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Une décentralisation en kit : analyse des trajectoires des politiques de régionalisation et de décentralisation dans
la construction de l’État au Chili (1964-1996)
Carolina Gutiérrez Ruiz
To cite this version:
Carolina Gutiérrez Ruiz. Une décentralisation en kit : analyse des trajectoires des politiques de
régionalisation et de décentralisation dans la construction de l’État au Chili (1964-1996). Science
politique. Université du Droit et de la Santé - Lille II, 2010. Français. �NNT : 2010LIL20010�. �tel-
00577672�
Thèse délivrée par
L’Université Lille 2 – Droit et Santé
N° attribué par la bibliothèque __|__|__|__|__|__|__|__|__|__|
THÈSE
Pour obtenir le grade de Docteur en Science Politique Présentée et soutenue publiquement par
Carolina Gutiérrez Ruiz 19 novembre 2010
Une décentralisation en kit.
Analyse des trajectoires des politiques de régionalisation et de décentralisation dans la construction de l’État au Chili
(1964-1996)
JURY
Directeur de thèse : M. Pierre Mathiot, Professeur des Universités, IEP Lille
Membres du jury :
M. Philippe Bezes, Chercheur au CNRS, CERSA, Université Paris II M. Yves Dezalay, Directeur de recherches émérite au CNRS, CSE, EHESS M. Olivier Nay, Professeur des Universités, Université Lille 2
M. Renaud Payre, Professeur des Universités, Université Lyon 2
M. Gilles Pollet, Professeur des Universités, IEP Lyon
L’Université de Lille 2 n’entend donner ni approbation ni improbation aux opinions émises dans les thèses.
Celles-ci doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.
REMERCIEMENTS
Remercier… Peut être la dernière tâche à laquelle on se consacre durant la rédaction d’une thèse, bien qu’elle nous suive tout au long de ce travail de recherche et soit si importante.
La thèse est un travail intellectuel collectif et, en tant que tel, je tiens d’abord à remercier celles et ceux qui, de près ou de loin, ont contribué à l’améliorer (ses défauts, encore nombreux, ne sont imputables qu’à son auteure).
Je voudrais ainsi remercier les membres de mon laboratoire, le CERAPS, et cela à plusieurs niveaux. Je tiens tout d’abord à remercier Pierre Mathiot, Frédéric Sawicki et Christian-Marie Wallon-Leducq, pour la confiance qu’ils m’ont témoignée. En concourant à m’accorder une allocation de thèse, ils m’ont permis de poursuivre et d’achever ce travail. Ensuite, toute ma reconnaissance va aux titulaires, doctorants et personnel administratif, qui par leur accueil chaleureux ont rendu lumineuses ces journées passées dans le laboratoire, malgré les nuages de Lille. Finalement, ce laboratoire m’a offert l’opportunité de discuter autant des travaux et des perspectives de recherche, dans le cadre des séminaires de recherche, que de discuter « de l’humain et du divin » dans les couloirs et dans la « salle de convivialité ».
Je remercie en particulier, pour leur aide, mon directeur de thèse Pierre Mathiot, le directeur du laboratoire Jean-Gabriel Contamin et mes camarades cerapsiens Rachel Vanneuville, Isabelle Bruno, Fabien Desage, Bastien Sibille, Ivan Chupin, Mathieu Hauchecorne, Marion Gurruchaga, Jérémie Nollet, Thomas Alam, Pierre Dos Santos, Thomas Léonard, Julien O’Miel et Sara Belleil pour leurs lectures et commentaires.
Dans ce cadre, la possibilité de participer à l’École d’été de Lille, dirigée alors par Annie Laurent, m’a permis d’acquérir mes premières connaissances sur l’analyse des réseaux sociaux. Un grand merci aussi à des collègues et amis qui ont continué à me conseiller sur cette technique : Thais Pavez, Ainhoa de Federico et Narciso Pizarro.
Ces journées ont aussi été heureuses grâce à la complicité et l’amitié de Sandrine Perrot, Paula Cristofalo, plus récemment Marie Le Ray et, partageant mon bureau depuis les débuts, de Julien Lainé.
Ce travail n’aurait pas été possible sans le soutien logistique, technique et toujours amical de Younès Haddadi et Marc Deman.
Finalement, je tiens à remercier ma famille qui m’a toujours épaulée et accueillie dans mes « terrains », mes parents qui m’ont inculqués le goût de la connaissance et apportés une culture politique qui est pour beaucoup dans cette « connaissance du terrain ». Leurs conversations m’ont beaucoup stimulé, tout comme les livres de mon père, cette vaste bibliothèque aux livres rares et pour beaucoup précieux. Je remercie aussi mes sœurs pour leur complicité.
Il y a aussi, bien sûr, ma « petite famille », mes enfants qui, souvent inconsciemment, m’ont toujours
apporté du réconfort et de la joie et surtout la possibilité de « faire la part des choses » dans ce travail ô
combien prenant. Un remerciement tout particulier à Vladimir pour son soutien, son amour, sa patience et
sa générosité à toute épreuve.
SOMMAIRE
REMERCIEMENTS... 5
Sommaire ... 7
INTRODUCTION GÉNÉRALE... 9
Section Méthodologique... 43
Abréviations et Sigles ... 61
PREMIÈRE PARTIE ... 65
SUR LA NATURE DU CHANGEMENT POLITIQUE ET L’OPPORTUNITÉ D’UNE SCIENCE RÉGIONALE AU CHILI ... 65
(Première séquence 1964-1970)... 65
Introduction de la Première Partie... 67
Chapitre 1. Le processus de transfert d’un savoir : la science régionale au Chili ... 73
Chapitre 2. Vers l’institutionnalisation de la science régionale... 133
Conclusion Première Partie... 193
DEUXIÈME PARTIE... 195
L’INSTITUTIONNALISATION DE LA RÉGIONALISATION AU CHILI : UNE APPROCHE PAR LES RÉSEAUX SOCIAUX... 195
(Deuxième squence 1971-1985 )... 195
Introduction de la Deuxième Partie... 197
Chapitre 3. La participation : vie et mort d’un projet politique... 199
Chapitre 4. L’adoption de la décentralisation par la communauté réformatrice... 273
Conclusion Deuxième Partie... 351
TROISIÈME PARTIE ... 353
LA TRANSITION DÉMOCRATIQUE ET LE PROCESSUS D’INSTITUTIONNALISATION DU PROJET DÉCENTRALISATEUR : QUELLE PLACE POUR LE CHANGEMENT?... 353
(Troisième séquence 1986-1996) ... 353
Introduction de la Troisième Partie... 355
Chapitre 5. L’institutionnalisation du projet décentralisateur ; un processus inachevé ... 359
Chapitre 6. Les CPER : un instrument de décentralisation ? ... 425
Conclusion de la Troisième Partie ... 493
CONCLUSION GÉNÉRALE ... 495
BIBLIOGRAPHIE THÉMATIQUE ... 505
ANNEXES... 535
TABLE DE MATIÈRES... 595
INTRODUCTION GÉNÉRALE
Le royaume du Chili est appelé pour la nature de sa situation, par les coutumes innocentes et virtuoses de ses habitants, par l’exemple de ses voisins, les fiers républicains d’Arauco, à bénéficier des bénédictions qui découlent des justes et douces lois d’une république. S’il y en a une qui demeurera longtemps en Amérique, je m’incline à penser que ce sera la chilienne. Jamais il ne s’éteint là l’esprit de liberté, les vices de l’Europe et de l’Asie arriveront tard ou jamais à corrompre les coutumes de cet extrême de l’univers. Son territoire est limité, il sera à jamais hors du contact infecté des autres hommes, n’altérera pas ses lois, us et pratiques, préservera son uniformité en opinions politiques et religieuses, en un mot, le Chili peut être libre 1 .
