La proclamation de l'Etat palestinien
In: Annuaire français de droit international, volume 34, 1988. pp. 37-62.
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Salmon Jean. La proclamation de l'Etat palestinien. In: Annuaire français de droit international, volume 34, 1988. pp. 37-62.
doi : 10.3406/afdi.1988.2827
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/afdi_0066-3085_1988_num_34_1_2827
LA PROCLAMATION DE L'ETAT PALESTINIEN Jean SALMON
Le 15 novembre 1988, lors de sa 19e session extraordinaire tenue à Alger, le Conseil national de FO.L.P. a proclamé l'établissement de l'Etat de Palestine.
Pour la première fois l'idée lancée à plusieurs reprises et écartée dans le passé, notamment en 1 959-1 960, en 1 963 et en 1 971 , était concrétisée par une déclaration solennelle.
Il appartient à la science politique de dégager les raisons pour lesquelles les responsables de l'O.L.P. ont décidé de franchir le pas. Pour notre part nous pensons que les facteurs essentiels qui ont conduit à cette décision sont :
a) la révolution des pierres (Yintifada) par laquelle le peuple palestinien des territoires occupés marque de manière spectaculaire depuis décembre 1987 son refus d'une perpétuation de l'occupation étrangère;
b) la décision prise le 31 juillet 1988 par la Jordanie de rompre ses liens juridiques et administratifs avec la Cisjordanie mettant ainsi TO.L.P. dans l'obl igation de déclarer qu'elle comblerait le vide laissé par le désengagement jordanien notamment à l'égard des fonctionnaires palestiniens(l).
c) la conviction de l'O.L.P. -déjà perceptible depuis plusieurs années- que la réalisation d'un Etat palestinien ne pourrait jamais se réaliser que sur une partie de la Palestine et en passant par la reconnaissance de l'Etat israélien.
Un mois plus tard plus de 75 Etats avaient déjà reconnu la Palestine. Ils sont 89 en cette fin février 1 989.
Dans un entretien accordé à Libération et publié le 23 novembre 1988, le Président Mitterrand déclarait :
«La reconnaissance d'un Etat palestinien ne pose à la France aucun problème de principe. La France a pris acte de la proclamation d'Alger et reconnaît le droit des Palestiniens à vivre sur un territoire constitué en Etat indépendant.»
Toutefois, le Président français ajoutait :
«Je ne peux pas me lancer ici dans une analyse juridique. Mais vous savez que notre pays s'est toujours fondé dans ses décisions de reconnaissance d'un Etat sur le principe de réflectivité, qui implique l'existence d'un pouvoir responsable et indépen dant s'exerçant sur un territoire et une population.
(*) Jean Salmon, Professeur à la Faculté de Droit de l'Université de Bruxelles.
(1) L'adresse du Roi Hussein à la nation du 31 juillet 1988 est publié aux I.L.M., 1989, p. 1638. Le décret du 23 août 1988 de TO.L.P. est reproduit dans Intifada, vol. I, n° 5, 2 septembre 1988.
Ce n'est pas encore le cas, mais la voie est tracée. D'ores et déjà, émerge la nation palestinienne identifiée comme telle aux yeux des autres nations du monde.»
Tout en reconnaissant une nation palestinienne, la France, estimerait donc ne pouvoir reconnaître déjà l'Etat à défaut d'effectivité.
La Belgique adoptait une position assez proche par la voix de son ministre des Affaires étrangères, M. Léo Tindemans, au Sénat le 29 novembre :
«La Belgique a souscrit à la déclaration de Venise. C'est pourquoi la demande du peuple palestinien de disposer de son propre Etat n'est pour nous pas un problème»(2).
Ces deux déclaration avaient été précédées le 21 novembre par celle des Douze qui se bornait à parler «du droit à l'autodétermination du peuple palestinien avec tout ce que cela implique».
Une telle formulation signifie que les Douze admettent que le peuple palesti nien pourrait exercer son droit à l'autodétermination dans le sens de la création d'un Etat mais se gardent bien de reconnaître qu'un tel Etat existe d'ores et déjà.
Le 15 décembre 1988, l'Assemblée générale de l'O.N.U., réunie exceptionnel lement à Genève, affirmait dans une résolution 43/176 intitulée 'question de Palestine' divers principes devant présider à l'établissement d'une paix globale et notamment celui-ci :
«b) Des accords garantissant la sécurité de tous les Etats de la Région, y compris ceux qui sont nommés dans la résolution 181 (II) du 29 novembre 1947...».
Cette résolution adoptée par 138 voix pour, 2 contre (Israël et Etats-Unis) et 2 abstentions (Canada et Costa-Rica) admet donc comme «Etat de la région» ceux nommés dans la résolution 181 (II) c'est-à-dire «l'Etat arabe» et «l'Etat juif».
Une autre résolution de l'Assemblée générale de l'O.N.U., adoptée le même jour ayant le même intitulé mais portant le numéro 43/1 77, s'exprime de la manière
suivante :
«Consciente de la proclamation de l'Etat palestinien par le Conseil national palestinien dans la ligne de la résolution 181 (II) de l'Assemblée générale et dans l'exercice des droits inaliénables du peuple palestinien.
(...)
1. Prend acte de la proclamation de l'Etat palestinien par le Conseil national palestinien le 15 novembre 1988;
2. Affirme qu'il est nécessaire de permettre au peuple palestinien d'exercer sa souveraineté sur son territoire occupé depuis 1967;
3. Décide qu'à compter du 15 décembre 1988 la désignation «Palestine» devrait être employée au sein du système des Nations Unies au lieu de la désignation
«Organisation de libération de la Palestine» sans préjudice du statut et des fonctions d'observateur de l'Organisation de libération de la Palestine au sein du système des Nations Unies, conformément aux résolutions et à la pratique pertinentes de l'Orga nisation des Nations Unies,
( ... )».
Cette résolution a été adoptée par 104 voix contre 2 (Israël et Etats-Unis) et 36 abstentions parmi lesquelles on trouve les Douze des Communautés euro péennes et les Etats suivants : Antigua et Barbuda, Australie, Autriche, Bahamas, Barbade, Bhutan, Canada, République Centrafricaine, Costa-Rica, Côte d'Ivoire, Finlande, Islande, Japon, Lesotho, Liberia, Malawi, Nepal, Nouvelle-Zélande, Norvège, Suède, Trinidad-et-Tobago, Uruguay, Venezuela, Zaïre.
(2) Compte-rendu analytique, Sénat, 29 novembre 1988, p. 122.
Bien que les formulations de la résolution soient prudentes - il s'agit d'une prise d'acte de la proclamation de l'Etat palestinien et non à proprement parler d'une reconnaissance de ce dernier — on notera l'admission que le peuple palesti nien se voit reconnaître expressément la souveraineté sur son territoire occupé depuis 1967, dont l'exercice est nié par l'occupation israélienne.
Quelques Etats, expliquant leur abstention, ont souligné que, tout en soute nant le droit du peuple palestinien à l'indépendance, ils trouvaient le texte concernant l'Etat palestinien «prématuré d'un point de vue juridique»(3); d'autres explications pourraient être interprétées comme estimant la reconnaissance pré maturée du seul point de vue de l'opportunité.
Telle semble bien être la question centrale, la reconnaissance de l'Etat pales tinien est-elle juridiquement prématurée ? En d'autres termes, cette reconnais sance porte-t-elle sur un objet fictif, étant accordée à une entité qui ne satisfait pas aux conditions d'existence de l'Etat en droit international ? A supposer qu'il en soit ainsi, cette reconnaissance prématurée aurait-elle un caractère illégal ?
Les conditions d'existence d'un Etat demeurent, quoi qu'en disent les manuels, une matière bien instable, tant chaque cas est toujours affaire d'espèce et tant les qualifications ici plus qu'ailleurs sont gouvernées par un relativisme où les préoc cupations politiques prédominent.
Les manuels classiques mentionnent habituellement comme éléments consti tutifs de l'Etat : une population, un territoire et un gouvernement, éléments auxquels on ajoute la souveraineté, pour distinguer l'Etat de collectivités subor données qui répondent aux trois premières conditions sans satisfaire à la der- nière(4).
L'histoire montre cependant que les Etats déjà membres du club ne subordon nent pas nécessairement leurs admissions de nouveaux candidats à l'examen rigoureux de l'existence de tous ces éléments constitutifs. Que l'on pense, par exemple, à l'Etat de la Cité du Vatican, de quelques mini-Etats ou de l'Etat indépendant du Congo de Leopold 11(5).
Comme l'écrit pertinemment Joe Verhoeven :
«En vérité l'identification de l'Etat échappe à tous critère préétabli et n'obéit à aucune règle : elle est opérée de manière purement empirique, au gré des intérêts et des idéologies des membres de la «communauté» internationale dont les reconnais sances acquièrent à ce titre une portée fondamentale»(6).
La liste glacée des éléments constitutifs gomme par ailleurs l'élément moteur de la création des Etats nouveaux, l'exercice du droit des peuples à l'autodétermi nation qu'il convient de réintroduire dans le principe de souveraineté.
