Regards sur l'Accord de Paris - Un accord qui bâtit le futur

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Regards sur l'Accord de Paris - Un accord qui bâtit le futur

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Regards sur l'Accord de Paris - Un accord qui bâtit le futur. In: Torre-Schaub, M. & Delmas-Marty M. Bilan et perspectives de l'Accord de Paris (COP 21) - Regards croisés. Paris : IRJS Editions, 2017. p. 97-106

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Regards sur l' Accord de Paris - Un accord qui bâtit le futur -

Laurence BOISSON DE CHAZOURNES

Professeur à l'Université de Genève, ancienne conseillere de la Banque Mondiale

L'Accord de Paris, accompagné de la décision des Parties Contractantes qui a permis son adoption²¹³, est innovateiir en bien des aspects. Il imprime notamment sa marque dans le monde des traités internationaux en ce sens qu'il met en place une approche stratégique pour construire le futur de la société humaine en faisant face au défi du changement climatique et à ses impacts. Il fait en quelque sorte œuvre de modélisation juridique et politique du futur.

Diverses techniques juridiques sont utilisées pour ce faire. Elles retiendront notre attention du fait de leur particularisme, sinon de leur caractère unique, en droit international. Ces stratégies seront mises en relation avec les actions poursuivies dans le cadre de la Convention-cadre sur les changements climatiques et du Protocole de Kyoto²¹⁴• Les techniques envisagées dans l'Accord de Paris sont multiples. Elles ont trait au caractère substantiel des normes. Elles présentent aussi un profil institutionnel et procédural. Les stratégies de mise en œuvre de l'Accord de Paris contribuent également à la modélisation du futur avec l'objectif de s'assurer que les diverses techniques envisagées produisent des effets.

Le régime du climat s'est bâti par étapes depuis r992. Pas à pas, il a édifié les actions à suivre en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, dans le domaine des besoins d'adaptation ou encore pour assurer un transfert

21

·3 Les deux instruments sont contenus dans le document FCCP/CP/2015/L.9

214 Sur le régime juridique issu de ces deux instruments, voir L. BOISSON DE CHAZOURNES, « The Climate Change Regime - Between a Rock and a Hard Place ? », in Fordham Environmental Law Review 2014, no 3, p. 6zc;-65i.

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adéquat de technologie et de fonds financiers. Tout en innovant, !'Accord de Paris .s'inscrit dans ce sillage. En tirant des leçons des initiatives passées, il veut construire un futur pour le moins ambitieux.

1. Des notions et principes au contenu innovateur qui intègrent le futur

Diverses notions et principes au caractère substantiel sont porteurs d'une vision du futur. Ainsi en est-il de l'objectif de l'Accord de Paris. Celui-ci revêt deux facettes qui sont celles d'un objectif de limitation de l'augmentation de la température et d'un objectif de neutralité carbonique. La Convention-cadre se situait dans un temps indéfini, avec un objectif de stabilisation sans échéance temporelle. L'Accord de Paris prévoit quant à lui un objectif d'augmentation de température à ne pas dépasser et prévoit pour ce faire un objectif en matière d'utilisation d'énergie à satisfaire avant la fin du XX.Ième siècle. La réalisation de ces objectifs devra ensuite perdurer.

Son article 2 prévoit :

1. « Le présent Accord, en contribuant à la mise en œuvre de la Convention, notamment de son objectif, vise à renforcer la riposte mondiale à la menace des changements climatiques, dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté, notamment en:

a) Contenant l'élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de ² °C par rapport aux niveaux préindustriels et en poursuivant l'action ·menée pour limiter l'élévation des températures à 1,s °C par rapport aux niveaux préindustriels, étant entenç/u que cela réduirait sensiblement les risques et les effets des changements climatiques »;

En son article 4, il est dit qu':

L «En vue d'atteindre l'objectif de température à long terme énoncé à l'article ^2, les Parties cherchent à parvenir au plafonnement mondial des émissions de gaz à effet de serre dans les meilleurs délais, étant entendu que le plafonnement prendra davantage de temps pour les pays en développement Parties, et à opérer des réductions rapidement par la suite conformément aux meilleures données scientifiques disponibles de façon à parvenir à un équilibre entre les emzssions anthropiques par les sources et les absorptions anthropiques par les puits de gaz à effet de serre au cours de la

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deuxième moitié du siècle, sur la base del 'équité, et dans le contexte du développement durable et de la lutte contre la pauvreté. »

L'objectif ultime d'augmentation de la température moyenne par rapport aux niveaux préindustriels est de i.5 °C, sinon bien en dessous de 2 °C. Cet objectif devra se réaliser au moyen d'un plafonnement mondial des émissions, puis par un objectif de neutralité carbonique dans la deuxième moitié de ce siècle. Cette ambition se situe sur l'échelle du temps de l'univers dans un futur rapproché.