Carta de Jamaica, Simón Bolívar (1815)
P ROLOGUE
En 1964, sous un gouvernement démocrate chrétien (1964-1970), un organisme voué à la planification est créé. Il s’agit du Bureau de Planification Nationale (ODEPLAN). C’est dans ce bureau qu’une planification sur une base nationale et régionale doit être effectuée. Pour ce faire, un certain nombre d’outils, statistiques, et d’instruments de planification sont utilisés.
Ces outils et instruments ont été importés par des missionnaires en provenance de la Fondation Ford et de la Coopération française. La mobilisation de ces savoirs permet l’apparition d’une communauté réformatrice nationale porteuse d’un projet de régionalisation du pays. Ce projet évoluera avec le temps, s’appliquera à différents moments sous des formes variées et deviendra en 1990 un projet de décentralisation du pays.
Nous analyserons comment une loi relative à la décentralisation verra le jour, dans un État centralisateur, le Chili. C’est sous la forme d’un changement incrémentiel, ou à petits
« coups », et à condition de composer avec un système politique structuré par des arrangements entre les élites administratives et politiques, que ce projet sera rendu possible.
Plus largement, cette thèse se penche sur l’évolution de l’État chilien entre 1964 et 1996, en étudiant la trajectoire du processus de régionalisation et de décentralisation au Chili, et, au sein même de ce processus, des appropriations dont la thématique régionale et de décentralisation a été l’objet au Chili et en France. En outre, en observant l’action de la communauté réformatrice dans une perspective diachronique, nous nous interrogerons sur le poids des relations personnelles et plus largement du capital social 2 dans le devenir des politiques publiques.
1
Un extrait de cette lettre est repris dans la thèse d’A. Valenzuela (1977) (traduit de l’espagnol par nos soins).
2
Nous reprenons ici la notion de capital social amorcée par Pierre Bourdieu (1980) à savoir, « l’ensemble des
ressources actuelles ou potentielles qui sont liées à la possession d’un réseau durable de relations plus ou moins
institutionnalisées d’interconnaissance et d’interreconnaissance ; ou, en d’autres termes, à l’appartenance à un
Un état des lieux des recherches (et quelques-uns de leurs points aveugles) portant sur la décentralisation au Chili et « ailleurs »
Dans les analyses anglo-saxonnes, les recherches qui portent sur la décentralisation s’appuient, en général, soit sur le système des partis et les élites politiques soit sur le régime politique et son incidence sur l’initiative de promulguer des lois tendant à la décentralisation du pays. Cependant, une approche par le fonctionnement de l’administration et des élites administratives est beaucoup plus rare 1 .
La focale retenue est celle d’analyser les politiques tendant à une décentralisation des pays comme étant des actions expliquées par le choix rationnel (rational choice) des acteurs. Ces travaux, dont ceux de William Riker (1964) sont devenus des classiques, essaient de montrer que si une politique de décentralisation peut avoir lieu, dans ce cas précis de fédéralisme, c’est en raison du système des partis 2 existant dans le pays. L’analyse insiste ainsi sur les mécanismes formels du contrôle législatif. Ceci veut dire que c’est le type de système de partis (centraliste ou décentralisateur) qui détermine le régime de gouvernement intérieur.
W. Riker explique cet état de fait par le contrôle qu’exercent les partis politiques sur les parlementaires, les membres du Congrès. Si les parlementaires ont des chefs de partis qui sont favorables à un État centralisé, alors ils votent en ce sens ; si ces chefs sont décentralisateurs, les parlementaires votent des politiques dans l’autre sens 3 .
Cette thèse est également développée dans le contexte latino américain (Rabkin 1996, Rahat, Sznadjer 1998). L’argument central de ces travaux est de dire que quand un pays a un système de partis centraliste 4 , en général, les élites de ces partis habitent la capitale et ont le contrôle du système de nominations des candidats au parlement. Alors, si l’élite de parti habite à Santiago, celle-ci nomme des Santiaguinos (des habitants de Santiago), des individus avec des intérêts centralistes. Il y a dans ce type d’approches une vision de choix rationnel car ce qui explique ce rapport entre système de partis et politiques est l’appréciation des acteurs sur
groupe, comme ensemble d’agents qui ne son pas seulement dotés de propriétés communes (susceptibles d’être perçues par l’observateur, par les autres ou par eux-mêmes) mais sont aussi unis par des liaisons permanentes et utiles.
1
Il existe bien entendu des exceptions notables, même si « la décentralisation » n’est pas leur objet principal. Il s’agit de la thèse publiée de Philippe Bezes, 2009, Réinventer l’État : les réformes de l’administration française (1962-2008), Paris, PUF et de l’ouvrage d’Ezra Suleiman, 2005, Le démantèlement de l’État démocratique, Paris, Seuil. Nous pouvons mentionner également le dossier de Critique internationale, « Réformes de l’État et transformations démocratiques : le poids des héritages », 2007, 2 (35).
2
Le rôle assigné aux partis politiques dans la structuration des États est aussi présente dans l’analyse de Maurice Duverger sur les partis politiques, voir : Maurice Duverger, 1976, Les partis politiques, Paris, Armand Colin.
3
Voir également le travail de Daniel Ziblatt, 2008, The formation of Italy and Germany and the puzzle of federalism, Princeton, New York, Oxford, Princeton University Press.
4
Nous dirons qu’est centraliste celui qui est favorable à la centralisation.
les avantages électoraux et les nominations par les partis qui en découlent et qui participent du maintien de la structure interne étatique, centraliste dans ce cas précis 1 .
À ces types d’approches, Rodrigo Mardones (2005) a essayé de donner une deuxième dimension, en ne considérant pas seulement les élections et le fonctionnement des partis mais aussi les idées politiques défendues par ceux-ci. Il développe dans sa thèse doctorale, The Politics of Decentralization in a Centralized Polity : The Case of Chile During the Concertación’ Governments, une approche d’institutionnalisme historique. Il met en avant un certain nombre de « conjonctures critiques » (critical juncture) où des politiques tendant vers une décentralisation ont eu lieu. Il dit qu’il y a des interactions institutionnelles qui ont produit un effet incrémental en matière des politiques de décentralisation au Chili depuis l’indépendance du pays dans les années 1800 jusqu’aux lois de décentralisation chilienne durant la décennie 1990 et postérieures à celle-ci. Il s’attarde en particulier sur la période de transition démocratique (voir infra).
