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LE FINANCEMENT DES SERVICES METROPOLITAINS ET L'USAGE DE LA TARIFICATION, PARTICULIEREMENT
DANS LE CAS DU SERVICE DE LA POLICE DANS LA COMMUNAUTE URBAINE DE MJNTREAL
par
GILLES NORMAND LARIN
Dissertation soumise
a
la Faculte des etudes superieures et de la recherchea
titre d'une des exigences en vue de !'obtention du grade de Ph.D.Departement d'Economique Universite McGill
Montreal
0
SOMMAIRE
Cette dissertation tente de faire valoir un certain nombre de pro-positions concernant le financement des services collectifs
a
caractere metropolitain, particulierement dans le cadre d'une entite administrative existante, la Communaute Urbaine de Montreal. Apres un examen sommaire de !'evolution historique de !'organisation des services collectifs au niveau local dans la region de Montreal, cette etude avance l'hypothese qu'il est possible d'avoir recoursa
des mecanismes varies et parfois complementaires pour reformer le financement de ces services collectifs. Il est suggere que l'un de ces mecanismes, la tarification des services aux usagers, est un outil relativement neglige qui offre des avantages marques au niveau de !'affectation des ressources, compte tenu du fardeau fiscal existant. L'e-tude fait etat des avantages et des desavantages de cette formule, et pre-sente une analyse des implications financieres et economiques de la tari-fication dans le cas d'aspects selectifs du service de la police de la Communaute. L'etude discute egalement, mais plus brievement~ de 11 oppor-tunite d'utiliser cette technique pour d'autres servicesa
caractere metro-politain.0
ABSTRACT
This study puts forward a number of propositions concerning the financing of collective services of a metropolitan nature, specifically in the context of an existing administrative body, namely the Montreal Urban Community. Following a brief examination of the historical develop-ment of the organization of local collective services in the Montreal area, this study offers the hypothesis that it is possible to adopt various and sometimes complementary means of reforming the financing of these collec-tive services. Among those means, it is suggested that user charges offer one rather neglected avenue of reform which can improve the allocation of resources in the context of existing tax burdens. The study assesses the pros and cons of user charges and works out their financial and economic implications in the case of selective aspects of police services in the Montreal Urban Community. A shorter discussion of the possibility of adopting user charges for other metropolitan services is also presented.
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REMERCIEMENTS
Les personnes dont les noms apparaissent sur cette page ont accepte de collaborer avec l'auteur de diverses fa~ons, tant6t en four-nissant des compilations speciales de donnees statistiques, tantOt en expliquant certains points qui etaient obscurs au depart, en epluchant
a
!'occasion des archives, en repondanta
des lettres demandant des rensei-gnements supplementaires, en me mettant souvent en communication avec des specialistes competents, ou tout simplement en acceptant de discuter avec moi au telephone malgre leur horaire charge. Je remercie done:Henri Bessette, ingenieur, directeur du service de la planification de la CTCUM.
Neil Barclay, section Statistique de Revenu Canada, Ottawa. J. Jacques Bouvrette, c.a , Tresorier de la CTCUM.
Lise COte, du Bureau de la Statistique du Quebec (Montreal).
Jean-Charles Desjardins, Tresorier de la Communaute Urbaine de Montreal. Hercule Desjardins, assistant au Commissaire, service d'evaluation de la CUM.
Blaise Gregoire, sergent-detective, groupe de recherche du service de la police de la Communaute Urbaine de Montreal.
Jacques Hebert, secretaire du Comite des transports de la region de Mont-real.
Guy Lafontaine, ingenieur et surintendant des recherches, service de la planification de la CTCUM.
Gilles Lambert, c.a., adjoint au tresorier, Conseil de la sikurite publi-que de la Communaute Urbaine de Montreal.
Susan McDonald, section statistique de Revenu Canada.
Michel Marsan, service des archives de la Communaute Urbaine de Montreal. Edouard Petit, adjoint au directeur, service de la publicite et des rela-tions publiques de la CTCUM.
Jacques Ranger, commissaire, service de !'evaluation de la Communaute Urbaine de Montreal.
Richard Sauriol, statisticien, Service de la police de la CUM.
Andre St-Jacques, Adjoint
a
la recherche, Statistique Canada, Bureau de Montreal.Gerard Trudeau, Tresorier, Conseil de securite publique de la CUM.
Je remercie egalement les membres de mon comite de direction, les profes-seurs J.C. Weldon, M.J. Frankman, et P. Davenport, pour leur patience et leur inter@t.
PLAN Page SOMMAIRE. . . . ii ABSTRACT . . . • . . . i i i REMERCIE~NTS. . . .. . . . i V PLAN. . . . V
LISTE DES TABLEAUX. . . . ix LISTE DES CARTES. . . . xii LISTE DES GRAPHIQUES. . . xiii
INTRODUCTION 1
CHAPITRE PREMIER: EVOLUTION HISTORIQUE DE L'ORGANISATION DES
SERVICES ET DU FINANCEMENT DANS LA REGION DE MONTREAL 10 1. Des origines
a
la Confederation... 11 2. De 1867 au debut du 20eme siecle... 133. De 1900
a
la premiere guerre... 15 4. De 1914a
1959·et la creation de la CommunauteUrbaine. . . 16
5. Les ::1ations entre municipalites apres la
pre-mlere gu.erre. . . 17
6. La periode de 1952
a
1970... 327. Evolution de la situation financiere de Montreal.. 36
CHAPITRE II: LE FINANCEMENT DES METROPOLES: Experiences
diverses et analyse des reformes possibles... 46
1. L'experience internationale... 47
2. Les differents mecanismes de financement des
agglo-merations urbaines: une analyse... 53
A) Introduction: le phenomene metropolitain ... . 53
B) La necessite d'une reorganisation rationnelle
des services ... . 56
C) Les reamenagements possibles: un panorama des
0
vi.
Page i. L'annexation. .. . . ... .. . . ... . .. . 61 ii. La creation d'agences speciales
supra-gouvernementales... . . . 62 iii. Le partage des responsabilites via la
Federation de territoires municipaux.... 65 iv. La modification des taxes existantes... 67
v. L'acces
a
de nouvelles sources de reve-nus autonomes: imp6t sur le revenu des particuliers et tarificationa
1 'usager... 71 a) L'imp6t sur le revenu des
particu-liers. . . 72 b) La tarification des services
a
l'u-sager... 73
Problematique... 74 La signification d'un prix
a
l'usager 87 Criteres de determination du prixpour les services publics... 95 vi. L'accroissement des subventions des pa
-liers superieurs de gouvernement... 102 a) Les debordements de benefices... 104 b) Les problemes d'inegalites.... ... ... 107 c) Les depenses locales comme biens de
tutelle (merit goods)... . . 109 vii. Les transferts directs et indirects vers
les administrations locales... 110 viii~ Criteres d'evaluation des instruments
fis-caux intergouvernementaux... ... 118
CHAPITRE II I: LA ZONE DE RAYONNEMENT DE LA REGION DE MONTREAL ET
UN EXAMEN DU SERVICE DE LA POLICE... 125 1. Les finances locales dans les municipalites membres
de la CUM. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 126
2. Les finances de la Communaute Urbaine de Montreal.... 128 3. Les regions metropolitaines: significations variees. 138 A) La ville de Montreal. . . 138 B) La Communaute Urbaine de Montreal... 138 C) La region de Montreal... .. . . 141
i. La region de Montreal selon le Service de planification de la ville de Montreal ... ii. La region de Montreal selon Statistique
143 Canada... 143
vii.
