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Atelier
"Gouvernances des territoires urbains: Enjeux, acteurs, échelles.
Regards croisés"
10 et 11 décembre
Au Laboratoire Population Environnement Développement Aix Marseille Université - Centre Saint Charles
Proposé par Claude de Miras
avec la collaboration de Monique Bertrand et Catherine Paquette INSTITUT DE RECHERCHE POUR LE DEVELOPPEMENT
UMRs LPED et GRED
avec l’appui de l’Institut Recherche de la Caisse des Dépôts et Consignations.
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Problématique et Résumés
Eléments de problématisation
En deux décennies, les paradigmes du développement ont notoirement évolué, en passant d’une conception gestionnaire de la ville centrée sur les opérateurs - qu’ils soient publics ou privés-, à une perspective de gouvernance urbaine fondée sur un processus décisionnaire annoncé comme élargi et participatif.
Ce glissement -de la gestion de la ville à la gouvernance urbaine- s’est opéré dans un contexte très évolutif. Schématiquement, on retiendra:
- une dynamique active démographique et économique de l’urbanisation. En même temps que la gestion faisait place à la gouvernance, les populations urbaines s’étaient accrues globalement de 50 % ;
- une augmentation encore plus rapide des besoins en services essentiels (habitat, eau, assainissement, mobilité, salubrité, etc.) renforcée par la hausse moyenne du niveau de vie urbain et par l’accès tendanciel de couches urbaines pauvres à ces services ;
- la multiplication des stakeholders avec la référence obligée à la participation;
- un foisonnement de « projets » sectoriels, complètement étanches, toujours poussés par l’urgence.
Dans ces contextes d’urbanisation inédite, la gouvernance s’est imposée comme nouveau paradigme normatif1. Cette notion polymorphe visait à faire reculer l’Etat en créant, parfois de toute pièce, des scènes de gouvernance pluri-acteurs où allaient s’entrecroiser les Institutions internationales, les bailleurs internationaux, les Etats, les Autorités publiques déconcentrées, les collectivités territoriales2, des Agences au statut dérogatoire, les opérateurs privés3, les ONG internationales et nationales, les associations locales, sans oublier les actifs groupes de pression internationaux et nationaux, et enfin les coopérations décentralisées. Ces multiples scènes de gouvernance, diversement composées, se sont généralisées en surgissant partout, avec initialement une particulière intensité dans les pays les moins avancés et sur les
« projets » destinés aux couches urbaines pauvres.
Mais aujourd’hui, dans les contextes d’urbanisation rapide, la décision publique urbaine se caractérise partout par une complexité croissante qui, sur un territoire donné, est
1 « On peut considérer comme texte fondateur le document de discussion interne à la Banque mondiale : Managing development : the governance dimension, daté du 29 août 1991. Ce texte est le résultat des travaux menés en 1990 par un groupe de travail de la Banque mondiale ». In : Annik Osmont et al. Note n°1 du bas de la page 10. La gouvernance urbaine dans tous ses états. Collection Etudes. Direction générale de la coopération internationale et du développement. Ministère des Affaires Etrangères et Européennes. Janvier 2008.
2 Collectivités communales et régionales.
3 Sous la forme de Partenariats public-privés : concession, affermage, société d’économie mixte, BOT, etc.
3 confrontée à la coordination des logiques d’acteurs, de secteurs et de projets. A cela, s’ajoute la superposition des échelles territoriales et donc des pouvoirs, sans oublier la contrainte incompressible de l’urgence.
Dans les contextes macro-économiques en développement, quels que soient le domaine urbain considéré et la politique publique correspondante, la question de la coordination multi-acteurs ne devient-elle pas une problématique objectivement émergente?
Les institutions internationales ont certes abondamment financé durant près de deux décennies la construction de scènes de gouvernance urbaine, mais le fonctionnement de ces ensembles et leur capacité à faire émerger une maîtrise d’ouvrage urbaine se révèlent aujourd’hui en dessous des espérances et des besoins de régulation et de décision. Il est patent que la participation de toutes les parties prenantes, qui était en quelque sorte l’équivalent vertueux de la main invisible chère à l’économie politique classique, n’a pas été à la hauteur des postulats idéologiques.
Il est clair aujourd’hui que, successivement, ni la gestion urbaine ni la contrainte du financement du développement, pas plus que la bonne gouvernance, n’épuisent les conditions effectives de l’urbanisation et de ses obstacles. De même, la réalité chaotique de la gouvernance multi-acteurs ne tient pas dans la boîte noire du fameux jeu d’acteurs dont on explicite guère les fondements et la portée.
Que l’on traite de l’accès aux services essentiels, des transports, de l’habitat, des Centres historiques ou de la salubrité publique, l’efficience d’une triple gouvernance (secteurs, acteurs et échelles d’intervention) apparaît comme un des points de passage obligé et sans doute aujourd’hui, un des goulets d’étranglement de la maîtrise d’ouvrage urbaine. De même, la réponse de l’Etat aux revendications sociales ou aux enjeux environnementaux se heurte à ce plafond de verre qui affecte tous les registres du développement urbain.