Finalement, dans les études qui se centrent sur les élites politiques locales au Chili 2 , une thèse remarquable est celle d’Arturo Valenzuela (1977). Dans sa thèse intitulée Political Brokers in Chile : Local Governement in a Centralized Polity, l’auteur analyse le rôle des conseillers municipaux et des maires comme celui des entrepreneurs politiques ou courtiers 3 qui se constituent en médiateurs entre des demandes individuelles de leurs électeurs et celles de leurs circonscriptions électorales. Ces courtiers politiques exercent leur rôle de trois façons différentes : en tant que négociateurs face à la municipalité; comme négociateurs face au gouvernement central (incluant le Congrès), et comme médiateurs entre des individus face à leurs demandes individuelles. Le parti politique est un facteur clé dans ce courtage, puisque il fournit aux élus locaux des contacts au sein du gouvernement central qui leur permettent de percevoir des avantages. En retour, ils aident à mobiliser des votes pour leurs partis politiques dont la structure se trouve au niveau central (Valenzuela 1977 : 76-83). Des projets, des lois, des fonds, des emplois et des promotions constituent souvent le moyen d’accorder des faveurs. Dans sa thèse, A. Valenzuela soulève donc la portée des « arrangements » dans le fonctionnement institutionnel local, et par là aussi national, car un système qui fonctionne
1
Ces auteurs étudient aussi dans leurs travaux les cas du Mexique et de la Colombie.
2
En France, dans une une intéressante étude Romain Pasquier analyse le rôle des élites régionales dans la configuration d’une question régionale en France (voir Romain Pasquier, 2003, « La régionalisation française revisitée : fédéralisme, mouvement régional et élites modernisatrices (1950-1964) », Revue française de science politique, 53 (1) : 101-125).
3
Pour une analyse sur ce type de pratique en France, voir Olivier Nay, 2002, « Le jeu du compromis. Les élus
régionaux entre territoires et pratiques d’assemblée », in Olivier Nay, Andy Smith, Le gouvernement du
compromis : Courtiers et généralistes dans l’action publique, Paris, Economica : 47-86.
dans une dynamique dialectique permettant de conserver le statu quo et servant de ce fait les élites nationales et locales.
Il soulève donc le thème du fonctionnement de la bureaucratie et son lien avec le système politique des partis pour montrer combien le système des partis au Chili en est imbriqué dans le fonctionnement administratif.
Cette imbrication est nommée par Barbara Geddes (1994) le « dilemme du politicien » (politician’s dilemma). Elle relève la complexité d’un système qui reposant sur la nomination des cadres administratifs limite les possibilités d’un changement vers une décentralisation, surtout s’agissant de la structure centralisée de l’État chilien. En effet, et comme le rappelle Philippe Bezes (2007), cette structure centrée sur des intérêts politiques, ceux du Président et des parlementaires en particulier mais plus largement du système des partis, n’a pas souvent été favorable à la transformation des administrations vers une plus grande autonomie, et ce en raison des pertes électorales qu’occasionne le démantèlement des réseaux clientélistes.
Nous montrerons toutefois que parce que ce projet de régionalisation et de décentralisation a pu être différemment approprié lors des interactions qui se déroulent dans le cadre des savoirs pratiques, il participe de la légitimité de l’État chilien durant la transition démocratique.
Dans ce sens, il fallait trouver un moment, une conjoncture critique ou un événement, qui a permis l’apparition d’un projet de décentralisation. Divers types de questions pouvaient être ainsi formulés : Quand une préoccupation régionale est-elle apparue au Chili ? Qu’en est-il de la décentralisation ? Quel est le lien entre l’une et l’autre ?
La question des débuts n’est pas toujours facile ni évidente à cerner.
Si nous grossissions le trait, nous pourrions dire que ce « projet » est aussi ancien que l’est l’État centraliste et donc moderne 1 . En effet, comme pour d’autres pays latino-américains et européens qui se sont construits autour de la concentration du pouvoir, au Chili les revendications décentralisatrices ont été aussi une constante dans l’histoire politico- institutionnelle du pays, conduisant à certains moments à des « événements décentralisateurs » pour reprendre les mots de Claudio Véliz (1984). Toutefois, pour cet auteur, s’il y a eu divers événements décentralisateurs dans l’histoire, ceux-ci n’auraient pas eu d’impact sur la nature centralisatrice des États latino-américains. C’est le cas, en ce qui concerne le Chili 2 , avec quelques tentatives constitutionnelles comme celles de 1818 et 1828
1
Ce dont font preuve les travaux, en France et entre autres, d’Alexis de Tocqueville, 1989, De la démocratie en Amérique, Paris, Gallimard ; d’Odilon Barrot, 1970, De la centralisation et ses effets, Paris, Didier et Cie. et d’Etienne de La Boétie (et al.), 1976, Le discours de la servitude volontaire, Paris, Payot.
2
Concernant la France, plusieurs politistes et historiens se sont penchés sur la question. Nous pouvons
mentionner en particulier la thèse doctorale d’Yves Mény (1974) qui soutient que : « la permanence du débat
qui prévoyaient des mesures dans ce sens telles que l’élection directe des Intendants (Préfets) et des maires et dont les mesures seront supprimées par la Constitution centraliste de 1833.
C'est aussi le cas de la déclaration de la Commune Autonome en 1891, qui a permis d’institutionnaliser l’échelon municipal mais avec un impact, finalement très limité, sur l’action publique ou encore de la Constitution de 1925 qui organise le gouvernement intérieur en provinces, départements, sous-délégations et districts dirigés respectivement par des Intendants (ceux-ci proposés par une Assemblée provinciale élue) 1 , Gouverneurs, Sous- délégués et Inspecteurs.
Cependant, ces « événements », même s’ils n’ont pu changer cette « nature centralisatrice » ont laissé une trace institutionnelle avec la création des échelons sous-nationaux 2 .
Ce type d’analyse qui se rapporte à un certain nombre d’événements, et aux appropriations qui en sont faites, est visible dans les études que nous avons pu trouver sur cet objet, si bien que certains peuvent rapprocher cette décentralisation d’un renforcement de la participation et de la démocratie, d’autres davantage du principe d’un État subsidiaire, voire de mesures de privatisation et/ou de délocalisation (voir infra). Comment expliquer cet isomorphisme ? S’agit-il d’une « confluence perverse » ? (Dagnino 2007) Autrement dit, la décentralisation serait devenue un terme « à la mode » ou « fourre tout » utilisé comme stratégie de
relatif à la décentralisation constitue, en effet, l’une des données majeures de la vie publique française. Depuis que la centralisation « de fait » de l’Ancien régime s’est trouvée mise en relief par la volonté d’uniformité des Révolutionnaires de 1789 et par sa systématisation juridique et politique sous le Consulat et l’Empire, la dialectique centralisation-décentralisation n’a cessé de diviser le monde politique et de souligner les clivages gauche-droite » (Mény 1974 : 21). Voir aussi sur cette question Christophe Boutin, Frédéric Rouvillois (Sous dir.), 2003, Décentraliser en France : Idéologies, histoire et perspective. Colloque du Centre Caen, 28 et 29 novembre 2002, Paris, François-Xavier de Guilbert ; Christian Gras, George Livet, 1977, Régions et régionalisme en France du XVIII
esiècle à nos jours, Paris, PUF. Voir infra.