0
Page iii. La region de Montreal selon le Ministere
de l'industrie et du commerce du Quebec 144 iv. La region de Montreal en terme de transit
des indi vidus. . • . . . • . . . 146
4. Particularites du Service de la police de la Commu-naute Urbaine de Montreal. . . • . . . 15 7 A) Les inputs. . . .. . . . 159
i. Le personnel... 159
ii. Le. materiel. . . .. . . . 169
iii. Les edifices et les terrains... 172
B) Les outputs .... .. , . . . . . . 172
CHAPITRE IV: LA TARIFICATION DE CERTAINS SERVICES DE LA POLICE DANS LA COMMUNAUTE URBAINE DE MONTREAL... 180
1. Introduction. • . . . • . . . • . . . . • . . . 181
2. La pertinence du principe de la tarification de cer-tains services policiers... 186
3. Identification des services de la police susceptibles de se prater
a
la tarification... ... 188A) La question de la circulation... 189
B) La question des risques speciaux... ... 195
C) La question des evenements speciaux... 206
4. Analyse d'une politique de tarification: implications financieres. . . • • . 207
Introduction... 207
A) La tarification du service de police reliee
a
la presence d' automobiles. . • . • . • . . . • • . . . 208B) La tarification du service de police reliee
a
la question des risques speciaux... ....••.. 220C) La question des evenements speciaux... ... 226
D) Resume des observations. . . • . . . 227
5. Effets economiques de la tarification... ...• 229
A) Effets d' efficaci te. . . • . . • . . . 229
i. Effet sur le marche immobilier ... . 230
0
iii. Effet sur le choix d'un mode de transport ..•. iv. Effet sur les prix relatifs ... . B) Effets sur la repartition du revenu ... . C) La question des externalites ..•...
6. Conclusion ... .
CHAPITRE V: LA TARIFICATION DES AUTRES SERVICES PUBLICS DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE MONTREAL ...•
1. Introduction . ... .
2. La tarification existante pour le transport collectif assure par la Commission de transport de la Commu-naute Urbaine de Montreal ...•...• 3. Le partage actuel du deficit de la Commission de
transport de la Communaute Urbaine de Montreal •... 4. Une revision de toute la politique des transports dans
la Cornmunaute Urbaine de Montreal? ... . 5. La tarification potentielle d'autres services
metro-politains: remarques generales .•...•....•.... A) L'elimination de la pollution de l'air ...•..• B) L'etablissement de systemes intermunicipaux d'eau
pot ab 1 e . ... .
C) Les egouts intermunicipaux et les ouvrages d'epu-ration des eaux ... . D) La coordination des services de pro~ection contre
1' incendi e . ... .
E) Les loisirs
a
caractere intermunicipal ...•..•..CONCL.USION • •...•..•.•...•...•....•....•...••...••...•••.. AN'NEXES ••...••.••.••.•..•••....•.•••••••..•••••••••••••.••••••.••• Annexe A: Annexe B: Annexe C: Annexe D: Annexe E:
Deplacements tous-buts, tous-modes .•... Deplacements tous-buts, par automobile ...•••. Deplacements tous-buts, par CTCUM ... . Deplacements tous-buts, autres modes ... . Deplacements but-travail, tous-modes ... .
viii. Page 241 242 243 249 252 254 256 259 264 269 275 276 279 281 282 284 287 301 302 304 306 308 310 BIBLIOGRAPHIE . ... -· . . . . . . . . . . 313
0
TABLEAU 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 130
LISTE DES TABLEAUX
Annexions (1883-1918)
Repartition des depenses du gouvernement federal, 1867, en va1eur absolue
($
millions courants) et en pourcentage (%)Le taux d'urbanisation au Canada de 1881
a
1971; Population urbaine en % de la population totale Recette generale nette de tous les paliers de gouvernement, annees choisies, 1933-1951 en mil-lions de dollars courants et en %Recette generale nette par source, gouvernements municipaux, annees choisies, 1933-1951 en mil-lions de dollars courants et en %
Repartition des depenses gouvernementa1es parmi 1es trois paliers de gouvernement, annees choi-sies, 1933-1951 en millions de dollars courants Composition des depenses des municipalites cana-diennes annees choisies 1933-1951 en millions de dollars courants
Composition des recettes brutes des adr,,inistra-tions locales, annees choisies 1952-1972, en pour-centage (%)
Recettes de la Ville ~e Montreal en 1901, en dol-lars courants et en %
Recettes de la Ville de Montreal pour l'annee 1970-71, en dollars courants et en pourcentage
'
Recettes de la Communaute Urbaine de Montreal 1974, en dollars courants et en pourcentage Depenses de la Communaute Urbaine de Montreal, 1974 en dollars courants et en pourcentage
Niveau ideal d'approvisionnement des services en fonction des criteres d'economies d'echelle, des debordcments des benefices et de l'inter&t pour la responsabilite des decisions
Page 18 24 25 27 29 30 31 35 40 42 43 44 59
0
TABLEAU 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27Depenses par fonction des municipalites de la Communaute Urbaine de Montreal, selon l'ordre decroissant de la population, Budget 1975
Ecarts dans !'importance relative (en%) et per capita des depenses aux divers postes budgetaires des municipalites membres de la Communaute Urbaine de Montreal, 1975
Depenses d'immobilisations des municipalites de la Communaute Urbaine de Montreal, selon le type, par ordre decroissant de la population, Budget 1975 Sources de revenus des municipalites de la Commu-naute Urbaine de Montreal, selon l'ordre decrois-sant de la population, Budget 1975
Communaute Urbaine de Montreal, Budget pour !'an-nee 1975
Repartition de la population sur le territoire de la Communaute Urbaine de Montreal
Repartition du personnel de la police de la Com-munaute Urbaine de Montreal, 1975
Repartition du personnel de la police, Communaute Urbaine de Montreal, 1976, ventilation par fonc-tion
Pare vehiculaire de la police de la Communaute Urbaine de Montreal, 1976
Recensement de la criminalite dans la Communaute Urbaine de Montreal, 1976: nombre reel d1 infrac-tions et infracinfrac-tions classees
Repartition possible des depenses de la police dans le cadre de la rationalisation des choix budgetaires
Imputations des coUts de police directement relies
a
la presence d'automobiles dans la Communaute Urbaine de Montreal, 1975Nombre et lieu des vols qualifies, Canada 1969 Relation entre les appels par policier et la den-site de population, CUM 1976
x. Page 129 131 132 135 139 142 160 162 170 174 183 193 197 200
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TABLEAU 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39c
40L'introduction par effraction i. travers la CUM, 1976: variation i. travers les postes de police
Introductions par effraction dans onze zones metropolitaines en Amerique du Nord, en 1975 Estimation des deplacements motorises et du nombre de vehicules par jour sur le territoire de la Communaute Urbaine de Montreal en 1975, tableau synoptique
Estimation des coQts de police relies aux vols de vehicules moteurs, Communaute Urbaine de Montreal, 1975
Repartition du surtemps policier pour activites regulieres, Communaute Urbaine de Montreal, 1976 Proportion du rOle de la CUM pour chaque munici-palite membre et epargne moyenne de taxe fon-ciere reliee aux frais de police occasionnes par la circulation des vehicules, 1975
Variation dans la composition des immeubles imposables, CUM, 1975
Repartition du revenu dans la Communaute Urbaine de Montreal, 1975
Repartition en pourcentage des menages selon le nombre d'automobiles possedees, regions metro-politaines, Canada, 1972
Repartition en pourcentage des menages i. l'inte-rieur de chaque tranche de revenu selon le nombre d'automobiles possedees, regions metropolitaines, Canada, 1972
Etat des revenus et des depenses, janvier-decembre 1976, Commission de transport de la Communaute Urbaine de Montreal
Partage du deficit d'operation de 1976 de la Com-mission de Transport de la Communaute Urbaine de Montreal
