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La gauche contre la démocratisation de l’enseignement ? À la recherche des oppositions communistes à la
politique des ZEP. Prolégomènes à une enquête
Philippe Bongrand
To cite this version:
Philippe Bongrand. La gauche contre la démocratisation de l’enseignement ? À la recherche des
oppositions communistes à la politique des ZEP. Prolégomènes à une enquête. Actualité de la recherche
en éducation et formation, Mar 2013, Montpellier, France. �hal-03184218�
Congrès de l’AREF – Montpellier, 30 août 2013 Symposium n° 330
« Réformer l’école, réformer l’enseignement : perspectives historiques sur la démocratisation » Communication 6
Document de travail : commentaires et suggestions bienvenus ! philippe.bongrand (-at-) u-cergy.fr
1La gauche contre la démocratisation de l’enseignement ? A la recherche des oppositions communistes à la politique des ZEP
Prolégomènes à une enquête
Philippe BONGRAND EMA, Université de Cergy-Pontoise, France philippe.bongrand@u-cergy.fr En juin 1981, le premier gouvernement de gauche de la V e République affecte des moyens supplémentaires aux établissements scolaires qui, compte tenu de conditions sociologiques défavorables, connaissent un fort échec scolaire et, partant, recèlent un fort potentiel de démocratisation de l’enseignement. La mise en place de ces zones prioritaires (communément nommées ZEP) ne fait pourtant pas consensus au sein des partis politiques associés dans la majorité de gouvernement. Des municipalités communistes, en particulier, refusent la proposition ministérielle de classer des établissements prioritaires. Telle est du moins l’hypothèse qui affleure dans certains témoignages d’acteurs de cette politique, dans divers travaux de recherche sur les ZEP ou bien encore dans l’absence de zones prioritaires dans des municipalités communistes manifestement en grande difficulté. L’objet de cette communication consiste à rassembler ces éléments épars afin d’interroger l’ampleur et la teneur d’oppositions communistes lors de ce moment inaugural de la politique des ZEP.
Cette communication, qui présente moins une étude qu’elle ne cherche à l’engager par l’élaboration de premières hypothèses de travail, repose principalement sur la littérature scientifique, ponctuellement complétée par des témoignages, archives ou publications des partis communistes et socialistes.
Elle procède en deux temps. La première partie s’interroge sur les positions officielles du Parti communiste français (PCF) relativement au projet ou à la décision prise de créer des zones prioritaires. La deuxième partie porte sur l’attitude des municipalités communistes vis à vis du nouveau dispositif une fois engagé à partir de juin 1981. Ces deux parties se distinguent ainsi par le niveau d’analyse (national puis local), l’indicateur (les positions idéologiques au prisme des textes d’abord, l’action publique à l’image du classement d’établissements en ZEP ensuite) et la chronologie (plutôt avant puis après la décision, en juin 1981, de classer des zones prioritaires). Ces deux approches relèvent en quelque sorte de deux stratégies de recherche différentes, le pari étant qu’elles pourraient s’avérer, à terme, complémentaires.
1
Merci à Laurent Gutierrez et Pierre Kahn, organisateurs du symposium pour lequel ce texte a été rédigé.
Un premier enjeu de cette enquête concerne l’histoire de la politique d’éducation prioritaire.
Au cours des deux (voire des trois) décennies suivant sa création en 1981, les refus initiaux des municipalités communistes seront parfois accusés d’avoir vicié, dès l’origine, la carte des ZEP. Le moment 1981-1982 aurait durablement miné sa cohérence et son efficacité car il aurait écarté, pour des raisons « politiques », des territoires que leurs caractéristiques sociales rendaient « objectivement » prioritaires. Or même si l’on dispose d’éléments épars, cette opposition initiale des communistes n’a pas fait l’objet d’enquête systématique.
L’historiographie s’est penchée sur les acteurs qui, favorables à cette politique, ont porté l’idée au sein du SGEN et du PS (et non du PC, donc) ou bien sur l’attitude des syndicats de gauche (Robert, 2002), au détriment des prises de position des partis politiques (groupements d’extrême-gauche comme de droite). Cet angle mort peut d’ailleurs nourrir une réflexion historiographique plus générale : on peut se demander, d’une part, si les études de vie politique n’ont pas produit le même désintérêt que l’analyse des politiques publiques pour le secteur scolaire, ou, d’autre part, si la division entre ces deux champs, en concentrant la vie politique sur les questions partisanes non sectorielles et les politiques publiques sur l’administration et les élus en postes, n’a pas fait tomber l’attitude des partis relativement à des secteurs précis dans une faille de la division du travail.
