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Robert d’Ercole, Pascale Metzger. Enjeux majeurs et lieux essentiels : proposition méthodologique
pour une meilleure prévention des risques. Colloque National AFPS 2003, AFPS, Jul 2003, Palaiseau,
France. pp.259-266. �hal-01196963�
Enjeux majeurs et lieux essentiels : proposition
méthodologique pour une meilleure prévention des risques
Robert D’ERCOLE1, Pascale METZGER2 1
Institut de Recherche pour le Développement, UR Environnement Urbain, Quito, Equateur
2
Institut de Recherche pour le Développement, UR Environnement Urbain, Saint Denis de La Réunion, France.
Résumé : La philosophie générale du programme de recherche « Système d’information et risques dans le
District Métropolitain de Quito » développé par l’IRD, en partenariat avec la municipalité de Quito, repose sur l’idée simple que pour être efficace, une politique de prévention des risques doit d’abord s’attacher à protéger les éléments qui sont à la fois les plus importants, soumis à des aléas naturels et vulnérables. La proposition conceptuelle qui sous-tend la démarche place la question des enjeux majeurs au centre de l’analyse du risque. Cette communication présente la méthode utilisée à Quito pour déterminer les enjeux majeurs et les lieux essentiels de son territoire et l’intérêt des résultats obtenus.
1. La mise en oeuvre de la notion d’enjeu au service de la prévention
Une politique de prévention des risques doit, par définition, envisager la possibilité d’occurrence d’évènements graves même s’ils sont hypothétiques. Les gestionnaires des territoires exposés doivent donc se préparer en conséquence. Dans cette perspective, la philosophie du programme de recherche « Système d’information et risques dans le district métropolitain de Quito (DMQ)» repose sur l’idée simple que pour être efficace, une politique de prévention des risques doit d’abord s’attacher à protéger les éléments qui sont à la fois les plus importants d’un système territorial, soumis à de forts aléas et vulnérables. Ceci est d’autant plus vrai qu’il n’existe pas de politique de prévention efficace qui puisse couvrir tous les aspects d’un territoire. Il est donc logique de poser d’emblée les questions suivantes : quels sont les éléments du système territorial dont la perte serait la plus préjudiciable pour la communauté ? Quels sont les éléments et fonctions vitales que l’on veut à tout prix préserver ?
C’est d’une certaine façon une mise en oeuvre concrète de la notion d’enjeu à des fins de prévention que nous avons tentée. En effet, la définition du risque, qui il y a encore quelques années se contentait de croiser l’aléa et la vulnérabilité, inclut actuellement, de façon plutôt consensuelle, la notion clé d’« enjeu », qui est reconnue aujourd’hui comme étant une composante essentielle du risque, au même titre que l’aléa et la vulnérabilité [Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement 1997, Baussart et al. 2000, Lutoff 2000]. Le « au même titre » est d’ailleurs impropre dans la mesure où le travail de recherche mené à Quito tend à montrer que finalement, pour la compréhension et la prévention des risques, les enjeux et leur vulnérabilité sont probablement des éléments plus importants que l’aléa. La proposition conceptuelle qui sous-tend la démarche place la question des enjeux au centre de la définition du risque, l’aléa n’étant finalement qu’une composante parmi d’autres de ce qui construit le risque. Mais tous les enjeux, tous les éléments constitutifs du système urbain (populations, biens, fonctions, activités, modes de gestion et de prise de décisions...), ne peuvent faire l'objet d'études exhaustives et approfondies en termes d'aléas et de vulnérabilité. Pour être efficaces, les recherches sur
l’aléa et la vulnérabilité doivent se focaliser sur certains espaces et éléments du système territorial dont la perte, l’endommagement, ou le non-fonctionnement constituerait une commotion majeure pour la population concernée, le fonctionnement urbain et le développement de la ville.