Achalandage des stations de·metro dans la CTCUM, 1977, par ordre decroissant d'importance
x,i. Page 203 205 215 222 227 233 235 244 247 248 258 265 267
c
CARTE
1
2
3
LISTE DES CARTES
Regions de Montreal selon trois definitions Les 66 secteurs d'enqu@te origine-destination selon la CTCUM, 1974
Region metropolitaine de recensement, Montreal, 1971
Page 145
148
c
0
GRAPHIQUE I II III IVLISTE DES GRAPHIQUES
Prix d'un service prive Prix d'un service public
Production insuffisante du service X
Octroi conditionnel: cas du partage des frais et du non-partage Page 76 77 105 114
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INTRODUCTION
Les institutions gouvernementales municipales ont connu une expansion phenomenale au cours des vingt-cinq dernieres annees et le gou-vernement de type local dans les zones industrialisees a depuis longtemps depasse le stade idyllique d'un gouvernement de paroisse ou les travaux publics etaient assures bien souvent gr~ce au benevolat du maire et de quelques citoyens bien intentionnes. Au Canada en particulier, l'urbanisa-tion croissante de la populal'urbanisa-tion et la hausse reguliere du standard de vie ont amene une concentration de la population dans quelques grandes metro-poles accompagnee d'une demande sans cesse croissante pour des services publics plus nombreux et de meilleure qualite. En fait, les gouvernements des grands centres sont de nos jours des poids lourds dans l'appareil gou-vernemental en general. A titre d'exemple, en 1971, il y avait au Canada
22 regions metropolitaines de recensement qui regroupaient SS% de la popu-lation du Canada1. Ce phenomene rev@t une autre facette egalement: de 1945
a
1977, !'importance relative des trois paliers de gouvernement au Canada a subi des modifications importantes: ainsi, en 1945, la part rela-tive (apres transferts) des recettes des administrations federales, provin-ciales et locales etait de 70.6%, 16.2%, et 13.2% respectivement, alors(1) Une reg1on metropolitaine de recensement est la zone principale du marche de la main d'oeuvre d'une region
a
construction continuellement contigUe et ayant une population de 100,000 ~es ou plus. Il n'y avait que 19 zones metropolitaines de recensement cinq ans plus t6t, aurecensement partiel de 1966. Voir Statistique Canada, Recensement de 1971, cat. 92-701, vol. 1, partie 1, Ottawa, aoat 1974, p. 11, pour le decompte de la population des zones metropolitaines de recensement.
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0
2.
qu'en 1977, ce partage relatif des recettes etait de 35%, 42.5% et 22.5%, respectivement1 Cette tendance a la hausse dans !'importance des admi-nistrations locales s'est manifestee vers la fin des annees 50 et n'a guere variee depuis. De fait, il est assez paradoxal de constater jusqu'a quel point la situation historique qui a donne naissance au Canada en 1867 a evolue depuis ce temps: pour l'annee fiscale 1974, les depenses conso-lidees de l'Ile-du-Prince-Edouard etaient de $169.7 millions et cette pro-vince est representee de plein pied au parlement du Canada avec une popu-lation de 117,000 habitants; par contre, la Communaute Urbaine de Montreal, pour l'annee 1974 egalement, avait des depenses budgetaires courantes de $183.9 millions, regroupait une population d'environ 2,000,000, et ce gou-vernement n'a que les pouvoirs que la province de Quebec veut bien lui d;l; e eguer 2
Les gouvernements locaux et particulierement les administrations des villes ou des regions metropolitaines argumentent avec raison que leur marge de manoeuvre dans l'etablissement de leurs priorites de depenses se retrecit considerablement d'annee en annee, prisonnieres qu'elles sont du champ de taxation fonciere qui leur a ete historiquement devolu et des lar-gesses ou des caprices des gouvernements superieurs. La premiere plainte provient principalement de l'inelasticite relative du produit de la taxe
(1) Gouvernement du Canada, Ministere des finances, Revue economique, avril 1978, Ottawa, 1978, p. 202.
(2) Sources: Canadian Tax Foundation, Provincial and Municipal Finances 1977, Toronto, 1977, pp. 42 et 35, et Communaute Urbaine de Montreal, Rapport annuel 1974, Montreal, 1975, p. 101.
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3.
fonciere et egalement de !'hesitation
a
recourir davantagea
cette taxe particuliere qui est normalement interpretee dans une large mesure comme une sorte de quid-pro-quo en echange de services qui conferenta
la pro-priete taxee des avantages identifiables, pour financer des servicescol-lectifs dont les beneficiaires ne sont pas exclusivement, et de loin, les proprietaires fonciers. La deuxieme plainte provient du fait, qu'au fur et
a
mesure qu'il devient apparent que plusieurs services collectifs four-nis localement apportent des beneficesa
des individus qui ne sont pas des residents et done ne sont pas des payeurs de taxe dans la collectivite locale, les gouvernements locaux doivent livrer une bataille ardue aupres des gouvernements superieurs, principalement aupres du gouvernement pro-vincial, pour que ce phenomene soit reconnu et, encore plus important, se traduise dans les faits par une contribution juste et suffisante pourcouvrir les frais de ces externalites. La bataille est souvent ardue parce que ni l'un ni l'autre des gouvernements impliques ne semble !tre en mesure de produire une mesure quantitative de ces debordements de benefices qui soit statistiquement convaincante pour !'autre partie, et egalement parce que chaque palier de gouvernement tient
a
proteger jalousement sa chasse gardee et ce qu'elle considere comme son droit de gerance. L'importance croissante de la participation des gouvernements superieurs dans les de-penses des administrations locales est neanmoins indeniable, quand on constate pour !'ensemble des administrations locales canadiennes que le ratio des transferts re~us par les municipalites sur recettes autonomes des municipalites a progresse au rythme suivant: en 1945, le ratio etait de 17.1%, en 1950 de 30.3%, en 1955 de 35.7%, et augmentait continuellementc
4. pour passera
45.1% en 1960,a
64.5% en 1965, 81.1% en 1970, et finalementatteindre 102.9% en 19771. Il ne fait pas de doute que le partage fiscal entre les differents paliers de gouvernement devrait @tre reexamine de fond en comble, puisque le partage des competences fiscales
a
l'heure actuelle est anachronique par rapporta
!'evolution dans la responsabilite des depenses, particulierement au niveau metropolitain, qui s'est manifes-tee au cours des dernieres annees.C'est dans la perspective posee par ce dilemme que s'inscrivent les reflexions qui sont offertes dans cette dissertation. Il n'y a mal-heureusement pas de solution miracle aux problemes de financement des me-tropoles. Toutefois, la these qui est avancee dans ce texte est que, parmi la gamme d'options disponibles, les gouvernements locaux ont neglige sans grande justification une source particuliere de financement qui merite davantage d'@tre exploree, en !'occurrence la tarification directe de cer-tains services aux usagers (principe que les anglophones ont appele user charges). Il sera argumente ici que, m@me si cette source de financement n'est pas une panacee et qu'elle ne permettra definitivement pas d'elimi-ner la taxe fonciere, le recours
a
cet outil est un moyen efficacea
l'oc-casion d'appliquer le principe economique de base en vertu duquel le coat marginal d'un service devrait, quand la situation le permet, @tre charge au beneficiaire en fonction du benefice qu'il en retirea
la marge. Il est propose d'examiner en detail le service public le plus important qui soit offert dans le cadre de l'entite gouvernementale qu'est la Communaute(1) Gouvernement du Canada, Ministere des finances, Revue economique, avril 1978, Ottawa, 1978, Tableau 66, Colonne k, p. 201.
0
s.