1
Ces Assemblées Provinciales ne verront jamais le jour. Voir à ce propos: Berta Urquieta Alfaro, 1936, Descentralización administrativa, Santiago de Chile, El Imparcial et Raúl Sáez Vieyra, 1942, Asambleas Provinciales, Valparaíso.
Cette Constitution fixait l’administration intérieure en Provinces administrées par l’Intendant et les Communes par les municipalités, mais sans représentants locaux élus, ce qui fera d’eux des représentants des intérêts de l’État central.
2
À titre d’exemple, l’échelle départementale et les sous-délégations disparaîtront.
Par ailleurs, si ces événements n’avaient pas pu changer cette nature centralisatrice, comme l’ont montré les historiens Gabriel Salazar (1998) et G. Salazar et Julio Pinto (1999) c’est aussi parce que l’État chilien a systématiquement, par des politiques autoritaires et de répression, supprimé la mémoire locale sur ces quelques
« événements décentralisateurs » qui ont pu marquer son histoire en empêchant de ce fait la constitution d’une
« revendication locale » voire régionaliste. Le poids de cet État central, qualifié comme « le poids de la nuit »
(Voir notamment : Alfredo Jocelyn Holt, 1999, El peso de la noche : nuestra frágil fortaleza histórica, Santiago,
Planeta) par un certain nombre d’historiens afin de révéler son caractère non seulement centralisateur mais aussi
oppresseur, est visible dès 1833 avec la Constitution dite « centraliste » de Diego Portales. Elle est le reflet d’un
impératif d’ordre et de contrôle qui devait régner sur tout le territoire national, notamment après la récupération
par cet État des territoires situés au sud du pays, jusque là contrôlés par des populations indigènes mapuches
hostiles à la création d’un État chilien. Ils craignaient, comme cela se fera par la suite, la suppression de toute
différence culturelle, linguistique et religieuse par la domination et l’oppression de l’État chilien. Cet État était
donc particulièrement « centraliste », construit et renforcé du centre et par le centre avec de surcroit la complicité
des élites locales.
justification de l’État et plus largement de l’action publique ? Que peut-on entendre par ce terme là ? En effet, la littérature sur cette politique, concernant autant les pays latino- américains que le Chili, peut conduire à plus d’une interprétation. Par ailleurs, cette littérature nous montre qu’une recherche sur ce sujet ne peut pas se restreindre à des conditions stato- centrées puisque la décentralisation paraît bien être une transformation à l’œuvre dans les pays latino-américains et plus largement dans des pays occidentaux et sur une période allant des années 1980 aux années 1995 1 . En outre, cette même confluence a été appréhendée par les analyses anglo-saxonnes sous une approche du choix rationnel car les idées ne semblaient avoir aucune influence sur la conduite des politiques de décentralisation. Ces politiques, en effet, ont été mises en œuvre par des gouvernements et des partis de droite comme de gauche.
Concernant les autres pays latino-américains, la littérature a tendance à analyser cette politique comme étant le résultat des processus de démocratisation 2 et de modernisation des Etats suite aux régimes autoritaires 3 . C’est dans cette perspective qui se situe l’ouvrage d’Alfred Montero et David Samuels (2004). Dans leur travail, ils comparent divers processus de décentralisation, ce qui les amène à constater non seulement un rapport entre démocratisation et décentralisation mais aussi la diversité des aspects contenant une politique de décentralisation et la difficulté à donner une définition unique.
S’agissant du cas chilien, le constat était fort semblable. Tout en reconnaissant un héritage depuis les années 1960, en passant par la mise en place d’une régionalisation sous le régime autoritaire, il apparaissait que seul un processus de démocratisation de la société chilienne - dans le cadre de sa transition démocratique - avait permis la mise en place d’une politique de décentralisation au pays (Eaton 2004, Mardones 2006).
En outre, des sources émanant de quelques « acteurs du processus » valorisaient la période de transition comme un contexte favorable à ce type de réforme. En témoigne le livre de Gonzalo Martner, entre 1990 et 1994 sous-secrétaire au Développement Régional et Administratif
1
On peut mentionner : le Venezuela: réglementation de 1984 et nouvelle loi en 1989; la Colombie: Réforme Constitutionnel de 1986 pour l’élection démocratique des maires, nouveau statut de l’administration municipale (Assemblée Constituante en 1991) ; le Pérou (Constitution de 1980, Loi Organique de Municipalités de 1984 et Loi de Bases de la Régionalisation de 1987) ; l’Équateur (mouvement de réformes à la Constitution) ; la Bolivie (gouvernements départementaux en 1989 et Loi sur Participation sociale en 1994).
2
Sur les processus de consolidation démocratique voir Leonardo Morlino, 2001, « Consolidation démocratique : la théorie de l’ancrage », Revue internationale de Politique comparée, 8 (2) : 245-267, Graciela Ducatenzeiler, 2001, « Nouvelles approches à l’étude de la consolidation démocratique » : 191-198 et Scott Mainwaring, Guillermo O’Donnell, Samuel Valenzuela (ed.), 1992, Issues in Democratic Consolidation: The new South America in comparative perspective, Indiana, University of Notre Dame Press.
3
Cette appréciation doit cependant être relativisée, comme nous le suggère Rodrigo Mardones : « […] la
réforme de 1994 en Bolivie intervient 12 ans après la restauration démocratique. D’un autre côté, la Colombie et
le Venezuela ont décentralisé en 1986 et 1989, respectivement, même s’ils avaient conservé leurs systèmes
démocratiques depuis les années 50 », in Mardones (2006).
(SUBDERE), Descentralización y modernización del Estado en la Transición, où la quatrième de couverture nous révèle toute la teneur de l’ouvrage :
« Nous vivons aujourd’hui une grande opportunité historique pour avancer dans le chemin de la modernisation et de la décentralisation de l’État. Le retour à la démocratie, si durement acquis, nous a permis non seulement de reconquérir des normes civilisées du vivre ensemble mais aussi de contribuer à mettre à l’ordre du jour, peut-être comme dans de rares occasions dans ce siècle, une préoccupation de plus en plus généralisée sur les formes que doit assumer l’administration de l’État » (Martner 1993).
Cependant, certains travaux montrent davantage le rôle qui revient au régime autoritaire 1 sur cette politique. Cette thèse, soutenue dans la bibliographie spécialisée et de divulgation sur la matière, fixe comme point de départ du processus de décentralisation chilien la régionalisation de 1974 2 .