Même lorsque la volonté politique entend répondre à des attentes sociales, elle bute sur cet obstacle majeur qui affecte tous les registres du développement urbain.
Pour l’économiste, il est possible d’aller au-delà du constat des dysfonctionnements apparents, en mesurant le coût complet4 générés par ce foisonnement multidimensionnel, Dans le contexte mondialisé d’hyper-concurrence des territoires, on peut s’étonner que le facteur que représente la qualité de la gouvernance territoriale soit si peu pris en considération, alors qu’ils pèse de façon croissante sur le coût global de l’urbanisation et donc sur son financement.
Cette préoccupation commence toutefois à être formulée, parfois de façon implicite ou diffuse, par des opérateurs de services urbains et par l’expertise urbaine, qui sont directement et particulièrement confrontés aux effets d’une gouvernance territoriale perfectible. De même, l’émergence de cette thématique est confirmée par des orientations stratégiques convergentes, affichées par exemple par le MAEE et son nouveau Partenariat Français des Villes et Territoires (PFVT) désormais doté d’un axe de travail central consacré
4 incorporant tous les coûts invisibles, marchands ou non marchands. Par exemple, les retards de réalisation, la complexité du circuit de la décision inte-institutionnelle, l’absence des synchronisation ou le défit de coopération, entre les parties prenantes, etc.
4 à la Planification Urbaine Stratégique. L’OCDE, pour sa part, est passée de la question des financements des réseaux à celle de la gouvernance des services5. De son côté, Cités Unies et Gouvernements Locaux (CGLU) a lancé en 2011 sur la même thématique, en lien avec la décentralisation, le projet GOLD III (Global Observatory on Local Democracy) et UN-Habitat regarde aussi aujourd’hui cette problématique émergente. L’IDDRI participe également de cette réflexion, avec la Gouvernance des services d’eau et d’assainissement dans son Programme de recherche « Financement des services urbains d’eau potable et d’assainissement dans les pays en développement. Modalités de partage du coût global de long terme entre acteurs ».
Ces approches institutionnelles internationales restent toutefois souvent descriptives, faute de pouvoir ou vouloir aller au cœur de la machinerie socio-politique, avec ses marchandages, ses négociations parfois erratiques et ses oppositions.
En fait, les retards et autres coûts de transaction qui caractérisent une gouvernance imparfaite, ne peuvent être considérés uniquement comme des questions organisationnelles intra ou interinstitutionnelles. En faisant comme si les logiques sociétales n’existaient pas, ou comme si l’on pouvait aisément s’en affranchir, l’approche déductive de la gouvernance urbaine mise en scène dans les années 1990 a occulté les tensions, les compromis et les arrangements sociaux qui façonnent la réalité politique de la gouvernance multi-acteurs d’aujourd’hui.
En résumé, la gouvernance territoriale que nous proposons d’aborder renvoie-t-elle principalement à une question d’organisation optimisée et technocratique de la coordination multi-acteurs ?
Ou bien, les défaillances d’une gouvernance territoriale imparfaite ne conduisent-elles pas à d’une part, revisiter les vertus annoncées de la participation, et d’autre part, à mettre en lumière la puissance inertielle du contrat social territorial ?
Les conservatismes, les privilèges, les rentes, l’autoritarisme, le clientélisme sont autant de résiliences sociétales que le volontarisme de la gouvernance comme mot d’ordre, n’a pas effacées e qui se retrouvent dans le contrat social territorial. Dans cette perspective, la gouvernance territoriale n’est-elle pas le creuset où s’affrontent schématiquement deux logiques6, l’une développementaliste et l’autre conservatrice, avec évidemment toutes les nuances, les chevauchements et les allers-retours qu’elles supposent ?
La gouvernance multi-acteurs va être regardée comme un analyseur des enjeux et des forces qui interagissent sur le développement et la croissance des territoires.
Les territoires urbains et plus encore périurbains sont les espaces où se cristallisent et se projettent ces rapports locaux, nationaux et internationaux de nature sociale, économique et politique.
5La gouvernance de l’Eau dans les pays de l’OCDE Approche pluri-niveaux Fév.
2012.
6 Se pose évidemment la question de l’interelation entre le contrat social national et les contrats sociaux territoriaux: le premier est-il l’assemblage et l’émanation des seconds, ou bien ces contrats sociaux territoriaux sont-ils seulement les clones du contrat social national?
5 Ces rapports, avec leur épaisseur, leurs tensions et leur équilibre constituent le contrat social territorial.
A cet égard, la présente démarche collective ne revient-elle pas à envisager une approche systémique qui interroge, à partir de la qualité des relations entre les parties prenantes, l’improbable translation d’une urbanisation décousue, induite par un contrat social peu regardant de ses implications socio-urbaines, à un tissu urbain fondé sur un compromis social plus équilibré et collectivement mieux maîtrisé.