Urbaine de Montreal de Montreal, soit celui de la securite publique, et de demontrer comment il est possible d'arriver
a
decortiquer ce service, de determiner qui sont les divers beneficiaires des sous-produits les plus importants de ce service, et de leur imputer les coQts dont ils sont res-ponsables en fonction de !'utilisation qu'ils font des differents aspects de ce service de securite publique. Il sera argumente qu'il est non seule-ment possible, mais desirable, d'effectuer une telle quantification,a
cause des avantages d'efficacite qui en jaillissent, qui pesent davantage dans la balance que les desavantages de recourira
ce genre de formule, tant du point de vue de la neutralite que du point de, vue equite.Cette etude sera presentee de la fa~on suivante: le premier cha-pitre a pour objectif de faire la petite histoire des faits importants qui ont fa~onne le developpement de la ville et de la region de Montreal
a
travers le temps; il tente de mettre en perspective le phenomene d'urbani-sation au Canada et !'ascendance des administrations locales comme agents de depense publique, particulierement au cours du dernier quart de siecle, et presente egalement certaines coordonnees statistiques concernant la ville de Montreal et la Communaute Urbaine de Montreal. Ce chapitre n'a evidemment qu'un caractere introductif, puisqu'il y aurait sQrement lieu d'analyser dans le cadre d'une autre these les circonstances historiques qui ont occasionne !'apparition des modes d'administration locale que l'on a connu au Quebec, et pourquoi !'evolution qui s'est manifestee ici a diverge de !'experience dans d'autres regions du monde. Tel n'est pas ·cependant le propos de ce travail.c
6. Le deuxieme chapitre fait un tour d'horizon des formules de finan-cement qui existent ou qui sont susceptibles d'etre utilisees pour assurer l'approvisionnement des services publics dans les regions metropolitaines.On y retrouvera dans un premier temps des observations sur la situation qui prevaut dans quelques grandes villes
a
travers le monde, l'idee etant de faire ressortir des le depart la variete des formules qui ont ete adop-tees un peu partout pour tenter de solutionner le probleme du financement, probleme qui a des dimensions autant politiques et sociologiques qu'eco-nomiques. Dans un deuxieme temps, une analyse critique des reamenagements possibles au plan de !'organisation des mecanismes d'approvisionnement des services publics metropolitains est presentee, de fa~ona
ce que le lecteur puisse prendre connaissance de la multi-dimensionalite du probleme de financement de ces services. Parmi les differentes options possibles, il sera argumente qu'il n'y a aucune solution unique au probleme, et que toute modification des structures en place doit !tre envisageea
la lumiere des contraintes politiques existantes si l'on desire en voir eventuellement !'adoption. Ce chapitre presente d'ailleurs l'idee de la tarification des services aux usagers de fa~on non partisane, au m!me titre que n'importe quelle des autres options, mais on y retrouve une analyse plus detaillee des avantages et des limitations de cette formule de financement.Le chapitre trois pour sa part sert d'introduction au chapitre qua-tre. Dans ce troisieme chapitre, l'auteur desire familiariser le lecteur avec les rouages d'un des services de la Communaute Urbaine de Montreal, celui de la police. L'auteur est en effet d'avis que l'analyse d'une modi-fication dans la formule de financement de ce service, particulierement le
0
7.
recours
a
des charges directes, ne peut @tre bien encadreea
mains que le fonctionnement detaille des diverses sous-fonctions du service de la police ne soit etudie avec soin. En effet, il sera possible de constater que le service de la police est loin d'@tre un service homogene et que ce service est en fait un amalgame qui reponda
differents besoins de la po-pulation. Dans cet esprit, il faut d'abord souligner que le chapitre trois tente dans un premier temps de cerner la signification statistique de ce que l'on appelle la region metropolitaine de Montreal, en comparant les differentes definitions possibles. Une attention particuliere sera appor-teea
une mesure particuliere du rayonnement de la region de Montreal, soit la region metropolitaine telle que definie dans le cadre d'une etude de la Commission de transport de la Communaute Urbaine de Montreal qui ten-tait d'analyser principalement les flux migratoires journaliers des resi-dents de la region de Montreal. Cette etude est d'ailleurs une pierre angulaire des travaux qui sont presentes dans le cadre du chapitre subse-quent. Apres cet examen statistique de la signification de la region me-tropolit~ne, le lecteur sera mis au fait de la composition et du fonction-nement du service de la police de la Communaute Urbaine de Montreal, et aura !'occasion d'examiner comment on peut arrivera
cerner une definition, aussi imparfaite soit-elle, de !'output du service de la police. Il est utile de souligner des maintenant que les caveat qui s'imposent dans !'utilisation d'une mesure de l'output policier sont probablement tout aussi importants que la mesure elle-m@me, et qu'il ne faut pas attacher une importance demesureea
cette estimation.8.
C'est en fait le chapitre quatre qui constitue le coeur de l'ouvrage presente ici. L'originalite de l'expose presente dans ce chapitre reside principalement dans la tentative qui est faite d'identifier les
benefi-ciaires de quelques grandes sous-fonctions du service de la police, d'as-signer une valeur aces benefices, et d'estimer le coat que !'utilisation de ces serVices occasionne a la collectivite. C'est la premiere fois, a
la connaissance de cet auteur, qu'un tel travail d'estimation a
ete
entre-pris de fa~on aussi minutieuse. Malgre les nombreuses limitations de !'analyse, qui proviennent surtout des hypotheses de travail qui sont ren-dues necessaires a cause des incertitudes qui surgissent tant a cause dela quantite que de la qualite des donnees statistiques disponibles, !'opi-nion est avancee dans ce travail qu'il est possible d'estimer la valeur des benefices retires de certains services de la police par les individus qui les utilisent et qu'il est egalement possible d'assigner
a
ces individus une cotisation speciale qui reflete ce phenomene. Un calcul permettra d'es-timer quelle serait la reduction consequente de la taxe foncierea
laquelle il faudrait s'attendre si cette suggestion etait mise en vigueur. Le chapitre quatre procede ensuite a l'etude plut6t theorique des reper-cussions economiques qui decouleraient de la mise en place d'un tel sys-teme, tant du point de vue d'efficacite que d'equite. L'argumentation suggerera que les avantages d'une telle politique de tarification, tout au moins dans le cas des services etudies, compensent largement les desa-vantages qui risquent de se manifester.
Le long expose du chapitre quatre aura pose les jalons necessaires a l'etude de la pertinence du principe de la tarification aux usagers dans le
9.
cas du service de la police, qui absorbe pres de 60% du budget de la Com-munaute Urbaine de Montreal. Dans le chapitre suivant, soit le chapitre cinq, on pourra retrouver une analyse beaucoup plus sommaire de l'opportu-nite d'utiliser le meme principe en ce qui a trait au partage du deficit d'exploitation du transport en commun dans la Communaute, et au finance-ment de certains autres services metropolitains. Le Service du transport en commun etant assez important en termes relatifs dans le budget, la ques-tion de son financement merite en effet d'etre exploree, et l'objectif principal du chapitre cinq est de tracer les grandes lignes de l'approche qui devrait etre utilisee
a
cet effet, dans l'espoir eventuellement de voir d'autres chercheurs poursuivre plusa
fond cette ligne de pensee. La dissertation conclut enfin en resumant les points nevralgiques souleves et en speculant brievement sur l'avenir des autres services offerts par la CUM qui risquent de voir leur importance grandir dans un avenir rapproche.0
0
CHAPITRE PREMIER
EVOLUTION HISTORIQUE DE L'ORGANISATION DES SERVICES
0
0
11.
Il serait peu profitable de brosser un tableau revelateur de la situation financi~re et administrative qui caracterise presentement la Com-munaute Urbaine de Montreal (CUM) sans faire d'abord un bref ret~r dans le temps pour se pencher sur l'origine de la Ville de Montreal et pour etudier les forces economiques et politiques qui ont fa~onne son evolution au fil des annees. C'est ce que la fresque suivante se propose d'accomplir.