Un deuxième enjeu de cette étude consiste justement, au-delà du cas des ZEP, à attirer l’attention sur la dimension partisane des politiques d’éducation. Les réformes ne se comprennent pas seulement comme le fruit de réponses politico-administratives construites en regard de situations sociales problématiques. Elles procèdent également d’acteurs, de ressources, d’intérêts, de réseaux, d’interactions proprement partisans. Cette dimension peut éclairer aussi bien l’adoption que la mise en œuvre des politiques scolaires, y compris au sein des pratiques locales dans lesquelles se jouent des intérêts électoraux. Sur ce point encore, une interrogation historiographique peut redoubler l’analyse. En première approche, les travaux français actuels sur les politiques scolaires contemporaines (Politix, 2012 ; van Zanten, 2011) ne privilégieraient-ils pas les aspects institutionnels, instrumentaux ou cognitifs (ces derniers aspects ne se juxtaposant pas aux partis, en particulier en matière scolaire) en se désintéressant des aspects partisans ? Les partis politiques apparaissent souvent à titre de variable, éventuellement explicative, éclairant l’action d’acteurs au moment de l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques, alors même que ce lien est problématique (cf. la communication de F. Roullé) et que l’on ne dispose pas toujours de travaux d’enquête sur les questions scolaires dans ces partis. Ces travaux procédant en grande partie par importation/application au secteur scolaire des modes d’analyse dominants en sociologie de l’action publique, ils reproduisent peut-être un tropisme de leur discipline de référence, tropisme suivant lequel les questions de « vie politique » ou de « sociologie politique » sont traitées par d’autres segments sous-disciplinaires. Autrement dit : en analyse des politiques publiques, le poids des politics sur les policies est un aspect trop classique pour ne pas passer au second plan des recherches les plus récentes (Hassenteufel et Smith, 2002). Sur ce point comme pour d’autres, la socio-histoire des politiques scolaires constitue cependant un terrain prometteur puisqu’elle bénéficie, outre la publication d’ouvrages de témoins ou de journalistes spécialisés, de l’investissement d’autres disciplines, telle l’histoire politique (à l’image, ici, des travaux d’I. Ferhat, détaillés infra, qui portent cependant non sur le PCF mais sur le PS et les syndicats enseignants).
Un troisième enjeu, enfin, renvoie à l’histoire de la démocratisation de l’enseignement en
France. Celle-ci, envisagée à l’échelle de quelques décennies, connaît un tournant majeur
lorsque l’échelon local et les logiques compensatoires deviennent une entrée privilégiée pour
lutter contre les inégalités sociales (Robert, 2010). Les ZEP incarnent à différents égards ce
nouveau paradigme et leur introduction par la voie d’un texte officiel constitue une réforme suffisamment précise et emblématique pour conduire les acteurs à prendre position explicitement, donc à montrer et spécifier les clivages et des déplacements. La création d’une zone prioritaire peut être entendue et appréciée de différentes manières qui mettent en jeu des définitions des objectifs et moyens de la « démocratisation » : la discrimination positive, la territorialisation de l’action publique, l’ouverture pédagogique de l’école. Ici comme en d’autres moments (cf. la communication de F. Mole), les partis de gauche ne se montrent pas unis. L’épisode ici analysé permet de voir où en sont les partis de gauche relativement à ce tournant en 1981. La confrontation de cet épisode aux autres cas présentés au cours du symposium pourrait dès lors permettre de l’inscrire plus précisément dans une histoire de la démocratisation de l’école.
I. Du côté du Parti
On peut faire dériver l’opposition du PCF aux ZEP des concurrences, enchâssées, qui animent au cours des années 1970 les différents segments de la FEN, du PS et du PCF. La dynamique d’« unité de la gauche » suscite en effet de nombreuses oppositions entre ces segments, qui tentent de façonner au service de leurs intérêts les programmes et instances d’une coalition de gouvernement. Les ZEP étant une mesure fortement identifiée au PS, elles peuvent activer les critiques que le PCF adresse aux socialistes, à commencer par celle d’être une mesure réformiste.
Une mesure qui encourt la critique du réformisme …
Les ZEP incarnent en effet la stratégie par laquelle le PS parvient à inverser le rapport de force qui l’oppose au PCF tout au long de la décennie. Au tout début des années 1970, les questions scolaires sont l’objet d’un fort investissement idéologique par les organisations d’extrême gauche 2 . Le PCF dispose d’une revue depuis 1951 (L’école et la nation) et – comme il le rappelle très régulièrement afin de convaincre de son avance – d’un projet de réforme global de l’enseignement (arrêté pour l’essentiel en 1966 puis mis à jour en 1970). A contrario, le PS n’a pas de projet propre, et celui du courant majoritaire de la FEN, UID/SNI, qui lui est proche, est ainsi marginalisé (Ferhat, 2012). Si l’école joue un faible rôle dans l’élaboration du programme commun de gouvernement, celui-ci s’inspire largement de la minorité Unité et Action, communisante, de la FEN. Il signale ainsi la domination du PCF sur les questions scolaires. Cette situation bascule avec la création de la revue École et socialisme (1973) puis de la Délégation à l’éducation nationale (1975), qui débouchent sur l’adoption par le PS, en 1978, d’un projet (qui cette fois reprend en l’élargissant celui de la FEN et de sa majorité) (Ferhat, 2010).
2
L’intérêt pour l’éducation tient sans doute au renouvellement générationnel des militants engagés
avec mai 68. Dans ce contexte, l’éducation mobilise les autres organisations d’extrême gauche. En
1972, l’école est l’objet du « premier volume d’une série qui aura pour but essentiel de présenter des
textes du mouvement ouvrier, en particulier de la troisième Internationale, permettant d’éclairer des
objectifs stratégiques de première importance dans la conjoncture actuelle » (préface de N. Poulantzas
à Lindenberg, 1972, p. 7). Les trotskistes de la Ligue communiste lui consacrent un volume de
formation chez Maspéro (Ligue communiste, 1974). L’intérêt et les positions du PCF relativement à
l’école s’expliquent sans doute par cette configuration.
