HAL Id: hal-01512934
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Politiques de l’environnement en Nouvelle-Zélande
Organisation de Coopération Et de Développement Économiques (ocde)
To cite this version:
Organisation de Coopération Et de Développement Économiques (ocde).
Politiques de
l’environnement en Nouvelle-Zélande. [Rapport de recherche] Organisation de coopération et de
développement économiques (OCDE). 1981, 92 p. �hal-01512934�
Politiques de renvironnemem
en
Politiques
de renvironnement
en
(
Nouvelle-Zélande
UN EXAMEN effectué en 1980 parL’OCDE ET SON COMITÉ DE L’ENVIRONNEMENT à la demande du
GOUVERNEMENT DE LA NOUVELLE-ZÉLANDE
L ’O rg a n is a tio n de C o o p é r a tio n et de D é v e lo p p e m e n t É c o n o m iq u e s (O C D E ) , q u i a été instituée p a r u n e C o n v e n tio n signée le 14 d é c e m b re 1 9 6 0 , à P a ris , a p o u r o b je c tif de p ro m o u v o ir d es p o litiq u e s v isan t :
— à ré a lise r la p lu s fo rte e x p a n s io n p o s sib le d e l’é c o n o m ie e t d e l’e m p lo i et u n e p ro g r e s sio n d u n iv eau de vie d a n s les p a y s M e m b r e s , to u t en m a in te n a n t la stab ilité fin a n c iè re , et c o n trib u e r ainsi au d é v e lo p p e m e n t d e l'é c o n o m ie m o n d ia le ; — à c o n trib u e r à u ne sain e e x p a n s io n é c o n o m iq u e d a n s les p a y s M e m b r e s , ainsi q u e
no n m e m b re s, en voie de d é v e lo p p e m e n t é c o n o m i q u e ;
— a c o n trib u e r à l’e x p a n sio n du c o m m e rc e m o n d ia l s u r u n e b a se m u ltila té ra le et n o n d isc r im in a to ire , c o n fo rm é m e n t a u x o b lig a tio n s in te rn a tio n a le s .
Les M e m b r e s de l’O C D E so n t : la R é p u b liq u e F é d é r a le d ’A lle m a g n e , l'A u s tra lie , l'A u tric h e , la B elgique, le C a n a d a , le D a n e m a rk , l’E s p a g n e , les É ta ts -U n is , la F in la n d e , la F ra n c e , la G rè c e , l’Irla n d e , l’Isla n d e , l’Ita lie , le J a p o n , le L u x e m b o u r g , la N o rv è g e , la N o u v elle Z é la n d e , les P a y s -B a s , le P o rtu g a l, le R o y a u m e - U n i , la S u è d e , la S u isse et la T urquie.
A lso a v ailab le in E n g lis h u n d er th e t it le :
ENVIRONMENTAL POLICIES in
NEW ZEALAND
r O C D E , 1981
L es d e m a n d e s de re p ro d u c tio n ou de tr a d u c tio n d o iv e n t ê tre a d re s s é e s à : M . le D ire c te u r d e l’i n f o r m a tio n , O C D E 2, ru e A n d ré -P a s c a l, 7 5 7 7 5 P A R I S C E D E X 16, F r a n c e .
Egalement disponible
POLITIQUE DE L ’ENVIRONNEMENT POUR LES ANNEES 1980
(mai 1980)
(97 80 02 2) ISBN 92 -6 4 -2 2 0 4 9 -6 130 pages
F 3 6 ,00 £ 4 .0 0 US$ 9 .0 0 DM 18.00 Can. $ 1 0 .8 0
L ’ETAT DE L'ENVIRONNEMENT DANS LES PAYS DE L’OCDE
(juillet 1979)
(97 79 06 2) ISBN 92-64-21946-3 188 pages
F 4 0 ,00 £ 4 .9 0 U S$10.00 DM 20.00 Can. $ 1 2 .0 0
POLITIQUE DE L ’ENVIRONNEMENT EN SUEDE (avril 1977)
(97 77 01 2) ISBN 92-64-21610-3 158 pages
F 2 5 .0 0 £ 3 .0 0 US$ 6 .2 5 DM 13.00 Can. $ 7 .5 0
POLITIQUES DE L’ENVIRONNEMENT AU JAPON (juillet 1977)
(97 77 04 2) ISBN 92-64-21669-3 108 pages
TABLE DES MATIERES
P ré fa c e ... 5 Chapitre I INTRODUCTION C omparaisons économiques... 7 Géographie et p o p u latio n ... 7Les pressions exercées sur l’environnement... 8
La réponse aux qu estio n s... 9
La sensibilité de la po p u latio n ... 9
La politique gouvernem entale... 10
La qualité de l’environnement en Nouvelle-Zélande... 12 *
La Nouvelle-Zélande dans les années 8 0 ... 12
Chapitre II LE CADRE INSTITUTIONNEL DE LA GESTION DE L’ENVIRONNEMENT Les aménagements institutionnels existant présentement en Nouvelle-Zélande. 16 Le Ministre de la Commission de l’Environnement... 16
Le Conseil de l’Environnement et le Conseil pour la Protection de la Nature... . 16
Les Ministères et les organismes de gestion... 17
Résumé des arrangements institutionnels actuels... 17
Les administrations locale et régionale... 18
Les problèmes d’environnement et les besoins institutionnels...18
L ’évaluation des aménagements existants... 19
Renforcer les aménagements institutionnels dans le domaine de l’environne ment ... 20
Le Ministre et la Commission de l’Environnement... 21
Le Ministère de l’Environnem ent... 22
Les Services et les organismes compétents en matière d’environnement . 24 Les organismes consultatifs publics... 24
Les mesures de protection et de mise en valeur de l’environnement... 27
La question de l’indépendance... 29
L’accès du public aux informations utiles... 30
Conclusions... 33
Chapitre III L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE Introduction... 37
Les conséquences de la planification régionale sur l’environnement... 38
La planification régionale et les organismes sectoriels... 39
La planification régionale et l’utilisation des sols... 40
Les parcs et les réserves... ... 40
Une stratégie néo-zélandaise de la conservation... 42
L’extraction m in iè re ... 43
L’aménagement urbain et la lutte contre la pollution... 44
La pollution atmosphérique... 44
Les émissions des véhicules à m oteur... 45
Les sources fixes de pollution atm osphérique... ... 46
Le bruit... 46
L’aménagement ru ral... ... 48
Gestion du litto ral... 49
Conclusions... ... 51 Chapitre IV AGRICULTURE ET SYLVICULTURE Introduction... ... 53 La conservation des so ls... ... 53 Le contrôle de l’é ro sio n ... 53
La qualité de l’eau et les produits agricoles... 55
Le contrôle de la pollution de l’eau... ... 56
L’irrigation... ... 57
La concurrence entre les utilisations productives du sol... 57
Les forêts indigènes des régions de faible altitude... ... 58
Les produits chimiques... 60
L’industrie chim ique... 60
La politique vis-à-vis des produits chimiques... 60
Divulgation des informations... ... 62
L’utilisation de l’acide 2,4,5- T ... 63
. Conclusions... ... 65
Chapitre V L’EAU Introduction... ... 67
La distribution et l’utilisation de l’ea u ... ... 67
Les dispositions légales et institutionnelles... 68
Conservation des eaux et des sols et aménagement du te rrito ire ... ... 69
Mesures de protection et de mise en valeur de l’environnement et droits sur l’e a u ... 70
Données concernant les eaux et les s o ls ... ... 70
La nitratation... 71
L’eutrophisation... ... 72
Epuration et évacuation des eaux u sées... 72
Le système de classification des eaux... ... 73
La dégradation de la qualité de l’e a u ...73
La préservation des eaux naturelles et pittoresques... 74
Les industries nouvelles... ... 75
Les sources diffuses de p o llu tio n ... 76
Les normes de classification des e a u x ... ...76
Les ressources en eaux marines...78
Conclusions... ... 79
Chapitre VI L’ÉNERGIE Introduction... ... 81
Production et utilisation de l’énergie...81
Mesures législatives... ...82
Problèmes actuels relatifs à l’énergie et à l’environnement...83
Développement de l’énergie hydro-électrique... ...83
Energie géothermique...83
C h a rb o n ...84
La planification de l’énergie et l’environnement...85
Problèmes d’énergie et d’environnement pour les années 8 0 ... ...86
Le surplus d’énergie électrique et son utilisation . ...86
Déficit des combustibles liquides et options lo c a le s...87
Energie/Environnement et la Loi sur le développement national... ...88
PREFACE
Le présent examen des politiques et des méthodes de gestion mises en œuvre par la Nouvelle-Zélande dans le domaine de l’environnement est le troisième examen de ce type effectué par l’OCDE. Il a pour objet d’étudier l’incidence sur l’environnement humain, physique et biologique, de l’évolution actuelle et éventuellement future et s’ins crit dans la ligne des études analogues relatives à la Suède et au Japon qui ont été publiées en 1977.