1. Des origines
a
la ConfederationComme le souligne l'historien J.I. Cooper, Montreal a eu le mal-heur de voir le jour au XVIIeme siecle, pendant cette periode ou le pouvoir du roi etait absolu et ou le roi gardait en bride le pouvoir des villes en nommant lui-m§me les gouverneurs des villes1• C'est ainsi que Maisonneuve et ses successeurs, gouverneurs de Montreal, furent nommes par Messieurs les Associes jusqu'en 1663 et apres cette date par le conseil souverain de Quebec au nom du roi. Le gouverneur nommait alors un citoyen de la locali-te, appele un syndic, qui devait agir comme porte-parole pour ses conci-toyens. Le gouverneur promulguait des ordonnances regissant l'activite quotidienne de la ville, mais des empietements reguliers
a
son pouvoir se produisaient cara
chaque annee le gouverneur de la Nouvelle-France venait(1) John Irwin Cooper, Montreal A Brief History, McGill-Queens University Press, Montreal, 1969, pp. 24-28. Les details historiques qui sont presentes dans les pages qui suivent proviennent de cette excellente
etude. Cooper dresse en appendice de son texte une liste fastidieuse des ecrits historiques sur l'origine et !'evolution de Montreal. Ce repertoire inclut une dizaine de livres (dont le plus complet est
a
mon avis W.H. Atherton, History of Montreal, 1535-1914, vol. 1, 2 and 3, S.J. Clarke Publishing Co., Montreal, 1914), plusieurs manuscrits et autres references qui sont susceptibles d'interesser un historien.0
12.
a
Montreal et pro~lguait ses propres ordonnances. Apres la conquete (1763), il y eut un changement dans !'administration locale, inspire du systeme an-glais cette fois, avec l'avenement des magistrats, mais ces derniers n'etaient pas elus non plus par le peuple.Pour la premiere fois en 1833, suite
a
tm acte d'incorporation par le parlement du Bas-Canada, le gouvernement local prit la forme d'un organisme democratique avec !'election d'un conseil municipal par les pro-prietaires fonciers1. Le Conseil acquit de plus en plus de pouvoir de 1843a
1867 -par exemple, on fit acquisition du systeme d'aqueduc jusqu'alors prive, on 11ameliora, et Montreal emprunta pour couvrir les frais. Apar-tir de 1852, le Maire de Montreal cessa d'etre choisi par le Conseil de Ville et fut elu directement, creant ainsi une diffusion du pouvoir puisque le Maire ne pouvait alors compter que sur son pouvoir de persuasion pour amener le Conseil
a
suivre ses initiatives.L'avenement en 1867 du Canada comme on le connatt aujourd'hui n'amena guere que des problemes pour Montreal, comme pour les autres villes, car !'article XCII de l'Acte de l'Amerique du Nord Britannique faisait des
3
(1) La Charte de 18~ accordait bien certains pouvoirs assez larges au Conseil municipal (pouvoir d'emprunter au nom des citoyens, d'acque-rir et de posseder des biens meubles et immeubles, de poursui vre en justice et de prelever des "cotisations''),, mais tous les reglements du conseil devaient quand mSme etre soumis au banc du roi pour approbation.
On entendait ainsi defendre l'autonomie municipale des surprises de la demagogie et de la passion politique. Voir Camille Bertrand, Histoire de Montreal, tome second, 1760-1942, Imprimerie des Freres des Ecoles Chretiennes, Montreal, 1942, p. 135.
13.
municipalites des creatures provinciales, ce qui impliquait que Quebec devenait le maitre de Montreal1• La population de Montreal augmenta au fil des annees. D'environ 155,000 en 1881, le chiffre de la population etait passe
a
267,000 en 1901 et Montreal devenait rapidement une metro-pole.2. De 1867 au debut du 20eme siecle
Pendant au moins 20 ans apres la Confederation, il se produisit peu de changements sur la scene municipale. Au point de vue representation democratique, la part de la population qui avait droit de vote etait infi-me: en effet, seuls les proprietaires fonciers avaient droit de vote, et vers la fin des annees 1880, il n'y avait que 31,400 voteurs sur une popu-lation de plus de 200,000, et la moitie de ces voteurs etaient disqualifies parce qu'en arrerage de taxes. De plus, il n'y avait qu'un taux de partici-pation de SO%, et done le taux effectif de participartici-pation (nombre de votes exprimes divise par population) etait inferieur
a
4%2. Le moteur principal•
de 11activite gouvernementale au niveau municipal etait en fait le conseil,
car !'office de maire comportait beaucoup plus de prestige que de pouvoir reel. Cooper souligne d'ailleurs qu1apres la reorganisation du conseil en
comites executifs en 1874, les directeurs de ces comites accaparerent le
(1) Cooper, op. cit., p. 44. Pour une etude des dispositions legales du regime municipal au Quebec avant la Confederation, voir Julien Drapeau, Histoire du regime municipal au Quebec, Ministere des affaires munici-pales, Quebec, 1967.
(2) Calcul effectue d'apres les renseignements fournis par Cooper, op. cit., au chapitre 4.
14.
pouvoir et s'ingeraient continuellement au niveau administratif, ce qui ne facilitait pas la mise sur pied d'une fonction publique competente. Mont-real developpa lentement le service de la prevention des incendies et de la police, mais relegua une grande partie des services qui sont aujourd'hui des services du domaine public
a
l'entreprise privee. C'est ainsi que les ser-vices du transport en commun, des communications et de l'energie etaient fournis par des monopoles prives en vertu de franchises accordees par la ville. Deux de ces franchises accordaienta
leurs detenteurs un pouvoir immense- celles du transport en commun et de l'energie electrique. En effet, la compagnie de tramway et la compagnie d'electricite pouvaient in-fluencer les zones d'expansion de la ville par leurs politiques de develop-pement. On peut retrouver dans Cooper et ailleurs les details historiques concernant le developpement de ces services et il ne sera fait etat ici que des points saillants. Ainsi, une partie de Montreal avait un systeme de transport des 1847, en !'occurrence le chemin de fer de Lachine, dont le but principal etait d'acheminer passagers et marchandises vers les bateaux qui se rendaienta
Lachine et dont le but secondaire etait de desservir la ban-lieue autour des villages locaux. Ce deuxieme service disparut en 1864, apres la fusion de la compagnie avec le Grand Trunk Railway. Le transport au sein de la ville, pour sa part, existait depuis 1861 par l'entremise du City Passenger Railway qui n'etait cependant pas integre avec le chemin de fer de Lachine. Les vehicules du City Passenger Railway (devenu au milieu des annees 1880 le Montreal Street Railway) etaient tires par des chevaux et transportaient en 1888 huit millions et demi de passagers par annee1,0
15.
alors qu'a la ~me epoque, New York et Londres utilisaient deja la vapeur pour le tramway et le metro. Ce n'est qu'en 1894 que tout le syst~me fut
electrifie et le volume de la circulation doubla par rapport
a
1888. Ironiquement, !'automobile, qui apparut en 1901, reussita
se developper en partie gracea
!'electrification du transport en commun, car le Montreal Street Railway devait deblayer la neige l'hiver et partageait aussi avec la ville les frais de pavage. Royal Electric fournissait pour sa part l'elec-tricite des 1879, avec deux autres societes privees, Lachine Hydraulic et St-Lawrence Light and Power.3. De 1900 a la premi~re guerre
La forte periode d'industrialisation du debut du si~cle, ainsi que la poussee vers l'ouest amen~rent plusieurs fusions de compagnies. En 1901, Montreal Light Heat and Power regroupa les societes de distribution de gaz et d'electricite et en 1907, Montreal Street Railway obtint le mono-pole du transport en commun a Montreal et dans les banlieues. Montreal se developpa au nord et a l'est, sans aucune planification du territoire et les speculateurs fanciers etaient les principaux agents de developpement urbain. En 1909, une Commission Royale d'enquSte (la Commission Cannon) fit etat du gaspillage, d'extravagance et de speculation au sein du gouvernement de la ville1. On peut voir que le malaise qui a caracterise Montreal dans l'annee des jeux olympiques n'est pas un phenomene nouveau!