Les ZEP illustrent plus précisément l’une des tactiques adoptées pour opérer ce renversement en défaveur du PCF. La nouvelle stratégie électorale des instances nationales du PS consiste à démontrer son statut de parti de gouvernement, à proposer des mesures ponctuelles et suffisamment mesurées pour être crédibles électoralement et, simultanément, à quitter le terrain des discours explicitement idéologiques, où le PS s’enlise dans des controverses avec le Parti communiste. En matière scolaire, ceci conduit à ne pas se concentrer sur la seule élaboration d’un plan de réforme d’ensemble de l’enseignement. Le délégué national à l’Éducation nationale, Louis Mexandeau, l’exprime ainsi : « Aussi la démarche qui consisterait à proposer dès maintenant un contre-projet global d’un système socialiste de l’éducation n’apparaît pas, elle, opportune. (…) Beaucoup plus difficile, sérieuse et responsable apparaît la démarche qui consiste à définir de façon détaillée et économiquement chiffrée les mesures qui vont dans le sens des objectifs du programme socialiste » 3 . La proposition d’ « assurer l’égalité réelle ou l’égalité par l’inégalité », proposée depuis plusieurs années par les militants de Démocratie et Université, présente dans le programme du PS de 1972, est reprise dans cette perspective 4 : elle est une correction de court terme, une mesure d’urgence qui attaque un défaut criant de l’école capitaliste bien plus qu’elle n’esquisse son alternative.
Or cette posture réformiste est contestée au sein du PCF en fin de décennie, au moment où l’abandon du programme commun (1977) permet à chacun d’évaluer le coût de la marche vers l’unité de la gauche. En 1978, deux militants retracent l’histoire depuis 1944 de l’attitude de leur parti vis-à-vis de l’école (Roche, Vargas, 1979). Sans prendre ici parti sur la pertinence de leur analyse historique, on peut y trouver l’indice d’une désapprobation des mesures socialistes. Ces auteurs développent la thèse suivant laquelle les tactiques d’appareil, et notamment le rapprochement avec le PS, ont conduit le PCF à confier en son sein l’élaboration doctrinale, en matière scolaire, à des universitaires qui, de facto, l’ont aligné sur les politiques dominantes (y compris gaullistes). Dans leur démonstration, qui conclut au
« ralliement honteux du Parti aux positions petites-bourgeoises démocratiques » (p. 55), on peut en particulier lire une critique des politiques compensatoires et de leur qualité réformiste :
« En effet, la question est-elle de ‘‘rattraper’’ le présavoir, de doter les ‘‘déshérités’’ culturels, ou bien de changer les critères idéologiques de la ‘‘culture’’, de prendre en compte l’héritage de l’école et de la vie ? Les ouvriers qui expliquent que leur fils, en classe de transition, ‘‘est intelligent’’, ont-ils tort ? Se mettre à l’écoute des masses, n’est-ce pas aussi se mettre à l’écoute de ces intelligences ‘‘anormales’’, de ces personnalités rejetées d’avance par une école faite exprès – sur mesure – pour les rejeter ?
Démocratiser l’école, est-ce que cela consiste, comme le croit spontanément la petite bourgeoisie intellectuelle, à assister, à aider les enfants des travailleurs à ressembler à des enfants de bourgeois ? Ou bien est-ce que cela ne consiste pas plutôt à prendre en charge la richesse de l’intelligence ouvrière ? » (Roche, Vargas, 1979, p. 53-55)
Cette critique – qui n’est pas sans évoquer ce que peut écrire le mouvement Freinet au sujet de l’école moyenne (cf. la communication de C. Dorison) – laisse présager des réserves à l’égard de la politique des ZEP, et on peut en faire l’indice de l’opposition communiste à
3
« Communication sur les problèmes de l’Éducation nationale présentée par Louis Mexandeau, délégué national et approuvée à l’unanimité par le Comité directeur », 3 mai 1975, archives du Parti socialiste, 1 EE 68.
4
Libérer l’école. Plan socialiste pour l’Éducation nationale, Paris, Flammarion, 1978, p. 43 et p. 160-
161.
venir. Quelle en est cependant son degré de diffusion au sein des communistes et, par ailleurs, en trouve-t-on des déclinaisons explicitement adressées aux zones prioritaires ?
… mais une critique qu’il reste à retrouver
Au fil de l’enquête exploratoire – et sous la réserve, majeure, du dépouillement systématique de publications du Parti –, les critiques communistes des ZEP apparaissent pourtant moins rapidement que les convergences.
Premièrement, relire l’histoire de la circulation de l’idée de ZEP dans les années 1970 fait apparaître des éléments peu compatibles avec l’hypothèse d’une opposition communiste.
Actif promoteur de l’idée de ZEP au sein du SGEN et du PS, Alain Bourgarel (RFP, 2002, p. 10-11) indique qu’au sein du PS, le projet d’inscrire les ZEP au programme du parti est rejeté par la tendance qui y devient justement majoritaire : École et socialisme. C’est
« Démocratie et université » qui le porte, groupement minoritaire dont les membres sont soit membres du SGEN, soit membres de la tendance Unité et action, elle-même plutôt proche du PCF. Lorsque la critique sociologique de l’institution scolaire se répand, les courants proches du PC, dans les années 1970, se montrent d’ailleurs plus ouverts que ceux du PS aux remises en cause de « l’indifférence aux différences » (Robert, 2002, p. 23).