Tout comme pour les études précédentes, l’examen de la Nouvelle-Zélande a été entrepris à la demande du gouvernement du pays concerné. Celui-ci a précisé les points devant faire l’objet d ’une attention particulière de l’OCDE et ceux-ci sont indiqués dans le présent rapport. La principale source d’informations préliminaires désignée dans le texte par «réponse officielle» a été fournie par le gouvernement néo-zélandais sous la forme d’un document de travail détaillé et complet. Celui-ci a été ensuite rendu public et a donné lieu à d ’amples discussions de la part de l’opinion publique. Il a suscité l’envoi par les Ministères, les groupes de défense de l’environnement et autres parties intéressées de communications écrites dont il a été tenu compte dans la préparation du présent rap port.
L’examen a été effectué par le Secrétariat de l’OCDE avec l’aide d’experts fourni par les cinq pays membres suivants : Australie, Canada, Japon, Pays-Bas et République fédérale d’Allemagne. Ces experts et les membres du Secrétariat se sont rendus en Nou- velle-Zélande en avril 1980 pour obtenir des informations, examiner les questions soule vées et visiter les emplacements intéressants.
Une réunion d ’examen s’est tenue ultérieurement en octobre 1980 en Nouvelle- Zélande. La commission d ’examen de l’OCDE était présidée par M. J.W. MacNeill, Direc teur de la Direction de l’Environnement de l’OCDE et comprenait notamment M. Erik Lykke, Directeur général au Ministère de l’Environnement de la Norvège et Président du Comité de ¡’Environnement de l’OCDE ainsi que des membres du Bureau, à savoir M. Ernst Bobek, Directeur Délégué au Ministère autrichien de la Santé Publique et de l’Environnement et M. Peter Menke-Glückert, Directeur général du Ministère fédéral de l’intérieur de la République fédérale d ’Allemagne. La commission d ’examen comptait aussi parmi ses membres, M. Graeme Kelleher, Président du Great Barrier Reef Marine Park Authority, Australie; M. Hironori Hamanaka, Agence de l’environnement, Japon; M. Skinner, Ministère de l’Energie, Canada; M. Hans Leeflang, Ministère du logement et de l’aménagement du territoire, Pays-Bas; M. Max Neutze, Australian National University, Australie; M. Horst Obermann, Ministère fédéral de l’alimentation, de l’agriculture et de la sylviculture de la République fédérale d’Allemagne. Le Groupe a bénéficié en outre des services de certains membres du Secrétariat de l’OCDE : M. Gabriele Scimemi, Directeur adjoint de la Direction de l’environnement de l’OCDE, Madame Françoise Feypell, Administrateur principal et secrétaire du Comité de l’Environnement et M. Ferenc Juhasz, Administrateur principal, responsable du projet et chargé de l’examen de la Nouvelle-Zélande. Enfin, un représentant de la Haute commission du Royaume-Uni en Nouvelle-Zélande a participé aussi à la réunion d’examen.
La réunion d’examen a été ouverte par le Premier Ministre faisant fonction et, pen dant la réunion, des séances distinctes se sont tenues avec la participation du Ministre responsable de l’environnement, des chefs des départements et services opérationnels et des responsables de différents organismes semi-gouvernementaux qui jouent un rôle dans la gestion de l’environnement. Des réunions publiques ont eu lieu à Christchurch,
Wellington et à Auckland et des réunions distinctes ont été tenues avec des représentants d’organisations non gouvernementales de protection de l’environnement. La Commission d’examen, répartie en cinq groupes, a visité les sites qui présentent un intérêt particulier du point de vue de l’environnement.
Les conclusions relatives aux principales questions soulevées par le rapport d’éva luation ont été adoptées par le comité de l’environnement à sa réunion tenue à Paris en Décembre 1980 et le conseil a approuvé la mise en diffusion générale de ces conclu sions.
La présente étude est publiée sous la responsabilité du Secrétaire général.
L’OCDE est vivement reconnaissante au gouvernement de la Nouvelle-Zélande d’avoir rendu cet examen possible en fournissant les informations et les données statisti ques nécessaires à son établissement et d’avoir accordé une généreuse hospitalité à la Commission d’examen, au Comité et au Secrétariat pendant la durée de leurs travaux.
Chapitre I
INTRODUCTION
La Nouvelle-Zélande est l’un des pays de l’OCDE dont l’environnement est le moins pollué et qui compte le moins d’habitants au kilomètre carré. Plus de 18 % de l’ensemble de son territoire appartiennent à l’Etat sous forme de parcs nationaux ou de réserves forestières. Près de 5 % seulement des ressources hydrauliques annuelles sont utilisées à des fins de consommation et près de 75 % de l’électricité est produite grâce à l’eau, l’une des sources d’énergie renouvelables les moins polluantes.
Compara isons économ iques
Du point de vue économique, la Nouvelle-Zélande compte parmi les pays avancés (voir tableau 1). En 1978, le revenu par habitant y était supérieur à celui de nombre de pays de l’OCDE, dont le royaume-Uni. Le nombre de véhicules automobiles par millier d’habitants est plus de deux fois supérieur à celui du Japon. Toujours en 1978, la consommation d ’énergie par habitant dépassait celle de la France. La part du secteur industriel dans le PNB qui s’élève à 21,4 %, est plus importante qu’en Australie ou au Canada. La Nouvelle-Zélande est également un pays fortement urbanisé puisque plus de 80 % de la population vit dans des villes, contre 75 % au Japon et 56 % en Suisse.
La production agricole représentait en 1978, 9 % du PIB, contre 2,6 % aux Etats- Unis et 4,2 % en France (1977). En Nouvelle-Zélande, les quelques 60 millions de mou tons et les 8 millions de bovins et de porcs produisent une quantité de déchets organi ques équivalente à celle d ’une population de 250 à 300 millions d ’habitants.