La démarche proposée repose sur l’idée que dans une politique de prévention des risques c’est d’abord l’enjeu qui est important : il faut identifier et hiérarchiser ce qu’on risque de perdre, pour pouvoir mieux le préserver. C’est pourquoi la démarche consiste d’abord à identifier ce qui est essentiel dans le DMQ, ce que l’on a appelé « enjeux majeurs » c’est à dire ces éléments dont la perte, la destruction, ou plus probablement le non-fonctionnement, auraient les conséquences les plus graves pour l’ensemble de la communauté métropolitaine en affectant des fonctions vitales. Les « enjeux majeurs » sont les éléments qui doivent fonctionner, quelque soit l’ampleur de la catastrophe, et qui doivent donc, prioritairement, faire l’objet d’une politique de prévention des risques.
Cette communication présente la démarche utilisée pour déterminer les « enjeux majeurs » du district métropolitain et l’intérêt des résultats obtenus.
2. L’identification des enjeux majeurs
En ville tout est important, à la campagne, tout est important.... depuis la grosse usine de traitement qui approvisionne en eau potable une ville entière jusqu’à l’école du quartier. La maison est importante pour la famille qui y vit, le plus petit centre de soins l’est pour le secteur qu’il dessert... Dans la perspective de l’habitant, tout ce permet de vivre, de se loger, de travailler et de se déplacer, d’avoir accès à l’éducation, à la santé, à la culture et aux loisirs, est important. De plus, ce qui est important pour un individu ne l’est pas forcément pour un autre. Le degré d’importance des choses varie suivant la localisation, le contexte socioculturel, le niveau de vie, etc. De même ce qui importe en un lieu peut se révéler secondaire ailleurs. L’échelle à laquelle on se place se révèle fondamentale pour déterminer ce qui est important. Même s’il existe des éléments d’intérêt communs comme l’alimentation, l’emploi ou les moyens de transport, la gamme tend à s’accroître et se diversifier à mesure que la taille de la communauté augmente. La perspective n’est pas la même suivant que l’on se situe à l’échelle d’un village de campagne, d’un quartier urbain, d’une ville, d’un pays. Elle diffère encore suivant les caractéristiques ou particularités de ces espaces. Les éléments d’importance ne peuvent être similaires dans une ville, comme Quito, qui est capitale d’Etat et dans une ville de taille comparable qui ne joue pas ce rôle particulier. La détermination des « enjeux majeurs » nécessite donc une réflexion à la fois méthodologique et pratique.
Déterminer les enjeux majeurs à l'échelle d’un territoire comme celui du DMQ, c’est identifier, parmi tout ce qui est important, les éléments dont la perte serait la plus préjudiciable pour la communauté métropolitaine dans son ensemble. Cette démarche suppose considérer les éléments d’importance suivant leur nature (enjeux humains, économiques, stratégiques, culturels...), l'échelle géographique (quartier, ville, région, nation) et la période de référence (période dite "normale", de crise et de récupération). Dans le cadre du programme de recherche, les enjeux majeurs du DMQ ont été étudiés dans un contexte de fonctionnement habituel, au jour le jour [D’Ercole & Metzger 2002]. A partir des principales fonctions urbaines du district, la hiérarchisation des éléments importants de son fonctionnement a permis de déboucher sur ce qu’on a appelé «enjeux majeurs» ou
« éléments essentiels » du DMQ. Il faut comprendre cette notion d’enjeu très simplement, comme étant à la fois ce qu’on risque de perdre et qui a une importance essentielle.