Deuxièmement la critique de Roche et Vargas évoquée au point précédent peut être lue pour son envers : elle s’adosse au diagnostic d’un rapprochement doctrinal réel du PS et du PCF.
Or ce rapprochement peut ériger le PCF en un lieu éminemment favorable aux ZEP, quoiqu’en pensent certains membres critiques. Si l’on a présenté les ZEP comme une mesure socialiste, il est en effet possible de tempérer cette paternité en rappelant que L’école et la nation est l’une des publications qui, au cours des années 1960 (et en particulier avec le célèbre article de Lucien Sève sur les « dons », qui y paraît en octobre 1964), concourt à l’institutionnalisation de la réflexion sociologique sur l’échec scolaire, approche du problème que l’on peut inscrire dans la généalogie des ZEP (Ravon, 2000, p. 177). La convergence de fond sur ce point, fondamental, éclairerait le fait que l’école a été peu présente dans les discussions du programme commun (Ferhat, 2012), et, d’autre part, que les ZEP n’aient pas été un objet de discussion mémorable au cours de ces années – comme le suggère, par défaut, le militant socialiste Jean Battut (2012).
Troisièmement, on peut trouver dans les publications communistes des éléments qui, suivant les interprétations, peuvent aller au moins autant dans le sens de la politique des ZP que contre elle. En mai 1980, le dossier qui fait la couverture de L’école et la nation s’intitule en effet « Inégalité dans les inégalités ». L’éditorial y expose l’idée de privilégier les établissements en difficulté :
« En prenant même les revendications légitimes de ceux qui luttent contre le déclin de l’École
interrogeons-nous : 25 élèves par classe, oui, mais pourquoi pas avant tout dans telle classe à
forte population ouvrière, à forte proportion d’immigrés, à fortes difficultés scolaires, pourquoi
pas dans tel quartier d’Aubervilliers avant telle école du 16
earrondissement ? Se battre pour les
remplacements d’enseignants malades, oui, mais pourquoi pas en priorité là où les élèves sont
déjà en forte situation d’échec, c’est-à-dire plutôt dans telle cité HLM de Denain plutôt que dans
les beaux quartiers de Lille ? Non seulement on constate que la division en classes de la société
reproduit l’École mais que les privilèges des classes dominantes se retrouvent dans un système
scolaire inégalitaire, inégalitaire non pas fatalement et abstraitement mais ‘‘inégalement
inégalitaire’’ d’un point de vue de classe ». (Gilles Romano, « Inégalité dans les inégalités »,
p. 8-9, L’école et la nation, n° 302, mai 1980)
Dans son discours de clôture des deux journées consacrées aux problèmes de l’école, à Noisy le Sec, les 17-18 mai 1980, le secrétaire général du PCF Georges Marchais reprend à son compte ce dossier de l’École et la nation. Rappelant les inégalités de l’offre de scolarisation réelle, il tranche : « Dans ces conditions, parler d’une école de l’égalité des chances, c’est, dans le meilleur des cas, se payer de mots » (L’école et la nation, n° 306, septembre 1980). Les termes d’une adhésion à l’école inégalitaire semblent présents.
On peut bien sûr faire l’hypothèse que ce ne sera que dans la phase, ultérieure, de mise en œuvre que se révèleront des dissensus. Il en va ainsi (et suivant un schéma qui se retrouve dans la communication de J.-Y Séguy) pour le SNES, syndicat à majorité communiste, qui, après l’été 1981, prendra plus nettement ses distances avec cette politique (Robert, 2002). Les traces d’une réserve explicite dans la phase précise de genèse restent néanmoins à identifier.
Mais peut-être n’est-ce pas le niveau où il convient de la rechercher.
2. Du côté des municipalités
L’attitude des communistes à l’égard des ZEP ne se réduit pas aux prises de position du PCF. Les travaux sur les élus communistes montrent l’écart qu’ils peuvent marquer – comme les autres élus – avec les lignes directrices de leur parti (Bellanger, 2013 ; Lacorne, 1980).
C’est d’ailleurs l’échelon municipal qui est souvent visé par les propos relatifs à une opposition communiste aux ZEP. Partir à la recherche de ces oppositions communistes aux ZEP peut donc emprunter la voie, parallèle à la première, d’une investigation des pratiques municipales.
L’attitude des élus de terrain peut être examinée sur deux séries de terrains au moins : la décision de (ne pas) classer des établissements en ZEP en 1981-1982, l’accompagnement des ZEP une fois celles-ci créées. C’est sur le seul premier aspect que porte ici l’exploration, en raison de l’enjeu historiographique évoqué en introduction (l’hypothèse d’une carte des ZEP viciée pour des raisons politiques).