Historiquement, le développement économique de la Nouvelle-Zélande s’est accompagné d ’une transformation de l’environnement beaucoup moins radicale que dans la plupart des autres pays de l’OCDE. Il s’avère en effet que, face au développement, la Nouvelle-Zélande a réussi à conserver un environnement de très haute qualité grâce aux quatre facteurs suivants : les caractéristiques physiques du pays; la nature de son dévelop pement économique; l’intérêt porté par la population à la protection de l’environnement et aux actions entreprises dans ce sens, et la réponse du gouvernement face à cette sensibi lisation du public.
Geographie et population
La Nouvelle-Zélande a une superficie de 269 060 kilomètres carrés et une popula tion de 3,13 millions d ’individus, soit une densité de 11,6 habitants au kilomètre carré (voir tableau I), chiffre relativement faible si l’on se réfère aux normes de l’OCDE. En effet, au Japon et aux Pays-Pas, la densité de population s’élève respectivement à 309 et 338, et seuls l’Australie et le Canada présentent une densité inférieure à celle de la Nouvelle-Zélande. Environ 50 % du territoire est classé région escarpée (pente supérieure à 28°), 20 % région moyennement montagneuse et 30 % seulement régions valonnées ou de plaines (déclivité inférieure à 12°). La proportion de terres fortement en pente explique en partie l’érosion accélérée des sols que connaît la Nouvelle-Zélande, érosion souvent accentuée par l’intervention de l’homme.
La présence de massifs montagneux et la forme allongée de la Nouvelle-Zélande qui constitue un obstacle sur la route des vents d’Ouest chargés d’humidité expliquent
Tableau I
Niveaux d’activités humaines affectant la situation de l’Environnement choix d'indicateurs, 1978, échantillon de pays de l’OCDE
Pays choisis PIB^ habitant (a) Consom mation privée finale par habitant (b) Consom mation d’énergie/ habitant (d) Voitures tourisme/ habitant (e) Densité de popu lation (g) Produc tion indus trielle (i) Produc tion agri cole (k) N.-Zélande . . . 5880 3A92(c) 3,65 392 12 24,4 (f) 9 (f) Australie . . . . 7660 4.600 4,83 402 2 18,6 (î) Canada ... 8740 4.980 9,33 408 (f) 2 18,6 3 Etats-Unis . . . 9660 6.200 8,50 525(f) 23 29,2 2,6 Japon ... 8480 4.900 3,10 184 309 29 France... 8850 5.440 3,58 332 97 21.5(f) 4,2 '(fj Pays-Bas . . . . 9380 5.550 4,62 293 338 2 1 £ ( j ) 4,6 (}) Norvège... 9850 5.300 5.47 282 13 17,5 3,6 Royaume-Uni . 5530 3.270 3,78 258 229 24,8 Moyenne pour l’ensemble des pays de l’OCDE 7768 3.672 4,9 326 233 (h) Notes :
a) Par habitant à prix courants et au taux de change du $ des Etats-Unis
b) Par habitant à prix courants et au taux de change du $ des Etats-Unis
c) Année fiscale débutant le 1er avril
d) TEP/habitant
e) Voitures/1000 habitants
f) 1977 année fiscale se terminant en mars 1978
g) Habitants/km2 (densité moyenne nationale)
h) 1975
i) En % du PIB (catégorie 3 de la CITI)
j) 1976
k) Production de l’agriculture et de l’élevage en % du PIB (catégorie 3 de la CITI).
Source : OCDE.
l’importance relative des précipitations et leur bonne répartition. En effet, la Nouvelle- Zélande reçoit en moyenne environ 1500 mm d ’eau alors que l’Espagne ne bénéficie que d’environ 670 mm, l’Italie moins de 1000 mm et le Japon 1800 mm. Ces fortes précipi tations constituent également un facteur d ’érosion et se traduisent par la formation de rivières relativement courtes charriant d ’importantes masses d ’eau le long des fortes pen tes. Comparée à la plupart des autres pays, la Nouvelle-Zélande bénéficie de ressources hydrauliques importantes mais surtout susceptibles de permettre toutes sortes d ’utilisa tions. Toutefois, la répartition de ces ressources ne va pas sans poser quelques problèmes bien que ceux-ci ne soient pas aussi aigus que dans d ’autres pays.
Les pressions exercées sur l'environnement
Le taux de croissance de la population de la Nouvelle-Zélande a connu un certain nombre de fluctuations, en particulier à cause des modifications intervenues au niveau de l’immigration nette, souvent à la suite de transformations dans l’économie de ce pays. A la fin des années 70, la croissance ralentit à tel point qu’en 1978, le taux de croissance naturel qui était inférieur à celui de l’immigration se traduisit par un léger déclin de la population totale. Toutefois, si l’on considère la période 1970-78 avec un accroissement annuel de la population de 1,1 %, la Nouvelle-Zélande a enregistré l’un des taux de croissance les plus élevés parmi les pays de l’OCDE. En effet, le taux moyen pour ces pays était bien au-dessous de 1 %. Dans l’hypothèse d ’une croissance moyenne, on estime qu’en 1991, la population devrait avoir augmenté de 8,9 %, ce qui représente un taux de croissance annuel de 0,8 % pour les 11 années à venir.
Au vu des normes de l’OCDE, la croissance en termes réels du PIB de la Nouvelle- Zélande a été modérée : 32,0 % pour la période 1968-1978, soit 2,8% par an. En effet, pour la même période et pour l’ensemble des pays de l’OCDE, le taux moyen atteint 43,8 %, soit 3,7 % (voir tableau II). Ce taux de croissance relativement faible se situe dans la ligne des tendances du passé. Pour la période 1960-1970, il était de 3,9 % alors que la moyenne de l’OCDE dépassait les 5 %.
Pendant la même période, la production agricole de la Nouvelle-Zélande a connu un taux de croissance de 16,5 %. Bien que relativement faible, ce taux dépasse ceux de la France, du Japon et de la Norvège (voir tableau II). En 1977, la majeure partie des revenus des exportations provenait du secteur primaire : en valeur, plus de 72 % des exportations étaient issues de l’agriculture, de la pêche et de la sylviculture, alors que pour les pays industrialisés, la moyenne s’élevait à environ 15 %. L’importance du sec teur primaire ne faisait que traduire les conditions favorables dont l’agriculture et la sylviculture néo-zélandaises bénéficiaient.
Au cours de la période 1968-1978, la production industrielle a connu une crois sance rapide. Globalement, elle a augmenté de 65,9 %, soit 4,7 % par an, ce qui est remar quablement plus important que les chiffres enregistrés en Australie, aux Etats-Unis et au Royaume-Uni (voir tableau II).
L’augmentation de la consommation d’énergie constitue également un indicateur important de la pression croissante des questions d’environnement sur l’économie néo- zélandaise. En effet, si le taux de croissance de cette consommation est tombé de 8,7 % par an pour la période 1960-1974 à 3,8 %par an pour la période 1974-1978, entre 1968 et 1978, la consommation d ’énergie a augmenté de 52,7 %, soit 4 3 %, alors que pour la même période, la moyenne pour les pays de l’OCDE est de 43,8 %, soit 3,7 % par an (voir tableau II).