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Résumé de l’intervention de Aziz IRAKI :
Gouvernement urbain et capacité d’intermédiation à Casablanca
Au Maroc, le gouvernement urbain a connu de grandes transformations ces dernières années. Une dernière charte communale (2003) est venue renforcer l’ « unité de la ville » pour les agglomérations de plus de 500 0000 habitants, donnant ainsi davantage de pouvoir au maire. De même que les amendements qu’elle a connu en 2008 sont allés jusqu’à imposer l’établissement par les Collectivités territoriales d’une planification stratégique donnant une large place à la participation, l’approche genre…
A l’échelle d’une métropole comme Casablanca, il serait opportun de mesurer, même rapidement, la portée de ces réformes en termes de gouvernance, c’est-à-dire comme un élargissement du champ de la décision à des acteurs privés et de la société civile, mais aussi comme un meilleur rapport entre le bas et le haut.
Ce choix peut être interrogé à l’aune de ce qu’il a apporté en termes de rapports de forces (et de pouvoir) entre les différents acteurs de la gestion urbaine d’une part et de ce qu’il a changé dans le rapport entre les populations et leurs élus (comment remonte la demande sociale? ) Y a t il davantage de relais entre là où s’expriment les besoins et là où se prennent les décisions concernant leur couverture ? Jusqu’où les nouvelles réformes institutionnelles ont-elles orientées vers une gestion globale et maîtrisée de la métropole? Vers une politique de la proximité? Jusqu’où ont-elles renforcé une nouvelle planification territoriale? Des questions auxquelles nous avons tenté de répondre à travers les premiers résultats d’une précédente recherche sur les périphéries urbaines dans les villes du Maghreb et que nous présenterons dans cette communication.
IRAKI Aziz (Maroc, 1953) est architecte-géographe, professeur à l’Institut National d’Aménagement et d’Urbanisme de Rabat. Ses recherches et études portent sur les questions de développement rural autour de l’évaluation des politiques publiques, l’action collective, les échelles de l’intervention publique…( cf coordination de l’ouvrage Développement rural, pertinence des territoires et gouvernance » , INAU/RELOR, Rabat 2006) . Il s’est aussi intéressé aux questions de gouvernance urbaine au Maroc à travers le prisme de l’habitat social ou de l’étalement urbain (cf ouvrage coordonné avec Julien Le Tellier : Habitat social au Maghreb et au Sénégal. Gouvernance urbaine et participation en questions L’Harmattan 2009) et de la place des élites locales (cf ouvrage : « Des notables du Makhzen à l’épreuve de la gouvernance »L’Harmattan 2003). Il coordonne depuis 2010, une formation doctorale à l’INAU « Urbanisme, gouvernance urbaine et territoires ».
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Résumé de l’intervention de Jean-Marie Ballout :
Conflits autour de la gestion territoriale post réalisation d’un grand projet d’aménagement
Le cas de la « ville nouvelle » de Tamansourt (Maroc)
Cette communication a pour objet les problèmes de gestion territoriale post réalisation, liés à un grand projet d’aménagement urbain de type « ville nouvelle », en l’occurrence celui de Tamansourt dans la périphérie de Marrakech. Il s’agit d’un projet « parachuté » sur un territoire politico- administratif. La collectivité territoriale compétente en la matière a participé à son autorisation à l’échelle locale (commission ad hoc via le « renforcement du rôle des walis ») mais elle ne l’a pas pensé. Les grands projets d’aménagement urbain, en tout cas pour ceux de petite échelle comme les réalisations de quartiers périphériques, les morceaux de ville ou encore les villes nouvelles, ont la particularité d’avoir des effets territoriaux tels, qu’ils nécessitent souvent un réagencement du mode de gouvernement des territoires dans lesquels ils sont réalisés.
Dans le cas étudié, la gouvernance post réalisation a été peu formalisée par les protagonistes de premier plan, notamment le porteur, durant la phase de conception du projet. Les solutions concernant sa gouvernance7 sont apportées a posteriori. Je montrerai en quoi ont consisté les essais de régulation de la gouvernance territoriale (redécoupage administratif, changements fiscaux, délégation de gestion). Les points d’achoppement en rapport avec la gestion territoriale (services urbains essentiels), qui opposent les acteurs de type société d’aménagement de l’État (ERAC Tensift, Al Omrane Marrakech, Al Omrane Tamansourt), de type collectivité locale (commune rurale de Harbil) et de type privé (promoteur Jamaï), seront mis en exergue. Les grandeurs utilisées par les parties prenantes pour justifier leurs positions seront évoquées. Cela mettra au jour un certain degré de pouvoir, de la part d’une « petite » commune périphérique rurale, « tiré » de la réalisation d’un projet que la dite collectivité n’avait pas prévu. Enfin, le projet de loi sur les villes nouvelles sera analysé de façon critique, révélant ainsi que les réponses gouvernementales apportées restent limitées au regard des changements complexes qu’induit un tel projet.