Pour les générations présentes, il s'agit néanmoins d'un futur que beaucoup d'entre nous ne connaîtrons pas.

Comme la Convention-cadre sur les changements climatiques, l'Accord de Paris prend appui sur la promotion d'un intérêt commun. Il rappelle que

« les changements climatiques sont un sujet de préoccupation pour l'humanité toute entière »²¹⁵• Cette préoccupation commune revêt néanmoins des contours innovateurs dans !'Accord de Paris. Cet instrument conventionnel est en effet porteur d'une mobilisation universelle dans la poursuite des efforts de réduction et d'adaptation, faisant fi du clivage classique entre pays développés et pays en développement, clivage sur lequel reposaient la Convention-cadre et le Protocole de Kyoto. L'Accord prend en effet à son compte l'engagement de tous les États à diminuer les émissions de gaz à effet de serre et à agir pour promouvoir ses objectifs.

En outre, cet accord embrasse l'action et la mobilisation de nombreux autres acteurs regroupés sous le vocable d'Entités non parties dans la Décision des Parties Contractantes ayant permis l'adoption de l'Accord de Paris^216• L'Accord de Paris promeut une approche multidimensionnelle. C'est un changement de paradigme de gouvernance qui est mis en œuvre, associant et captant diverses catégories d'acteurs. Outre les États, sont visés les organisations internationales, notamment les institutions financières internationales et les mécanismes financiers (le Fonds vert ou encore le Fonds pour l'environnement mondial (FEM), par exemple)^217, les entités infranationales, telles les régions et les villes, de même que la société civile et les milieux associatifs. Le secteur privé compte également parmi les acteurs clefs.

Il est intéressant de noter que l'Accord de Paris et la décision des Parties Contractantes qui l'accompagne s'adressent directement à ces acteurs, bien que ceux-ci aient des profils juridiques et politiques très différents les uns des autres.

De nouvelles alliances se dessinent, soulignant la nécessité d'une action corrélée

"5 nème alinéa du Préambule de !'Accord de Paris.

216 Paragraphe 134 à 137 de la Décision des Parties Contractantes.

217 voir L. BOISSON DE CHAZOURNES, "Is there Room for Coherence in Climate Financial Assistance?", in Laws 2015, p. 541-558.

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des acteurs publics et privés aux divers échelons de la gouvernance. « L'humanité toute entière », telle que visée par les instruments relatifs au changement climatique, est forte de ses diverses composantes liant les échelles locale, nationale, régionale et internationale. Cette approche laisse entrevoir que la gouvernance climatique sera émaillée de nombreux instruments normatifs et opérationnels de statuts juridiques divers.

La notion d'équité intergénérationnelle, elle aussi, revêt de nouveaux atours quant à son contenu. Il est fait état de cette notion dans le Préambule de l'Accord de Paris²¹⁸ et elle apparaît en filigrane dans de nombreuses autres dispositions. La lecture classique qui en est donnée par le Rapport Brundtland consiste en ce que le présent des générations futures ne soit pas moins bon que l'existant2¹⁹• Or, dans l'Accord de Paris, il s'agit de construire un présent pour les générations futures qui ne soit pas semblable à celui des générations présentes. L'on vise l'élimination de l'utilisation de l'énergie fossile au travers de l'objectif de neutralité carbonique. Il s'agit de construire un futur que les générations présentes ne connaissent pas dans leur vécu. En d'autres termes, ces dernières s'engagent par rapport aux générations futures à construire un futur qui leur est inconnu en termes de consommation d'énergie.

La justice climatique est une autre porte d'entrée pour appréhender le futur.

Une approche non contentieuse de cette notion est envisagée au travers du Mécanisme de Varsovie relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques^220• Celle-ci ne repose en effet pas sur une démarche de responsabilité tournée vers le passé au travers de la réparation d'un dommage ou de la cessation d'une action illicite^221• L'idée derrière le Mécanisme de Varsovie est d'instituer un mécanisme de solidarité orienté vers le futur. Il s'agit d'une solidarité qui n'appréhende pas le passé, mais qui tend à prévoir les risques et impacts à venir.