Comme dans les autres pays de l’OCDE, au cours des années 60 et 70, l’exploita tion des ressources énergétiques nationales et ¡’augmentation de la production d’énergie se sont révélées constituer l’une des préoccupations principales en matière d’environne ment. Compte tenu de l’importance des ressources en énergies relativement non polluan tes (énergie hydraulique et gaz), les conséquences de la production et de la consommation d’énergie sur l’environnement ont été moins néfastes que dans la majorité des Etats Membres de l’OCDE. Toutefois, la mise en place de nouvelles installations électriques a suscité en Nouvelle-Zélande d ’importantes controverses sur le plan de l’environnement.
Le Tableau III qui concerne l’année 1975, comporte un certain nombre d’indica teurs d’environnement dans les domaines de l’eau, du sol et du bruit. Parmi les données les plus caractéristiques de la Nouvelle-Zélande, notons que : l’approvisionnement en eau de la population est fourni à 80 % par des stations d’épuration des eaux usées, contre 45 % en moyenne pour l’ensemble des pays de l’OCDE; 0,9 % des terrains sont bâtis, contre 1,8 % en moyenne pour l’OCDE; 1 % seulement de la population est exposé à des bruits d’un niveau supérieur à 65 dBA, alors que la moyenne pour les Etats membres de l’OCDE est de 15 %.
La réponse aux pressions
La sensibilité de la population
De par leur tradition culturelle, les Maoris qui vivaient en Nouvelle-Zélande bien avant l’arrivée des Européens, ont toujours attaché beaucoup d ’importance à la gestion des ressources du sol et de la mer. Toutefois, ce que l’on pourrait appeler la tradition de la conservation post-européenne, remonte à 1887, date de la création du premier Parc national, le Tongariro; à peine quinze ans après que le concept de parc national ait été formulé pour la première fois aux États-Unis. Le Tongariro ainsi qu’un certain nombre d’autres monts fut donné à la Couronne par les chefs Maori. Depuis lors, d’importantes régions du pays ont été transformées en Réserves ou en Parcs nationaux. Signe révélateur de la sensibilité du public vis-à-vis des questions d’environnement, il existe dans ce domaine un grand nombre d ’organisations non gouvernementales. Les actions spécifiques en matière d’environnement bénéficient habituellement d’un large soutien parmi la population qui se manifeste souvent par l’envoi de pétitions au gouvernement.
Tableau II
Croissance des activités humaines affectant la situation de l’environnement choix d’indicateurs, accroissement en % pour la période 1968-1978
échantillon de Pays de l’OCDE
Pays choisis Production agricole (a) Production industrielle (b) Population urbaine (c) Véhicules tourisme en service Consom mation d’énergie (d) PIB réel Dépenses consacrées à la consomma tion finale privée N.-Zélande . . . 16,5 65,0(f) 24 49,0 52,7 32,0 31,6 Australie . . . . 30,7 21,9 22 63,8 62,7 46,4 48,5 Canada ... 20,8 50,7 21 55,1 57,7 54,6 65,1 Etats-Unis . . . 24,5 36,8 21 40,6 31,5 33,2 42,7 Japon ... - 2,7 75,5 19 305,6 64,8 90,0 84,9 France... 12,6 49,7 17 54,1 46,2 54,1 59,3 Pays-Bas . . . . Norvège... 43,0 56,5 17 121,3 63,0 47,0 56,7 10,3 63,4 17 99,4 39,6 53,2 44,8 Royaume-Uni . 22,1 10,4 3 21,S(e) 5,2 24,6 19,3 Moyenne pour l’ensemble des pays de l’OCDE 19,2(g) 20 65,4 37,4 43,8 48,4 Notes :
a) D’après les indices des produits agricoles
b) D’après les indices de production industrielle globale (comprend classes 2, 3 et groupes 4101 et 4102 de la CITI).
cj 1965-1975
d) Demande d’énergie globale
e) A l’exclusion de l’Irlande du Nord
f) Estimation de l’OCDE sur la base de données fournies par l’ONU et la Nouvelle-Zélande
g) Estimation grossière
Sources : OCDE (colonnes 2, 3, 5, 6, 7). FAO (colonne 1), IRF (colonne 4) 3.
Certaines organisations non gouvernementales ont une vocation nationale et traitent des nombreux problèmes d’environnement au fur et à mesure q u’ils apparaissent. D’autres n’ont pour objectif que de résoudre un problème spécifique unique tel que la protection d’une région sauvage. Les associations de défense de l’environnement reçoivent une cer taine aide du gouvernement (NZ $ 35 000 en 1979) mais, en général, elles fonctionnent grâce à des contributions privées et au travail bénévole de leurs adhérents.
Ces associations présentent des propositions lors des audiences officielles sur l’environnement consacrées par exemple aux droits sur l’eau ou à la sylviculture, étudient les questions d ’environnement avec les fonctionnaires et les élus et informent la popula tion sur ces questions. Ainsi certaines d’entre elles ont-elles formulé diverses propositions pour cette étude.
D’importantes pétitions ont été soumises au Parlement et, dans un certain nombre de cas, les associations de défense de l’environnement ont pu prétendre à juste titre avoir influé sur la politique menée dans ce domaine.
La politique gouvernementale
Dans les années qui suivirent la fin de la seconde guerre mondiale, le gouvernement de Nouvelle-Zélande réagit à la pression publique en modifiant sa politique, en créant de nouvelles institutions et en promulgant des lois visant à préserver l’environnement.
Un certain nombre de dispositions prévoyant la création d’agences spécialisées dans le domaine de l’environnement ont été mises en œuvre après la Conférence de 1970
sur l’environnement physique. On examina à cette époque le type de dispositif à mettre en place pour coordonner la politique d’environnement et la Conférence recommanda la création d ’un comité consultatif ad hoc. On institua ainsi, parallèlement au conseil pour la protection de la nature existant, un organe consultatif, le conseil de l’environnement.
Tableau III
Indicateurs concernant l’environnement, 1975
Pays choisis
Eau Sol Intensité du bruit Consom mation totale annuelle d’eau par hab. (a) Pop. approv. en eau prov. de stations d’épura tion (b)(c) % Terres cultivables et cultivées (d) % patûrages % régions boisées % régions bâties Bruit dû à la circula tion % de la popul. exposé à un niveau sonore de 65 dBA (e) N.-Zélande . . . 336 30 3,6 (h) 48,2 23,5 0,9 1,0 (i) Australie . . . . 1.242 5,8 59,2 12,1 0,1 Canada ... 1.230 (f) 59 (k) 3,9 2,4 44,4 0,2 (l) Etats-Unis . . . 2.720 11(h) 20,3 26,0 30,8 4,2 6,4 (m) Japon... 101(f) 23 14,9 0,6 67,2 5,3 31,0m France ... 459 40 34,4 24,4 26,6 5,3 14,0 (n) Pays-Bas . . . . 964 (g) 68 (k) 23,0 33,5 8,3 9,2 7,4 fo/ Norvège... 602 (h) 2,4 0,3 25,7 2,1 5,0 (m) Royaume-Uni . 21S (i) 82 28,5 47,6 8,2 11,9 11,0 (oj Total OCDE . . 1.173 (g) 45 (j) 12,4 25,7 30,6 1,8/» 15,0 (j)
Notes :
a) m3/habitant
b) Epuration physique au moins, comprend également certains traitements secondaires (bio logiques) et tertiaires (chimiques).
c) Pourcentage de la population totale
d) Somme des terres cultivables et des terres cultivées en permanence
e) Toutes les données de la colonne bruit correspondent au milieu des années 70
f) 1974
g) 1976
h) 1973
i) Angleterre et Pays de Galles uniquement
j) Estimation grossière
k) 1977
l) Agglomérations urbaines de plus de 25.000 habitants uniquement
m) Exprimé en Leq sur 24 heures
n) Exprimé en Leq sur la période 6-22h
o) Exprimé en Leq sur la période 6-24h, Angleterre uniquement.