Jean-Marie Ballout, géographe, doctorant, UMR GRED, Montpellier.
jmballout@yahoo.fr
Ma thèse porte sur la question de la territorialisation par « ville nouvelle » en Algérie et au Maroc. Plus généralement, mes travaux s’intéressent aux thèmes de l’aménagement urbain par projet, du système d’action et de l’habiter urbain.
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7 Entendue comme « l’ensemble des processus et des institutions qui interviennent dans la gestion politique d’une société localisée », (Di Méo G. et Buléon P., dir., 2005, p. 32).
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Résumé de l’intervention de Julien Le Tellier :
Gouvernance, Participation et développement durable en Méditerranée
Stakeholder Dialogue et aide à la décision
Le Plan Bleu participe à plusieurs projets du 7ème PCRD de l’Union européenne : des projets régionaux dits « Policy Oriented » accompagnent des décisions telles que la Directive Cadre européenne Stratégie pour le Milieu Marin (DCSMM) et le 7ème Protocole additionnel à la Convention de Barcelone : le Protocole relatif à la Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC). Ces projets collaboratifs permettent de valoriser et diffuser les leçons acquises des expériences passées, revisiter et partager des outils et méthodes, enfin renforcer le rôle d’interface entre scientifiques et décideurs. Nous présenterons ce rôle d’interface qui vise à construire un pont (bridging the gap) entre les scientifiques et les décideurs pour accompagner les prises de décision. A travers les activités dédiées au « Stakeholder dialogue » et à la participation des parties prenantes, il s’agit de faciliter rapprochement et rencontres entre les sphères académique et politique pour que les uns (sciences) apportent aux autres (décideurs) les outils et informations utiles à la décision.
Julien Le Tellier, chargé de mission Approches territoriales Courriel : jletellier@planbleu.org
Plan Bleu pour l’Environnement et le Développement en Méditerranée
Centre d’Activités Régionales du Plan d’Action pour la Méditerranée (PNUE/PAM) 15 rue Beethoven, 06560 Valbonne - France
http://planbleu.org
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Résumé de l’intervention de Valérie Clerc:
La concurrence des politiques publiques de traitement des quartiers informels en Syrie
En Syrie, la décennie 2000 a été marquée par une prise à bras le corps de la question des quartiers informels dans les politiques urbaines nationales et locales. La réforme de l’appareil législatif concernant l’urbanisme et le logement, les nombreux programmes et projets urbains conçus avec l’aide de la coopération internationale et la relance des études pour la réalisation des nouveaux schémas directeurs des villes principales ont mis le traitement des quartiers informels au cœur de leurs objectifs. Vis-à-vis de ces quartiers, les orientations opposées (réhabilitation, rénovation urbaine, destruction) mises en œuvre par le législateur, le ministère de l’Habitat et la Construction, le ministère de l’Administration locale (en charge de l’urbanisme) et les gouvernorats de Damas et Rif Damas ont fait apparaître une compétition des modèles et des objectifs et une concurrence inter et intra administrative appuyée par les institutions et professionnels internationaux, freinant les réalisations.
Valérie Clerc, architecte urbaniste. Chargée de recherche IRD, UMR 201 « Développement et Sociétés ».
Jardin tropical de Paris, 45 bis, av de la Belle Gabrielle, 94736 Nogent-sur- Marne, France.
Mots clefs des programmes en cours: Politiques urbaines, quartiers informels, concurrences foncières, accès au logement, villes durables, Syrie, Damas, Liban, Méditerranée.
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Résumé de l’intervention de Monique Bertrand:
Du district au “Grand Bamako” (Mali): réserves foncières en tension, gouvernance contestée
La crise institutionnelle de mars 2012 a révélé au Mali une crise politique plus générale, dont la gouvernance de la capitale offre une illustration sensible après plus d’une décennie de décentralisation sous la Troisième République. Avec aujourd’hui plus de deux millions d’habitants, Bamako manifeste de vives tensions d’appropriation et d’usage de ses derniers espaces publics, dans les limites du District, et des réserves foncières des communes « rurales » à l’assaut desquelles citadins et gestionnaires sont partis au tournant du nouveau millénaire.
Issus de morcellements privatifs, ces conflits fonciers s’inscrivent d’abord dans la continuité d’une gestion clientéliste du sol qui s’est élargie du régime de parti unique au régime multipartiste né avec la Transition politique de 1992.
Depuis la fin des années 1990, une nouvelle ère de décentralisation déplace les sites de la course au sol dans les limites du District : de l’opportunité épuisée des « zones de recasement » qui avait marqué les la décennie, on passe au morcellement des dernières places concédées aux espaces verts et aux terrains de sports. Les confrontations locales se durcissent entre associations de quartiers ou de résidents et élus communaux, ces derniers arguant de responsabilités nouvelles en matière d’assainissement. Se font surtout sentir les effets d’une gouvernance mal hiérarchisée du District de Bamako et de sérieux chevauchements de compétences entre la mairie du District de Bamako et celles des six communes urbaines constitutives.