Ce rapprochement qui est fait entre l’action du régime et la régionalisation du pays conduit à une deuxième interprétation de cette décentralisation plus en lien avec des politiques dites néolibérales. Ainsi, quand il s’agit d’expliquer la politique régionale mise en place durant le régime autoritaire, Luis Lira, spécialiste de la division de gestion locale et régionale de l’ILPES-CEPAL, explique dans un article écrit conjointement avec José Antonio Abalos - spécialiste et collaborateur dans les cours de formation de l’ILPES - et tous deux membres de la communauté réformatrice (voir infra), que cette politique peut se résumer à la présence de trois influences : celle des architectes du modèle économique néolibéral qui aura pour base le système exportateur ; celle du gouvernement militaire qui, en défendant la perspective de la sécurité nationale et de la géopolitique, va être amené à considérer la situation des régions se trouvant à l’intérieur des frontières du pays ainsi que les problèmes d’intégration tant au niveau social que territorial ; enfin celle des planificateurs qui, tout en conservant
1
Nous reprenons ici la notion d’autoritarisme qui considère que celui-ci comporte les dictatures civiles et les régimes militaires et dont la définition est que : «l’autoritarisme désigne un rapport gouvernants-gouvernés reposant de manière suffisamment permanente sur la force plutôt que sur la persuasion. Egalement, une relation politique dans laquelle le recrutement des dirigeants relève de la cooptation et non de la mise en concurrence électorale des candidats aux responsabilités publiques. Enfin, l’usage du vocable autoritarisme va souvent de pair avec l’idée pas toujours exacte que les régimes de cette espèce ignorent les procédures codifiées de succession ou de relève pacifique de leurs dirigeants, que la cessation et l’attribution du pouvoir ne peuvent y être que le résultat de confrontations violentes –occultes ou publiques- relevant de l’accident et non de l’institutionnalisation
». Voir : Guy Hermet, « L’autoritarisme », in Madeleine Grawitz, Jean Leca, 1985, Traité de Science Politique.
Paris, PUF, Tome 2, Les régimes politiques contemporains : 269-270.
2
À ce propos, nous pouvons citer l’ouvrage scientifique de Dagmar Raczynski et Claudia Serrano (2001) dans
lequel, au premier chapitre et sous le sous-titre : « antécédents historiques du processus de décentralisation au
Chile » il est dit : « la décentralisation de l’État au Chili a débuté en 1976, quand le pays a été divisé en
13 régions, 52 provinces et 325 communes [actuellement 341] ». (Raczynski, Serrano 2001 : 33) Nous avons
aussi trouvé ce type de propos dans la littérature grise des institutions comme la Commission Nationale de la
Réforme Administrative (CONARA), organisme crée en 1974 et d’ODEPLAN datant de la fin du régime. C’est
dans ce type de support que l’on peut lire : « le processus de décentralisation a débuté avec la publication des
décrets de loi n° 573 et 575 de 1974, fixant le statut du Gouvernement (régional) et de création des treize régions
du pays». Voir : ODEPLAN, 1983, Trascendental obra del gobierno del Presidente Augusto Pinochet U.,
Santiago.
le diagnostic élaboré lors des gouvernements précédents au régime, postulent la nécessité de promouvoir des changements réels dans le schéma de développement spatial du pays (Abalos, Lira 1986).
Sergio Boisier (2000), également membre de la communauté réformatrice, fait le même constat. Il explique que ce qui nourrit la vocation régionaliste du régime, hormis l’influence des économistes néolibéraux, plus connus sous le nom de « Chicago boys », est le travail fourni par un groupe pluriel d’experts de l’ODEPLAN. Ce travail résumé dans un document intitulé « Restauration nationale et développement régional. Bases pour une politique », préparé en 1973, énonce les deux principaux objectifs de cette institution pour la période autoritaire : d’une part, perpétuer son travail en matière de développement régional et d’autre part, profiter de la nouvelle conjoncture politique, avec tous les changements qu’elle laisse augurer afin de faire passer leur projet de régionalisation. À ce sujet, le texte argumente :
« L’étape actuelle de reconstruction et restauration que vit le Chili représente une opportunité exceptionnelle pour s’attaquer aux vraies causes qui déterminent la forme qui assure le développement économique territorial du Chili. À vrai dire, si on ne profite pas de cette conjoncture, il semble peu probable qu’il soit possible de changer de manière significative le patron de développement spatial du pays » (ODEPLAN 1973).
De ce récit, il se dégage, d’une part, qu’un certain nombre d’acteurs ont eu un rôle capital dans l’institutionnalisation de cette thématique au Chili et que, d’autre part, il y a un certain nombre d’événements, historiquement situés, qui ont facilité l’application des politiques tendant à une décentralisation du pays, dont celui de la conjoncture créée à la suite du coup d’État 1 . Par ailleurs, ces temporalités semblent être directement liées avec les multiples interprétations mais aussi avec des savoirs pratiques différenciés et la difficulté donc à donner une définition unique de la décentralisation.
Ce constat ne paraît pas être le monopole du Chili. Il apparaît, à l’analyse de cette politique en France - et en appliquant aussi une perspective socio historique - que celle-ci mobilise également « des » discours qui l’ont précédée et/ou qui lui ont été concomitants (Foucault 2005). Cette situation fait qu’en France, et au moment du vote des lois de décentralisation en 1982, ce discours différencié a permis de dégager un certain « consensus » comme l’ont constaté des nombreux travaux en science politique à partir de ce qui était aussi le ton du
1
Ce type d’« opportunité » a aussi été saisi par des élites de la haute fonction publique en France qui ont agi
comme des communautés modernisatrices durant les années 1930 et qui ont trouvé une opportunité d’appliquer
leurs recettes sous le gouvernement de Vichy, même si ce projet n’arrivera pas au but. Voir à ce propos, Robert
O. Paxton, 1997, La France de Vichy : 1940-1944, Paris, Editions du Seuil.
débat précédant cette loi 1 . Les uns sont d’accord pour constater qu’il s’agit plus que d’une question doctrinaire.
« Il est frappant de voir combien la décentralisation appartient à l’héritage politique commun de la France, quel que soit le groupe qui en revendique la paternité. La décentralisation a toujours été bien plus qu’une simple question idéologique : elle a toujours été un engouement de ceux qui se trouvaient dans l’opposition » (Grémion 1988 : 301).
Les autres sont d’accord pour souligner que cette loi était davantage la réponse juridique aux changements qui s’étaient déjà produits depuis longtemps dans les pratiques locales (Mény 1988).
Ils constatent tous que cette politique a pu être, selon les périodes, autant l’apanage de la droite que de la gauche.
Comment la décentralisation en France a-t-elle pu devenir une évidence ? Sur quoi repose cet accord ? N’est-ce pas, finalement, cette diversité discursive qui permet que « tout le monde s’y retrouve » ? Mais aussi, comment expliquer que dans plusieurs pays des lois de décentralisation ont étés votées en une vingtaine d’années ? Comment expliquer cet isomorphisme ? Quelle place donner alors aux appropriations dans un contexte national ? Pour répondre à ces questions et au regard des arguments que nous avons développés, une approche par les idées nous paraît insuffisante 2 . Il faut aussi s’intéresser aux acteurs du processus et à leurs relations à une échelle autant nationale que transnationale. Dans cette perspective, les analyses « classiques » des politiques publiques ne nous permettent pas de cerner les aspects divers et les jeux d’échelle qui paraissent définir cette question.