Par la suite, en 1972, on créa un nouveau portefeuille ministériel pour l’Environne- ment et l’on mit sur pied la Commission consultative et éducative pour l’Environnement.
Depuis, des dispositions officielles concernant l’environnement ont été adoptées. Ces mesures de protection et de mise en valeur de l’environnement que l’on désigne en anglais sous le sigle EPEP, visent à faire en sorte que tous les travaux ou actions d’enver gure susceptibles d’avoir des conséquences importantes sur l’environnement soient soumi ses à une évaluation de leur impact dans ce domaine.
Un certain nombre d ’autres procédures sont également prévues par les textes. Ainsi, aux termes de la loi de 1967 sur la Préservation de Veau et du sol, toute opération de pompage ou de déversement d ’eau dans le cours d’une rivière doit faire l’objet d’une demande d’autorisation. Notons également la loi sur la pureté de Vair de 1972 qui régit les questions de pollution atmosphérique et celle de 1977 sur UAménagement du terri
des ressources... permettant de promouvoir et de maintenir le plus efficacement possible l’hygiène, la sécurité, le confort et le bien-être économique, culturel, social et général de la population...».
Lorsqu’elle entrera en vigueur, la loi sur les pesticides de 1979 exigera l’enregistre ment de tous les pesticides utilisés en Nouvelle-Zélande; la loi sur les substances toxiques
de 1979 prévoit que des dispositions analogues s’appliqueront à d ’autres substances
toxiques.
Selon la loi de 1979 sur le Développement National récemment promulguée, les projets publics ou privés réputés d’importance nationale doivent faire l’objet d ’une évalua tion de leur impact sur l’environnement, évaluation qui doit être soumise dans les meil leurs délais à la Commission de l’Environnement.
La qualité de l'environnement en Nouvelle-Zélande
La qualité de l’environnement d’une région ou d ’un pays peut être mesurée à la fois dans le temps, en fonction des changements intervenus, ou à un instant donné, en fonc tion des critères d ’hygiène reconnus. On peut également la comparer à la qualité de l’envi ronnement d’autres pays.
Lorsque l’on étudie la qualité de l’environnement en Nouvelle-Zélande, les infor mations disponibles indiquent la nécessité d ’un contrôle plus large et plus rigoureux des concentrations de polluants, aussi bien au niveau ambiant qu’au niveau des émissions. En ce qui concerne les concentrations dans l’air ambiant, on dispose de données permet tant des comparaisons entre les pays. Par contre, dans le domaine de la pollution de l’eau, étant donné que la qualité de celle-ci est relativement élevée, les comparaisons s’avè rent plus délicates.
Les informations disponibles sur la pollution de l’air semblent indiquer que les concentrations de monoxyde de carbone et d ’oxydes d ’azote et de plomb dues à la pollution par les véhicules à moteur ont augmenté dans certaines grandes villes. A Christchurch, la fumée et la concentration d’oxydes de soufre se sont accrues de façon constante. Toutefois, pour la plupart des polluants présents dans l’air ambiant, les concen trations restent dans les limites recommandées par l ’OMS.
En ce qui concerne la qualité de l’eau, on assiste dans certains lacs à une aggravation de la détérioration; c’est également le cas des rivières, qu’il s’agisse de sources de pollution ponctuelles ou diffuses. Compte tenu de l’importance des débits et de la faiblesse relative de la pollution selon les normes internationales, la qualité de l’eau est relativement élevée. Toutefois, les données quantitatives disponibles ne permettent pas de se faire une idée exacte de la situation.
La Nouvelle-Zélande dans les années 80
Si l’on considère l’avenir, on s’aperçoit que les principaux développements suscep tibles d’avoir un impact important sur l’environnement se situeront à la fois dans les secteurs primaire et secondaire de l’industrie.
La Nouvelle-Zélande entame les années 80 avec la perspective d ’un programme d’investissements relativement ambitieux regroupant divers projets dans les domaines industriel et énergétiques. Ces projets qui en sont à des stades d’élaboration différents, concernant aussi bien l’extension de raffineries et la production de méthanol, d’essence synthétique et d’ammoniac/urée que le développement d’industries grandes consomma trices d’énergie, telles que des aciéries, des fonderies d’aluminium et des usines de pâtes et papiers. Si ces projets sont menés à bien, la puissance industrielle néo-zélandaise s’en trouvera considérablement renforcée. Pour y parvenir, il faudra probablement augmenter la capacité de production énergétique. Ces projets conduiront également à des choix diffi ciles au niveau de la gestion des ressources et soulèveront des problèmes politiques déli cats en matière de prévention et de contrôle de la pollution.
Compte tenu des contraintes économiques, il est probable que la Nouvelle-Zélande élargira la production du secteur primaire dans les domaines de l’agriculture et de la sylvi culture. Ceci pourrait se traduire par une exploitation plus intensive des terres déjà
cultivées, un développement de l’horticulture, une extension des terres consacrées à la production primaire et une transformation plus importante ou différente des produits primaires. Ces transformations pourraient impliquer une augmentation de la consomma tion d’eau, d’engrais et de pesticides, et renforcer par là les risques courus par la flore et la faune sauvages. Tous ces changements viendront s’ajouter aux problèmes de pro tection de l’environnement et de lutte contre la pollution que liés aux industries de première transformation et agraveront la menace qui pèse sur l’environnement.
Parallèlement, dans un climat économique caractérisé par un chômage important et croissant, une inflation persistante et un déficit constant de la balance des paiements (comme c’est le cas dans la plupart des pays de l’OCDE), il est d ’autant plus urgent et nécessaire de concilier les objectifs économiques et le souci de l’environnement. La défense et la protection de l’environnement impliquent des dépenses; aussi convient-il de comparer les bénéfices de telles mesures aux coûts économiques qu’elles entraînent. Lorsque la croissance économique est lente, il est plus difficile d’absorber ces coûts et, par voie de conséquence, encore plus difficile de faire accepter et appliquer certaines mesures en matière d’environnement. Il convient par ailleurs de reconnaître qu’une ges tion saine de l’environnement peut, en Nouvelle-Zélande comme ailleurs, être créatrice d’emplois et que les coûts liés à une gestion peu prudente peuvent être considérables. A une époque comme celle que nous connaissons, il est nécessaire de concilier les politi ques par ailleurs conflictuelles et, dans la mesure du possible, de réduire le coût de la pro tection de l’environnement en prenant des mesures préventives et en adoptant une poli tique efficace.
C’est dans cette optique que les problèmes d’environnement actuels et éventuelle ment futurs de la Nouvelle-Zélande seront étudiés ici. Jusqu’à présent, compte tenu de la nature de ces problèmes, il s’est souvent avéré possible de les aborder de façon pré ventive plutôt que curative et les solutions adoptées résultent plus d’un large consensus que d’une confrontation. Les choix devenant de plus en plus difficiles et les problèmes de plus en plus aigus, si la Nouvelle-Zélande désire maintenir la qualité élevée de l’envi ronnement dont elle jouit, il lui faudra dans l’avenir renforcer cette approche prospective et la participation intensive du public qui l’accompagne.