L’intérêt des municipalités en matière pour la politique des ZEP
Les acteurs centraux de la politique des ZEP ont plusieurs raisons, solidaires, d’impliquer les municipalités (cf. par exemple le témoignage de J.-C. Emin in RFP, 2002, p. 11). La politique des ZEP présente notamment la caractéristique, souvent décrite parmi les plus originales, d’être partenariale : elle consiste à solliciter l’intervention d’acteurs et moyens extérieurs à l’Education nationale (et, au premier chef, municipaux). D’autre part, c’est une politique déconcentrée : son élaboration est renvoyée au territoire local, où, par définition, pèsent les autorités élues. Enfin les municipalités sont, depuis 1977, plus souvent acquises à la gauche – en particulier dans les territoires potentiellement en ZEP. L’objectif étant de
« libérer » l’école, de donner le pouvoir d’initiative aux acteurs de terrain (c’est-à-dire aux enseignants), un échelon à maîtriser est celui de la hiérarchie intermédiaire, notamment les inspecteurs d’académie ou du premier degré. S’associer le concours des municipalités peut permettre d’y œuvrer. C’est pour ces raisons de fonctionnement et d’efficacité du dispositif que les municipalités sont invitées à y participer dès les opérations de définition de la carte.
Car du point de vue réglementaire, le pouvoir de définir si un établissement est prioritaire
appartient à l’État. Ce sont les instances académiques qui ont la main sur les enveloppes
budgétaires et qui dirigent la discussion. En juillet 1981 (pour la rentrée 1981), en janvier-
mars 1982 (pour la rentrée 1982), des réunions de concertation ont lieu dans les académies
pour identifier les établissements concernés. La situation est en particulier ouverte en janvier 1982, où l’association des partenaires extérieurs est revendiquée publiquement par le ministre dans Le Monde (Senac, 2000, p. 18). Pour la rentrée 1982, 363 ZEP sont créées, concernant environ 8 % des écoliers, 10 % des collégiens, 7 % des élèves de LEP et 1 % des élèves de lycée.
A priori, les municipalités ont intérêt à participer au dispositif pour y glaner des moyens supplémentaires. Les éventuelles municipalités de droite – qu’il serait tout aussi intéressant d’étudier – ont certes un coût politique à mettre en œuvre une politique emblématique de la gauche au pouvoir, mais cette réserve est levée pour les municipalités de gauche, liées à la majorité de gouvernement. Celles-ci gagneraient au contraire à documenter le changement et le volontarisme politiques de la gauche au pouvoir. Les municipalités communistes se sont en outre fait une tradition d’intervention tous azimuts, qui inclut un fort investissement dans l’enfance et l’éducation (aménagement des bâtiments, organisation périscolaire, financement des transports, recrutement et mise à disposition d’intervenants, etc.) (Bellanger, 2013 ; van Zanten, 2001). Même si l’efficacité du « communisme municipal » se délite progressivement au cours des années 1970, les municipalités peuvent trouver dans les ZEP un élément de continuité et d’approfondissement de leur action.
Pour savoir si et pour quelles raisons les communistes ont pourtant adopté une attitude d’opposition à la création de ZEP, deux pistes de recherche sont possibles qui, si elles ont chacune leurs avantages et limites, s’avèrent complémentaires.
Y a-t-il eu des oppositions communistes ? La piste nationale
A priori, une démarche pourrait être la suivante : tout d’abord recenser les établissements qui, « objectivement » prioritaires, n’ont pourtant pas été classés en ZEP, puis observer s’il y a une corrélation entre ces établissements laissés de côté et la couleur politique de la municipalité concernée.
Cette démarche d’objectivation va cependant à l’encontre de plusieurs difficultés.
Premièrement, les sources pour établir la liste précise des établissements classés en 1982 ne
sont pas aisées à réunir. Pour avoir mené cette enquête à l’échelle de trois départements,
Lydie Heurdier (dont les travaux sont présentés infra) témoigne, au sujet de la Seine-Saint-
Denis, de l’ampleur du travail : « Il nous a fallu près de deux années pour établir avec quasi
certitude la liste des établissements classés entre 1982 et 2000, et leur date d’entrée dans le
dispositif » (Heurdier, 2008, p. 406) – la certitude n’étant pas complète : ce n’est qu’avec
réserve qu’elle peut donner la liste des 8 collèges classés ZEP en 1982 (ibid., note 579
p. 419). C’est manifestement pour les cartes de 1981 et 1982 que la difficulté est la plus
importante, le ministère ne publiant d’annuaire des ZEP qu’à partir de 1993. Une deuxième
difficulté, plus fondamentale, consiste dans l’idée même de chercher à mettre en évidence des
distorsions entre la carte, effective, des ZEP et celle, théorique, que donnerait l’application
d’un indicateur unique au plan national. Cette démarche méconnaît la nature déconcentrée de
cette politique. Aucun critère n’est en effet imposé en 1981-1982 : les indicateurs transmis par
les circulaires nationales aux acteurs locaux n’ont de valeur qu’indicative. Quand certains
territoires privilégient les élèves étrangers, d’autres s’en remettent aux redoublements. Dès
lors, considérer que des établissements seraient « laissés de côté » pour des raisons à élucider
(par exemple « politiques ») ne peut être envisagé qu’à l’échelle des académies, voire des
départements.