(1) D'apr~s ce rapport de 500 pages, 25% des revenus annuels de la ville
etait gaspille "in boodling and abuses of all kinds". Voir Kathleen Jenkins, Montreal: Island City of the St. Lawrence, Doubleday, Garden City, N.Y., 1966, p. 434.
4. De 1914
a
1959 et la creation de la Communaute UrbaineUn des elements les plus significatifs de cette periode fut en 1914 !'accession
a
la mairie de Mederic Martin, un homme du peuple qui16.
tenta de rapprocher le gouvernement de Montreal de la population, au lieu de servir les inter€ts des
commer~ants
1• Apres la guerre, Montreal profi ta de la reprise economique, le paysage de la ville se transforma (erection de !'Edifice Sun Life, de Bell Telephone, l'Universite de Montreal •.. ) et la population de Montreal atteint 618,000 en 1921. La decennie de 1920a
1930 fut egalement marquee d'un developpement interessant dans le domaine de !'education. C'est ainsi qu'en 1925, les commissions des ecoles protes-tantes de Montreal et des villes avoisinantes furent amalgamees dans le but de secourir la situation financiere de la commission scolaire protestante de Verdun. En effet, les proprietaires catholiques de maisonsa
logement ne payaient pas de taxes scolaires au systeme protestant, m€me si la proge-niture des locataires frequentait ces ecoles. Or, plut6t que de reviser larepartition de la taxe scolaire
a
Verdun, le gouvernement provincial prefera s'en laver les mains et c'est ainsi que les commissions scolaires protestantes de Montreal heriterent du probleme et que fut cree le Protestant School Board of Greater Montreal (PSBGM) que Cooper appelle "the earliest effectivegoverning and administrative unit in the metropolitain area"2.
(1) Les opinions sont toutefois partagees en ce qui a trait
a
son honnetete politique et il semble que ce soit sous le regne de Martin que les defi-cits budgetaires de Montreal, occasionnes par des depenses somptueuses, soient devenus un phenomene courant par la suite. Ibidem, p. 447.17.
5. Les relations entre municipalites apres la premiere guerre
En ce qui concerne les relations intermunicipales sur l'ile de Montreal, la troisieme decennie revGt aussi un caractere important. En effet, en 1921, le gouvernement du Quebec mit sur pied la Commission Metro-politaine de Montreal dans le but d'assainir les finances des villes en
difficulte sur l'ile de Montreal. Pour comprendre l'ampleur de cette deci-sion, il est necessaire de se pencher sur les raisons qui ont amene la creation de cet organisme supra-municipal1 Le probleme remonte en fait
~
1883, alors que pour la premiere fois depuis 1792, Montreal grandit en an-nexant la ville d'Hochelaga. Jusqu'en 1918, Montreal annexa 28 autresvilles, villages ou paroisses et sa superficie passa de 6,298 acres ~ 32,155. La liste des annexions est presentee au Tableau 1 pour fin d'il-lustration. Ces annexions furent parfois au detriment de Montreal, car l'annexion impliquait que Montreal devait assumer la dette de ces municipa-lites sans compensation adequate. Montreal a tente par consequent d'annexer . en contrepartie les mu:nicipali tes adjacentes qui etaient prosperes. Ce
projet de Montreal, deja vieux de plus de
so
ans, echoua devant les protes-tations des municipalites visees. Fina1ement. en 1921, devant le refus de(1) Une excellente etude a paru en 1964 dont le but etait de trouver u:ne solution permanente aux conflits intermunicipaux dans l'ile. La recom-mandation principale de cette etude etait de fusionner tous les services municipaux a caractere regional, mais reconnaissait les difficultes pratiques de cette solution. Consequemment, !'etude suggerait la crea-tion d'un "Conseil General de Montreal" dont 1 'objectif ~ long terme serait la fusion des services "regionaux" et la repartition des coO.ts entre tous les contribuables de l'ile. Voir Min!stere des affaires municipales, Commission d'Etude des problemes intermunicipaux dans
l'ile de Montreal, Quebec, dec. 1964. Ce document est connu dans la litterature d'apres le nom du president de la Commission, Camille Blier.
0
VILLES (16) :
VILLAGES ( 7) :
TABLEAU 1
Annexions (1883-1918)
28 vi1les, villages ou paroisses
1883 1886 1893 1905 1905 1908 1909 1910 1910 1910 1910 1910 1910 1916 1916 1918 1887 1905 1909 1910 1910 1910 1910 Hochelaga Saint-Jean-Baptiste C6te Saint-Louis Saint-Henri Sainte-Cunegonde Notre-Dame-des-Neiges Saint-Louis Bordeaux Emard Longue-Pointe Notre-Dame-de-Gr~ce C6te -des -Neiges Saint-Pau1 Cartierville Sau1t-au-Reco11et Maisonneuve Saint-Gabrie1 Villeray De1orimier Ahuntsic Beaurivage Rosemont Tetreaultville
VILLES, VILLAGES ET PAROISSES (PARTIES) (5): 1906-1908 1906-1908 1916-1918 1909 1912 Rosemont (village) Sau1t-au-Reco11et (paroisse) Saint-Laurent (paroisse) Outremont (vi1le)
C6te Saint-Luc (village)
18.
Source: Commission d'etudes des prob1emes intermunicipaux dans l'i1e de Montreal, Quebec, decembre 1964, p. 9.
0
19.
Montreal d'annexer quatre villes deficitaires (Montreal Nord, St-Michel, Pointe-aux-Trembles et Laval), Quebec mit sur pied la Commission Metropo-litaine de Montreal, qui vecut de 1921
a
1959. Cette commission regroupait 14 municipalites1 et comportait une representation de 16 membres (dont un du Ministere des affaires municipales et 8 de Montreal). L'objectif de cette commission etait de retablir les finances des villes en faillite et d'exercer un contr61e financier sur les municipalites membres. Les membres devaient partager les deficits et les depenses d'administration de ces villes en tutelle au prorata de leur evaluation imposable. · A l'epoque, cet arrangement impliquait que Montreal payait la part du lion des dettes des municipalites prises en charge. Avec les annees, cet arrangement ne refle-tait plus la situation de 1921, etant donne la croissance inegale de la population, de la production industrielle et de l'assiette fiscalea
tra-vers 1'11e. Par exemple, de 1941a
1963, la population de Montreal a chute de 14.5%, alors que celles des ban1ieues a augmente pendant la meme periodea
un rythme variant entre 3.19% et 8.06%2• Ce debalancement amena eventuel-lement le remplacement de la Commission Metropo1itaine de Montreal en 1959 par la Corporation du Montreal Metropolitain. un organisme ou Montreal perdait la majorite de la representation. Montreal ne reconnut jamais cette organi-sation, argumentant que sa representation (la moitie des membres) etait(1) Montreal, Outremont, Verdun, St-Laurent, Lachine, Mont-Royal, LaSalle, St-Pierre, Hampstead, Montreal Ouest, Montreal Est (ces villes etant appelees contributaires) et Pointe-aux-Trembles, Montreal Nord et St-Michel (appelees villes en tutelle). Voir Commission d'Etude des pro-blames intermunicipaux dans l'tle de Montreal, op. cit., pp. 11-12. (2) Rapport de la Commission d'Etude des problemes intermunicipaux dans
20.