Chapitre II
LE CADRE INSTITUTIONNEL
DE LA GESTION DE L’ENVIRONNEMENT
Au cours des années 60, il apparut clairement que, du fait de leurs structures mêmes, les gouvernements et les administrations de nombreux pays étaient incapables de faire face au nombre croissant de nouveaux problèmes auxquels üs étaient confrontés. En effet, ces problèmes qui concernaient une large couche de la société, étaient apparus rapidement et avaient atteint une ampleur et une complexité sans précédents. De plus, bien qu’ils soient considérés comme prioritaires par les gouvernements, leur caractère essentiellement «horizontal» les rendait difficiles à aborder pour des administrations et des organismes gouvernementaux dont les compétences sont traditionnellement réparties de façon «verticale ».
Les questions d’environnement faisaient partie de ces problèmes. A la fin des années 60 et au début des années 70, un certain nombre de gouvernements entreprirent de rechercher de nouvelles formes d ’organisation ou d ’aménagements institutionnels permet tant d ’aborder ce type de questions. La plupart d ’entre eux ressentaient en effet la néces sité de se doter à un niveau de structures de consultation et de coordination en matière de politique d’environnement qui, tout en respectant les objectifs et les priorités d’ensem ble, soient libérées des contraintes et des conflits issus de la répartition sectorielle des compétences. Tout un éventail de nouveaux programmes touchant à la protection de l’environnement, à la gestion des ressources et à d ’autres domaines devait être conçu, planifié et réalisé. Les compétences en matière d’environnement des ministères et des organismes qui seraient chargés de cette tâche devaient être développées et il convenait de prévoir des dispositions particulières visant à l’information et à la participation du public.
Les gouvernements réagirent à cette situation de diverses manières. Certains créè rent d’importants Ministères de l’environnement compétents non seulement en matière de politique, de coordination et de recherche mais aussi dans le domaine de la gestion des ressources telles que l’eau, l’air et le sol; la protection de l’environnement et la gestion de certains secteurs importants liés à ce dernier tels que le logement, les transports et même l’administration générale, faisant également partie de leurs attributions. D’autres gouvernements se contentèrent d’étendre les compétences de ministères existants à la planification et la coordination de la politique dans ce domaine (y compris entre les différents niveaux d ’administration) ou d’en créer de nouveaux sans toutefois les charger de la gestion de programmes. Entre ces deux options, on trouve un grand nombre de formules très diverses.
Par la suite, de nombreux gouvernements jugèrent nécessaire ou souhaitable d’adap ter ou de modifier les aménagements auxquels ils avaient procédé afin de tenir compte de l’expérience acquise ou de l’évolution de la situation. Ces ajustements prirent égale ment des formes très diverses mais, en général, elles contribuèrent à renforcer les possibi lités de consultation et de coordination des gouvernements en matière de politique de l’environnement.
Les aménagements institutionnels existant présentement en Nouvelle-Zélande
Il apparaît clairement que la Nouvelle-Zélande a suivi la tendance générale. En 1970, la Conférence sur l’environnement physique examina le type d ’aménagements institutionnels nécessaires à la gestion de l’environnement en Nouvelle-Zélande. Elle «repoussa l’idée d’un ministère de l’environnement unique et omnipotent» considérant que cela aboutirait à «démembrer de nombreux organismes créés de longue date tout en laissant intacts d’autres structures également concernées par la politique d ’environne ment». De la même façon, elle rejeta également la formule d ’un organisme indépendant, arguant du fait que le principe de la responsabilité de l’exécutif ne devait pas être trans gressé. De fait, elle parvint à la conclusion qu’il n ’était pas nécessaire de créer de nou veaux organismes de gestion mais qu’il fallait simplement adapter les politiques des organismes existants et renforcer l’intégration des programmes. Cette conception semble d’ailleurs avoir été déterminante dans les aménagements institutionnels destinés à la gestion de l’environnement auxquels la Nouvelle-Zélande a procédé tout au long des années 70.
Le Ministre et la Commission de VEnvironnement
En 1972, un ministère de l’environnement fut créé par ordonnance du Cabinet avec pour mission « de veiller à ce que les questions d’environnement soient pleinement prises en considération lors des délibérations du Cabinet et de ses comités». Le portefeuille ne comportait pas d ’attribution en matière de gestion et d ’exécution, ce qui est d ’ailleurs toujours le cas. Toutefois, le Ministre de l’Environnement est, et a toujours été, simul tanément détenteur d’autres portefeuilles comportant des attributions dans les domaines de la gestion et du développement des ressources.
La même année, une petite Commission de l’Environnement fut mise en place pour seconder le ministre. Egalement dépourvue de mandat légal, de compétences en matière de gestion et de pouvoir exécutif, son rôle se limite essentiellement à conseiller le Ministre sur les questions d’environnement. Les gouvernements successifs ont indiqué que la Commission devrait exercer un droit de regard sur l’ensemble des politiques menées par eux. Le Délégué à l’environnement, fonctionnaire responsable devant le Ministre et son équipe «collaborent» avec les autres ministères de façon à promouvoir la coordination et s’assurer que les questions d’environnement sont prises en compte dans les activités de ceux-ci.
Depuis leur mise en place en 1974, le Délégué est également chargé de l’application des mesures de protection et de mise en valeur de l’environnement. Ces mesures englobent la publication des rapports d’impact, le recueil et l’évaluation des commentaires du public et la préparation et la publication de l’évaluation des questions soulevées dans les rapports sous forme d’audits. Quelque 70 rapports et audits de ce genre ont été publiés à ce jour. Ce mécanisme confère à la Commission, et au Délégué personnellement, un rôle officiel important. Parallèlement à son travail d ’information sur l’environnement par le biais de la publication des rapports d’impact et des audits, la Commission élabore et publie de sa propre initiative des documents sur des questions touchant à ce domaine.
Le Conseil de VEnvironnement et le Conseil pour la Protection de la Nature
En plus de la Commission, deux autres organismes ayant un rôle consultatif en matière de politique et de gestion de l’environnement ont été créés. Il s’agit du Conseil de l’Environnement et du Conseil pour la Protection de la Nature.
Créé en 1970, le Conseil de l’Environnement a maintenant pour rôle de conseiller le Ministre de l’environnement sur «toute question relative à la situation et l’évolution de l’environnement». C’est un organisme composé de fonctionnaires, de responsables élus et de représentants de la population. Parmi ses 15 membres, 6 sont choisis parmi la population «en fonction de leurs compétences personnelles»; 3 sont issus respective ment de l’Association des Comtés, de l’Association des Municipalités, et de la Direction de l’Aménagement du Territoire; les autres membres sont les responsables permanents (ou leurs représentants) du Ministère des Travaux publics et du Développement, de la
Santé, des Terres et du cadastre, de l’Administration des forêts et du Trésor. Bien que la Commission assure le secrétariat du Conseil, le Délégué à l’environnement n ’en est pas membre mais assiste aux réunions en qualité d ’observateur.
Le Conseil de l’Environnement a conseillé le gouvernement sur des questions d’environnement très diverses, parmi lesquelles par exemple la liberté d’information, la politique en matière de rivières d ’intérêt touristique, la politique dans le domaine du bruit et l’aménagement des côtes. Il a publié un certain nombre d ’ouvrages et, depuis 1978, il conseille le Ministre pour l’attribution des subventions aux associations de défense de l’environnement. Il sert de lien entre les nombreux autres organismes consul tatifs, les autres ministères, les autorités locales et les organisations non gouvernementales. Il est secondé dans toutes ses tâches par la Commission de l’environnement.