Sous ces réserves, des éléments relevant de cette démarche centralisatrice peuvent pourtant être mobilisés. La DEP entreprend en effet au début des années 1990 d’élaborer cette comparaison entre ZEP « objectives » et « réelles ». Visant à démontrer que la carte des ZEP n’est pas rationnelle à l’échelon national, la DEP élabore un indicateur synthétique de concentration des difficultés et compare les départements les plus en difficulté à ceux en ZEP.
Ses travaux identifient six départements particulièrement atypiques : quatre franchement surdotés, deux franchement sous-dotés. Une répartition équitable devrait en particulier conduire à réévaluer un bastion communiste notoire : la Seine-Saint-Denis (la dotation effective du département est si sous-dotée relativement à la valeur théorique qu’elle doit même être écartée de la régression linéaire pour ne pas fausser les résultats d’ensemble (Radica, 1995)). Les enseignements de ces travaux trouvent une application avec des mobilisations qui, en 1998, conduisent à faire passer la Seine-Saint-Denis d’une représentation proche de la moyenne nationale à une forte sur-représentation. En faisant l’hypothèse que la difficulté relative de la Seine-Saint-Denis était déjà forte dès le début des années 1980, on pourrait donc faire l’hypothèse d’une distorsion ‘objective’ originelle, c’est- à-dire que le fait d’être initialement classé dans la moyenne (comme c’est le cas) était une anomalie (et, ici, une énigme) 5 .
Faute de juxtaposer la carte nationale des ZEP à la carte politique des municipalités issue des élections de mars 1977, impossible ici d’observer s’il y a une corrélation entre les surdotations et la couleur politique. La Seine-Saint-Denis étant un département communiste, la tentation est forte de faire l’hypothèse d’une corrélation qui, pour être énoncée de manière aussi générale et statistique, supposerait pourtant d’autres opérations statistiques. Sans pouvoir interpréter et généraliser à ce stade, il est en revanche possible de rechercher si des départements atypiques doivent leur spécificité à des comportements ou configurations politiques.
Y a-t-il eu des oppositions communistes ? La piste locale
Que nous apprennent les monographies de recherche sur les ZEP de 1981-1982 au sujet de l’attitude des municipalités communistes ? Constatant le faible nombre de travaux consacrés à cet aspect très précis, M. Kherroubi et J.-Y. Rochex en retiennent toutefois l’hypothèse d’une
« réserve » des municipalités communistes :
« La réaction des municipalités à la mise en place des ZEP et leur rôle, de façon plus globale, dans le développement de cette politique, ont été peu étudiés Les premiers bilans réalisés sur la dynamique des ZEP montrent l’inégalité de leur investissement tout en soulignant que lorsqu’il existait un travail concernant l’habitat, le cadre de vie, un projet de réhabilitation, la municipalité était prête à investir la dynamique ZEP et même à l’enclencher (CRESAS, 1985 ; Dannequin, 1986 ; Chambon et Proux, 1988). Avec plus de recul, Agnès van Zanten (2001) note qu’au total, les « banlieues rouges » et les municipalités communistes n’ont pas été à la tête de ce mouvement où émergent surtout les municipalités socialistes, en raison avant tout, selon elle, de leur pauvreté relative, et aussi de leur réserve vis-à-vis d’une politique qui pouvait être perçue ‘‘comme une manœuvre étatique destinée à réduire les dépenses au niveau central par un transfert de charges sur les budgets communaux’’ » (Kherroubi, Rochex, 2002, p. 121-122)
5
En se rappelant la réserve initiale sur la démarche de la DEP, on peut toutefois faire une hypothèse
alternative : l’objectif n’était pas d’instituer une équité au plan national, et le fait que la Seine-Saint-
Denis ait une proportion en ZEP faiblement écartée de la moyenne n’est problématique qu’au regard
d’une lecture rétrospective et centralisatrice. Suivre cette deuxième hypothèse conduirait à reformuler
la question ainsi : comment, dans une logique de discrimination positive menée au plan national, les
moyens ont-ils été répartis entre les académies ?
Parcourir les monographies citées interroge pourtant plus que n’éclaire l’origine et la teneur des réserves communistes. Principale source du propos, le chapitre premier du travail cité d’A. van Zanten s’appuie une synthèse bibliographique pour laquelle l’auteure déplore en différents passages le manque d’enquêtes disponibles (en particulier au sujet des politiques municipales de scolarisation des années 1960 et 1970, dont on devine qu’elles font également défaut pour le tournant des années 1980). Dans ce texte, les réserves communistes ne sont pas démontrées mais postulées, et A. van Zanten les explique par trois principaux arguments.
D’une part « beaucoup de municipalités communistes (sont) très réticentes initialement à l’égard (des) dispositifs de discrimination positive et de contractualisation) » car elles y perçoivent « moyens de contrôle idéologique de l’orientation des projets municipaux par l’imposition d’attendus politiques » (p. 57). Les deux autres explications du manque de coopération ne sont pas attribués en propre aux municipalités communistes : d’une part, sont évoquées les réserves des syndicats (p. 60, et ceci alors que l’ampleur et la portée de ces réserves n’est pas si évidente) et, d’autre part, « un certain nombre de municipalités de droite comme de gauche (…) craignaient en outre l’effet stigmatisant du label « ZEP »). Les travaux qui sont mobilisés pour cette synthèse renvoient au premier chef aux enquêtes monographiques d’A. van Zanten, dont la thèse porte cependant sur des zones urbaines dont aucune n’est dirigée par des communistes (le maire de Chenôve est Roland Carraz et celui de Longvic est Maurice Mazué : tous deux sont socialistes). Le souci de l’effet stigmatisant des ZEP y semble particulièrement marqué par les observations des parents de la ZEP de milieu rural (Retiers).