Trois grands domaines indispensables pour l’existence et le fonctionnement d’une ville ont été considérés. Le premier concerne la population et ses besoins fondamentaux, qui appellent un certain nombre de services de base pour assurer le bien-être, et le développement des habitants. Il s’agit plus particulièrement des services de santé et d’éducation, mais également de tout ce qui peut contribuer à l’épanouissement de l’individu et de la collectivité depuis les loisirs jusqu’aux moyens exprimer une identité qui se manifeste notamment par l’existence d’un patrimoine et d’une culture reconnues. Le deuxième grand domaine s’articule autour des questions d’économie et de gestion de la ville. La capacité de gestion, d’administration ou d’enrichissement d’une ville constitue, avec l’appui de sa population, le levier de son développement. Les particularités de Quito en tant que capitale d’Etat ont ainsi été considérées de même que ses fonctions administratives à une échelle plus locale. La fonction économique a été observée sous l’angle des entreprises et de la valeur du sol. Le troisième grand domaine considéré regroupe les principaux équipements et infrastructures de la logistique urbaine : mobilité, télécommunications, approvisionnement en eau, électricité, combustibles et aliments.
L’analyse des enjeux et lieux essentiels du district métropolitain de Quito a donc été menée sur ces trois grands domaines complémentaires, subdivisés en 16 thèmes (population, santé, éducation, loisirs, patrimoine, culture - capitalité, administration régionales et locales, entreprises, valeur du sol - mobilité, télécommunications, approvisionnement en eau, réseau d’électricité, approvisionnement en combustibles, approvisionnement en aliments). Pour chaque thème étudié, nous avons d’abord analysé les informations existantes dans la base de données localisées de la municipalité de Quito et rassemblé les informations les plus récentes, permettant de décrire et de caractériser chaque thème de la façon la plus claire possible. Compte tenu de l’ancienneté de certaines données, un travail d’actualisation particulièrement long et laborieux s’est révélé nécessaire et, dans de nombreux cas, il a fallu construire de toutes pièces un nouveau corpus de données. C’est le cas, par exemple, de toutes les informations sur les entreprises, qui permettent aujourd’hui de caractériser, de quantifier et de spatialiser l’activité économique du district, et donc de déterminer les enjeux et les lieux majeurs de l’économie quiténienne. Un autre exemple est celui de la répartition de la population de jour à Quito. Si la répartition de la population au lieu de résidence (ou population de nuit) peut être déterminée à partir des données du recensement, la répartition de la population durant la journée ne peut être appréciée qu’à travers la collecte de données très diverses et l’emploi d’une méthodologie adaptée. Dans la grande majorité des cas ayant nécessité une actualisation ou la création de nouvelles données, nous avons eu recours à une information directement fournie par l’organisme en charge de la gestion du domaine considéré.
Toutes les informations rassemblées au cours de cette recherche ont été localisées, validées et intégrées dans la base de données de façon à pouvoir être traitées avec le Système d’Information Géographique SAVANE1. Les thèmes considérés se retrouvent dans
1 Le SIG Savane a été développé par Marc Souris (IRD). Il a permis, dès la fin des années
quatre-vingt, la constitution de la base de données localisée au sein de la Direction de la Planification de la municipalité de Quito.
la plupart des grandes villes et les outils utilisés (notamment le SIG) sont actuellement largement répandus, ce qui assure le caractère reproductible de la méthode.
3. Les critères de hiérarchisation
Une fois l’information rassemblée, les analyses qui ont permis d’identifier dans chaque thème abordé les « enjeux majeurs » constituent en fait le résultat d’une hiérarchisation en fonction de différents critères. Nous avons utilisé des critères à la fois quantitatifs, qualitatifs et spatiaux. Toute la difficulté de la méthode est de définir le seuil quantitatif ou les caractères qualitatifs et spatiaux qui permettront de retenir des éléments considérés comme « enjeux majeurs ». La démarche présente nécessairement un caractère arbitraire dans la mesure où il n’existe pas de formule universelle permettant de déterminer le seuil séparant les éléments essentiels d’un système de ses éléments secondaires. Aussi, pour chaque thème étudié, la détermination des enjeux majeurs est le produit d’une réflexion spécifique, le point commun étant la prise en compte de critères quantitatifs, qualitatifs et spatiaux.