Les trajectoires de la politique de décentralisation au Chili : notre thèse
« Ce que j’ai fait, c’est de faire le lien entre les spécialistes […]. L’élaboration programmatique qui a fait cette commission [de décentralisation entre 1990 et 1993] est le résumé de beaucoup d’années de recherche et des contacts »
3.
1
Ainsi en est-il des articles de presse et des publications spécialisées sur la question, que nous analyserons dans cette thèse. Citons, pour l’instant, un article paru dans Le Monde, le 2 septembre 1971 de la plume de Charles Debbasch, Doyen de la Faculté de droit et de science politique de l’Université Aix-Marseille : « L’interrogation décentralisatrice n’est pas le monopole d’un courant de pensée, elle traverse en zébrure l’échiquier politique et déchire tous les partis politiques, car il n’y a pas de monopole de la décentralisation ».
2
Comme le montre la lecture de la thèse en science politique d’Anne Keruel, 2001 (Le sens de la décentralisation : pouvoir et frontière depuis 1981, Université Paris IX Dauphine) qui, analysant les discours comme des actions en soi et sans apporter de mécanismes de contrôle à son analyse, notamment par une diversité de sources, ne permet pas de sortir du plan des « idées », vidées, par cette méthode, d’un sens plus global et donc insuffisantes pour donner une compréhension du phénomène dans sa complexité.
3
Entretien avec Gonzalo Martner, économiste, sous-secrétaire au Développement régional et administratif sous
le gouvernement de transition démocratique (18 octobre 2006, Santiago du Chili).
Ce témoignage d’un des membres de la communauté réformatrice, dont la trajectoire sera analysée tout au long de cette thèse, soulève plusieurs questions auxquelles nous nous attacherons à répondre dans cette recherche.
D’abord, comment se façonne un « spécialiste » et quel rôle dans ce processus peut être accordé aux autres « spécialistes » ? Existe-t-il des liens entre ces spécialistes ? Quel est leur nature ? Quel rôle peut être accordé à l’analyse des relations personnelles que ces spécialistes nourrissent entre eux ? Et une fois que l’on a répondu à ces questions, d’autres surgissent : sur quoi se spécialisent-ils ? Quels sont les effets nationaux et transnationaux de circulation des savoirs qui permettent, voire qui conduisent à leur institutionnalisation? Comment délimiter ce savoir, comment le nommer ? Mais aussi : Quel est le contexte qui permet qu’un savoir puisse se révéler utile à un certain moment ? Quelle utilisation en est faite ? Quelles sont les appropriations auxquelles ce savoir donne lieu dans l’action publique ?
Ce sont ces questions qui sont au cœur de notre étude. Notre objet est d’étudier le processus de création d’une communauté réformatrice autour de la question régionale et son évolution jusqu’à l’implantation de leur projet : une loi de décentralisation au Chili.
Comme nous le verrons, le devenir de cette communauté réformatrice est intimement lié au contexte politique chilien.
Notre focale par l’étude d’une politique publique, la décentralisation au Chili, nous permet d’analyser plus largement d’autres phénomènes constitutifs des changements de l’État chilien au cours des trois décennies. Notre période d’étude, riche dans l’application des projets politiques divers (démocrate chrétien, socialiste, néolibéral, social-démocrate) qui ont donné lieu à des régimes politiques différents (démocratique, autoritaire, transition démocratique), constitue un vrai laboratoire pour observer les transformations de l’État. Le terrain d’observation de cette trajectoire de régionalisation et de décentralisation prend en compte plusieurs facteurs qui ont participé du processus que nous approcherons en nous concentrant sur l’action d’une communauté réformatrice porteuse d’un projet de régionalisation et de son action à l’intérieur de l’administration chilienne comme à l’extérieur de celle-ci.
L’intérêt d’utiliser le terme de communauté au lieu de celui de nébuleuse (Topalov 1999) ou de coalition (Sabatier 1999) est d’essayer de cerner les contours de cette communauté dont l’étude nous permettra de mieux comprendre la nature des pratiques développées dans le cadre du système politique chilien et de son administration.
Pour Christian Topalov (1999), la métaphore de la « nébuleuse » renvoie à une tâche à
accomplir : « explorer un univers fini mais aux contours indécis, une matière discontinue faite
des noyaux denses et de zones relativement vides, de corps en voie de formation ou de
désintégration, un ensemble d’objets organisés en systèmes partiels mais entraînés dans un mouvement d’ensemble » (Topalov 1999 : 13). Cette métaphore désigne donc la difficulté à établir le contour des agents participant à une entreprise de réforme ; tâche à laquelle, pourtant, nous allons nous consacrer dans cette thèse. Dans l’analyse de Paul Sabatier (1999) la structure d’advocacy coalitions se centre sur les interactions entre des acteurs qui s’unissent pour plaider pour un projet. Ces acteurs appartiennent à des institutions diverses mais ils ont en commun, et c’est un aspect constitutif de leur alliance, le partage des croyances. Cette centralité de l’aspect cognitif, en dépit des facteurs relationnels et de la mobilisation des capitaux que cette activité implique, nous empêche d’utiliser cette notion, au moins de manière systématique.
Cette communauté nous l’étudierons comme celle qui est définie par : le partage des compréhensions intersubjectives, une manière de connaître et de raisonner, constructrice d’un projet politique avec les mêmes valeurs (Lagroye 2002). Ces communautés sont donc des organisations sociales dans lesquelles les relations entre les individus sont fondées par la proximité qui existe entre ses membres ce qui entraîne un sentiment d’appartenance (Segestrin 1980).
Cette définition ne doit pas pourtant nier l’existence des tensions. En utilisant le cadre donné par les études néo-institutionnalistes sur la place des interactions dans la construction sociale (DiMaggio, Powell 1991), nous pouvons dire aussi que, comme la société, cette communauté est :
« Autant unie que déchirée, à des degrés variables, par la solidarité émotionnelle émergeante non pas de l’activité évaluative des acteurs mais des sentiments de commune appartenance ou d’antagonisme générés par l’interaction répétitive […] La stabilité (dans le sens de l’existence de robustes configurations d’alliances et des clivages plutôt que dans le sens d’un ordre politique et idéologique figé) émerge de la modélisation de ces interactions dans le temps et dans l’espace, et des effets permanents de solidarité, renforcés par des rituels récurrents d’intensité variable, lorsque la densité morale est la plus forte » (DiMaggio, Powell 1991 : 24) 1 .
Cette solidarité et stabilité dans les interactions entre membres de la communauté s’explique par l’histoire de celle-ci : un groupe de professionnels qui devient expert en matière de régionalisation et de décentralisation. Notre base de données est constituée par des acteurs chiliens 2 dont l’expérience constitutive est celle de leur travail conjoint au sein de l’ODEPLAN, un bureau dédié à la planification nationale et régionale créé en 1964.
1
Les auteurs font ici référence aux travaux de Randall Collins sur la macro sociologie et les interactions en face à face.
2
Plus largement, nous analyserons les interactions de ces acteurs avec des promoteurs/médiateurs de la science
régionale (Étasuniens) et de l’instrument de planification (Français).
Nous analyserons par la suite son évolution jusqu’à l’élaboration d’un projet de loi de décentralisation du pays.