Plus généralement, ces monographies disponibles sur les ZEP de première génération manifestent une très faible attention aux aspects proprement partisans (liens entre les élus, liens entre les élus et leurs partis, réseaux électoraux, etc.). De plus, ces travaux portent, par définition, sur des ZEP créées : ils n’abordent a priori pas les terrains qu’une opposition municipale aurait conduit à écarter des ZEP. Enfin, ils se préoccupent moins du classement en ZEP que de leur accompagnement. L’hypothèse d’une réserve communiste vis-à-vis des ZEP, qui circule dans ces écrits sans sembler s’y originer, trouverait-elle alors son origine ailleurs ? Dans l’économie de ces publications, on peut trouver le renvoi au premier rapport d’évaluation des ZEP par le ministère (« les évaluations effectuées jusqu'à présent laissent entrevoir de fortes résistances au travail en commun (‘‘La politique des ZEP deux ans après’’, 1983) », Henriot-van Zanten, 1987, p. 79). C’est dans la genèse et la circulation de ce rapport qu’on pourrait poursuivre l’enquête pour retrouver ce qui a pu inspirer ou fonder l’hypothèse de réserves (communistes).
Depuis la publication en 2002 du bilan bibliographique par M. Kherroubi et J.-Y. Rochex, la principale étude sur les ZEP de 1981 réside dans la thèse de Lydie Heurdier (2008). Celle-ci reconstitue l’évolution de la carte des ZEP dans trois départements contrastés, issus de trois académies différentes. Pour la Seine-Saint-Denis – département dont on pourrait faire l’hypothèse qu’il a été retenu à la faveur de cette hypothèse courante d’une hostilité communiste –, l’auteure permet d’identifier des communes qui, en situation de difficultés au regard des indicateurs proposés par le ministère, n’ont pas été retenues pour le classement de 1982 6 . Si la recherche de L. Heurdier ne cherche pas à modéliser ses résultats de manière à identifier ou hiérarchiser des variables spécifiques (et notamment une variable politique) pour
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Il s’agit principalement d’Aubervilliers et Rosny-sous-Bois. Les classements ultérieurs en ZEP retiendront des villes qui auraient peut-être également pu prétendre au classement : Bobigny, Drancy, Bondy, Epinay-sur-Seine et Neuilly-sur-Marne, puis Pantin, Bagnolet, Le Blanc-Mesnil et Montreuil.
Poursuivre la présente enquête pourrait donc consister à étudier l’attitude de ces villes (en particulier
celles dirigées par des communistes) en 1981.
expliquer les classements en ZEP, son chapitre sur la Seine-Saint-Denis l’affirme d’emblée, par contraste avec les autres terrains : « l’influence syndicale et politique (est) très prégnante » (p. 407). C’est donc dans son travail que l’on peut espérer trouver la réponse aux questions suivantes : l’atypicité de la carte des ZEP de Seine-Saint-Denis, objectivée par la DEP au début des années 1990, s’explique-t-elle par un facteur partisan ? Permet-elle de documenter une opposition communiste aux ZEP ?
L. Heurdier consacre un développement à la plus spectaculaire de ces villes communistes laissées de côté : Aubervilliers. Tout l’engage en effet à accueillir une zone prioritaire : ses indicateurs sont similaires aux autres ZEP créées et l’un de ses élus est au gouvernement.
Pourtant, les ZEP sont radicalement ignorées – de manière « incompréhensible »,
« incroyable » pour L. Heurdier – par les débats du conseil municipal. Ce n’est que par entretien et après dépouillement du bulletin municipal que le thème apparaît et, nouveau paradoxe, sous un jour favorable (p. 519 sqq). Finalement, comme l’auteure indique, « (son) questionnement sur le non classement en zone prioritaire des établissements d’Aubervilliers avant 1998 n’a pu trouver de réponse certaine : aucune trace écrite ne permet de confirmer une quelconque hypothèse. » (p. 516). Cette longue quête permet ici d’étayer le doute quant à l’hypothèse d’une réserve communiste, que L. Heurdier argumente finalement par des témoignages rétrospectifs 7 .
A contrario, en 1982, six villes de Seine-Saint-Denis sont retenues pour accueillir les cinq zones prioritaires. Rechercher la couleur politique de ces municipalités conduit à observer que toutes sont dirigées par des communistes (Robert Ballanger à Aulnay, James Marson à La Courneuve, Marcelin Berthelot à Saint-Denis, Louis Pierna à Stains, André Deschamps à Clichy-sous-Bois, Gilles Guimet à Monfermeil). C’est dire qu’au prisme de l’acceptation de la création d’une ZEP, la réserve communiste se montre mesurée.
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Cette première exploration, largement redevable aux travaux publiés, n’est qu’une réflexion préalable à l’enquête sur des matériaux de première main. Elle permet cependant de reformuler des hypothèses et pistes de travail relativement à chacun des trois enjeux évoqués en introduction.
