 G / 5 G 0 # / " 3 J3 : < &# " > 3 3 3 ?
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Plausibilité plutôt qu’exactitude
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.-Le processus d’élaboration de sens à Municité
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Le marché public identifié comme un facteur d’incertitude
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Quelques éléments déclencheurs du processus d’élaboration de
sens
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La construction du problème
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Comment la relation sociale amène à la municipalisation
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Un facteur qui facilite la municipalisation : la loi sur les CDI dans
les collectivités locales
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La mise en acte de la municipalisation
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Plausibilité : il fallait convaincre
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L’amélioration de l’identité : service public et rentabilité
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Modélisation du processus
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&--Le processus d’élaboration de sens à Déléville
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Le premier adjoint à l’origine du projet de délégation
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&-& 1 # ) # # ) 1 ) 1 9 ) $, ., # 3 # % 5" < 0 2 , 2 # 3 # 5 / 0 % " J 5" 00 " B 0 00 " " # 3 < 0 1 +, 2 -2 , 1 # 1 , 3 # % " 8 9 8/ 9 > ? % 0 Y % " B 5 # < 0 ## 3 0 # 1 1 1 1 1 3 # % 0 0 < 0 1 # 2 , 1 ) # # 8U9 6 -4 2 3 : # / 5 0 " # " " " % / 5
Le conflit à la source des décisions
Une première interaction : le vote des élus# " % , 0 ,5 "
3: % "
# % 5
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Une difficulté : l’incertitude du personnel
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&-' , < 0 O , - 2 , 2 , @ O , - 2 , # @ 3 8 5 9 D % " / / < / # K " P K " P K : 0 P , P D " 5 " < 0 # ) + # 6 + # 3 ; 00 0 / 8 2 0 / 9 5 0 J / " 3 " < 0 9 ) 1 2 4 1 1 ? , - 4 7 3 # / % / / 0 L / 0 0 # " " 00 " " 0 " /
Le choix du délégataire : le véritable objet du débat
# / 5 0 / < 0 " D 0 5 < > , + 2 # 3 2 +, 2 , ) 3 # / / / " \ 0 < " P
&-( # 0 " < 0 C 1 , 2 1 # , ! 2 2 , $ # 7 2 3 # 0 % 0 5 " # " " / 5 0 " " # 0 < 0 +, ! 2 4 O , 1 + 3 # 0 % " 8 " < > : P ?9 , " # 3 " I " 00 " < 0 1 @ 3 D " " 3 0 # 3 < 0 2 , 1 # ) 1 2 , 1 2 4 ? 2 + 1 = # , # 3 ; 0 0 " " / :0 3 / 0 ! 5" < 0 , 5 , 3 8 9 0 4 > 2 , 1 $, 1 , ) 2 + 1 ) 2 , 1 # 3 8 % 9 D / / O " 00 # / 0 " % 3 4 / / " 0 0 # / < " 3 /
&-) 0 ., 8 , 2 #1 1 1 , # 3 8 9 ; 0 @ 0 / :0 " < / " # % "
Le rôle des contrats de travail
# / 5 < 0 P 0 2 , " # , 3 # 0 G 0 0 , , 2 1 G -- 2 , # , 1 6 # 3 % D % / " < / / J 00 % 5 # ,74 # " " 0 " D A 5 < 0 H, # 71 + # 1 6 2 2 , 2 + 2 2 $, 6 1 +, 7 1 1 1 3 J " % J " 0 0 M I # , 8U9 4 4 3 0 H 2 , $ # 3 B / 5 # 0 " < 0 7 ) , 2
&-* . # 7 + # 1 2 , # 2 I . 1 . 2 6 > ) # 3 # % % # % 0 " " " < 0 6 , * 2 2 ## # 2 6 2 4 2 7 3 G % % 0 " " / " J 00 0 3 % 0 "
Le délégataire créateur de sens
# " 5 0 0 0 " " # < 0 9 ) 1 , 1 $, # 1 $, 2 ., 6 2 + , 2 7 3 D / 5 J 0 1 # 3 # 5 % " / 0 0 5 "5 0 F 8E' / 9 5 0 +, # # 2 - 3 % 3 % # % 5 0 < 0 ) , 8 0 9 # 2 ) ) - 3 0 3 0 6 ) ) # 3 # A 0 0 % 0 $ 3 0 + 2 3 G
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Le changement de directrice : une interruption positive
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L’amélioration de l’identité : compétence et valorisation du travail
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Modélisation du processus de délégation
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&&-0 0 / " " # 0 % / / 0 " 0 /
Un indice de la réussite de l’élaboration du sens : un conflit très
amoindri au moment du changement de délégataire
Le changement de délégataire : une question de coût
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Des interruptions négatives
# 5 00
&&& # " 0 " 0 " " # 5 0 # 0 , 2 2 , , #1 .9:1 1 ! 1 , # 2 +, # +, 3 8 5 9 ; B < 0 , ) # 1 , ) # 3 0 + 2 , , # 6 1 6 2 3 0 " 00 0 " 6 0 / % " % "
Des interruptions positives
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Un changement sans vagues
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