insuffisante par rapport aux nombreux services qu'elle devait fournir et
1
qui depassaient le cadre local • De 1959 ~ 1969, Montreal a pr6ne la fu-sion des municipalites sur l'ile (une ile - une ville) de fa~on
a
assurer d1une part une distribution plus equitable des revenus et un partage plusjuste des responsabilites, et, d'autre part,
a
mettre fina
!'absence de coordination de plusieurs services. Finalement, en 1969, la CUM fut mise sur pied par le gouvernement du Quebec. Cet organisme est une corporation selon le code civil, et qui possede de plus les pouvoirs specifiques qui lui sont accordes par la loi. La CUM est un systeme de gouvernement fede-ratif au niveau metropolitain qui regroupe les 28 municipalites de l'ile de Montreal, plus 11ile Bizard et l'ile de Dorval. Elle s1etend sur unterritoire de 112,500 acres. Le gouvernement de la CUM repose sur deux structures, le conseil et le comite executif. Le conseil, compose de 81 membres, comprend le maire et les 52 conseillers de la Ville de Montreal et un delegue (habituellement le maire) de chacune des vingt-huit municipali-tes: le conseil executif est compose de 12 membres, dont sept du comite executif de Montreal et cinq choisis parmi les maires des autres
munici-1. .. .. d' . 2
pa 1tes regroupees en 1str1cts Montreal a done preponderance dans la representation au sein de ces deux organes. Ce type de gouvernement sem-ble
a
premiere vue ~tre un veritable gouvernement metropolitain, car la(1) Par exemple, le bien-~tre social, la circulation, la cour municipale, la police, la prevention des incendies, la sante publique, le trans-port en commun, les travaux publics et l'urbanisme (voir Raptrans-port Blier, op. cit., pp. 19-30.
(2) A. Bernard, J. Leveille, G. Lord, Profile: Montreal, Ministere des affaires urbaines, Ottawa, Information Canada, 1974, pp. 22-23.
21.
CUM est un pallier de gouvernement intermediaire entre les municipalites et le gouvernement provincial. La CUM est en effet ce qu 1 on appelle un
organisme federatif a deux niveaux, c 1 est-a-dire le premier ni veau est
composante du deuxieme.
De cette fa~on, les communautes urbaines sont con-tr61ees par les municipalites (via le conseil des communautes urbaines). Leur pouvoir sera celui que voudront bien leur reconnattre les municipalites, car, m8me si le provincial a confie aux communautes urbaines des t~ches specifiques, l 1exercice de ces
t~ches demeure soumis au contr61e des municipalites,
puisque c'est le conseil des communautes urbaines qui adopte les budgets, cree les services, etc.l
Mais, de fait, la eommunaute Urbaine de Montreal est subordonnee a Quebec: Quebec contr6le les modifications de structure et les activites de la CUM, via les dispositions de la loi. Par exemple, Quebec fixe les delais pour
la mise en place des services, a le pouvoir de desavouer tout reglement de la CUM (L.Q. 1969, eh. 84, art. 81), a le droit de nommer a certains postes, et contr6le le budget de m~me que le niveau de taxation via le montant de subventions et via le mecanisme d'adoption automatique du budget si le conseil n'arrive pas
a
s'entendre. De plus, la Communaute Urbaine de Mont-real est dotee d'une foule d'organismes auxiliaires sur lesquels siege tou-jours au moins un representant du gouvernement provincial et ou ce dernier a m€me parfois le vote determinant en cas d1egalite2. On peut done(1) M.A. Trepanier, "Bilans et perspectives de la Communaute Urbaine de Quebec", dans G. Lord, A. Tremblay et M.A. Trepanier, Les Communautes Urbaines de Moritreal et de Quebec, Premier bilan, Presses universi-taires de Montreal, Montreal, 1975, p. 71.
(2) Ibid., p. 73. (C'etait le cas du Conseil de securite publique, jusqu'a tout recemment).
"""
.,
22.
difficilement pretendre que ces organismes sont controles par la Communaute Urbaine. Pour sa part, l'actuel president du Comite executif de la CUM, Lawrence Hannigan, est d'avis que ce mode de gouvernement est superieur aux autres solutions aux problemes intermunicipaux (comme la fusion, les regies speciales, ou la cooperation volontaire des municipalites). D'apres lui, les difficultes de la CUM ne proviennent pas du partage des responsabilites, mais du financement auquel la CUM a acc~s, car cette derni~re concurrence
les municipalites en ayant recours a la taxe fonciere deja lourde au niveau local. Les municipalites, desireuses de proteger leurs sources de revenus, protestent done contre les depenses qui doivent etre financees par ce biais (surtout celles de la police), sur lesquelles les elus ont relativement peu de controle 1.
Nous venons de toucher le coeur du probl~me relatif au partage des responsabilites entre les municipalites. C'est essentiellement une question de partage des recettes en fonction des services
a
rendre. Il £aut cependant se donner un cadre de reference qui permette de juger de l'a propos du par-tage des revenus et pour ce faire, il £aut examinera
la lumi~re de la theo-rie economique quel palier de gouvemement devait fou:rnir quel service. A cet egard, il £aut gardera
!'esprit que le systeme gouvernemental canadien est de type federal qui amene une repartition des souverainetes et des pou-voirs fiscaux entre les differents paliers de gouvernement. Au moment de la formation du Canada en 1867, les secteurs ou le gouvernement federal ou"
(1) L. Hannigan, uBilans et perspectives de la CUM. dans Lord, Tremblay et Trepanier, Bilans et perspectfves de la Communaute Urbaine de Mont-real et de Quebec, 0p. cit, I PP• 17-27,
0
23.
provincial agissait etaient tres limites. Le but principal de l'Acte de 11 Amerique du Nord Bri tannique etai t de faire du gouvernement central tm
gouvernement fort et il ne faut pas sI etonner que les peres de la Confe-deration aient devolu au gouvernement central les principales fonctions du temps, de m@me que les principales sources de revenu et qu1ils aient
assigne aux provinces (et par voie de consequence aux mtmicipalites) les fonctions mains importantes
a
l'epoque de meme que les sources secondaires1
de revenu • Par exemple, en 1867, les depenses du gouvernement federal comprenaient les items qui apparaissent au Tableau 2. On s'aper9oit que la principale depense etait le remboursement de la dette publique (les sta-tistiques au niveau provincial ne sont pas disponibles pour 1867 et il en est de meme pour les municipalites). A l'epoque, les services gouverne-mentaux etaient peu developpes etant donne que le Canada etait essentiel-lement rural. Ainsi, au sein de la population canadienne en 1871 de 3,689,257 habitants, le taux d'urbanisation etait de mains de 20% et
a
peine 15% de cette population dite urbaine vivait dans des villes de plus de 100,000 habitants. Ce faible taux d'urbanisation s'accentua rapidement toutefois au cours des annees subsequentes. Le Tableau 3 fait voir qu'en 90 ans, le ratio d'urbanisation au Canada a triple, atteignant en 1971 le2
chiffre de 76.1% .
(1) Les responsabilites provinciales se limitaient
a
!'education, les h6-pitaux, les droits de propriete et civils, les permis d'affaires,!'administration de la justice
a
l'interieur de la province et les affaires de nature locale. Voir J.C. Strick, Canadian Public Finance, Halt, Rinehart, Winston, Toronto, 1973, eh. 6, p. 95.(2) D'apres M.C. Urquhart et K.A.H. Buckley, Historical Statistics of Canada, MacMillan, Toronto, 1965, pp. 14-15.