La justice climatique prend forme au travers de stratégies d'anticipation.

L'article 8 prévoit qu'

«En conséquence, les domaines de coopération et de facilitation visant à améliorer la compréhension, l'action et l'appui sont notamment les suivants:

a) Les systèmes d'alerte précoce;

b) La préparation aux situations d'urgence;

c) Les phénomènes qui se manifestent lentement ;

218 u•me alinéa du Préambule de !'Accord de Paris.

119 Il s'agit de promouvoir un développement « qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs », Rapport Bmndtland, WCED, i987.

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0 Article 8 de l'Accord de Paris.

rn Voir le paragraphe 52 de la Décision des Parties Contractantes.

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d) Les phénomènes susceptibles de causer des pertes et préjudices irréversibles et permanents ;

e) L'évaluation et la gestion complètes des risques ; f) Les dispositifs d'assurance dommages, la

mutualisation des risques climatiques et les autres solutions en matière dassurance ; g) Les pertes autres que économiques;

h) La résilience des communautés, des moyens de subsistance et des écosystèmes. »

On le saisit, les actions de justice climatique en lien avec le Mécanisme de Varsovie se traduisent en grande partie par des activités de gestion de risques, de prévention et de préparation pour pallier d'éventuels dommages.

Un nouveau principe trouve ancrage dans l'Accord de Paris. Il s'agit du principe de progression, aussi dénommé principe de non régression. Ce principe s'applique à l'égard de tous les engagements souscrits dans le cadre de !'Accord.

Sa signification implique que ce à quoi les États « s'engagent » devra être revu de manière périodique et devra faire l'objet de nouveaux «engagements» plus exigeants que ce qui avait été prévu auparavant. L'idée novatrice portée par ce principe est celle de fixer des seuils toujours plus demandeurs en matière de réduction, d'adaptation et d'engagements financiers. L'article 4, paragraphe 3, est illustratif de ce pari sur l'avenir. Il précise que :

«La contribution déterminée au niveau national suivante de chaque Partie représentera une progression par rapport à la contribution déterminée au niveau national antérieure et correspondra à son niveau d'ambition le plus élevé possible, compte tenu de ses responsabilités communes mais différenciées et de ses capacités respectives, eu égard aux contextes nationaux différents. »

/

S'agissant des engagements :financiers, pierre de touche dans la mise en œuvre des engagements, une échéance temporelle et un montant minimal sont fixés. Celui-ci devra s'accroître à partir de l'année 2025.

En dernier lieu, la notion de durabilité, laquelle vise la promotion du développement durable et de l'équité dans ses dimensions intra-générationnelles et intergénérationnelles²²2, voit son contenu précisé plus avant. Des conditions de durabilité sont prescrites. C'est même l'un des objectifs de !'Accord. L'article 2,

paragraphe I, lettre c, dispose que :

222 Voir principes 3 et 4 de la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement (1992). 101

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« Le présent Accord, en contribuant

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II. Une démarche institutionnelle et procédurale qui s'inscrit dans le temps à venir

Aux côtés de notions et principes qui inscrivent l'action normative dans le futur, divers mécanismes institutionnels et procéduraux sont prévus pour accompagner cette mobilisation en faveur de l'avenir.

Il y avait eu, dans cet esprit, un essai réussi à Durban en 2011. Le Compromis de Durban avait en. effet consisté en un double engagement, à savoir celui de la prolongation du Protocole de Kyoto jusqu'en 2020 et celui de l'ouverture à négociation d'un instrument qui devait être adopté en 2015 et entrer en vigueur en 2020^223• Le pari a été réussi avec l'adoption de l'Accord de Paris en décembre 2015.

Cette marche en avant, dont la prochaine étape devait être l'entrée en vigueur de l'Accord de Paris, s'accompagne de techniques de négociation. Tout d'abord, leçon a été tirée du Protocole de K yoto qui avait prévu une échéance à 2012 pour la satisfaction de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre²²⁴, sans aucune autre date butoir pour l'après-2012. L'Accord de Paris ne contient pas d'échéance temporelle précise qui l'entraînerait à cesser de produire des effets juridiques à un moment donné. Il énonce un objectif à satisfaire dans la deuxième partie du XXIème siècle qui devra être maintenu. Conclu pour une durée illimitée, l'Accord de Paris repose sur le pari que les objectifs très exigeants qu'il prévoit seront atteints et qu'ils se maintiendront.