Les critères quantitatifs sont les plus couramment utilisés dans les opérations simples de hiérarchisation. Celles-ci consistent à classer une série d’éléments en fonction des valeurs numériques qui leurs sont associées. Des seuils quantitatifs sont ensuite déterminés pour regrouper les éléments en classes suivant des degrés d’importance. Pour prendre un exemple simple, on peut hiérarchiser les hôpitaux en fonction du nombre de lits, et décider en conséquence que les plus importants sont ceux qui en ont le plus. On peut procéder de la même façon pour les établissements scolaires en les hiérarchisant selon un ou plusieurs critères quantitatifs tels que le nombre d’élèves ou la surface des locaux. La hiérarchisation suivant un ou plusieurs critères quantitatifs a été utilisée sur pratiquement tous les thèmes. Même si dans certains cas on ne disposait pas de données numériques précises, on a pu, à « dire d’experts », hiérarchiser les éléments analysés suivant une logique quantitative.
Les critères qualitatifs permettent, pour leur part, de donner une importance à un élément en fonction d’une qualité particulière. C’est une manière de considérer comme « enjeu majeur » certains éléments qui présentent une certaine « unicité » et/ou qui offrent une certaine « diversité », l’unicité ou la diversité étant considérées comme des valeurs en soi. Pour reprendre le thème des hôpitaux, la présence dans un hôpital d’une spécialité qui n’existe pas ailleurs dans le district (voire dans le pays) ou qui est peu représentée, fait de cet hôpital un cas unique ou très recherché, ce qui lui donne une grande valeur. C’est également en fonction de critères qualitatifs qu’on a pu sélectionner les enjeux majeurs du patrimoine, en cherchant à représenter à la fois des éléments patrimoniaux d’importance reconnue mais aussi la diversité du patrimoine culturel métropolitain. Une autre manière de hiérarchiser des éléments à partir de critères qualitatifs est l’analyse du fonctionnement réel d’un système analysé. En effet, certains éléments, dont le rôle est essentiel, ne ressortent pas nécessairement dans l’analyse de critères quantitatifs. En revanche, une analyse de type systémique permet de comprendre le fonctionnement du système et le rôle (spatial notamment) des éléments qui le composent. Cette méthode qui nécessite le recours à des « connaisseurs » ou spécialistes du domaine, a notamment été utilisée pour l’analyse de l’approvisionnement en eau potable et du réseau électrique.
Les critères spatiaux, autrement dit de localisation, ont été retenus dans certains cas, lorsque le thème étudié permettait de faire ressortir des éléments non nécessairement essentiels du point de vue quantitatif ou qualitatif, mais dont la simple localisation leur permet de jouer un rôle important. Il s’agit en fait d’une modalité particulière du critère qualitatif, dont la qualité principale est liée à la localisation. Ainsi, une centrale téléphonique qui n’est pas en soi plus importante (sur le plan quantitatif ou qualitatif) que les autres centrales du territoire peut présenter la particularité de couvrir un territoire étendu, ce qui lui octroie une importance spécifique. Il en va de même, par exemple, des rares établissements de santé disposant de lits d’hospitalisation dans les zones rurales particulièrement démunies dans ce domaine.
Suivant cette méthode on obtient dans un premier temps une cartographie qui exprime la hiérarchie des enjeux identifiés pour chaque thème. Dans un deuxième temps, à partir de seuils et d’une combinaison de critères réfléchis, on débouche sur des cartes définissant précisément les lieux enjeux majeurs résultant des analyses.
4. Synthèse spatiale : répartition des enjeux majeurs et lieux essentiels
L’identification des éléments essentiels d’un système est fondamentale. Tout aussi fondamentale est l’observation de leur expression spatiale et de leur inégale répartition. Un lieu peut être essentiel en raison de la présence d’un élément unique mais fondamental pour la ville. Plus généralement les éléments du système tendent à se concentrer sur certains espaces qui en font des lieux essentiels, stratégiques, ceux justement dont l’endommagement engendrerait les plus graves conséquences pour la ville. L’identification des enjeux majeurs du système territorial métropolitain, et partant, la localisation des lieux essentiels de Quito et l’analyse de leur répartition, constitue ainsi le fondement de la méthodologie d’analyse de risque et d’aide à la prévention proposée.