Dans les lignes qui suivent nous examinerons cependant le cas palestinien au regard des critères classiques : territoire, population, gouvernement, souveraineté;
nous examinerons ensuite si l'ineffectivité de l'Etat palestinien -due à l'occupation israélienne— est de nature à faire obstacle à la reconnaissance de cet Etat.
(3) United Nations, Press release, GA/7808, 16 décembre 1988.
(4) V. par exemple, Nguyen Quoc Dinh, Patrick Dailler et Alain Pellet, Droit international public, 3e édition, L.G.D.J., 1987, p. 382.
(5) A propos de ce dernier v. Jean Saumon, La nature de l'Etat indépendant du Congo et des entités qui l'ont précédé,!* Centenaire de l'Etat indépendant du Congo, Académie royale des Sciences d'Outre-Mer (Bruxelles), 1988, 147-182.
(6) J. Verhoeven, L'Etat et l'ordre juridique international. Remarques. R.G.D.I.P., 1978, p. 753.
SECTION I - LE TERRITOIRE
Si l'on veut bien admettre la philosophie générale de la résolution 181 (II) de l'Assemblée générale de TO.N.U du 29 novembre 1947, le territoire qu'il convient de partager entre un Etat juif et un Etat arabe est la Palestine du mandat. Les frontières internationales de la Palestine du mandat ne semblent pas faire l'objet de contestations. Plus complexe est la question de la frontière entre les deux Etats successeurs : Israël et Palestine d'aujourd'hui.
A. Les frontière de la Palestine du mandat
Les frontières extérieures de la Palestine, auxquelles Israël et la Palestine arabe succèdent par utipossidetis, sont celles établies à l'époque du mandat.
Antérieurement à l'occupation britannique, la région dépendait de divers districts ottomans : du Sud au Nord : Sanjak de Maan, Sanjak indépendant de Jérusalem (jusqu'à hauteur de Jaffa) et à l'intérieur du Vilayet de Beyrouth le
Sanjak de Nablus et le Sanjak d'Acre.
La frontière Sud entre l'Empire ottoman et l'Egypte avait été déterminée par un échange de notes entre la Grande-Bretagne et l'Empire ottoman les 14 et 15 mai 1906 relatif au maintien du statu quo dans la péninsule du Sinaï(7).
De 1917 à 1924, lesdits districts ottomans furent occupés par la Grande-Bret agne. Le 25 avril 1920, à la conférence de San Remo, le Conseil suprême des forces alliées et associées décida que le territoire de la Palestine serait un mandat de type A sous administration britannique.
La frontière Nord de ce territoire entre les mandats britanniques (sur la Palestine et la Mésopotamie) et les mandats français (sur la Syrie et le Liban) fut établie par une convention du 23 décembre 1920(8) complétée par une convention du 7 mars 1923(9).
Pour ce qui est de la frontière Est, le texte du mandat sur la Palestine, tel qu'il résulte d'une résolution du Conseil de la SdN du 24 juillet 1922 proposée par la Grande-Bretagne, contenait un article 25 dont le contenu était le suivant :
«Dans les territoires s'étendant entre le Jourdain et la frontière orientale de la Palestine, telle qu'elle sera définitivement fixée, le mandataire aura la faculté, avec le consentement du Conseil de la Société des Nations, de retarder ou de suspendre l'application des stipulations du Présent mandat qu'il jugera inapplicables à raison des conditions locales existantes, et de prendre, en vue de l'administration de ces territoires, toutes les mesures qu'il estimera convenables (...)».
Le but de cette disposition était de soustraire la rive orientale du Jourdain du champ d'application des dispositions du mandat instaurant un foyer national Juif en Palestine.
(7) C.T.S., vol. 201, 1906, p. 190; De Maktens, N.R.G., 3e série, V, p. 880.
(8) De Maetens, N.R.G. , 3e série, t. XII, p. 582; R.T.S.dN. , vol. XXII, p. 354.
(9) De Martens, N.R.G. , 3e série, t. XVH, p. 208.
Le 16 septembre 1922 le Conseil approuva une résolution exemptant le
«Territoire connu sous le nom de TransJordanie, qui comprend tous les territoires situés à l'Est d'une ligne partant d'un point de 2 milles à l'Ouest de la ville d'Akaba, sur le Golfe de ce nom, pour suivre le milieu de la rivière Ouadi Araba, de la mer Morte et du Jourdain jusqu'à son confluent avec la rivière Yarmouk, et se diriger à partir de ce point en suivant le centre de cette dernière rivière jusqu'à la frontière de Syrie»(10).
A partir de ce moment une administration distincte de celle de la Palestine fut instaurée avec le nom d'Administration pour la TransJordanie. Le Gouverne ment britannique acceptait l'entière responsabilité en qualité de mandataire pour la TransJordanie.
Par un accord ultérieur du 20 février 1928, le Gouvernement britannique reconnut l'existence d'un gouvernement indépendant en TransJordanie tout en res tant mandataire(ll). Ce gouvernement était celui de l'émir Abdallah, second fils de Hussein qui administrait la région depuis 1921. La souveraineté du territoire fut proclamée le 11 novembre 1946 sous le nom de Royaume hachémite de Jordanie(12).
Le territoire de la Palestine, ainsi limité internationalement est resté un mandat britannique jusqu'en 1948. En 1947, la Grande-Bretagne, incapable de trouver une solution au conflit judéo-arabe, décida de s'en remettre à l'Assemblée générale de l'O.N.U.
Le 29 novembre 1947, l'Assemblée générale adoptait de justesse, à la majorité de 2/3 requise, un plan de partage de la Palestine en trois entités : un Etat juif (54 % du territoire), un Etat arabe (46 % du territoire) et la ville internationale de Jérusalem corpus separatum (Résolution 181 (II)).
B. Les frontières entre l'Etat arabe et l'Etat juif
Le plan de partage recommandé par la résolution 181 (II) du 29 novembre 1947, prévoyait l'évacuation des forces armées de la Puissance mandataire pour le 1er août 1948 au plus tard. Il prévoyait aussi ce qui suit :
«Les Etats indépendants arabe et juif ainsi que le régime international particulier prévu pour la ville de Jérusalem dans la troisième partie de ce plan, commenceront d'exister en Palestine deux mois après que l'évacuation des forces armées de la Puissance mandataire aura été achevée et, en tout cas, le 1 er octobre 1 948 au plus tard.
Les frontières de l'Etat arabe, de l'Etat juif et de la ville de Jérusalem, seront les frontière indiquées aux deuxième et troisième parties ci-dessous.»
Ces frontières, que nous appellerons celles de 1947, étaient décrites avec précision, même si certains détails devaient encore faire l'objet des soins de la Commission des frontières.
On sait que les choses ne se sont pas passées comme prévu. Le Royaume-Uni annonça que son administration prendrait fin le 1 5 mai 1 948. Le 1 4 mai, à Tel-Aviv était proclamée la déclaration de l'établissement d'un Etat juif sous le nom d'Etat
d'Israël(13).
(10) Cmd. n° 1785 (1922); P.V. Conseil, 21e session, p. 1188. Textes des mandats de la Société des Nations republiés par les Nations Unies. United Nations, New York, oct. 1946, Doc. A/70 reproduisant le doc. SdN C.P.M. 466 du 2 septembre 1926.
(11) P.V. Conseil, 53e session, p. 1453; voir N.B. The mandate for TransJordan, SYBIL, 1929, 212.
(12) Blaustein, Sigler et Beede, Independence Documents of the World, Oceana-Sijthoff, 1977, 1. 1, p. 385.
(13) V. texte de la déclaration dans Independence Documents of the World, op. cit., 1. 1, p. 365.
L'Etat arabe palestinien, pour sa part, ne vit pas le jour. Le conflit entre les armées arabes avoisinantes et l'Etat juif, se solda par des accroissement territo riaux de facto pour l'Etat juif qui, au moment des accords d'armistice, avait fait
passer les territoires sous son contrôle de 54 à 67 % de la Palestine du mandat.
Les accords d'armistice ont établi des lignes de démarcation et non des frontières.
Les textes des accords sont nets sur ce point.
Ainsi, l'article V § 2 de l'accord israélo-égyptien du 24 février 1949 :
«La ligne de démarcation ne doit nullement être considérée comme une frontière politique ou territoriale; elle est tracée sans préjudice des droits, revendications et positions des deux Parties au moment de l'armistice en ce qui concerne le règlement définitif de la question palestinienne»(14).
Le sort de la partie transjordanienne. A la suite de la proclamation de l'Etat d'Israël, les forces des Etats arabes avoisinants pénétrèrent en Palestine. La rive occidentale du Jourdain fut ainsi militairement occupée par le Royaume hachémite de Jordanie à partir du 15 mai 1948(15).
Le 16 septembre 1948, le comte Bernadotte, médiateur des Nations Unies, fit des recommandations parmi lesquelles se trouvait la proposition que les parties arabes de Palestine soient unies à la Transjordanie.