Dans la dernière décennie, dite de « consensus politique » sous deux mandats présidentiels, l’enjeu de la gouvernance foncière se concrétise enfin par-delà des limites régionales du District. Corruption et « affaires » autour de vastes terrains conduiront à décrédibiliser le politique dans ses missions de promotion de la décentralisation, et à couper les élus d’une base sociale en proie à des inégalités de plus en plus fortes d’accès au sol et à la ville. La multiplication des conflits d’appropriation dans le cercle de Kati, contigu à Bamako, dessine ainsi la nouvelle carte des sites sensibles du foncier : collectifs villageois dépossédés par la politique présidentielle des logements sociaux, marginalisation de la masse des besoins face aux malversations impliquant particuliers nantis, administrations déconcentrées et nouveaux promoteurs privés sur les principaux fronts d’expansion résidentielle ; nouvelles revendications des communes « rurales » à disputer à Bamako sur leurs territoires.
Monique Bertrand
Institut de recherche pour le Développement, UMR 201 Développement et Sociétés monique.berttrand@ird.fr
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Résumé de l’intervention de Julie Charles-Dominé et Elisabeth Dorier:
La mise en place d’outils d’information geographique municipale, une scène de gouvernance territoriale sous influence internationale
(Cotonou, Porto-Novo, Pointe Noire)
Depuis les années 90, le Bénin et le Congo-Brazzaville ont bénéficié d’incitations de la coopération internationale pour l’installation du même modèle de «Registre foncier urbain » informatisé. Il s’agissait, dans la perspective post-ajustement structurel, de renforcer la gouvernance locale et la maîtrise territoriale des villes et de leur permettre d’augmenter leurs ressources fiscales en prévision des transferts de compétences liés à la décentralisation.
Cependant, on observe certains décalages entre l’objectif d’autonomisation municipale et les modalités effectives de fonctionnement liées à ces nouveaux outils. Au Bénin, engagé depuis 1993 dans un processus de décentralisation très encadré par l’international, la maîtrise d’ouvrage déléguée des RFU à une agence spécialisée dotée de gros moyens génère diverses tensions et difficultés de prise en main de l’outil par les collectivités locales.
Alors que des possibilités techniques d’interconnexion et d’échanges d’informations sont offertes par la structuration des données en SIG, les initiatives sont mal articulées, parfois redondantes, résultant plus de la juxtaposition de projets de coopération que d’une programmation concertée.
Le Congo-Brazzaville, plus autonome par rapport aux injonctions et aux financements internationaux, a gelé le processus annoncé de décentralisation et réaffirmé l’autorité directe de l’Etat sur cet outil à partir d’un projet de cadastre national.
Elisabeth Dorier : Géographe, professeure des universités, responsable de l’axe TRAMES du LPED (UMR 151). Coordinatrice du programme Information géographique urbaine.http://www.lped.org/Urban-geographic-information.html
Elisabeth.dorier@univ-amu.fr – +336 84 24 92 77
Julie Charles-Dominé : Doctorante en Géographie Université Aix-Marseille sous la dir.
D’E.Dorier, en accueil au Laboratoire Population Environnement Développement (LPED) Programme Territoires, diversités urbaines et environnement (TRAMES)
Sujet de recherche : Enjeux et dynamiques de l'information géographique dans la gouvernance des territoires urbains du sud-Bénin. Le registre foncier urbain, un nouvel outil et ses pratiques à l’heure de la décentralisation.
charlesdom@yahoo.fr +336 17 57 02 97
Mots clés : information géographique – cadastre- décentralisation – municipalisation - politiques publiques – fiscalité locale - foncier - appui à la décision.
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Résumé de l’intervention de Jihad Farah:
Les gouvernances urbaines municipales à Beyrouth : potentialités et limites des gouvernances infra-métropolitaines.
Deux périodes marquent la gouvernance urbaine de Beyrouth dans l’après-guerre. Dans la première partie des années 90, cette gouvernance se centre sur l’organisation et la gestion du projet de reconstruction et de métropolisation de Beyrouth. Elle est pilotée par l’État central et est basée sur l’inclusion de grands acteurs privés comme sur la négociation informelle et les logiques d’équilibres communautaires. La deuxième, plus complexe, se développe à partir du retour des élections municipales en 1998. Ainsi, après plus de 35 ans de rupture, on voit émerger à l’échelle municipale des réseaux d’acteurs qui mobilisent différentes logiques de gouvernance pour reprendre en main des périmètres municipaux qui ont beaucoup changés en trois décennies et pour se positionner par rapport au projet de métropolisation comme par rapport aux territorialisations communautaires. Notre intervention revient sur ces logiques de gouvernances municipales, leurs déterminants et leurs limitations. Nous posons aussi la question des potentialités que ce mode de gouvernance amène par rapport à la gestion métropolitaine devant la crise du modèle de gouvernance métropolitaine centralisée.