Leurs relations professionnelles fondées sur l’expertise leur permettent de se projeter sur la base d’un projet commun. Ce projet évolue et est réapproprié différemment au gré des contextes politiques. Ce projet à caractère collectif permet d’orienter des récits et des narrations à venir. La définition sur laquelle nous nous appuyions est celle qu’en donne Anne Mische (2000, 2008) à partir de son étude sur la configuration d’une arène publique (civic arena) durant le période de transition démocratique au Brésil. Cette arène ou espace public est investi par des « activistes » venus de la société civile. Celle-ci s’est constituée pour s’opposer au régime autoritaire et leurs membres sont pourvus des nombreuses filiations qui leur permettent de développer des contacts multiples lors des événements constitutifs de cet espace public. Ce sont ces rencontres qui leur permettent de « faire passer » leur projet 1 . Cette capacité d’agir pour mener à bien ce projet se révèle dans ce type d’entreprise être une tâche collective car le projet ne structure pas seulement l'espace discursif, mais participe aussi à structurer des relations concrètes dans une arène publique et changeante.
Nous observerons dans notre thèse que ce projet, même s’il « oriente » l’action, n’en est pas moins « ajusté », « manié » et « bricolé » selon les opportunités qui se présentent aux acteurs qui le portent et selon la manière dont il peut s’ajuster ou non avec d’autres projets, ceux des partis politiques notamment, également sujets à des ajustements et bricolages divers.
Ce sont ces processus d’ajustement (Hall 1993a) qui nous intéressent ici et qui nous ont dissuadé d’utiliser pour ces communautés l’adjectif d’« épistémiques » (Haas 1992, 2001). En effet, ce ne sont pas seulement les croyances, entendues comme les idées, valeurs et représentations communes, qui cadrent l’action des acteurs en ultime ressort, mais aussi des opportunités, comprises comme le résultat des rapports de force, et qui vont conduire à des usages différenciés (Desage, Godard 2005, Alam 2010) du projet. Ces rapports de force qui se déploient sont constitutifs du champ politique (Bourdieu 2000) et des rapports que ce champ entretient avec d’autres mondes sociaux.
Un des facteurs qui, dans notre communauté réformatrice, semble expliquer la continuité de l’action de celle-ci, est celui des relations personnelles entretenues entre ces membres : des relations entretenues sur une période longue de trente ans, non seulement sur le plan professionnel mais aussi partisan et amical. Ce sont ces relations qui ont permis de souder les
1
Le terme de projet est défini par A. Mische comme « evolving, imaginatively constructed configuration of
desired social possibility, accompanied by an implicit or explicit theorization of personal and/or collective
capacity to act to achieve that possibility » (Mische, Pattison 2000).
liens de la communauté. Par ailleurs, les diverses opportunités de mise en place de leur projet seront conditionnées par les événements politiques.
Le projet de régionalisation et de décentralisation du pays est ainsi appréhendé comme un processus, et en tant que tel, il sera question d’abord de s’intéresser à sa genèse. L’objet n’étant pas de faire une généalogie qui voudrait s’arrêter dans cette quête des «origines» 1 mais au contraire d’analyser cette apparition d’une préoccupation régionale comme le moment où ont dû converger d’une part, un certain nombre de demandes et d’autre part, la création et la promotion de savoirs considérés comme pertinents. Ensuite, nous nous intéresserons au devenir de cette régionalisation au Chili. Ce processus sera analysé sous une focale temporelle et séquentielle (Abbott 2001, Pierson 2004, Desage 2005). Trois séquences ont été définies, celles comprenant les périodes 1964-1970, 1971-1985 et 1986-1996. Ce choix s’explique, d’une part, parce que la trajectoire régionaliste, comprise comme un processus d’institutionnalisation, résulte de l’interaction des facteurs multiples dont l’un est le contexte historiquement situé de son « implantation » ; d’autre part, l’ordre des séquences dans lequel
« les choses se passent » explique le produit final, dans ce cas précis, une loi des Municipalités (1992) et de Gouvernement Intérieur et Régionalisation (1993). Divers événements ont permis de cumuler un certain nombre d’instruments et d’outils utiles au processus au sein de l’administration chilienne et ont instauré un certain nombre des pratiques dont il a été difficile de se défaire par la suite. Ces outils ont participé ainsi à la structuration d’une « dépendance au sentier » (path dependence) et contribué à définir les limites du possible.
Nous verrons que le projet porté par la communauté réformatrice a été conçu dans le cadre de la coopération avec les missionnaires étasuniens et les coopérants français. Ce projet a été nourri par les savoirs mobilisés par la science régionale.
Une décentralisation en kit : quand les outils et ses promoteurs voyagent
La science régionale a été exportée au Chili notamment et d’abord par des planificateurs régionaux, étasuniens pour la plupart, dans le cadre d’une mission de la Fondation Ford au milieu des années 1960, puis, par des missions composées avec de coopérants français.
1
Notre objectif, en suivant les indications de Michel Dobry (1992), est donc de faire en sorte de ne pas tomber dans ce qu’il nomme comme les « illusions de la sociologie» : « l’illusion étiologique » à savoir, celle qui consiste à se focaliser exclusivement sur les conditions d’émergence, à les énoncer et le traiter comme étant des
« causes » ; « l’illusion de l’histoire naturelle » ou l’idée de l’existence de certaines régularités dans le « marché
de l’histoire » et « l’illusion héroïque » c’est-à-dire la disqualification a priori de tout examen des processus de
crise politique en termes de « structures ».
Cependant, ces promoteurs/médiateurs 1 poursuivaient des objectifs différents. Dans le premier, il s’agit davantage de missionnaires, d’individus détenteurs d’un savoir rare, faisant partie d’une élite professionnelle réformiste agissant dans un contexte de guerre froide, censée
«servir d’antidote au communisme» (Dezalay 2004 : 22), dans le cas de coopérants français, le qualificatif de missionnaire ne vaut que parce qu’ils arrivent au Chili dans le cadre de missions, la catégorie de leur séjour étant accordée par l’organisme censé les encadrer : le ministère des Affaires étrangères et l’ambassade de France 2 . Néanmoins, individuellement ils sont porteurs de projets politiques différents.
En outre, la distinction entre « dominant » est « dominé », même si elle est pertinente sous la première séquence de notre étude, sur le long terme et du fait des appropriations différenciées dont seront l’objet ces savoirs, est moins déterminante qu’une approche qui s’intéresse aux mécanismes de production de ces savoirs et à leur réception, donc à un travail de codage et décodage (Hall 1994). C’est ce travail de décodage ou de traduction du savoir qui permet par la suite de le reproduire. Cette reproduction a lieu dans un cadre défini autant par des interactions permettant l’échange, que par la proximité existant entre les promoteurs/médiateurs de ces savoirs. Si une certaine élection mutuelle est possible, elle a lieu sur la base d’homologies de position entre les promoteurs/médiateurs. À certains moments de cette circulation, où des transferts des dispositifs particuliers ont lieu, certaines contraintes - exogène, symbolique ou matérielle 3 - peuvent surgirent, mais notre observation sur le moyen terme nous montre que ces appropriations sont plus durables que les intentions ou contraintes qui ont pu caractériser le début du processus. Ces appropriations sont aussi croisées par des rapports de force propres aux mondes sociaux en présence dans le contexte de réception. Dans notre cas, il s’agit, comme cela a été dit, d’une administration politisée 4 où les frontières entre administration et politique sont très floues. C’est par l’étude de ces mondes, et des agents qui en font partie, que nous pourrons comprendre la nature des échanges et
1
En effet, nous verrons qu’il est n’est pas aisé de faire systématiquement une distinction entre émetteur et médiateur d’une politique, d’autant plus qu’ils existent des phénomènes d’imprégnation. Voir : Simoulin (2000).