En conséquence, après l’identification des éléments et lieux considérés comme essentiels pour chacun des 16 thèmes analysés, nous avons tenté une synthèse des conclusions obtenues. La seule façon de réaliser cette synthèse est de regrouper dans l’espace l’ensemble des lieux essentiels identifiés pour déterminer, globalement, les espaces qui concentrent des enjeux majeurs, c’est-à-dire les lieux essentiels du DMQ.
Pour réaliser la synthèse spatiale des lieux enjeux majeurs du DMQ, la méthodologie utilisée s’est très largement appuyée sur les possibilités du SIG. Nous avons d’abord découpé l’ensemble du territoire métropolitain (1850000 habitants, 4300 km2) en mailles
carrées de 400 mètres de coté, constituant ainsi une matrice de 28887 mailles. Ensuite, à partir des cartes des lieux essentiels réalisées pour chacun des 16 thèmes traités, les mailles ont été caractérisées par une variable binaire indiquant la présence ou l’absence d’éléments essentiels. Ces valeurs ont été additionnées, sachant que la somme obtenue par une maille peut atteindre un maximum théorique de 16 si elle comporte tous les types d’éléments essentiels, et un minimum de 0 lorsque aucun élément essentiel n’est représenté.
Le premier résultat du travail de synthèse est la somme des différents types d’éléments essentiels présents dans chaque maille2. Sur un total de 28887 mailles, seulement 2065, soit
2 Par exemple, si une maille comporte des éléments essentiels dans le domaine des
entreprises, de la mobilité et de l’éducation, la somme cumulée est égale à 3. Si la maille ne comporte d’éléments essentiels que dans le domaine de l’éducation, cette valeur égale à 1.
7,1% de l’ensemble, comportent au moins un type d’enjeu majeur pour le district. Autrement dit, l’ensemble des enjeux majeurs sélectionnés pour 16 thèmes essentiels du fonctionnement urbain se situent dans des mailles qui couvrent seulement 7,1% du territoire métropolitain. Cette valeur passe à 2,3% si on ne considère que les mailles présentant au moins deux types d’éléments essentiels, et à moins de 1% pour les mailles comportant au moins trois types d’éléments essentiels. Les valeurs obtenues vont de 0 à 9. Trois mailles comportent 9 types d’éléments essentiels (sur les 16 possibles) et jouent donc un rôle majeur dans 9 domaines différents. Elles correspondent donc à des lieux d’une extrême importance pour le fonctionnement du DMQ. Parallèlement, sur les 61 mailles qui regroupent au moins 5 types d’éléments essentiels, 57 se situent dans la partie centrale de la ville. Le nombre d’éléments essentiels diminue régulièrement au fur et a mesure que l’on s’éloigne de la zone centrale et seuls quelques axes essentiels de la logistique du DMQ ainsi que quelques points isolés perturbent cette structuration spatiale, ce qui illustre une organisation territoriale centre périphérie très marquée du territoire .
Le panorama que nous avons dressé des lieux essentiels du District Métropolitain est nécessairement incomplet et imparfait. Cependant, outre l’intérêt des recherches sectorielles qui ont débouché sur une représentation spatiale des enjeux majeurs et lieux essentiels du district pour chacun des 16 thèmes analysés, il a permis, par la synthèse territoriale, de mettre en évidence des lieux stratégiques pour le fonctionnement urbain et pour la prévention des risques qui sont, à gros traits (cf. carte) :
une grande zone de concentration d’enjeux majeurs de tout type, espace central de la ville et du district dans lequel quatre secteurs géographiques, fonctionnels, cohérents et complémentaires peuvent être identifiés ;
des mailles stratégiques situées au sein de l’espace central, lieux très restreints qui jouent un rôle clé dans tous les domaines ;
des secteurs géographiques qui présentent une concentration d’éléments essentiels nettement supérieure à celle de leur voisinage. Ces secteurs peuvent servir d’appui à la construction de nouvelles polarités urbaines et sont susceptibles de soulager le district de l’extrême concentration spatiale des enjeux majeurs de son fonctionnement et de son développement ;
des lignes qui soulignent certains enjeux majeurs de la logistique urbaine.