FARAH Jihad, post-doctorant à l’Institut d’Urbanisme de Lyon jihadfarah@gmail.com
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Résumé de l’intervention de Catherine Paquette:
Transports urbains : la principale pierre d’achoppement pour la mise en œuvre d’une gouvernance métropolitaine à Mexico?
Mexico est une métropole qui représente un défi majeur sur le plan des services urbains de base et en particulier en matière de transport. Avec un peu plus de vingt millions d’habitants lors du dernier recensement réalisé en 2010, la ville s’étend sur une superficie discontinue qui occupe désormais près de 230.000 hectares. Aujourd’hui, plus de la moitié de la superficie de la zone métropolitaine se situe au-delà des limites administratives initiales de la ville, celles du District fédéral (le « DF »), sur les territoires de 59 communes qui appartiennent à l’Etat de Mexico, voisin du DF, ainsi que sur celui d’une municipalité située dans un autre Etat, Hidalgo, au nord-est de la métropole. 8,85 millions d’habitants résident dans le District fédéral, où la croissance démographique est désormais devenue très faible.
La population située hors DF, qui atteint plus de 11 millions, est donc largement majoritaire.
Dans un contexte politique très complexe (dans lequel le gouvernement fédéral est également à prendre en considération, s’agissant de la capitale du pays), la zone métropolitaine de Mexico ne dispose d’aucune instance de gouvernance de caractère métropolitain. Il existe bien un certain nombre de commissions métropolitaines sectorielles, ainsi qu’une commission exécutive de coordination métropolitaine, mais en raison de leur caractère volontaire et non obligatoire, ces dernières relèvent plus d’arrangements institutionnels ponctuels et instables que de dispositifs pérennes qui permettraient de mettre en œuvre des stratégies de gestion urbaine et des services à moyen et long terme, pourtant largement nécessaires.
Dans cette agglomération géante de Mexico, le secteur du transport est considéré comme l’une des questions les plus complexes et les plus « impossibles » à aborder à l’échelle métropolitaine. Depuis le milieu des années 2000, des transformations majeures ont été engagées dans ce domaine dans le District fédéral, avec la mise en place de plusieurs lignes de BRT, accompagnée de diverses autres actions en matière de mobilité. Cette réforme marque un début de reprise en main par les autorités du DF d’un secteur largement dérégulé depuis la fin des années 1980. Elle constitue un point de rupture sur bien des plans et notamment, contre toute attente, au plan métropolitain, l’expérience du DF ayant été en effet répliquée par les autorités de l’Etat de Mexico.
Le transport public, considéré traditionnellement comme la principale pierre d’achoppement pour la mise en œuvre d’une gouvernance métropolitaine à Mexico, pourrait-il donc finalement ne pas être la question la plus complexe à résoudre en la matière ?
Catherine Paquette, urbaniste, chargée de recherche à l’IRD, UMR PRODIG.
Domaine d’activités : conduite de travaux de recherche en partenariat avec des universités et centres de recherche latino-américains dans les domaines de l’action publique urbaine, des politiques locales et nationales d’habitat, de la planification urbaine et des mobilités dans les métropoles d’Amérique latine. Activités d’enseignement et encadrement d’étudiants au niveau master et doctorat (France et Mexique).
Travaux d’expertise pour des institutions internationales, françaises et latino-américaines (AFD, Ministère mexicain du Développement Social, Ministère de l’environnement et des ressources naturelles du Mexique, Cités et Gouvernements Locaux Unis, Ville de Mexico, Coopération technique de l’Ambassade de France au Mexique…).
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Résumé de l’intervention de Vicente Ugalde:
La fermeture, en décembre 2011, de la décharge qui pendant plus de deux décennies fut la seule existante dans le District Fédéral, a mis en évidence que les programmes et lois qui encadrent la gestion des déchets sont insuffisants pour maintenir dans les limites du tenable la gestion des déchets dans une grande métropole. La nature intergouvernementale de l’agglomération de la vallée de Mexico et la croissante privatisation des étapes d’un processus de gestion des déchets, au cœur duquel des milliers de travailleurs organisés en un syndicat continuent d’effectuer le travail le plus dur, constituent un bon exemple de gouvernance. Les zones sont délimitées par les documents juridiques et de planification, pourtant les problèmes sont résolus grâce à des arrangements (formels et informels) entre les divers gouvernements et les multiples acteurs publics, sociaux et privés qui interviennent dans la gestion des déchets. Les dynamiques de gouvernance auraient alors une place centrale pour expliquer comment une mégalopole, qui cesse de compter sur une décharge, n’explose pas sous les monceaux d’ordures.
Vicente Ugalde est titulaire d’un doctorat en droit de l’Université Panthéon-Assas. Il est enseignant-chercheur au Centre d’Études Démographiques, Urbaines et Environnementales (CEDUA) au Colegio de México (COLMEX) où il enseigne les cours de Gouvernement Local et de Politique Environnementales. Son domaine de recherche est les changements dans l’action publique des gouvernements municipaux ainsi que l’analyse des politiques publiques, en particulier les politiques environnementales au niveau local, politique qu’il analyse à travers le droit. Il est chercheur niveau 1 du Système National de la Recherche (SNI) du Mexique.