Les 2 et 3 décembre 1948, les britanniques présentèrent une résolution à l'Assemblée générale en ce sens. Mais la partie de la résolution favorable à l'incorporation de la Palestine arabe à la TransJordanie fut rejetée par 26 voix contre 18 avec 12 abstentions(16).
Comme on le verra plus loin, en dépit de l'existence d'un «gouvernement pour toute la Palestine», une conférence de dirigeants palestiniens réunie à Jericho le 1er décembre 1948 demanda l'union de la Palestine et de la TransJordanie sous l'égide du Roi Abdallah. Les autres Etats arabes et en particulier le Gouvernement palestinien repoussèrent cette idée.
Le 3 avril 1949, la Jordanie signa l'armistice pour la région de «Cisjordanie»
sous son contrôle.
Le 24 avril 1950, le parlement jordanien composé de députés transjordaniens et palestiniens proclama officiellement l'intégration de la Cisjordanie au Royaume hachémite de Jordanie(18). Deux Etats seulement reconnurent cette annexion : le Royaume-Uni et le Pakistan.
Le 21 juin 1950 le Conseil de la Ligue arabe ne pouvant trouver en son sein de majorité ni pour approuver ni pour condamner l'initiative jordanienne prit une résolution par laquelle il considérait :
(14) R.T.N.V., vol. 42, p. 257. Disposition analogue dans l'accord Israël-Syrie du 20 juillet 1949, art.
V, § 1 , ibidem, p. 333, Israël-Jordanie du 3 avril 1949, art. VI, § 9, ibidem, p. 313. En revanche, dans l'accord Israël-Liban du 23 mars 1949 il est simplement mentionné à l'article V, § 1 que «La ligne de démarcation d'armistice suivra la frontière internationale entre le Liban et la Palestine», ibidem, p. 293.
(15) Sir John Bagot Glubb, A soldier with the Arabs, London, Hodder and Stoughton, 1957, p. 96 et ss. (16) Bulletin des Nations Unies, 15 décembre 1948, p. 521.
(17) Glubb, op. cit., p. 216-217.
(18) Le Roi Abdallah soutint qu'il s'engageait dans cette voie en vue d'assurer «full Arab rights and sovereignty in Palestine ... without prejudicing the final settlement within the framework of national aspirations...». Leila S. Kadi, Arab Summit Conferences and the Palestine Problem (1936-1950), (1964- 1966), Research Center PLO, Beirut Lebanon 1966, p. 72. L'adresse du Roi Hussein se réfère au texte suivant de la résolution d'avril 1950 «Without prejudice to the final settlement of the just cause of the Palestinian people, within the scope of the people's aspiration» I.L.M. 1989, p. 1639.
«La partie arabe de la Palestine annexée par la Jordanie comme un dépôt entre les mains de celle-ci dans l'attente d'une solution conforme aux intérêts de ses habitants»(19).
La partie transjordanienne de la Palestine sera occupée par Israël en 1967.
Comme on le verra plus loin, la Jordanie sera progressivement amenée à reconnaît re le caractère palestinien du territoire pour aboutir le 31 juillet 1988 à la rupture des liens légaux et administratifs avec la Cisjordanie pour répondre «à la volonté de 1'O.L.P., représentant unique et légitime du peuple palestinien»(20).
Le sort de la bande de Gaza. Contrairement à la Jordanie, l'Egypte n'a jamais annexé la bande de Gaza ni prétendu à une quelconque souveraineté à son endroit.
Elle plaça le territoire officiellement sous son administration militaire le 26 mai 1948.
L'article 24 du décret du 5 mars 1962 publié dans la Palestinian Gazette du 29 mars 1962 a prévu que
«La bande de Gaza est une partie indissociable de la terre de Palestine et que les Palestiniens qui y résident constituent avec les Palestiniens qui vivent ailleurs une entité nationale. Toutes les lois et tous les jugements devraient être édictés et exécutés au nom du peuple palestinien»(21).
Ce territoire est aussi occupé par Israël depuis 1967.
Les frontières de l'Etat palestinien. Sauf à admettre des droits «historiques et religieux» d'Israël, remontant aux temps bibliques, sur Gaza et la Cisjordanie ou la qualité de res nullius de ces territoires, leur caractère palestinien ne fait pas de doute. Les droits du peuple palestinien à leur égard —on le verra ci-dessous— ont été proclamés tant par la SdN que par TO.N.U.
La question des frontières de l'Etat palestinien sera sans doute au centre des négociations de paix tant sont constantes les aspirations annexionistes d'Israël.
N'y a-t-il cependant aucun élément de droit qui puisse servir de guide ?
Le seul fondement tiré du droit contemporain qu'Israël puisse invoquer pour fonder des droits territoriaux en Palestine est la résolution 181 (II) du 29 novembre 1947. Les Palestiniens ne s'y étaient pas trompés, eux qui ont longtemps soutenu l'illégalité foncière de cette résolution(22).
La déclaration d'indépendance d'Israël y fait référence par deux fois :
«On the 29th November, 1947, the United Nations General Assembly passed a resolution calling for the establishment of a Jewish State in Eretz-ïsraël; the General Assembly required the inhabitants of Eretz-ïsraël to take such steps as were necessary
(19) P. Weiss, Le droit à l'autodétermination du peuple palestinien et de la dévolution de la Cisjordanie et de Gaza, Actualité de la question nationale, P.U.F., 1980, p. 254.
(20) Le Monde, 2 août 1988.
(21 ) A propos du statut de Gaza, voy. J.L., Le statut international de la Palestine Clunet, 1963, p. 985.
Kassim, Anis, F., Legal Systems and Developments in Palestine, Palestine Yearbook of International Law, 1984, 1, p. 28-29. Whiteman, M., Digest of international law, I, 274-277. Laoteepacht, E., I.C.L.Q., 1957, 513-516.
(22) V. ainsi l'article 19 de la Charte nationale palestinienne dans son texte de 1968 :
«Le partage de la Palestine, en 1947, et la création d'Israël n'ont aucune validité, quel que soit le temps écoulé depuis cette date, car ils sont contraires à la volonté du peuple palestinien et à son droit naturel sur sa patrie. Us sont en contradiction avec les principes de la Charte des Nations Unies, notamment en ce qui concerne le droit à l'autodétermination.»
V. aussi Cattan, Henri, Le partage de la Palestine du point de vue juridique, Association suisse-arabe, Genève, 1970, 29 pages, et du même auteur Palestine and International Law, The legal aspects of the Arab-Israeliconflict, Longman, lère éd. 1973, 2e éd. 1976.
on their part for the implementation of that resolution. This recognition by the United Nations of the right of the Jewish people to establish their State is irrevocable.
This right is the natural right of the Jewish people to be masters of their own fate, like all other nations, in their own sovereign State.
Accordingly we (...)
(...) by virtue of our natural and historic right and on the strength of the resolution of the United Nations General Assembly, hereby declare the establishment of a Jewish State in Eretz-Israël to be known as the State of IsraëM23).
Israël s'engageait encore à coopérer avec les Nations Unies pour l'exécution de ladite résolution. Il s'y engagera encore lors de son admission à FO.N.U. (v. le préambule de la résolution 273 (III) du 11 mai 1949 relative à l'admission d'Israël àl'O.N.U.).
Le fondement du titre territorial d'Israël se trouvant dans la résolution 181 (II), ce sont les frontières qui y sont indiquées qui sont les seules frontières de jure de cet Etat(24).
L'Etat palestinien se donne, comme Israël, pour fondement la résolution 181 (II). La déclaration du 1 5 novembre permet de constater sur ce point le revirement total et l'analyse lucide de l'O.L.P. :
«En dépit de l'injustice historique imposée au peuple arabe palestinien, qui a abouti à sa dispersion et l'a privé de son droit à l'autodétermination au lendemain de la résolution 181 (1947) de l'Assemblée générale des Nations Unies recommandant le partage de la Palestine en deux Etats, l'un arabe et l'autre juif, il n'en demeure pas moins que c'est cette résolution qui assure aujourd'hui encore, les conditions de légitimité internationale qui garantissent également le droit du peuple arable pales tinien à la souveraineté et à l'indépendance».
D'une manière générale les limites de 1949 n'étaient que des lignes de démarc ation et sans valeur particulière. Leur sort était réservé par les accords d'armis tice. Les territoires acquis par Israël entre 1948 et 1949 ne sont donc pas passés juridiquement sous sa souveraineté. Il s'agit d'une détention provisoire. Il faut constater toutefois que les tiers ne semblent pas avoir protesté du double état de fait résultant des conquêtes israéliennes et de l'annexion jordanienne, sauf à l'égard de Jérusalem comme corpus separatum.
La célèbre résolution 242 (1967) adoptée le 22 novembre 1967 par le Conseil de sécurité, après avoir souligné l'inadmissibilité de l'acquisition de territoire par la guerre, affirme le principe suivant :
«Retrait des forces armées israéliennes des territoires occupés lors du récent conflit».