5. Conclusion
Les enjeux majeurs du DMQ se concentrent dans un espace très restreint de l’espace métropolitain. On sait où ils sont localisés et pourquoi ils présentent tant d’intérêt pour le district. Ces connaissances sont d’un intérêt considérable pour la planification urbaine en général, mais également, pour la prévention du risque. L’analyse des aléas et de la vulnérabilité peut maintenant se concentrer efficacement sur ces espaces, lieux essentiels du district métropolitain de Quito.
Il est clair que cette maille peut inclure un ou plusieurs éléments essentiels du domaine de l’éducation, par exemple plusieurs établissements scolaires d’intérêt majeur pour la ville, mais c’est le fait que la maille présente au moins un élément d’intérêt majeur dans ce domaine qui a été pris en compte ici et non le nombre d’éléments présents dans la maille.
L’intérêt de la démarche est double. En premier lieu, pour la planification urbaine, la structuration du territoire métropolitain en espaces, hiérarchisés par le nombre et le type de domaines dans lesquels ils jouent un rôle essentiel est une information inestimable. Elle peut permettre d’envisager des politiques métropolitaines visant à modifier cette organisation en fonction d’options politiques, sociales ou d’aménagement territorial. En deuxième lieu, l’identification des espaces qui cumulent des éléments essentiels du fonctionnement et du développement de la ville permet de cibler spatialement les études nécessaires pour la prévention des risques. La recherche sur les aléas, la vulnérabilité et les risques trouve ainsi un terrain idéal pour s’exprimer avec des lieux prioritaires d’étude et à une échelle ajustée aux besoins de la ville et de ses gestionnaires. La recherche ainsi envisagée ne peut que déboucher sur des résultats plus précis et plus fiables en termes de connaissances, plus utiles pour les actions de prévention des risques.
Outre son apport conceptuel novateur et ses résultats directement utiles pour la Municipalité de Quito, la méthodologie proposée est rapidement opérationnelle, applicable non seulement à Quito, mais également à d’autres villes exposées à des aléas d’origine naturelle ou anthropique. Le principe fondamental est, à partir du cadre méthodologique proposé, d’utiliser au mieux les informations disponibles à un moment donné. Cependant, la détermination des éléments et des lieux essentiels d’un organisme urbain, peut et doit être affinée et complétée progressivement afin d’être toujours en mesure de répondre aux besoins des planificateurs urbains et des gestionnaires des risques.
Pour conclure, on peut affirmer que les recherches sur le risque sont actuellement largement dominés par l’aléa. La recherche menée à Quito fait la démonstration que l’on peut concevoir une recherche sur les risques en milieu urbain indubitablement utile pour la prévention des risques, sans nécessairement faire appel aux données concernant l’aléa.
Références
Baussart, O., Cambot V., D’Ercole R., Gnemmi L., Pigeon P. y Wattez J. (2000) Analyse
du système urbain d’Annecy et définition de ses enjeux. Département de Géographie,
Université de Savoie, 96 p.
D’Ercole R. et Metzger P. (2002) Los lugares esenciales en el DMQ. IRD-MDMQ, Quito, 226 p.
Lutoff C. (2000) – Le système urbain niçois face à un séisme : méthode d’analyse des
enjeux et des dysfonctionnements potentiels. Thèse de doctorat, Université de Savoie,
Chambéry, 368 p.
Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, Ministère de l’Equipement, des Transports et du Logement (1997) Plans de prévention des risques