Les conditions de dénonciation de l'Accord de Paris constituent un maillon faible dans la construction du futur. Un État peut dénoncer l'instrument conventionnel, tout en respectant certaines conditions²²⁵• Il ne pourra ainsi y avoir dénonciation que trois ans après l'entrée en vigueur de l'Accord pour l'État concerné. L'Accord de Paris demande également à un État qui voudrait se départir de ses engagements le respect de l'échéance d'une année après le dépôt

223 S. MALJEAN-DUBOIS et M. WEMAËRE, COP21 - La diplomatie climatique de Rio 1992

a

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Article 3, paragraphe ^l du Protocole de Kyoto.

225 Article 28 de !'Accord de Paris.

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de sa dénonciation. La volonté est celle de donner aux autres États la possibilité d'engager des consultations avec l'État qui ne voudrait plus être lié, et cela avant que le lien conventionnel ne soit définitivement rompu. La communauté conventionnelle se donne ainsi des moyens temporels d'évaluer les mesures prises par l'État dénonciateur alors qu'il était encore partie à l'Ac.cord de Paris. Il faut préciser qu'une semblable disposition figurait dans le Protocole de Kyoto.

Elle n'a pas empêché le Canada de dénoncer le Protocole de Kyoto en 2011, sans que les conséquences de sa non-action ne soient sanctionnées^226•

S'agissant de l'entrée en vigueur de l'Accord de Paris, prévue non au-delà de 2020, des rendez-vous multiples avaient été prévus à la suite de la Conférence de Paris. L'un de ceux-ci a été la signature de !'Accord au siège des Nations Unies le 22 avril 2016. Le pari fut réussi. 175 États ainsi que l'Union européenne ont signé l'accord. La marche en avant a été ensuite plus rapide que prévue puisque l'accord de Paris est entré en vigueur le 4 novembre 2016, en ayant reçu l'adhésion d'une centaine d'États et de l'Union européenne.

Un autre rendez-vous est prévu en 2018. Il est demandé au Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) de soumettre un rapport à cette occasion²²⁷• Le rendu de ce rapport avant 2020, laquelle était la date envisagée originellement pour l'entrée en vigueur de !'Accord, s'inscrit dans le cadre de la fonction que le GIEC a joué depuis son établissement, à savoir celle de vecteur de sensibilisation, d'alerte scientifique, sinon d'accélération de la prise de décision. Dès son établissement, l'organe scientifique a joué avec doigté ce rôle d'orchestration des cycles de négociation.

Pour s'assurer de l'entrée en vigueur de !'Accord en 2020, un groupe de travail à composition non limitée avait été créé²²⁸• Ce groupe avait la charge de préparer les décisions des Parties Contractantes nécessaires une fois que !'Accord de Paris sera entré en vigueur. Cet organe devait anticiper l'entrée en vigueur de

!'Accord et travailler à ce que celle-ci se produise de manière efficace dès les premiers temps de l'application de !'Accord. Suite à l'entrée en vigueur de l'Accord, ce mécanisme va dès lors accompagner la mise en œuvre de !'Accord, alors que celui-ci produit déjà des effets juridiques. Les nombreuses décisions des Parties Contractantes, qui doivent expliciter et compléter l' Accord de Paris, devront être adaptées avant 2018.

226 S. MALJEAN-DUBOIS et M. WEMAËRE, COP21 - La diplomatie climatique de Rio 1992 à Paris 2015, op.cit., pp. i38-139.

227 Paragraphe 21 de la Décision des Parties Contractantes.

228 Paragraphe 8 de la Décision des Parties Contractantes.

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L'Accord de Paris prévoit également des rendez-vous après son entrée en vigueur. Il est entendu que l'évaluation des engagements nationaux se fera tous les cinq ans prenant en compte le principe de progression.

D'autre part, une évaluation globale doit être conduite par la Conférence des Parties en 2023 et, par la suite, cet exercice sera répété tous les cinq ans ainsi que le prévoit l'article 14 en son paragraphe 2. Les États ont souhaité qu'une analyse de l'effectivité de leurs actions accompagne leur marche en avant vers la réalisation des objectifs qu'ils se sont fixés.