De même, depuis lors, de très nombreuses résolutions de l'Assemblée générale se sont bornées à exiger :
«Conformément au principe fondamental de l'inadmissibilité de l'acquisition de territoire par la force, qu'Israël se retire complètement et inconditionnellement de tous les territoires palestiniens et autres territoires arabes occupés depuis juin 1967, y compris Jérusalem...» (Rés. 37/86 E du 10 décembre 1982).
(23) Déclarations, op. cit., 1. 1, p. 365.
(24) V. en ce sens J.L. Clunet, article cité p. 975 et Sally v. Maluson et W. Thomas Mallison Jr., The Juridical Bases for Palestinian Self-Determination, Palestine Yearbook of International Law, vol. 1, 1984, p. 58. V. encore Franck L.M. Van De Craen, The Territorial Title of the State of Israël to «Palestine» : An Appraisal in International Law.-R.B.D.I. 1978-1979/2 p. 500-538, spec. p. 505.
La toute récente résolution 43/176 du 15 décembre 1988 adoptée à l'écrasante majorité de 138 voix contre 2 et 2 abstentions répète encore parmi les principes devant présider à l'établissement d'une paix globale :
«a) Le retrait d'Israël du territoire palestinien occupé depuis 1967, y compris Jérusalem et des autres territoires arabes occupés.»
Le sommet arabe de Fez du 9 septembre 1982 n'adoptait pas un autre point de vue.
On notera enfin que la déclaration politique de l'O.L.P. qui a accompagné la déclaration d'indépendance du 15 novembre 1988 réclame elle aussi simplement :
«The withdrawal of Israël from all the Palestinian and Arab territories it occupied in 1 967, including Arab Jerusalem».
Par sa déclaration du 15 novembre, le C.N.P. «proclame l'établissement de l'Etat de Palestine sur notre terre palestinienne, avec pour capitale Jérusalem, al-Quods al-Sharif». L'ensemble de ces positions semble indiquer un consensus assez général à reconnaître les limites d'avant la guerre de 1967 comme celles qui doivent constituer le point de départ de négociations éventuelles entre les deux intéressés. Mais ce n'est pas parce-que l'on se borne à exiger le retrait des forces israéliennes sur ces lignes que l'on admet ipso facto la souveraineté d'Israël sur la partie de l'Etat arabe palestinien conquise entre 1948 et 1949.
Il convient sans doute aussi de réserver ici la question de Jerusalem. Il n'est pas possible de traiter dans les limites de cet article du problème complexe de Jérusalem.
S'il est un point sur lequel la position aussi bien de l'Assemblée générale que du Conseil de sécurité est très claire c'est celle de l'illégalité de l'annexion par Israël de la partie occupée en 1 949 par les troupes jordaniennes dite «la Jérusalem arabe»
ou «la vieille ville de Jérusalem».
L'Assemblée générale, le Conseil de sécurité et divers Etats membres de l'O.N.U. ont cependant aussi estimé inopposables les situations de fait créées en 1948-1949 et la non-application du statut international de Jérusalem prévu par diverses résolutions de l'Assemblé générale : 181 (II) du 29 novembre 1947, 194 (III) du 11 décembre 1948 et la résolution du Conseil de tutelle du 4 avril 1950 (25).
On doit par conséquent estimer que le statut futur de Jerusalem reste une gestion à propos de laquelle tant Israël que l'Etat Palestinien devront obtenir un consensus de FO.N.U.
La question de Jérusalem mise à part, l'ensemble des positions prises aux Nations Unies depuis une quinzaine d'années implique qu'une partie du territoire de la Palestine du mandat est non pas israélienne mais palestinienne.
On rejoint ainsi la position qui fut celle des Etats-Unis à l'origine :
«The United States should not recognize the existence of either an Arab or Jewish unitary state for all of Palestine in the absence of consent by the communities, since to do so would contravene obligations and rights arising out of the provisions of the League covenant, the mandate instrument, the General Assembly resolution of No vember 29, 1 947, and the principles of the law of nations regarding self-determination ofpeoples»(26).
(25) Sur tous ces points v. Nations Unies, le statut de Jérusalem, étude établie à l'intention et sous la direction du Comité pour l'exercice des droits inaliénables du peuple palestinien, 1983.
(26) Conclusions du rapport du Conseiller juridique du Département d'Etat, Gross, du 13 mai 1948, Whiteman, Digest, vol. 1, 227.
Peut-on soutenir, comme certains le font, que l'Etat palestinien ne pourrait être reconnu aujourd'hui parce que ses frontières ne sont pas fixées.
On pourrait se borner à dire que si les frontières de l'Etat palestinien ne sont pas fixées c'est parce que celles de l'Etat israélien ne le sont pas non plus alors que cela n'a pas empêché de reconnaître Israël. Mais on ne se bornera pas à cela.
Il est aujourd'hui bien établi qu'un Etat peut exister même si son territoire fait l'objet de revendications en tout ou en partie de la part d'un Etat tiers.
Dans son avis consultatif n° 9, Affaire du monastère de Saint Naoum (frontière albanaise) donné le 4 septembre 1924, la C.P.J.L s'est longuement penchée sur l'histoire de l'Albanie. En 1912 les grandes Puissances reconnurent «le principe de la création d'un Etat indépendant albanais», le traité de Londres du 1 7/30 mai 1 91 3 leur réserve le soin «de régler les frontières de l'Albanie» ce qui fut fait par le protocole de Londres. L'Albanie devint une République en 1914 mais elle fut envahie par les armées belligérantes. En 1920, l'Albanie fut admise à la SdN par l'Assemblée de la Société tout en réservant expressément ses frontières(27).
Dans l'affaire Deutsche Continental Gas-gesellschaft v. Poland, le tribunal arbitral mixte germano-polonais, déclara qu'au moment de la signature du traité de Versailles :
«There was no doubt that at that time Poland existed as a State exercising sovereignty over the Russian and Austrian parts of Poland» (...)
«With reference to the submission that the Polish State could not have been regarded as possessing de jure the territory designated as «Congress Poland» as long as the boundaries were not definitively fixed «le Tribunal souligne que» whatever may be the importance of the delimitation of boundaries, one cannot go so far as to maintain that, as long as this delimitation has not been legally effected, the State in question cannot be considered as having any territory whatsoever. (...)
In order to say that a State exists and can be recognised as such... it is enough that this territory has a sufficient consistency, even though its boundaries have not yet been accurately delimited (...)»(28).
Dans l'affaire du Plateau continental de la mer du Nord la C.I.J. a déclaré :
«... l'incertitude des frontières ne saurait affecter les droits territoriaux. Aucune règle ne dispose par exemple que les frontières terrestres d'un Etat doivent être complètement délimitées et définies et il est fréquent qu'elles ne le soient pas en certains endroits et pendant de longues périodes, comme le montre la question de l'admission de l'Albanie à la Société des Nations (Monastère de Saint Naoum, avis consultatif, 1924, C.P.J.I., série B, n° 9, p. 10M29).
Les exemples tirés de la pratique diplomatique sont légion. Ainsi l'indétermi nation pendant de nombreuses années de la frontière Argentine/Chili ou Colomb ie/Venezuela, la naissance des Etats-Unis(30), de la Belgique, etc.
Lorsque les Etats-Unis reconnurent le gouvernement de l'Etat d'Arménie comme gouvernement de facto ... cela fut fait «on the condition that this recognition in no way prejudges the question of the eventual frontier»(31).
(27) C.P.J.I., Série B n° 9, p. 10.
(28) Ann. Digest of International Law cases, vol. 5, 1929, p. 13 à 15.
(29) C.I.J., Rec, 1969, p. 32.
(30) Cfr. déclaration Jessup au Conseil de sécurité le 2 décembre 1948 (reproduite dans Whiteman, Digest, vol. 1,231).
(31) Hackworth, Digest, I, 222;
Dans le plaidoyer qu'il fit au Conseil de sécurité le 2 décembre 1948, au nom des Etats-Unis, Philip Jessup insista sur le fait qu'Israël était un Etat bien que ses frontières n'étaient pas fixées(32).
Lorsque la Belgique reconnut le 16 janvier 1950 l'Etat d'Israël de jure, M. Van Zeeland, ministre des Affaires étrangères, notifia verbalement au représentant d'Israël que «cet acte du gouvernement belge ne signifiait pas que la Belgique reconnaît les limites territoriales d'Israël»(33).
La résolution 242 (1967) du Conseil de sécurité fait appel au concept de
«frontières sûres et reconnues». On se souviendra que le Conseil de sécurité a dégagé ce principe pas seulement pour Israël mais pour tous les Etats de la région. Face à Israël, première puissance militaire de la région qui englobe déjà la majeure partie de la Palestine, n'est-ce pas l'Etat palestinien qui est le premier à protéger ? Mais on sait que certains souhaitent transformer le concept de «frontières sûres» en moyen pour justifier l'annexion totale de la Palestine et l'acquisition de territoire dans les Etats voisins.