Du point de vue de l’historiographie de la politique des ZEP, l’hostilité des communistes n’est pas d’emblée flagrante. Le rapide examen engagé ci-dessus peut conduire à rouvrir cette hypothèse de départ en s’autorisant des alternatives, telle celle-ci : et s’il n’y avait pas eu d’opposition communiste ? Il est cependant bien trop tôt pour remettre en cause cette hypothèse. Pour ce qui concerne l’opposition ou la réserve du PCF, en amont comme en aval de la décision d’adoption des ZEP, l’urgence tient à dépouiller systématiquement les publications ou archives du PCF pour y reconstituer la réception de ce projet puis de cette
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« Parmi plusieurs témoignages, citons ceux de deux administrateurs et d’une ancienne
coordonnatrice ZEP. Pour Bernard Toulemonde, en 1981, « le PCF était très hostile aux ZEP [...] les
élus locaux ne voulaient pas contribuer au financement de ce qui relève de l’Etat ; or dans le projet de
ZEP, exigé à l’époque, il fallait l’implication des collectivités locales (activités périscolaires...) ». Pour
sa part, Christian Forestier estime que le PCF était opposé à la politique ZEP mais ne le disait pas
officiellement. Les élus craignaient surtout, selon Anny Aline, le désengagement de l’Etat, crainte à
laquelle s’ajoutait la peur de la stigmatisation. » (Heurdier, 2008, note 818, p. 554).
politique. Il reste également à exploiter des sources qui promettent de l’étayer 8 . Pour ce qui concerne l’opposition pratique des municipalités aux ZEP, il faut compléter l’indicateur retenu : la résistance des communistes se situe peut-être moins au niveau du classement des zones prioritaires que de leur accompagnement effectif. Des recherches sur les premières ZEP y invitent, lorsqu’elles expliquent l’échec des ZEP par le manque d’investissement réel des municipalités, ou les rivalités entre partenaires institutionnels (Chambon, Proux, 1988, respectivement p. 33 et 35) : peut-être y est-il question de municipalités communistes.
La question historique se double, néanmoins, d’une question historiographique, relative à l’origine de cette hypothèse, dont on peut finalement se demander d’où elle vient et sur quoi elle repose. Comme cela a été (trop rapidement ?) posé à l’origine de cette exploration, l’hypothèse d’une réticence communiste est-elle véritablement à l’œuvre dans les travaux disponibles, et dans ce cas, indépendamment de sa validité, comment le comprendre ? On risquera l’« hypothèse zéro » d’une production conjointe par la recherche et les acteurs, suivant le schéma suivant : pour comprendre les effets de la politique des ZEP, les chercheurs comme les évaluateurs et militants, à l’image des travaux pionniers du CRESAS, ont répertorié différents facteurs et rapidement identifié, en particulier, le rôle du soutien des municipalités. Or au fur et à mesure des années 1980, l’efficacité des ZEP est évaluée comme fort incertaine, voire négative. On peut imaginer des circulations et amalgames d’idées qui, en entremêlant l’échec progressivement présumé des ZEP, l’originalité, radicale mais théorique, des ZEP dans les politiques éducatives, l’hypothèse du rôle des municipalités dans la réussite d’une ZEP, l’indifférence ou manque d’intérêt des communistes, le constat d’une carte privilégiant les communes socialistes sur les communes communistes, tous éléments qui méritent chacun discussion, ont permis ce raccourci : les municipalités communistes ont été hostiles aux ZEP.
Rattacher l’étude des policies aux variables politics conduit ici à ne pas replier trop vite les logiques syndicales aux logiques politiques : la « controverse à demi-mots » que l’on peut deviner du côté des syndicats (Robert, 2002) n’a pas nécessairement son pendant côté politique. D’autre part, la confusion qui se dégage ici sur la teneur de l’accord entre PS et PCF pour gouverner l’école peut donner un argument spécifiquement politique aux explications de l’échec relatif des ZEP (qui, autrement dit, ne sont pas qu’une affaire de pédagogie). Enfin, cet épisode pourrait inciter à ne pas surestimer l’écart classiquement attendu ou observé entre genèse et mise en œuvre d’une politique publique. Peut-être le background des relations entre PS et PCF explique-t-il, mieux que des contraintes pratiques ou des positionnements idéologiques, le faible empressement de certains élus à mettre en œuvre cette politique. Le découpage entre débats programmatiques et mise en œuvre (ici : entre les deux parties de l’exposé), démultipliant les échelles (cf. la communication de Y.
Michel), peut s’avérer ainsi heuristique.
Enfin relativement à l’histoire de la démocratisation, l’enquête suggère, premièrement, de ne pas faire trop rapidement des ZEP l’indicateur d’une divergence au sein de la gauche. Si la mesure ZEP peut éventuellement susciter des écarts entre PS et PCF, c’est peut-être sur fond d’accord général, entre les partis de gouvernement PS et PCF, sur la manière d’endosser la critique sociologique de l’école sans pour autant remettre en cause les grandes lignes du fonctionnement du système scolaire. Le tournant serait peut-être moins 1981 que la décennie qui précède, où les projets de réforme radicale sont abandonnés, entre autres pour les raisons tactiques évoquées supra. Ceci donne une tonalité particulière à l’hypothèse, faite par le
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