Créé en 1962 par une loi du Parlement, le Conseil pour la Protection de la Nature possède un rôle de consultation et de coordination dans le domaine de la préservation de la nature. Le Conseil peut «encourager des études et des travaux de recherche, enquê ter sur les aspects scientifiques et techniques de la conservation de la nature et faire des rapports sur tout problème jugé par lui important». Il peut, avec le consentement du Ministre des Terres, exercer tous les pouvoirs d’une commission d’enquête, publier tout rapport ou recommandation (après en avoir informé le Ministre) et encourager et partici per à des activités éducatives.
Le Conseil comprend un Président et de 6 à 8 membres nommés par le Gouverneur général sur proposition du Ministre des Terres. Ses membres sont choisis dans la popula tion en fonction de leurs compétences particulières, de leurs connaissances scientifiques et de l’intérêt qu’ils portent au domaine de la conservation de la nature. Le secrétariat du Conseil est assuré par le Ministère des Terres et du Cadastre.
Le Conseil a donné son avis sur de nombreuses questions concernant la conservation de la nature et l’impact de projets de développement tels que, par exemple, la protection des forêts indigènes et l’aspect environnement des projets d ’implantation de centrales hydro-électriques. Il collabore avec le Délégué à l’Environnement à l’évaluation et la rédaction des rapports d ’impact, en particulier lorsque des réserves ou des parcs nationaux sont concernés. A l’heure actuelle, le Conseil assure la coordination de la préparation d’une stratégie de la préservation de la nature pour la Nouvelle-Zélande.
Le Conseil pour la protection de la nature est un organisme déjà ancien qui possède une solide expérience en la matière. Le Conseil de l’Environnement,plus récent, joue un rôle plus large et a acquis lui aussi une solide réputation de conseiller pour les questions de politique d’environnement. Ces deux Conseils travaillent en coopération car chacun se faisant représenter aux réunions que tient l’autre au niveau du Secrétariat, ils s’efforcent donc d ’un commun accord d ’éviter les doubles emplois. Une proposition visant à fusion ner les deux Conseils a récemment été présentée.
Les Ministères et les organismes de gestion
Dans la ligne des grandes orientations définies en 1970 en matière d ’aménagements institutionnels au cours des dix dernières années, de nombreux ministères et organismes de gestion ont vu leur mandat modifié et ont dû adapter leurs politiques et leurs program mes afin de tenir compte des questions d’environnement. Ils ont également cherché à améliorer les processus de consultation et de participation du public.
Cette évolution s’est traduite par le vote d ’un grand nombre de nouvelles lois dans le domaine de l’environnement parmi lesquelles : la loi sur la pureté de l ’air en 1972, la
loi sur la pollution marine en 1974, la loi rectificative sur les sites historiques en 1975, la loi rectificative sur les forêts en 1976, la loi de 1977 sur les réserves, celle de 1977 sur l'aménagement du territoire et celle de 1979 sur le dévebppement national A l’heure
actuelle, on compte en Nouvelle-Zélande plus de 70 lois concernant la gestion de l’envi ronnement.
Résumé des arrangements institutionnels actuels
Il est utile de classer les institutions du gouvernement central en trois grandes caté gories. La première comprend un certain nombre d ’organismes consultatifs et de services
administratifs dont le rôle principal ou unique est de traiter de tel ou tel aspect de la politique, de la protection ou de la mise en valeur de l’environnement. En plus du Conseil pour la protection de la nature, de la commission de l’environnement et du conseil de l’environnement déjà cités, cette catégorie englobe la division de la flore et de la faune sauvage des affaires intérieures (qui relèvent d’un Ministre membre du cabinet) ainsi qu’un certain nombre d ’organismes à vocation spécifique telle que la fondation natio nale de la Reine Elisabeth II, la fondation des sites historiques et l’administration des parcs nationaux et les directions qui en dépendent. Certains de ces organismes ont été créés pour répondre à l’intérêt croissant porté à l’environnement à la fin des années 60 et au début des années 70, d’autres ont vu le jour antérieurement à cette période.
La deuxième catégorie comprend un certain nombre de services gouvernementaux et d’administrations pour qui la protection et la mise en valeur de l’environnement font partie de leurs compétences en matière de gestion ou de développement pour un secteur particulier de l’économie. Parmi ceux-ci, on trouve l’Administration des Forêts, le Ministère des Terres et du Cadastre, le Ministère des Travaux Publics et du Développe ment et le Ministère de la Santé. Entrent également dans cette catégorie, plusieurs orga nisations officielles telles que la Direction des produits chimiques agricoles et l’Adminis tration Nationale pour la Protection de l’Eau et du Sol dont les compétences englobent la protection et la mise en valeur de l’environnement. La majorité de ces institutions et, en particulier, les services gouvernementaux sont antérieurs aux années 70 et ont vu depuis leur mandat et leurs procédures administratives modifiés de façon à répondre au souci de l’environnement.
Enfin, la troisième catégorie groupe les services gouvernementaux et les adminis trations dont la principale ou l’unique fonction consiste à gérer et développer les ressour ces naturelles d’un secteur particulier. Parmi ceux-ci, le Ministère de l’Agriculture et de la Pêche et le Ministère de l’Energie. Les activités de gestion et de développement de ces deux Ministères et des organismes qui en dépendent ont tendance à prédéterminer le cadre de fonctionnement des politiques d’environnement. La distinction entre cette catégorie et la précédente peut être très vague, surtout lorsqu’il s’agit d ’organismes qui, à l’image de PAdministration des Forêts, ont des responsabilités à la fois en matière d’environnement et de développement.
Les administrations locale et régionale
En fin de compte, comme dans la plupart si ce n ’est tous les autres pays, les admi nistrations régionale et locale jouent un rôle extrêmement important dans la gestion de l’environnement, et plus particulièrement dans des domaines tels que l ’hygiène, l’aména gement de l’espace et la gestion des ressources en eau. Au cours de la dernière décennie, la Nouvelle-Zélande a déployé des efforts soutenus pour réorganiser les administrations régionale et locale et mettre en place un processus régional d ’aménagement du territoire susceptible de permettre l’intégration des questions d ’environnement dans la prise des décisions à tous les niveaux. A l’avenir, la planification régionale jouera probablement un rôle encore plus important dans la gestion de l’environnement. Cette évaluation porte essentiellement toutefois sur les aménagements institutionnels opérés au niveau de l’admi nistration centrale.
Les problèmes d'environnement et les besoins institutionnels
Pour les années 80, la Nouvelle-Zélande prévoit d’entrer dans une nouvelle phase de développement qui devrait se traduire par la poursuite de l’intensification de l’activité industrielle, agricole et de l’expansion de la sylviculture exotique et des industries du bois; par des changements dans le développement, les communications et les transports urbains; par une augmentation du tourisme; et par un accroissement de l’utilisation des ressources en eau de mer et en eau douce. Dans le cadre de cette évolution, on prévoit des changements d’orientation importants de la politique énergétique visant à une utilisa tion plus intense des ressources énergétiques propres à la Nouvelle-Zélande. Quels que soient son rythme et son orientation, le développement prévu représentera un défi et
exi-géra sans aucun doute de nouveaux aménagements du cadre institutionnel et juridique néo-zélandais en matière de gestion de l’environnement.