En exergue à son ouvrage sur ce sujet Jehuda Blum cite une phrase de Robert Frost dans le livre «Mending Wall» : «Good fences make good neighbours(34). Nous estimons pour notre part que le principe inverse selon lequel : «Good neighbours make good fences.» est plus raisonnable. Politiquement parlant ce n'est en effet pas la sûreté des frontières qui conduit à la paix, mais la paix qui conduit à la sûreté des frontières. Les relations actuelles entre l'Allemagne et ses voisins en sont l'exemple le plus clair.
Juridiquement parlant, les thèses annexionistes sont unanimement répudiées dans le droit international contemporain. Il n'y a donc aucune raison politique, juridique ou morale justifiant une diminution supplémentaire du territoire réservé à l'Etat palestinien. Certains ont soutenu que ce territoire serait économiquement invivable et pour cela ne devrait pas être créé. Cette touchante mais suspecte attention n'est pas de nature à émouvoir le juriste qui sait pertinemment bien que le droit des gens ne fixe aucun seuil minimal déterminant quantitativement l'assise matérielle d'une personne étatique. Il suffit de penser aux micro-Etats : Monaco, Liechtenstein, Saint-Marin, Cité du Vatican, Nauru, etc.
En conclusion, on peut estimer que l'assise territoriale de l'Etat palestinien est suffisamment consistante, même si ses frontières ne sont pas définitivement fixées, pour constituer un Etat palestinien.
SECTION 2 - LA POPULATION
Quelle qu'ait pu être la situation avant la période du mandat ce n'est qu'au cours de cette dernière qu'un territoire palestinien fut défini.
Selon l'article 7 du mandat du 24 juillet 1922, l'administration de la Palestine assumait la responsabilité d'édicter une loi sur la nationalité comportant des
(32) Whiteman, Digest, vol. I, 231.
(33) Archives M.A.E. Selon O. De BAEWiXEKER,BelgiëendeIsraëlisch-arabischeconflictenl948' 1978, Leuven University Press, 1979, p. 45. Du même auteur, la Belgique et les conflits israélo-arabes 1948-1982, Textes et documents, Ministère des Affaires étrangères, 1984, n° 330, p. 10.
(34) V. notamment Jehuda Z. Blum, Secure boundaries and middle East Peace, The Hebrew University of Jerusalem, Faculty of Law, n° 21, Jerusalem 1971.
clauses destinées à faciliter aux juifs qui s'établiraient en Palestine, d'une façon permanente, l'acquisition de la nationalité palestinienne.
Ceci fut exécuté par le «Palestine citizenship order in Council» du 24 juillet 1925(35) octroyant aux habitants de la Palestine une nationalité palestinienne propre.
A partir de 1922, la Grande-Bretagne procéda à des recensements réguliers notamment en 1922 et 1931. Voici quelques chiffres qui furent à l'époque fournis par la puissance mandataire :
23 octobre 1922 :
589 177 musulmans, 71 464 chrétiens, 83 790 juifs, 7 617 autres 18 novembre 1931 :
759 712 musulmans, 91 398 chrétiens, 174 610 juifs, 10 101 autres évaluation 1938 :
900 256 musulmans, 111 983 chrétiens, 411 263 juifs, 11 839 autres.
Toujours au 31 décembre 1938, une répartition de la population au point de vue «racial» donnait selon la SdN les évaluation suivantes :
arabes : 997 000; juifs : 411 000; autres : 27 000(36).
En 1946, avant le plan de partage, la population totale de la Palestine était de 1 972 000 habitants : 1 203 000 musulmans, 145 000 chrétiens et 608 000 juifs soit encore 1 337 000 arabes pour 608 000 juifs dont un tiers seulement avait acquis la citoyenneté palestinienne(37).
Le plan de partage comportait une disposition précise sur la citoyenneté :
«Chapitre 3:1. Les citoyens palestiniens résidant en Palestine, à l'extérieur de la ville de Jérusalem, et les Arabes et Juifs qui, sans avoir la nationalité palestinienne, résident en Palestine, à l'extérieur de la ville de Jérusalem, deviendront citoyens de l'Etat dans lequel ils résident et jouiront de tous les droits civils et politiques, à partir du moment où l'indépendance aura été reconnue (...).»
Quant aux résidents de la ville de Jérusalem, ils devenaient ipso facto citoyens de celle-ci (Troisième partie, c, § 11).
Selon le plan de partage, l'Etat arabe devait comporter 725 000 arabes pour 10 000 juifs, Jérusalem 105 000 arabes pour 100 000 juifs et l'Etat juif 497 000 arabes pour 498 000 juifs(38).
Comme on le sait seul l'Etat juif s'est créé, pas l'Etat arabe, et Jérusalem ne s'est pas vu dotée de son statut international. Le net résultat de la guerre a été que 726 000 Palestiniens avaient pris la fuite pour devenir des réfugiés(39). En conséquence, le nombre d'Arabes restant dans le territoire contrôlé par l'Etat d'Israël en 1949 tournait autour de 200 000 en dépit des accroissements territo riaux effectués par Israël. Les quelques 726 000 réfugiés palestiniens s'établiront en Jordanie, en Cisjordanie, à Gaza, au Liban et en Syrie. La plupart seront pris en charge par l'U.N.R.W.A. et vivront dans des camps.
(35) V. N. Bentwich, Nationality in Mandated Territories detached from Turkey, BYBIL, 1926, 101 et 1929, 137-143.
(36) Pour tous ces chiffres, voy. Société des Nations, Le système des mandats, Origine, principes et applications, SdN, Genève, 1945, p. 78-80. (37) Doc. O.N.U., A/AC 14/32, p. 304, du 11 novembre 1945. (38) Doc. O.N.U., A.G. 2e session sup. n° 11, rapport de la Commission spéciale des Nations Unies pour la Palestine, vol. I, p. 54.
(39) Doc. O.N.U., A/AC 25/6, p. 20.
Mise à part la Jordanie, les Etats arabes avoisinants ne donneront leur citoyenneté qu'à un nombre limité de Palestiniens. Une recommandation de la Ligue arabe en date du 9 mars 1959 leur enjoignait d'ailleurs de s'assurer que les Palestiniens conservassent leur nationalité d'origine(40).
Juste avant la guerre de 1967, sur un total de 2 700 000 Palestiniens, 1 000 000 se trouvaient en Cisjordanie, 400 000 à Gaza et 300 000 en Israël. Un autre million était réparti en-dehors des limites de la Palestine du mandat(41). La guerre de 1967 va faire naître un nouvel exode de réfugiés. Un demi-million de personnes vont ainsi quitter Gaza et la Cisjordanie(42).
Au début de 1984, la population palestinienne globale était estimée à environ 4 614 000 personnes réparties comme suit
Israël dans ses limites d'avant 1967 579 000
Cisjordanie et Jérusalem 896 000
Gaza 499 100
Syrie 245 000
Jordanie 1 236 000
Liban 275 000
Autres pays arabes 635 000
Ailleurs dans le monde 250 000(43)
Ces indications ne laissent pas de doute que la population palestinienne est significative. Si on se base sur les chiffres de 1984, la population palestinienne qui résidait en Cisjordanie, dans la Jérusalem arabe et à Gaza, s'élevait à environ 1 395 100 c'est-à-dire environ 4 fois la population du Grand-Duché de Luxembourg.
Ceci doit être considéré comme un minimum et n'est donc pas négligeable.
Le droit au retour
La résolution 194 (III) du 11 décembre 1948 déclare dans son paragraphe 11 :
«... qu'il y a lieu de permettre aux réfugiés qui le désirent, de rentrer dans leurs foyers le plus tôt possible et de vivre en paix avec leurs voisins, et que des indemnités doivent être payées à titre de compensation pour les biens de ceux qui décident de ne pas rentrer dans leurs foyers et pour tout bien perdu ou endommagé lorsque, en vertu des principes du droit international ou en équité, cette perte ou ce dommage doit être réparé.»
Les mots «le plus tôt possible» sonnent mal pour ceux qui attendent ce retour depuis plus de 40 ans ! Néanmoins on ne peut dire que ce droit soit tombé en désuétude. A l'exception de 1964, cette résolution a été visée chaque année depuis par l'Assemblée générale(44).
La dernière résolution en ce sens adoptée le 1 5 décembre 1 988 par l'Assemblée générale sous le numéro 43/176, affirme comme principe d'une paix globale :
«c) Le règlement du problème des réfugiés de Palestine conformément à la résolution 1 94 (III) de l'Assemblée générale, en date du 1 1 décembre 1 948 et aux autres
résolutions pertinentes adoptées depuis».
(40) Kassim, article cité, p. 33.
(41) O.N.U., Le droit de retour du peuple palestinien, New York, 1979, p. 10.
(42) Ibidem.
(43) Données extraites de E.W. Said, I. Abu-Lughod, J.L. Abu-Lughod, M. Hallaj, E. Zueeik, Een profiel van het palestijnse volk,, Ligue arabe, La Haye, 1988, p. 32.
(44) Voir la liste jusqu'en 1977 dans Nations Unies, Le droit de retour du peuple palestinien, ST/56/SER.F/2, p. 53.
Pour mémoire, cette résolution a été adoptée par 138 voix contre 2 et 2 abstentions.