Pour les engagements d'assistance financière, les pays développés sont les seuls envisagés nommément à les assumer. Dans ce contexte de responsabilité différenciée, un engagement chiffré de 100 milliards de dollars par an est prévu dans la Décision des Parties Contractantes. S'ajoute un engagement de fixer un nouvel objectif chiffré en matière de financement avant 2025²²⁹• Les pays développés devront produire des communications nationales tous les 2 ans pour faire état de la mise en œuvre de leurs engagements^230•

Le futur est pavé de rendez-vous à court terme, mais également de rendez- vous planifiés dans le long terme. La périodicité de la présentation de communications est en effet prévue à échéances régulières dans un temps sans limite.

III. Les stratégies de mise en œuvre

comme instruments de confiance dans l'avenir

La gestion de l'avenir telle qu'envisagée par l'Accord de Paris est construite avant tout sur la promotion de la transparence dans un cadre collectivisé.

La mise en œuvre de l'Accord de Paris repose sur la production et la soumission de rapports nationaux. Ces derniers constituent le matériau principal d'évaluation. Innovation de grande importance, les procédures de soumission de rapports doivent être harmonisées et standardisées. L'objectif est de restreindre les disparités entre les communications nationales, afin d'améliorer les possibilités de comparaison et d'évaluation.

L'Accord de Paris dépasse l'approche bilatérale et interétatique et met l'accent sur le jeu de la collectivité. La communauté au sens large est appelée à jouer son rôle dans la mise en œuvre de !'Accord. Dans la perspective multidimensionnelle qui est la sienne, tant les acteurs étatiques que non étatiques sont sollicités.

229 Paragraphe 54 de la Décision des Parties Contractantes.

230 Article 9, paragraphe 2 de l'Accord de Paris.

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De plus, un cadre de transparence est établi. Il prend appui sur un bien public global qu'est l'établissement d'un registre public, ainsi que sur la publication de toutes les informations reçues dans l'espace mondialisé qu1 est le web. La mise en œuvre se situe de ce fait au-delà d'un cadre interétatique, au sein de la collectivité globale. C'est une évaluation à 360 degrés qui est prévue. La transparence doit responsabiliser. Si tel n'est pas le cas, la réputation des acteurs défaillants pourra être engagée. La société civile se voit offrir un rôle de premier plan en matière de dénonciation des inactions et manquements. C'est un rôle empreint de grande technicité que celle-ci devra assumer.

L'évaluation repose sur une approche individuelle ainsi qu'une approche globale, prenant en compte tout ce que chacun s'est engagé à faire. La collectivité, en mesurant l'effectivité des actions, se donne les moyens de faire montre de sa «préoccupation pour l'humanité toute entière». Les instruments de transparence et d'évaluation de l'effectivité de l'accord, afin d'envisager la satisfaction des objectifs, lui permettront de faire valoir cette préoccupation.

En matière de contributions financières et de transfert de technologie, les pays développés ont une responsabilité particulière. Leur obligation de rendre des comptes en ce domaine est renforcée au moyen d'une harmonisation des procédures d'évaluation. Un mécanisme de prévention du double comptage est institué afin d'être sûr de parvenir à 100 milliards de dollars américains par an au moyen de ressources additionnelles^231• Ce montant, on l'a dit, devra être augmenté à partir de 2025.

Les contributions financières sont perçues comme un instrument qui fera avancer et qui consolidera la confiance. C'est là un des aspects fondamentaux de l'Accord, celui de bâtir la confiance afin d'engager des actions qui produiront des effets dans l'avenir. Ces contributions financières doivent permettre de resserrer les mailles du contrat social et naturel que représente !'Accord de Paris.

Les sources de ces financements ne sont pas précisées, tout en assumant qu'elles seront de nature publique et privée. C'est un engagement au nom des divers acteurs concernés auquel les États ont souscrit.

IV. Vers un futur construit

Se projetant dans le futur à bâtir, l'Accord de Paris appelle les États à se propulser dans celui-ci au moyen de divers types d'engagements et de procédures. C'est un futur non connu qui doit s'esquisser par l'entremise d'actions décidées dans le présent.

231 Article 4, paragraphe 13 de l'Accord de Paris.

LES PERSPECTNES D'AVENIR

Pour mener cette quête, l'Accord de Paris repose sur une approche de confiance mutuelle entre les parties. La mise en œuvre de cette notion aux contours éthiques soulèvera des défis. La sanction classique a été écartée au profit d'engagements et mécanismes souples reposant sur la transparence afin de consolider cette confiance. Des procédures et institutions établies par l'Accord l'encadrent. Selon toute vraisemblance, les tests de cette confiance nécessaire verront le jour. Les procédures et institutions évoquées devront répondre à :ces défis. Le pourront-elles? le pari sur l'avenir est lancé.

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