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Résumé de l’intervention de Jean-Michel Evin:
La présentation se bornera à exposer la gouvernance du système de la fabrique métropolitaine grenobloise autour de sa dimension institutionnelle, du déploiement de ces outils, de l’articulation des échelles, des problématiques spécifiques liées à la dynamique participative, … qui caractérisent le système grenoblois.
Le contexte de la région grenobloise, présentation Les chiffres clés
L’inscription dans le contexte régional Les dynamiques de construction territoriale Une gouvernance en mouvement
L’approche intercommunale
La coopération au travers de l’outil Scot L’émergence de la question métropolitaine Les perspectives et évolutions
L’évolution de la carte intercommunale (SDCI) Le Scot et les enjeux de sa mise en œuvre
Les contours de la coopération métropolitaine (structuration, dispositif participatif,…) Synthèse
Eclatement des temps sociaux, des territoires de vie et des mobilités, changement d’échelles, irruption des technologies de l’information et de la communication, nouveaux rapports espace-temps… Tous ces mots traduisent la complexité à laquelle nous devons faire face, complexité qui nous invite à imaginer d’autres formes d’intelligence collective et construire ensemble les modes de vie et les formes de la société de demain. De nouvelles coalitions territoriales multi-scalaires s’inventent, des hybrides territoriaux émergents autour de politiques publiques territoriales / interterritoriales capables de conduire un modèle de développement répondant aux nouveaux défis sociaux et environnementaux.
Aujourd’hui, gouverner l’espace urbain implique de renforcer l’attractivité et le rayonnement du territoire tout en assurant la qualité de vie de ses habitants. Ce n’est pas tant l’objet territorial qui est important, que le projet commun qui le sous-tend. Il doit inclure la participation des acteurs, que sont les autorités locales, les décideurs politiques, les professionnels, le secteur privé, l’organisation de la société civile et les citoyens, dans le cadre des processus de décision pour la fabrique du territoire.
Jean-Michel Evin, Directeur Général de l’Agence d’Urbanisme de la Région Urbaine Grenobloise, France.
Mobile: 07 86 72 90 78
Une expérience au croisement des territoires, du management de projet et de la conduite du changement dans les organisations publiques. (cf.CV)
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Résumé de l’intervention de Fernanda Moscarelli:
Le paradigme actuel de l’action publique est basé sur une perspective décisionnaire plus partagée, élargie et interactive qu’auparavant, connu sur le nom de gouvernance.
Ce nouveau paradigme de l’action publique est, toutefois, confronté à certains enjeux.
D’un côté, ce partage des compétences et des pouvoirs entre plusieurs secteurs, acteurs et échelles d’intervention exige une coordination capable d’agir pour l’efficience du réseau de gouvernance et pour dépasser les contraintes inhérentes à la structuration du système de décision (réseaux de gouvernance). De l’autre, l’action publique planificatrice utilise un grand nombre de variables - plus ou moins approfondies, spatialisés ou non – qui vont alimenter le processus décisionnaire.
A partir de ce constat, des auteurs comme K.G. Provan et P. Kenis (2007), M. Van Gils et E. H. klijn, (2007), J. Foley et M. Lauria (2009), Edelenbos et klijn, (2007) et P. Melé et al. (2003), identifient comme facteurs intervenants dans l’efficacité de la gouvernance: (a) le nombre d’acteurs et d’institutions et leur structuration, qui agissent dans le caractère participatif ou représentatif du réseau, (b) l’objectif de « décision partagé » qui se traduit par le consensus, (c) la confiance entre acteurs et organisations et (d) l’existence des coopérations ou des conflits internes au réseau.
Certains (Fouchet et Lopez, 2000 ; Plottu et Plottu, 2009) identifient d’autres facteurs qui sont issus de l’activité planificatrice de notre objet, comme la nature du choix et la stratégie prospective.
Ces deux groupes d’enjeux sont facilement identifiés dans notre objet d’étude, l’élaboration du Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT). Cependant, bien que ces 2 enjeux interviennent dans l’efficacité de l’élaboration d’un document de planification comme les SCoTs, notre intervention ne ciblera que les implications inhérentes aux acteurs, échelles et secteurs sur l’organisation du réseau de gouvernance. De cette façon, notre contribution démontrera, à partir de ces 2 cas concrets, ceux du SCoT de la Communauté d’Agglomération de Montpellier (CAM) et du SCoT de la Région Urbaine grenobloise (RUG), les points forts et faibles de chacun, à la lumière des réflexions sur la notion de gouvernance, ses enjeux et ses vertus.