A supposer que ce choix leur soit réellement donné — on ne peut qu'être pessimiste à ce propos après 40 ans de refus israélien, mais on ne peut préjuger des résultats des négociations de paix- les Palestiniens auront à choisir le retour en Israël ou dans l'Etat de Palestine.
Ceux qui choisiront la seconde branche de l'alternative viendront grossir le chiffre signalé plus haut.
La définition de Palestinien
La proclamation d'indépendance de l'Etat palestinien du 15 novembre 1988 dispose que «l'Etat de Palestine est l'Etat des Palestiniens où qu'ils soient». Tout en proclamant que l'Etat de Palestine est un Etat arabe, la non-discrimination notamment religieuse est affirmée.
La proclamation d'indépendance ne détermine par les conditions qu'il faut remplir pour être Palestinien. Ceci demandera a être précisé. On a vu plus haut ce qu'en disait la résolution 181 (II) qui incluait un principe de non-discrimination notamment religieuse et raciale (partie I, B-10 d.). La Charte nationale palesti nienne, dans sa version de 1968 —qui envisageait une Palestine unitaire—, définis sait ainsi les Palestiniens :
«Art. 5. Les Palestiniens sont les citoyens arabes qui résidaient habituellement en Palestine jusqu'en 1947, qu'ils aient été forcés de partir ou qu'ils y soient demeurés.
Toute personne née de parents palestiniens après cette date, que ce soit en Palestine ou hors de Palestine est Palestinienne.
Art. 6. Les Juifs qui résidaient habituellement en Palestine jusqu'au commence ment de l'invasion sioniste sont Palestiniens»(45).
Problèmes de double nationalité
La majorité des Palestiniens résidant dans des lieux où ils ne sont pas vraiment acceptés et où ils n'ont pas reçu la nationalité locale, rentreront sans doute dans l'Etat palestinien, sauf à exercer un droit de retour en Israël.
Pour ceux qui ont reçu ailleurs la citoyenneté (Israël et Jordanie essentiell ement) des situations de droit au retour se cumuleront avec une autre nationalité acquise. Ceci est une situation connue en droit international notamment dans la législation sur la nationalité d'Israël et dans celle de la R.F.A.
On peut conclure de tout ceci que si une population palestinienne existe incontestablement, il conviendra que par une loi, l'Etat palestinien détermine avec précision les conditions d 'acquisition et de perte de la nationalité(46).
(45) V. texte en annexe de X. Baron, Les Palestiniens, Un peuple, Le Sycomore, 1977, p. 387.
(46) Entretemps et jusqu'à ce que le gouvernement palestinien soit amené à administrer ses sujets il n'y a pas de réglementation proprement palestinienne à cet égard, ce qui ne va pas sans poser des problèmes de droit international privé pour les Palestinien, Voy. J. Verhoeven, note sous tribunal d'instance de Neumûnster 16 déc. 1986, Revue critique de droit international privé, 1988, IV, p. 675.
SECTION 3 - LE GOUVERNEMENT
Par gouvernement il faut sans doute entendre un appareil politique et admin istratif structuré représentant et exprimant la volonté de l'Etat et doué d'une effectivité sur le territoire envisagé.
Comme l'écrit Crawford :
«To be a State, an entity must possess a Government or a system of government in general control of its territory, to the exclusion of other entities not claiming through or under it»(47).
Les premières tentatives
Lors de la conférence de Bludan (8-12 juin 1946), le Conseil de la ligne arabe décida «de réorganiser la représentation de la Palestine dans un nouveau comi- té»(48) : le Haut Comité de la Palestine arabe ou Haut Comité arabe financé par les Etats membres(49).
Le 23 septembre 1 948, le Haut Comité arabe décida de créer un Gouvernement pour toute la Palestine avec son siège temporaire à Gaza et présidé par Ahmad Hilmi Abdel Baqi(50). Ce gouvernement fut reconnu par l'Egypte, l'Irak, la Syrie, le Liban et l'Arabie Saoudite. La TransJordanie qui avait des vues annesdonistes sur la Palestine arabe refusa son soutien. Une assemblée nationale de la Palestine arabe fut aussi créée le 1er octobre 1948, présidée par Haj-Amin Al-Husaini(51).
Le gouvernement palestinien fut invité à assister à la réunion de la Ligue arabe du 30 octobre 1948 et à occuper le siège réservé à la Palestine.
Ce gouvernement se replia au Caire et vit son autorité totalement minée par l'annexion de la Cisjordanie par le Roi Abdallah. Il continua cependant de manière tout à fait formelle à représenter la Palestine à la Ligue arabe.
A la suite du décès d'Ahmed Hilmi Pacha, le Conseil de la Ligue arabe désigna le 19 septembre 1963, Ahmed Shukairi comme représentant de la Palestine à la Ligue.
Au sommet arabe du Caire, en janvier 1964, on se mit d'accord pour établir une organisation représentant «l'entité palestinienne»(52).
UO.L.P. comme gouvernement de fait
Du 28 mai 1964 au 2 juin 1964, le premier Conseil national de la Palestine est réuni à Jérusalem sous la présidence de A. Shukairi. Ce Conseil créa l'O.L.P. et adopta la Charte nationale palestinienne. Il est significatif que l'article 24 de cette Charte disposait ce qui suit et qui explique sa reconnaissance par la Jordanie :
(47) Crawford, James, The creation of States in International Law, Clarendon Press, Oxford, 1979, p. 45.
(48) Kadi, op. cit., p. 30. Pour la période antérieure et l'existence d'un «Arab executive commitee»
depuis 1920, voir Anis F. Kassim, The Palestine Liberation Organization's claim to Status : A juridical Analysis under International Law, Denver Journal of International Law and Policy, vol. 9, 1980, p. 1-33, spec. p. 15.
(49) Kadi Ibidem, p. 38.
(50) Kadi Ibidem, p. 69 et Jerusalem, n° 40 August-September 1988, p. 18.
(51) Kadi, op. cit. p. 67.
(52) Ibidem, p. 102.
«This Organisation shall not exercise any territorial sovereignty, over the West Bank of the Hashemite Kingdom of Jordan, the Gaza strip or the Hamma area. Its activities in the liberational, organisational, political and financial fields shall be on the national-popular level»(53).
Ahmed Shukairi fut désigné comme président du Comité exécutif de l'O.L.P.
Le deuxième sommet arabe de septembre 1964 à Alexandrie salua la création de l'O.L.P. «as a support for the Palestine entity and a vanguard of the joint Arab struggle to liberate Palestine(54).
La nouvelle version de la Charte nationale de l'O.L.P. adoptée en 1968 fit disparaître l'article 24 précité.
Par les accords d'Amman, signés par le Roi Hussein et Yasser Arafat le 13 octobre 1970, il est admis à la fois que
«Le peuple palestinien, représenté par la révolution palestinienne, a seul le droit de choisir son destin»
et que
«Le territoire et le peuple des deux rives du Jourdain forment une unité indivisible qui est la base principale de la révolution palestinienne et de la lutte pour la libération de la Palestine».
Ce qui montre que les contradictions ne sont pas résolues entre l'option jordanienne et l'option palestinienne. Toutefois, l'O.L.P. se voit reconnaître la direction et la responsabilité de la révolution palestinienne sur les plans politiques et militaires(55).
Lorsqu'en septembre et octobre 1972, le président Sadate incite les Palesti niens à former un gouvernement provisoire, l'O.L.P. réplique qu'elle, et elle seule, représente déjà le peuple palestinien(56).
Si au Sommet d'Alger (novembre 1973) la reconnaissance de l'O.L.P. comme seul et légitime représentant du peuple palestinien s'effectue avec des réserves de la Jordanie, en octobre 1 974 au sommet de Rabat, la Jordanie se rallie à la position majoritaire(57).
Le 9 septembre 1976, le Conseil de la Ligue arabe accepte la Palestine représentée par l'O.L.P. comme membre à part entière de la Ligue et plus unique ment pour les questions relatives à la Palestine.
Cette reconnaissance par l'ensemble des Etats arabes de la représentation par 1'O.L.P. du peuple palestinien s'accompagne de l'acceptation par ces Etats de pouvoirs d'administration divers : taxation, extradition, emprunts, garanties, ac cords militaires, immunités diplomatiques, etc. Elle jouit d'un appareil de contrainte, assure divers services publics, possède un code criminel, et des préro gatives judiciaires, etc.
L'O.L.P. est aussi membre de la Banque arabe pour le développement écono mique de l'Afrique, du Fonds monétaire arabe, du Fonds arabe pour le développe ment économique et social. Elle est membre de la Conférence des Etats islamiques et de la Banque islamique pour le développement ainsi que des non-alignés.
(53) Ibidem, p. 108. La région the Hamma ou Himma se trouve entre la Cisjordanie et la frontière syrienne.
(54) Ibidem, p. 201.
(55) Baron, X., op. cit., p. 395-396.
(56) Journal of Palestine studies, U, n° 2, 1973.
(57) Weiss, P., op. cit., p. 283-285 et A.F. Kassim, the Plo'S claim, op. cit., p. 18.
