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Les aides du Fonds forestier national aux entreprises.
Essai d’évaluation et propositions relatives à leur rôle dans la mise en oeuvre de la politique d’ensemble de la
filière-bois
Nicole Pot
To cite this version:
Nicole Pot. Les aides du Fonds forestier national aux entreprises. Essai d’évaluation et propositions
relatives à leur rôle dans la mise en oeuvre de la politique d’ensemble de la filière-bois. Revue forestière
française, AgroParisTech, 1987, 39 (S), pp.104-112. �10.4267/2042/25832�. �hal-03424870�
LES AIDES DU FONDS FORESTIER NATIONAL AUX ENTREPRISES
Essai d'évaluation et propositions relatives à leur rôle dans la mise en oeuvre
de la politique d'ensemble de la filière-bois
Nicole POT
nombre de demandes millions de francs 1986
75
50
Prêts FFN aux scieries
Prêts FFN aux exploitations forestières
25
POA
i
1975 1980 1985
LES PRÊTS DU FFN : BREF HISTORIQUE Les prêts du FFN pour les opérations de modernisation, concentration ou équipe- ment des scieries ainsi que pour l'acquisi- tion de matériel d'exploitation forestière ont aujourd'hui 20 ans d'existence, puisqu'ils furent institués par le décret du 30 décem- bre 1966 . Depuis cette date, ils sont attri- bués au même taux, pour la même durée et selon des modalités qui ont fort peu évolué.
Le recours aux prêts du FFN, ralenti en 1975 par la crise de l'industrie des sciages, a connu une faveur maximale dans les années 1980 et suivantes avant d'amorcer un mouvement de repli dans les trois der- nières années .
Graphique 1 ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DEMANDES (courbes en blanc sur fond grisé) ET DU MONTANT GLOBAL (courbes en noir) DES PRÊTS FFN ET DES POA (primes d'orientation agricole) ATTRIBUES AUX SCIERIES ET AUX EXPLOITATIONS FORESTIÈRES DEPUIS 1974.
Source : DERF . 100
75
50
25
L'équipement forestier
Une première analyse rapide permet de donner deux explications différentes à ce phénomène, en dehors de toute interprétation liée à la conjoncture économique nationale.
1- Ce relatif ralentissement est le résultat d'une évolution contrastée :
— Dans un premier temps, un nombre croissant de scieries ont cherché à répondre aux besoins de leurs clients traditionnels en réalisant certains investissements de base indispensa- bles au maintien de leur rentabilité . De ce point de vue quelque peu malthusien, on peut sans doute dire que beaucoup de scieries se sont modernisées de façon suffisante pour assurer leur survie .
— Mais par ailleurs, on constate que certaines entreprises ont progressivement changé de dimension et qu'elles mènent une politique suivie d'investissements de plus en plus sophisti- qués.
Ceci explique que le nombre des demandes ait tendance à décroître, tandis que remonte le montant moyen des prêts, parallèlement à celui des programmes.
2- Par ailleurs, les chefs d'entreprise se tournent de plus en plus vers les primes d'orientation agricole, pour lesquelles le nombre de demandes s'est beaucoup accru ces dernières années : cette forme d'aide leur paraît souvent mieux convenir à leurs besoins et à leur structure financière.
Au total, ce sont près de 1 000 prêts qui ont été consentis depuis 20 ans, pour un montant total d'environ un milliard de francs 1986.
LES PRINCIPALES TENDANCES
Quelles ont été pendant cette même période les principales évolutions de l'industrie du sciage ? Une tendance à la concentration
On passe de plus de 7 000 scieries en 1968 à moins de 4 500 aujourd'hui . Ce sont surtout les petites scieries qui disparaissent (c'est-à-dire celles qui ont une production inférieure à 2 000 m 3 /an) . Cette diminution du nombre d'entreprises n'entraîne aucune modification de la production de sciages, qui reste remarquablement stable sur l'ensemble de la période : 9 mil- lions de m 3 , avec des variations marginales . II y a donc restructuration du secteur, l'écart se creusant entre les scieries en perte de vitesse et celles qui se substituent aux entreprises défaillantes.