Dans le domaine de l’environnement, la Nouvelle-Zélande s’est jusqu’à présent surtout préoccupée des problèmes de gestion des ressources, de conservation et d’utilisa tion des sols. Il est probable que ces problèmes conserveront leur ampleur et leur inten sité, peut-être même assisterons-nous à une aggravation de la situation. Les projets en matière d’exploitation ou de reconversion de la forêt, de mise en valeur des ressources énergétiques, l’élimination directe des habitats de la faune et de la flore sauvages par le drainage ou la conversion en forêt exotique, les dangers que font indirectement peser l’emploi des pesticides dans les zones contaminées, la protection des régions sauvages et touristiques ainsi que l’agrandissement des parcs nationaux continueront à poser de délicats problèmes de répartition géographique.
En effet, certains de ces projets impliquent un choix difficile entre la préservation et le développement. D’autres exigent une soigneuse intégration de la conservation et du développement au niveau de la planification.
Les problèmes de pollution de l’environnement ont surtout dominé dans les pays les plus industrialisés et les plus peuplés de l’OCDE. La Nouvelle-Zélande a elle aussi été confrontée à certains de ces problèmes dont on peut penser qu’ils s’aggraveront, compte tenu du développement prévu pour les années 80. Du point de vue politique, institutionnel et juridique, leur résolution sera beaucoup plus complexe que celle des problèmes auxquels la Nouvelle-Zélande a été confrontée au cours des années 70. Parmi les problèmes les plus préoccupants auxquels ce pays aura à faire face, on trouve : les sources de pollution agricole diffuses, les effets à long terme de l’exposition à des pro duits chimiques toxiques, le contrôle des produits toxiques importés, le recyclage des matériaux et la gestion des déchets. En ce qui concerne les problèmes de pollution de l’environnement les plus classiques, la Nouvelle-Zélande bénéficie d ’une possibilité dont les pays Membres qui ont connu une croissance rapide ces dix dernières années n’ont pas pu profiter. Elle a en effet la possibilité d’élaborer et d’appliquer une politique prospective et préventive, renforçant ainsi les politiques curatives et réactives qu’elle poursuit par ailleurs. Du point de vue social, la prévention est nettement plus écono mique que la guérison et ü arrive souvent qu’une politique préventive soit plus rentable pour les industriels concernés.
La gestion de l’environnement sera amenée à jouer un plus grand rôle dans les décisions politiques. En Nouvelle-Zélande, comme ailleurs, l’intégration précoce de l’aspect environnement dans la politique de planification et les principaux projets de développement deviendra de plus en plus urgente et complexe. De ce point de vue, l’exploitation des ressources énergétiques, forestières et minérales du pays pose des problèmes particuliers qui ne sont pas moindres que ceux que soulève la participation du public à la formulation de la politique.
C’est pourquoi, globalement, il apparaît que le gouvernement devra se donner les moyens d’élaborer, de coordonner et d’appliquer des politiques préventive et cura tive adaptées aussi bien dans le domaine de la pollution de l’environnement que dans celui de la conservation des ressources.
L ’évaluation des aménagements existants
Il est clair que la Nouvelle-Zélande est en meilleure position pour traiter des ques tions d’environnement qu’au début des années 70. Sur les plans juridique, politique et institutionnel, les politiques concernant les secteurs spécifiques ont été complétées par une politique d ’ensemble de l’environnement. Comme nous l’avons déjà fait remar quer, tout un appareil juridique a été formulé et mis en œuvre. Tel que les autorités néo-zélandaises l’ont défini, l’objectif est de faire en sorte que :
- pleine et entière considération soit accordée aux questions d ’environnement à tous les niveaux de prise de décision;
— les informations utiles soient rendues publiques le plus tôt possible dans le déroulement des opérations de planification afin que les réactions et les opi nions du public puissent être prises en considération dans les opérations ulté rieures; et
— les mécanismes permettant d’atteindre ces objectifs soient aussi simples, directs et efficaces que possible.
Sur le plan institutionnel, un certain nombre d’éléments importants ont été mis en place. L’augmentation de la sensibilité et de la pression du public en matière d ’envi ronnement a progressivement conduit les organismes et les services gouvernementaux à se montrer plus attentifs à cet aspect des choses. Le gouvernement néo-zélandais fait observer dans les données qu’il a fournies à la Commission d’examen de l’OCDE que «parmi les gens concernés par la planification des projets, l’idée de rechercher et d ’inté grer tous les éléments en jeu avant de prendre une décision finale est largement acceptée. Les mesures de protection et de mise en valeur de l’environnement, la planification régio nale de la gestion des forêts, les audiences consacrées aux droits sur l’eau, les procédures d’aménagement du territoire et les récentes consultations du public sur la politique éner gétique sont autant d’occasions pour ce dernier de contrôler et de participer plus souvent et plus efficacement aux décisions en matière de planification de l’utilisation des ressour ces et de projets de développement».
Si cela constitue un progrès important et une base solide pour poursuivre les amé liorations, il n ’en reste pas moins que la Nouvelle-Zélande devra procéder à d’autres changements si elle désire vraiment affronter le large éventail de problèmes toujours plus complexes liés au développement envisagé pour les années 80.
Telle est d ’ailleurs l’opinion du gouvernement de ce pays. Commentant les aména gements existants, le document de travail fait remarquer que : «L’efficacité globale de cette structure qui s’est développée de façon fragmentée, n ’a pas fait l’objet d ’un examen détaillé». Puis, cherchant à identifier un certain nombre de faiblesses de la structure en question, ce même document mentionne... «le besoin d’une coordination accrue non seulement entre les services gouvernementaux et les organismes officiels, mais aussi entre ces instances et les autorités locales» et «... l’ampleur des risques de double emploi que présentent les aménagements actuels». Il fait également remarquer que... «on a assisté au développement d’un grand nombre d ’organismes consultatifs ayant souvent des voca tions concurrentes en matière d ’environnement», et souligne «... la confusion qui règne au niveau des relations entre les services et les organisations compétentes dans ce domaine » et le fait qu’un certain nombre de problèmes tels que la nécessité de dévelop per des mécanismes de participation du public adaptés dont on peut penser qu ’ils iront en s’aggravant dans les dix prochaines années restent « sans solution».
Renforcer les aménagements institutionnels dans le domaine de ¡’environnement
Il apparaît qu’un certain nombre de modifications particulières devraient être rapidement apportées au cadre institutionnel de la gestion de l’environnement en Nou velle-Zélande. Ces modifications devraient notamment viser à :
— renforcer l’élaboration et la coordination de la politique d ’ensemble en matière d’environnement à l ’intérieur du gouvernement;
— renforcer la coordination des politiques d ’environnement au sein des pouvoirs
publics et entre les différents niveaux de l’administration, particulièrement en ce qui concerne la prise en compte rapide des préoccupations touchant à l’environnement dans les programmes de développement de l’énergie, de l’agri culture, de la sylviculture et de l’extraction minière et dans les autres program mes de développement économique;
— à l’appui de ce qui précède, renforcer l’engagement par tous les départements et services opérationnels de l’administration centrale, à prendre en considération comme il convient, les conséquences sur l’environnement de leurs politiques et programmes.
— identifier de façon plus précise, rationaliser et renforcer les principales sources d’avis extérieurs pour les pouvoirs publics sur la politique globale de l’environne ment et sur les incidences du point de vue de l’environnement des politiques, plans et projets sectoriels;
— assurer l’accès de l’organisme central chargé des questions d’environnement au sein des pouvoirs publics aux informations que détiennent les départements et