Le processus de reconnaissance générale de l'O.L.P. comme représentant le peuple palestinien s'est élargi lorsque l'Assemblée générale de l'O.N.U., par sa résolution 321 0 (XXIX) du 14 octobre 1974, a reconnu l'O.L.P. comme représentant du peuple palestinien et l'a invitée à participer aux délibérations de l'Assemblée générale sur la question de la Palestine et, par sa résolution 3237 (XXIX) du 22 novembre 1974, a accordé à l'O.L.P. le statut d'observateur permanent.
Cette reconnaissance de l'Assemblée générale des Nations Unies a été a ccompagnée d'un nombre grandissant de reconnaissances individuelles. L'O.L.P.
reconnue par une centaine d'Etats avait des relations diplomatiques avec plus de soixante d'entre eux. La résolution 43/176 de l'Assemblée générale des Nations Unies du 15 décembre 1988 qui appelle une conférence internationale de la paix avec la participation de l'O.L.P. sur un pied d'égalité, adoptée par 138 voix (y compris les Douze), 2 voix contre et 2 abstentions, démontre que pour la quasi-u nanimité des membres de l'O.N.U., l'O.L.P. est le représentant attitré du peuple palestinien.
Il est donc incontestable que tant à l'égard du peuple palestinien qu'à l'égard des tiers l'O.L.P. représente le peuple palestinien. Sans doute elle ne l'administre et ne le contrôle qu'avec l'accord des souverains territoriaux hors de Palestine et par des voies clandestines dans les territoires occupés par Israël. L'intifada est néanmoins la preuve qu'en dépit de l'occupation étrangère, l'O.L.P. est l'autorité gouvernementale de fait reconnue par les Palestiniens.
Toute la question est de savoir si l'absence d'effectivité sur le territoire palestinien due à l'occupation étrangère est de nature à empêcher la qualification de gouvernement pour l'O.L.P. ?
Nous verrons dans une section ultérieure qu'à notre avis il n'en est rien.
On pourrait soutenir toutefois que même l'O.L.P. ne s'est pas encore transfo rmée en gouvernement provisoire. Ce point de vue, qui s'attache plus à la forme qu'au fond, ne tient pas compte du fait que le Conseil national palestinien a conféré au Comité exécutif de l'O.L.P. les attributions et les responsabilités de Gouverne ment provisoire jusqu'à l'annonce de la constitution de ce gouvernement. L'O.L.P.
est donc bien le gouvernement de fait de la Palestine dans les circonstances exceptionnelles dans lesquelles elle se trouve(58).
(58) Lors de sa réunion d'Alger la résolution suivante a en effet été prise par le C.N.P.
«1. Un Gouvernement provisoire de l'Etat palestinien sera formé dans les plus courts délais conformément à la conjoncture actuelle et l'évolution des événements.
2. Le Conseil central et le Comité exécutif de l'Organisation de Libértion de la Palestine sont chargés de fixer la date de la constitution du Gouvernement provisoire et le Comité exécutif est chargé de sa constitution pour être ensuite soumis au Conseil central afin d'avoir sa confiance. Le conseil central adopte le statut provisoire du Gouvernement jusqu'à ce que le peuple palestinien puisse exercer pleinement sa souveraineté en terre palestinienne.
3. La constitution du Gouvernement provisoire inclura les directions, les personnalités et les compétences palestiniennes à l'intérieur et à l'extérieur des territoires occupés et se fera sur la base de la pluralité politique et de tout ce qui incarne l'unité nationale.
4. Le Gouvernement provisoire définit son programme en fonction du document d'indépendance, du programme politique de l'Organisation de Libération de la Palestine et des décisions des Conseils nationaux.
5. Le Conseil national palestinien confère au Comité exécutif de l'Organisation de Libération de la Palestine, les attributions et responsabilités du Gouvernement provisoire jusqu'à l'annonce de la constitu tion du Gouvernement». Libération, 16 novembre 1988).
D'une manière générale sur le rôle de l'O.L.P. comme gouvernement de fait de la Palestine on se référera à l'article précité de A.F. Kassim, The P.L.O.'s claim, ainsi qu'à Jean-Pierre Colin, L'Organisation de la Palestine, Annuaire du Tiers-Monde, 1975.
SECTION 4 - LA SOUVERAINETÉ
En proclamant l'indépendance de l'Etat palestinien le 15 novembre 1988, le Conseil national palestinien a souligné qu'il exerçait ainsi «le droit du peuple arabe palestinien à l'autodétermination, à l'indépendance politique et à la souveraineté sur son sol».
Le problème nous semble bien posé car on ne peut dissocier la question de la souveraineté sur une partie du territoire de la Palestine de celle du droit du peuple palestinien à l'autodétennination(59). Comme l'a dit Max Huber dans la sentence relative à Yîle de Palmas (1 928) :
«Sovereignty in the relations between States signifies independence. Inde pendence in regard to a portion of the globe is the right to exercise therein, to the exclusion of any other State, the functions of a State»(60).
Ce qu'il convient de s'assurer donc c'est que les Palestiniens ont bien le droit d'exercer, à l'exclusion de tout autre Etat, sur le territoire choisi, les fonctions d'un Etat. Or, il existe bien, en amont de l'Etat proclamé, une collectivité véritable, le peuple palestinien, une nation qui n'a rien d'une fiction, dont l'histoire est une longue affirmation de son droit à disposer de lui-même(61).
Les origines
On sait que la Palestine était une partie de l'Empire ottoman lorsqu'elle fut libérée par l'action conjointe de la révolte arabe et des troupes britanniques en 1917-1918.
Dans une déclaration de juin 1918, le gouvernement britannique, se référant aux régions qui étaient sous domination ottomane et occupées par les forces alliées durant la guerre, exposa ainsi ses intentions :
«In regard to the areas occupied by Allied forces (...) it is the wish and desire of His Majesty's Government that the future government of these regions should be based upon the principle of the consent of the governed (...)»( 62).
Plus clairement encore dans la déclaration anglo-française du 7 novembre 1918, qui suivit de quelques jours la signature de l'armistice par l'Empire ottoman (le 31 octobre 1918), on pouvait lire :
«The object aimed at by France and Great-Britain (...) is the complete and definite emancipation of the peoples so long oppressed by the Turks and the establishment of national governments and administrations deriving their authority from the initiative and free choice of the indigenous populations»(63).
(59) Ch. Chaumont, Recherche du contenu irréductible du concept de souveraineté internationale de l'Etat, Hommage d'une génération dejuristes au Président Basdevant, Paris, Pedone, 1960, p. 142 : souligne
«le lien qui existe entre le concept de souveraineté et le concept de nation, en ce sens que la souveraineté est l'expression de l'existence nationale. La souveraineté apparaît alors, non comme un pouvoir tout fait, achevé et complet, mais comme un effort, une recherche, une revendication, une conquête et au besoin une résistance et une révolte».
(60) RSA., II, 838.
(61 ) Et aussi de témoigner de lui-même pour reprendre la juste expression de Ch. Chaumont, Le droit des peuples à témoigner d'eux-mêmes, Annuaire du Tiers-Monde, 1976, p. 15-31.
(62) John Norton Moore, The Arab-Israeli conflict, vol. IE, Documents, Princeton University Press, 1974, p. 36.
(63) Ibidem, p. 38.
L'article 22 du Pacte de la SdN signé le 28 juin 1919 relatif aux mandats répartissait —on s'en souviendra— ces derniers en trois catégories. Le § 4 déclarait ce qui suit à propos des mandats qualifiés ultérieurement de mandats «A» :
«Certaines communautés, qui appartenaient autrefois à l'Empire ottoman, ont atteint un degré de développement tel que leur existence comme nations indépen dantes peut être reconnue provisoirement, à la condition que les conseils et l'aide d'un mandataire guident leur administration jusqu'au moment où elles seront capables de se conduire seules. Les vœux de ces communautés doivent être pris d'abord en considération pour le choix du mandataire».
En dépit des vœux des populations qui souhaitaient une complète indépen- dance(64), la France et la Grande-Bretagne établirent dans la régions divers mandats : Irak, Syrie, Liban, Palestine. Le mandat de la Grande-Bretagne sur la Palestine fut décidé le 24 juillet 1922. Selon le texte du mandat, Sa Majesté britannique «a accepté le mandat pour la Palestine et s'est engagée à l'exercer au nom de la Société des Nations...».
Le territoire palestinien s'est donc trouvé doté d'une certaine autonomie juridique par rapport à la Grande-Bretagne. Par l'article 16 du traité de Lausanne, la Porte ottomane renonça à ses droits sur ces territoires non au profit de la Grande-Bretagne mais étant donné que «the future of these territories and islands being settled or to be settled by the parties concerned».
Dans l'affaire relative au Statut du Sud-ouest africain, s'agissant d'un terri toire de catégorie «C», la Cour a dit ce qui suit et qui vaut a fortiori pour un territoire de la catégorie «A» :
«II ressort des termes de ce mandat, ainsi que des disposition de l'article 22 du Pacte et des principes qui y sont énoncés, que la création de cette nouvelle institution internationale n'implique ni cession de territoire, ni transfert de souveraineté à l'Union sud-africaine»(65).