Une tendance à l'intégration
• Intégration des activités amont : la majorité des scieries ont une activité d'exploitation forestière, ce qui s'explique en grande partie par le fait que ceci leur assure une certaine régularité des approvisionnements . Toutefois depuis quelques années, l'activité d'exploitation forestière se limite à l'aspect approvisionnement, l'exploitation proprement dite étant de plus en
plus sous-traitée, ce qui a conduit à la création en 1986 du statut d'entrepreneur de travaux forestiers.
• Intégration des activités aval : cette forme d'intégration concerne environ la moitié des entreprises de plus de 2000 m 3 /an . Les chefs d'entreprise cherchent à développer leurs activités au-delà de la production de sciages bruts, source de bénéfices insuffisants pour leur société, sauf peut-être pour les scieries de feuillus . Si l'augmentation de la valeur ajoutée dans les industries du sciage est un impératif, l'intégration partielle ou totale apparaît comme un des moyens d'y parvenir .
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Nicole POT
Evolution du nombre des scieries par classes de production (unité : 1000 m 3 )
1969 1972 1976 1980 1985
Jusqu'à 2 000 m 3
Nombre 5 959 82 % 5 041 78 % 4 574 78 % 3 905 74 % 3 180 72 %
Production 3 077,4 31 % 2 813,4 27 % 2 545,6 27 % 2 308 23 % 1 883,2 20 %
De 2 000 à 8 000 m3
Nombre 1 088 15 % 1170 18 % 1 055 18 % 1117 21 % 1004 23 %
Production 4 028,1 41 % 4 439,6 42 % 3 924,5 43 % 4 310,4 44 % 3 875,3 42 %
De 8 000 à 20 000 m 3
Nombre 143 2 % 175 2 % 165 2 % 186 3 % 193 4 %
Production 1 733,2 18 % 2 030,9 19 % 1 886,5 20 % 2 225 23 % 2 266,3 25 %
De 20 000 m 3 et plus
Nombre 27 0,3 % 41 0,6 % 27 0,4 % 33 0,6 % 36 0,8 %
Production 816 8 % 1144,3 10 % 770,8 8 % 893,7 9 % 1 063,6 11 %
Total
Nombre 7 217 6 427 5 821 5 241 4 413
Production 9 654,7 10 428,2 9 127,4 9 737,1 9 088,4
Source EA .B
Une productivité en quasi-stagnation
. . .pour la branche considérée dans son ensemble, mais qui résulte en fait d'évolutions fort différentes selon les entreprises et les régions . En effet, si l'enquête annuelle de branche fait ressortir une productivité moyenne d'environ 340 m 3 de sciages/salarié en 1984, toutes entre- prises confondues, certaines scieries dépassent le chiffre de 1 000 m 3 /salarié et nombre d'entre elles ont aujourd'hui une productivité supérieure à 600 m 3 .
Une situation très contrastée selon les régions
Les zones de montagne en particulier, où la ressource est difficilement mobilisable, offrent un tissu encore très artisanal de petites entreprises (moins de 2 000 m 3 /an), souvent en situation difficile, alors que l'Aquitaine ou l'Alsace et la Lorraine sont bien dotées de scieries de plus de 8 000 m 3 , qui généralement ont intégré des unités de deuxième transformation.
Productivité comparée selon les pays, calculée en nombre de m 3 de sciages par salarié
Pays Années m3 /salarié
Autriche 1982 446 m 3 /salarié
Bulgarie 1982 61 m3 /salarié
Espagne 1979 120 m3 /salarié
Finlande 1981 443 m3 /salarié
France 1982 333 m3 /salarié
Norvège 1981 298 m3 /salarié
Portugal 1980 130 m3 /salarié
Yougoslavie 1982 112 m3 /salarié
Source Bulletin du Bois - F .A .O . - n° spécial de mai 1985 .
L'équipement forestier L'IMPACT DES AIDES
L'impact des aides sur ces différentes évolutions est difficile à mesurer avec rigueur, en l'absence d'un suivi systématique des résultats des entreprises aidées, qui autoriserait une comparaison entre celles-ci et l'ensemble de la branche.
On est toutefois en droit de penser que le milliard de francs peu à peu injecté depuis 20 ans dans le secteur considéré n'est pas étranger à la restructuration de l'industrie du sciage.