2
Plus particulièrement, ces fonctionnaires partis en mission le font dans le cadre de leur activité au sein du Commissariat Général au Plan et de l’INSEE en particuliers.
3
Ce que les policy transfer studies désignent comme des transferts ayant lieu suite à l’imposition d’un pouvoir extérieur et qui s’opposent à la « lesson-drawing » ou processus d’émulation d’une expérience étrangère, d’hétéronomie sans contrainte.
4
Ceci est propre d’autres pays de l’Amérique latine mais c’est aussi une réalité observable dans des pays comme
la France. Telle est l’analyse que fait à ce sujet Jean-Michel Eymeri : « on voudrait souligner qu’en pratique la
délimitation du domaine administratif et du domaine politique tient moins de la frontière bien matérialisée
gardée par d’improbables « gardes-barrières du système politique » (pour reprendre la veille métaphore de David
Easton) que des marches incertaines, confins de deux territoires qui se compénètrent, où les escarmouches sont
fréquentes sans pour autant interrompre l’activité sans relâche de « passeurs » qui chevauchent en tous sens,
transportant de l’un à l’autre monde des objets, des problèmes, des requêtes, des instructions, des refus, des
solutions » (in Lagroye 2003 : 49-9).
les usages des savoirs pratiques qui se produisent au sein de cette « noblesse d’Etat » (Bourdieu 1989).
Notre observation démarre dans les années 1960 au moment où est créé l’ODEPLAN, institution qui met en place une politique de planification nationale et régionale. Cette création 1 est l’œuvre d’un gouvernement, celui du démocrate chrétien Eduardo Frei Montalva (1964-1970).
Ce gouvernement adhère et mobilise un discours communautaire et corporatiste. Cette grammaire communautaire, promue par le catholicisme social dès les années 1930, répond à la fois à « un principe d’explication de la vie, une forme d’organisation, un style de relations et un idéal à promouvoir » (Astier, Laé 1991 : 81). Elle constitue également un des dogmes, à cette époque, de la démocratie chrétienne chilienne tout comme du catholicisme social, nourri par l’action des prêtres ouvriers français comme des intellectuels liés à ce catholicisme social et dont l’une des figures principales en France comme au Chili est Jacques Maritain. En ce qui concerne le mouvement des prêtres ouvriers, celui-ci est conduit en France par le groupe d’Économie et Humanisme (1940-1955) et, en particulier, par le père Louis-Joseph Lebret.
Même s’il s’agit d’un idéal communautaire, il mobilise aussi une méthode par des études pilotes menées en France. Ces études concernent les conditions de vie rurale et urbaine à partir des espaces géographiques et économiques locaux. Les objectifs de l’action d’Économie et Humanisme ont été regroupés par Isabelle Astier et Jean-François Laé autour de quatre notions clés :
« Instruire une science de l’économie humaine à partir des petites entités : le bourg, le quartier, la corporation locale ; construire des instruments d’enquête à la fois monographiques et statistiques par une nomenclature des faits sociaux ; une éthique fondée sur une communauté de base : la famille, le groupe professionnel, le voisinage ou le quartier ; enfin, l’idée de devenir un ‘‘intermédiaire’’ solide entre un État bureaucratique et une population sans représentant » (Astier, Laé 1991 : 83).
Ces objectifs-notions de l’action de ce catholicisme social n’en sont pas moins politiques car ils s’insèrent aussi dans le développement et la poussée des partis démocratiques d’inspiration chrétienne, comme le Mouvement Républicain Populaire en France, dans le cadre du développement d’une « troisième voie ». Celle-ci est proche de la notion de communauté car partageant l’objectif qui consiste à « caler l’individu dans une échelle dont on aurait la maîtrise » (Astier, Laé 1991 : 84).
Ce rapprochement entre la pensée communautaire et une troisième voie politique se vit aussi de l’autre côté de l’Atlantique.
1
Nous prendrons garde de considérer cette création comme un acte « illuminé » du gouvernement. Dans ce sens,
nous essayerons de montrer l’influence que, dans cette création, ont eu d’autres acteurs individuels et collectifs.
Aux États-Unis, le rapprochement s’est effectué car un savoir s’est créé autour de la question urbaine et régionale. Ces études ont été l’apanage autant des planificateurs que des sociologues dont les savoirs ont pu être développés grâce aux progrès préalables de l’outil statistique 1 .
Ces planificateurs se forment dans le cadre de leur travail au sein de la Tennessee Valley Authority (TVA). C’est là qu’ils peuvent vérifier les « bienfaits » de la planification régionale, d’autant plus utile dans des régions délaissées. C’est là qu’ils ont donc pu observer les effets que génère un processus de « concentration » et de « dispersion » des facteurs du développement économique
Ce constat, relatif aux inégalités territoriales, est celui que dressent aussi des sociologues travaillant à l’école de Chicago. Ces sociologues s’intéressent à la ville, qu’ils observent comme un « laboratoire social ». Robert Park, l’un des représentants les plus éminents parmi ces professionnels disait en ce sens : « en créant la ville, l’homme s’est recréé lui-même » pour en même temps constater que « le problème social est fondamentalement un problème urbain » (Grafmeyer, Joseph 2004 : 167-8). Par là, R. Park veut faire état des rapports entre ordre social et territoire, en particulier dans le milieu urbain. C’est à partir de leur observation des rapports sociaux existants dans leur ville, Chicago, que ces sociologues travaillent à la définition des faits sociaux relationnels qu’ils observent, à cette échelle, en les nommant indistinctement community, settlement, neighborhood, des termes pouvant renvoyer aussi bien à l’entité sociale qu’au territoire sur lequel elle s’inscrit. De ce fait, l’observation sociologique les conduit à constater la présence de communautés urbaines bien définies dans la géographie de la ville tout comme la présence de populations marginales dans leur périphérie. Ils se dirigent ainsi vers l’observation des changements de mode de vie, des populations migrantes porteuses de cultures, valeurs, langues différentes de celles du lieu d’accueil, leur travail d’insertion, mais aussi les différences qui font qu’on puisse parler de la présence de ces
« communautés ».
Nous le voyons, le terme utilisé par les sociologues de Chicago n’a pas tout à fait le même contenu que celui utilisé par les penseurs chrétiens français. Nonobstant et parce que les deux peuvent être assimilés à l’aspect territorial-local, ils en deviendront complémentaires.
1