TABLEAU 2
Repartition des depenses du gouver.nement federal. 1867
TYPE DE DEPENSE Defense Bien-~tre social en valeur courante et en pourcentage Transport et communication Ressources et developpement Charges de la dette publique
Depenses generales de gouvernement
Paiements aux provinces et municipalites Non classifiee TOTAL $ millions 0.8 0.3 1.8 1.5 4.1 1.5 2.6 1.1 13.7 24. % 6 2 13 11 29 11 19 8 100
Source: M.C. Urquhart and K.A.H. Buckley, Historical Statistics of Canada, MacMi1lan, Toronto, 1965, pp. 201 et 203.
De plus, au recensement de 1971, il y avait 22 zones metropoli-taines (c'est-a-dire grosso modo des agglomerations ou il y avait plus de 100,000 habitants) ou vivait plus de SS% de la population canadienne1. Il n'est pas necessaire ici d1examiner 1es raisons qui ont amene cette forte
urbanisation au Canada comme ai11eurs dans le monde2. Il est toutefois
(1) Une region metropolitaine de recensement est la zone principale du marche de la main-d'oeuvre d'une region a construction continuellement contigUe et ayant une population de plus de 100,000 ~es. Au recense-ment de 1966, il n'y en avait que 19. Voir Statistique Canada, Recen-sement de 1971, no 92-701, vol. 1, partie.1, aoUt 1974, p. 11.
(2) Le lecteur peut trouver de nombreux compte-rendus dans la litterature, dont entre autres: L.O. Stone, Urban Development in Canada, Dominion Bureau of Statistics Census Monograph, Information Canada, Ottawa, 1967 et N.H. Lithwick, Urban Canada: Problems and Prospects, Central Hou-sing and Mortgage Corporation, Ottawa, 1970.
c
25. TABLEAU 3Le taux dturbanisatiort au Canada de 1881
a
19711 PopUlation urbairte en % ·de la population totaleANNEE RATIO DE LA POPULATION
URBANISEE 1881 25.6 1891 31.8 1901 34.9 1911 41.8 1921 42.4 1931 52.9 1941 55.7 1951 62.4 1961 69.7 1971 76.1
(1) Pour 1881 et 1891, urbain se definit se1on la methode du recensement de 1941. Urbain de 1901
a
1911 signifie villes, cites et villages constitues de 1000 habitants ou plus. De 1921a
1951, urbain comprend aussi les villes et villages de moins de 1000 habitants ou plus ainsi que les banlieues adjacentes de 5000 babitants et plus et ayant une densite de population d'au moins 1000 habitants au mille carre. Pour 1971, la definition differe 1egerement. Selon que l'on utilise une methode ou !'autre, la difference est de l'ordre d'environ 2 points de pourcentage.Source: Pour 1881 et 1891, M.C. Urquhart et K.A.H. Buckley, Historical Statistics of Canada, MacMillan, Toronto, 1965, p. 14.
Pour 1901 et 1971, Ministere des affaires municipales, L'urbani-sation au guebec, Editeur officiel, Quebec, fevrier 1976, Tableau 2-1' p. 15.
0
0
26.
utile d1examiner comment ce deplacement des campagnes vers les villes
s 'est accompagne d 'un changement parallele dans le type et 1 'ampleur des depenses gouvernementales aux differents niveaux. Il est necessaire d'abord de mettre le lecteur en garde
a
propos des donnees ~ui sont dis-ponibles pour effectuer une telle comparaison. La comptabilite nationale, on le sait, est une entreprise encore relativement jeune, puisqu'elle ne coJIUilence qu'en 1926. La classification des depenses des divers paliers de gouvernement par fonctions est encore plus recente et toute recherche se heurtea
l'impossibilite de trouver des statistiques adequates pour la premiere moitie du vingtieme siecle. Gillespie, dans deux etudes impor-tantes qui ont parua
date, souligne ce probleme qui provient essentielle-ment du fait que les definitions ont change enormeessentielle-ment au fil des annees et que le traitement des depenses en capital n'est pas uniforme ou m3me disponible souvent1. D'ailleurs, J. Harvey Perry, dans son ouvrage magis-tral de reconstitution historique des finances gouvernementales canadiennes, fait etat des tnemes constatations et ne presente que des series parcimo-nieuses et tres generales pour les annees 1933a
1952. Perry n'a pas reussia
compiler quelque statistique que ce soit au niveau des depensesmunici-pales pour la periode precedant 19332• Les chiffres qui seront done pre-sentes ici sont tres generaux pour la periode de 1933
a
1951. Le tableau 4(1) W. Irwin Gillespie, The Urban Public Economy, Urban Canada, Problems
and Prospects, Research Monograph 4, C.M.H.C.,. Ottawa, 1971, p. 17 et 18 (voir note 5, p. 18) et W. I. Gillespie, "An Examination and Analy-sis of Municipal Financial Problems'', dans The Municipal Fiscal
Dilemma, Canadian Tax Foundation Twenty-Fifth Tax Conference Report, Toronto 1973, pp. 561-590 (voir pp. 562-563).
(2) J. Harvey Perry, "Government Finance", dans M.C. Urquhart et K.A.H. Buckley, Historical Statistics of Canada, MacMillan, Toronto, 1965, pp. 187-196.
o
e
TABLEAU 4
Recette ~~~~le nette1 de tous les paliers de g(l'!.lVt'rnement 1 anni!es choisies,
1933-1951 en valeur courante et en \
(2) (3) (4) {5) (6) (7)
(1)
I
Total des imp8ts Taxe sur la Autres taxes Total des taxes Privili!ges Autres revenus Total des
sur 1es revenus propri6t6 fonciare (1 .. 2- .. 3) permis recettes
et personnelle licences (4 • 5 f' 6) Ann6es I $ millions
'
$ millions'
$ millions 1933 74 10 235 32 290 1937 144 14 241 24 459 1941 692 33 256 12 878 1945 1,360 38 284 8 981 1948 1,431 37 343 9 1,418 1951 2,336 42 538 10 1,953(1) Apri!s exclusion des transferts intergouvemementaux.
* Arrondi. 39 44 42 27 37 35
\ $ millions \ $ millions \ $ millions
'
$ millions 599 81 so 7 93 13 74l 844 82 70 7 ll3 11 1,027 1,826 87 87 4 160 8 2,073 2,625 73 ll6 3 883 24 3,624 3,192 83 170 4 458 12 3,8.ZO 4,827 87 269 s 449 8 5,545Source: Ca1cu1s 6tablis par l'auteur l partir des donn6es de M.C. UrqUhart & K.A.H. Buckley, Historical Statistics of Canada, Mac:Millan, Toronto, 1965, p. 205. \* 100 100 100 100 100 100 N ....,
0
28.demontre clairement combien !'importance relative de la taxe fonciere comme source de revenu au niveau de tous les paliers de gouvernement a chute pendant cette periode, passant de 31.5%
a
10% du total des recettes. Au cours de la periode, les imp6ts sur le revenu ont presque quadruple en importance, pass ant de 10%a
42%. Ce changement represente 1 1 importanceaccrue du federal et du provincial comme principaux agents de perception. On peut verifier cette affirmation en comparant les donnees des tableaux 4 et 5. Ainsi, de 1933
a
1951, les recettes en dollars courants de tous les paliers de gouvernement ont augmente par un facteur de 7, alors que les recettes municipales (tableau 5) ont augmente par un facteur d'environ 2.5.En
fait, pendant cette periode, la repartition des recettes au pa-lier municipal est demeuree remarquablement constante: la taxe fonciere a represente la principale source de recette (environ lesi
de toutes les recettes) et les subventions d' autres gouvernements ne sont passees que de 1%a
3.5% du total des recettes.Du c6te des depenses, le tableau 6 illustre !'ascendance relative du gouvernement federal comme principale presence gouvernementale au niveau des depenses de 1933