Fernanda MOSCARELLI,
Doctorante à UMR-GRED/UPV-Montp3
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Résumé de l’intervention de Raffaele Cattedra:
Les enjeux de la gouvernance urbaine en Italie au prisme de mise en place des Città Metropolitane
Cette contribution s’interroge sur les enjeux et les scénarios de gouvernance liés à l’imminente mise en place des Città metropolitane (villes-métropolitaines) en Italie prévue pour le 1er janvier 2014. La question des Città metropolitane démarre en 1990 (loi 142/1990), avec l’hypothèse d’institution de 15 villes portant ce statut, et se poursuit sans de véritables effets réels au cours des deux décennies suivantes. Puis, en 2012, elle subit une véritable accélération sous l’actuel « gouvernement technique » de Mario Monti, par le biais d’une loi (135 ex DL 95/2012) portant plus globalement sur une réorganisation politico- administrative et territoriale nationale, comportant l’abolition d’un certain nombre de provinces (35) et la création de 10 villes métropolitaines, auxquelles doivent s’ajouter celles identifiées par les 5 autres Régions à statut spécial.
Saisie en tant que quatrième échelon « intermédiaire » des collectivités territoriales italiennes et se posant à l’articulation de la gouvernance entre les Province (équivalent des Départements) et les Comuni des grandes villes, la première approche des villes métropolitaine – celle des années 1990 et 2000 - est le fruit d’une volonté de réforme des
« autonomies locales » qui se décline d’après un paradigme éminemment fédéraliste (d’après le jargon politique en vogue), et notamment fiscal, voulant d’ailleurs faire face aux enjeux de la globalisation à travers la reconnaissance stratégique d’une échelle locale du développement (Magmaghi, Progetto locale, 2000). Mais au delà des principes dits fédéralistes, plusieurs défis locaux sont ainsi pointés, dont les principaux (« classiques ») peuvent être ainsi listés : la question de la planification des grandes agglomérations métropolitaines, notamment à la suite de l’étalement urbain (« l’area vasta » est traditionnellement le parent pauvre de l’aménagement territorial en Italie), et ce plus particulièrement par le biais de la profusion de projets et de programmes de planification dite stratégique (s’étalant à l’échelle explicitement métropolitaine ou provinciale) ; la gestion des transports, des réseaux en général et des ordures ; l’habitat ; la question environnementale ; la régénération urbaine à la suite des processus de désindustrialisation et de tertiarisation des grades agglomération urbaines ; les grands projets d’équipement structurants, culturels, événementiels ; la sécurité urbaine etc.
Alors que la doxa internationale et nationale des dernières décennies met en évidence que de la compétition économique internationale se fonde de plus en plus sur des systèmes territoriaux dont les moteurs sont des « régions urbaines » performantes, il apparaît clairement qu’en Italie subsiste un décalage entre des réalités territoriales de facto à caractère métropolitain et l’absence d’un cadre politico-administratif qui les légitime. D’ici, donc, la justification des Città metropoltane.
Or, dans le nouveau contexte de crise de 2012, l’aventure que les città metropolitane sont appelées à jouer d’ci peu semble presque noyée dans le cadre général de la réforme politico-administrative et des nouveaux découpages, laissant presque de côté les enjeux
18 locaux (ci dessus esquissés), pour laisser place à un autre paradigme. Un paradigme, certes à caractère néolibérale, mais qui (du moins en Italie) est soutenu et imposé par des mots d’ordres déclinés emblématiquement en anglais : l’austerity et la spendig review. Ce qui signifie très concrètement des réformes à coût zéro, ou – mieux - destinées à réduire les coûts de l’administration territoriale et du welfare et, notamment, les coûts de la politique liée au régime financier des élus locaux (ces derniers du reste de plus en plus stigmatisés par une délégitimation populaire qui les met en cause suite à l’explosion de nombreux scandales liés à la corruption).
A l’état actuel de transition, et en attendant la mise en place de la réforme (qui devrait progressivement se traduire, d’après la loi, par des élections avec un système indirect des représentants des Città metropolitane et des Provinces), si divers acteurs économiques locaux liés à la Confindustria des 9 nouvelles Città metropolitane s’alignent ouvertement en faveur de leur création, divers enjeux restent en suspens et divers scénarios semblent se dessiner, dont on peux en esquisser quelques uns : la concurrence entre acteurs : et plus particulièrement la rivalité entre les élus des provinces destinées à disparaître et les nouveaux « super-maires » des città metropolitane, ou bien celle entre les actuels maires des villes majeures et ceux des communes destinées à rentrer dans les villes- métropolitaines ; les contradictions et les contestations liés aux nouveaux découpages administratifs (supervisés et ratifiés par les Régions) qui peuvent faire éclater la prétendue cohérence des plans stratégiques métropolitains à l’œuvre ; le flou quant aux pouvoirs réels et aux compétences territoriales des nouvelles collectivités.
La question reste celle de savoir si et de quelle manière la mise en place des Città metropolitane comportera une évolution des modes de gouvernance métropolitaine.
Raffaele Cattedra GRED-Montpellier 3/ Università di Cagliari Maurizio Memoli (GRED-Università di Cagliari)
Matteo Puttilli (Università di Cagliari)