Les aides de l'État, et notamment les prêts du FFN, ont sans aucun doute eu une influence déterminante sur le mouvement de modernisation des scieries : il est vrai que beaucoup d'entre elles se sont modernisées (et elles continuent à le faire) sans l'aide de l'État, car leur capacité d'autofinancement était suffisante et le recours aux prêts bancaires ne leur semblait pas de nature à engendrer des frais financiers excessifs ; toutefois le différentiel de taux fut, notamment à la fin des années 70, suffisamment important pour que les prêts du FFN à 5 % sur 8 ans exercent un effet incitatif sur les projets d'investissements . Les aides de l'Etat ont certainement accéléré le mouvement de modernisation.
Elles ont eu sans doute une autre vertu : celle d'entraîner les entreprises, par l'effet de quotas d'aides particulièrement favorables, à investir dans des domaines permettant d'accroître la valorisation des produits, comme le séchage ou le sciage des bois de faible diamètre.
On constate par ailleurs que les projets de création sont souvent des projets à risques, qui n'ont pas jusqu'ici tous eu la réussite espérée ; par contre les aides apportées aux scieries qui se sont développées par étapes bien contrôlées ont eu un effet économique évident.
Cependant, ainsi que le faisaient déjà remarquer MM . Brunet et Morel dans leur rapport de 1982 sur l'aide aux scieries, les aides de l'État n'ont pas atteint leur objectif en ce qui concerne l'adaptation de la production nationale de sciages aux besoins quantitatifs et qualitatifs des utilisateurs industriels ,, . Cette inadéquation contribue pour sa part à expliquer le déficit de la filière et l'importance des importations de sciages et de produits semi-finis ou finis.
ACCÉLÉRER LA MISE EN PLACE D'UNE LOGIQUE INDUSTRIELLE
Cette inadéquation reste un des points névralgiques du secteur considéré : s'il y a eu globale- ment émergence hors du monde de l'artisanat en ce qui concerne la structure et la taille des entreprises, il n'y a pas eu en revanche d'augmentation de la production ni d'accroissement suffisant des débouchés . Pourtant les ressources en bois sur pied ont connu, grâce en particu- lier aux aides du FFN au reboisement, le développement que l'on sait, et par ailleurs les industries de seconde transformation ont des besoins que la production nationale de sciages n'est pas en mesure de satisfaire.
Il y a là un maillon faible qu'il convient de renforcer en cherchant à mettre en place une véritable politique industrielle, fondée tout à la fois sur la logique de l'offre et celle de la demande, et qui utilise des outils financiers et commerciaux adaptés.
DÉVELOPPER UNE LOGIQUE DE L'OFFRE AFIN D'ÉTABLIR À L'AMONT UN MARCHÉ MIEUX RÉGULÉ
Il est bien connu que la France dispose d'un patrimoine forestier très important : 14 millions d'hectares, ce qui permet une production annuelle de 38 millions de m 3 de bois.
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Toutefois, trop de scieries sont confrontées à des problèmes d'irrégularité dans leur approvi- sionnement . Sur les 14 millions d'hectares de forêts, 4 seulement sont soumis au régime fores- tier, ce qui permet toutefois de lisser le marché ; mais les ventes en forêts privées sont dépendantes de divers facteurs difficilement maîtrisables.
C'est pourquoi la ressource à mettre sur le marché doit être décidée par les différents intervenants, sur la base fournie par les données de l'Inventaire forestier national, et en concertation avec l'Office national des Forêts, les propriétaires forestiers et les industriels . Pour construire un outil industriel performant, il faut lui assurer la sécurité de la matière première qu'il utilise : toutes les grandes industries ont cette exigence . La France, qui s'est dotée d'une ressource en bois considérable, doit également se donner les moyens de l'exploiter de façon moderne, rationnelle et adaptée à un secteur industriel . A cette fin, les contrats d'approvision- nement entre propriétaires et industriels constituent un des instruments possibles de régulation du marché.
Mais la nécessité de l'organisation du marché des produits forestiers doit s'entendre de plusieurs façons : non seulement régularité, mais aussi mode de commercialisation et modes d'exploitation.
On est en effet frappé par le coût économique — trop souvent improductif — du système des ventes sur pied : coût de prospection, pour l'achat de coupes dispersées et de petite taille le plus souvent, difficile appréciation qualitative et quantitative, frais de stockage en forêt, etc . ..
L'importance de ces coûts intermédiaires est connue . Il serait sain, pour l'ensemble de la filière, d'en réduire l'importance en cherchant à développer des modes de mises en marché mieux adaptés à l'industrie.