Déjà l'Institut de droit international en 1931 avait dégagé comme suit la personnalité internationale des collectivités sous mandat :
«Art. 6. Les collectivités sous mandats sont des sujets de droit international. Elles ont un patrimoine distinct de celui de l'Etat mandataire, elles jouissent d'un statut national et peuvent acquérir des droits ou être tenues d'obligations propres.
L'acte de mandat détermine si et dans quelle mesure elles ont la capacité internatio nale d'agir»(66).
L'éminent juriste palestinien, Henri Cattan, a toujours soutenu(67) que dès cette période il existait un Etat doté d'une souveraineté propre. L'idée d'un Etat est sans doute une vue excessive. La question de la souveraineté largement débattue en doctrine(68) n'a été tranchée ni dans un sens ni dans l'autre à l'époque.
La reconnaissance d'une personnalité juridique propre de droit des gens était sans conteste déjà suffisamment audacieuse à l'époque.
Il n'en demeure pas moins que tous les mandats A sont devenus des Etats assez rapidement : Iraq en 1930, Liban et Syrie en 1941 ou 1943 selon les points de vue, Jordanie en 1928 ou 1946 selon les points de vue. Ces faits attestent que la reconnaissance en 1919 de l'existence, dans la région, de «nations indépen dantes» était bien une réalité.
(64) V. l'ouvrage de Georges Antonius, The Arab Awakening, Librairie du Liban, Beyrouth, 1969.
(65) C.I.J., Avis consultatif du 2 juillet 1950, Rec. 1950, p. 132.
(66) Annuaire, Institut de droit international, session de Cambridge, 1931, tome 36, vol. II, p. 53.
(67) Henri Cattan, Palestine and international law, Longman. 1973, p. 57 et ss.
(68) V. notamment le rapport d'Henri Rolin à l'Institut de Droit international sur les mandats internationaux. Annuaire, Session de Stockholm, vol. 34, 1928, p. 33 et ss.
Seule la Palestine devait avoir un sort singulier. La ligue des Etats arabes créée par le Pacte du 22 mars 1945 et qui, selon l'article 1 du Pacte «se compose des Etats indépendants qui ont signé le présent pacte» et qui prévoit que «Tout Etat arabe indépendant peut adhérer à la Ligue» avait pourtant, dès l'origine, fait une place à part à la Palestine. Une annexe spéciale prévoyait ce qui suit à propos de la Palestine :
«Dès la fin de la dernière guerre la Palestine a été, de même que les autres Etats arabes détachés de l'Empire ottoman, libérée de la domination ottomane. Devenue autonome, elle ne dépend plus d'aucun autre Etat.
Le Traité de Lausanne a proclamé que son sort serait réglé par les intéressés.
Mais si la Palestine n'a pu disposer de ses destinées, il n'en est pas moins vrai que c'est sur la base de la reconnaissance de son indépendance que le Pacte de la Société
des Nations de 1919 a réglé son statut.
Son existence et son indépendance internationale ne sauraient donc «de jure» être mises en question pas plus que ne saurait l'être l'indépendance des autres pays arabes.
Si pour des raisons indépendantes de sa volonté cette existence n'a pu s'extério riser, cette circonstance ne constitue pas un obstacle à la participation de la Palestine aux travaux du Conseil de la Ligue.
Les Etats signataires du présent Pacte estiment dans ces conditions et en raison des circonstances spéciales de la Palestine qu'en attendant que ce pays puisse exercer tous les attributs effectifs de son indépendance, il appartiendra au Conseil de la Ligue de désigner un représentant arabe pour la Palestine qui participera à ses travaux»(69).
Les aspirations de la Ligue arabe ne devaient pas se réaliser. En dépit de la résolution 1 81 (III) du 29 novembre 1947, recommandant la création de deux Etats en Palestine, l'un juif, l'autre arabe, seul le premier, Israël, vit le jour le 14 mai 1948.
Le 15 mai, les Etats arabes auront beau proclamer l'indépendance de la Palestine(.7O), la plus grande partie de l'Etat arabe se trouva comme nous l'avons expliqué plus haut occupée, de facto, par Israël et par la TransJordanie.
La personnalité juridique de droit des gens et les droits conférés au peuple sous mandat par les institutions de la SdN étaient-ils pour autant anéantis ? Nous ne le pensons pas. Selon l'article 80 § 1 de la Charte de FO.N.U. les droits des Etats et des peuples et les dispositions des actes internationaux en vigueur concernant les mandats étaient maintenus jusqu'à ce que les territoires intéressés fussent placés nous le régime de tutelle.
Comme l'a dit la C.I.J. dans l'affaire relative au Statut du Sud West Africain :
«L'intention a évidemment été de sauvegarder les droits des Etats et des peuples en toutes circonstances et à tous égards jusqu'à ce que chaque territoire soit placé sous le régime de tutelle»(71).
A défaut du régime de tutelle, l'indépendance de la Palestine s'imposait soit comme Etat arabe unique, selon les vœux des Palestiniens, soit sous la forme partagée décidée par l'Assemblée générale.
La troisième voie -celle du fait jordanien et israélien— qui tendait à annihiler la personnalité juridique de l'Etat arabe ne reposait sur aucune légalité.
(69) Texte dans Colliard et Manin, Droit international et Histoire diplomatique, t. premier, II, p. 1015.
(70) Kadi, op. cit., texte cité, p. 62-63.
(71) Rec, 1950, 134.
On sait que dans l'ensemble, les Etats de la Ligue arabe n'ont admis la légalité ni d'Israël ni de l'annexion hachémite. Les divisions et rivalités entre Etats arabes n'ont cependant abouti à aucune politique ferme. Tel un Phénix l'Etat palestinien ressortissait régulièrement de ses cendres au gré des antagonismes inter-arables.
En 1959 et en 1963, l'Irak relance l'idée d'un Etat palestinien en Cisjordanie et à Gaza; l'idée est repoussée par la Jordanie. En 1968, l'O.L.R, modifiant le texte de sa Charte de 1964, supprime l'article 24 qui lui interdisait de réclamer la souve raineté sur la Cisjordanie et Gaza. Néanmoins, à cette époque comme encore en 1970, la conception d'un mini-Etat palestinien fut écartée par 1'O.L.P. qui voulait la libération de toute la Palestine.
Le sommet des chefs d'Etats arabes de Rabat, ouvert le 26 octobre 1974, va marquer un tournant. La résolution finale adoptée à l'unanimité, et donc avec la voix de la Jordanie, stipule :
«2. Le droit du peuple palestinien à établir un pouvoir national indépendant sous la direction de PO.L.P. en sa qualité de seul et légitime représentant du peuple palestinien sur tout territoire libéré. Les pays arabes sont tenus de soutenir ce pouvoir,
lors de son établissement, dans tous les domaines et à tous les niveaux»(72).
Les droits inaliénables du peuple palestinien
Parallèlement, les droits du peuple arabe de Palestine qui, depuis 1947 n'étaient plus envisagés que comme des droits individuels pour des réfugiés assistés par l'U.N.R.W.A., réapparurent comme les droits collectifs d'un peuple à partir de 1969.
La résolution 2535 B (XXTV) de l'Assemblée générale du 10 décembre 1969 relative à 11J.N.R.W.A. «Réaffirme les droits inaliénables du peuple de Palestine».
En dépit de l'emploi du verbe «réaffirme», il semble bien que ce soit la première mention par l'Assemblée générale du peuple de Palestine depuis 1947.
A partir de cette date l'Assemblée générale va chaque année traiter les Palestiniens comme peuple et préciser le contenu de leurs droits. La résolution 2672 C (XXV) du 8 décembre 1970 :
«Reconnaît que le peuple de Palestine doit pouvoir jouir de l'égalité de droits et exercer son droit à disposer de lui-même, conformément à la Charte des Nations Unies.»
La résolution 2649 (XXV) du 30 novembre 1970 relative au droit des peuples à l'autodétermination et à l'octroi rapide de l'indépendance au pays et aux peuples coloniaux qui vise les résolutions 1514 (XV) «condamne les gouvernements qui refusent le droit à l'autodétermination aux peuples auxquels on a reconnu ce droit, notamment les peuples d'Afrique australe et de Palestine». De cette façon, le peuple palestinien va se trouver intégré dans les trois catégories de peuples qui ont droit à l'application du droit à l'autodétermination et à l'indépendance : les peuples coloniaux, les peuples sous occupation étrangère et ceux soumis à un régime raciste, sans doute plus précisément dans la seconde. Plusieurs résolutions vont ainsi mentionner le peuple palestinien dans ce cadre(73) alors que d'autres rela tives à TCJ.N.R.W.A. spécifient le droit du peuple palestinien à l'autodétermina-
(72) Cité par J.P. Colin, op. dt, p. 128.
(73) 2787 (XXIV) du 6 décembre 1971; 2955 (XXVII) du 12 décembre 1972 (de manière implicite seulement).