Cette question de la réduction des coûts mène naturellement à une réflexion sur l'activité d'exploitation forestière : les coûts intermédiaires sont aussi constitués par les coûts d'exploita- tion, de débardage, de transport . . . Si on veut les réduire sans porter définitivement atteinte au métier difficile et déjà peu rémunéré en général d'entrepreneur de travaux forestiers, il est nécessaire d'accroître la rentabilité de ces entreprises . Or cet accroissement passe par l'utilisa- tion de matériels de haute technologie, lesquels ne sont utilisables que si l'on admet une taille minimale des chantiers et une certaine homogénéité de ceux-ci, afin d'assurer une productivité suffisante.
Le FFN intervient selon des quotas d'aides particulièrement favorables pour les entrepreneurs de travaux forestiers : on est toutefois amené à constater la relative inefficacité de celles-ci dans ce domaine, ainsi que le faible nombre d'exploitants qui les sollicitent . Sans doute convient-il de trouver des moyens plus appropriés à la spécificité de la structure financière de ces entreprises : les engins performants sont d'un prix élevé (environ 1 million de francs) alors que la capacité d'endettement des entrepreneurs est généralement très faible et qu'ils manquent de capitaux propres . Mais ce serait sans doute une erreur de penser qu'il s'agit exclusivement d'un problème financier : le développement des coopératives, des bourses de travaux forestiers, mais aussi la mise en place des modes nouveaux de mise en marché devraient tout autant contribuer à la nécessaire revalorisation de l'activité d'entrepreneur de travaux forestiers, dont le rôle est déterminant.
TENIR COMPTE DE LA LOGIQUE DE LA DEMANDE
La difficulté propre à l'industrie du sciage est qu'elle se situe dans une position intermédiaire entre un marché mal régulé à l'amont, et à l'aval, des débouchés très diversifiés, assez instables, et globalement insuffisants . Toutefois, si la consommation de bois d'oeuvre et de produits dérivés a légèrement progressé depuis 1967, avec des variations atteignant + 30 % par rapport à cette date dans les années 1973-74 ou 1980, ce sont les importations qui ont
L'équipement forestier
en 1 000 m3 (sciages) en 1 000 ma r (grumes)
3 000
2 500
2 000
1 500
Graphique 2 ÉVOLUTION DES IMPORTATIONS ET
1 000
EXPORTATIONS DE GRUMES (courbes en noir) ET DE SCIAGES (courbes en blanc sur fond 500
grisé)
Importations sciages
/ / Exportations
grumes / .„,~
t om /
Source Douanes/SCEES.
essentiellement permis de satisfaire l'accroissement des besoins . Face aux méthodes « indus- trielles des importateurs, en particulier de Scandinavie et d'Amérique du Nord, l'industrie du sciage française n'a pas pu prendre place sur ces nouveaux marchés, et a dû trop souvent s'incliner devant leur production standardisée, leurs efforts de marketing, leur capacité à imposer certaines images de marque . On objectera sans doute que la part des produits d'exploitation forestière et de scierie diminue régulièrement dans le déficit extérieur de la France : mais nos exportations portent surtout sur des produits bruts (grumes de feuillus, bois de trituration) tandis que nos importations sont constituées par des produits intermédiaires (pâte à papier) ou finis (sciages).
La situation des scieries françaises face à cet état de choses est cependant très variable.
Certaines scieries ont intégré des activités aval, ont investi dans des équipements appropriés pour améliorer considérablement leur productivité et leur valeur ajoutée, et s'orienter vers une production de qualité, tandis que d'autres perdent des marchés et n'ont pas les moyens de s'adapter aux besoins des utilisateurs finaux . Sous la stabilité de la production, à nouveau se dissimulent des évolutions très contrastées, qui sont la manifestation de la vitalité et de la faculté d'adaptation de certains.
C'est précisément cette faculté qu'il convient d'appuyer et le cas échéant d'aider . Plus précisé- ment, les champs d'intervention prioritaires sont ceux qui favorisent la sophistication accrue des produits offerts ainsi que, ce qui est lié, leur adaptation à la demande.
Il faut donc produire plus de sciages séchés, normalisés, classés, conditionnés, et tendre à la constitution de lots de sciages commerciaux en volumes plus importants, dans le respect des
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1980 1985
1970 1975
cahiers des charges (délais, dimensions, qualités) ; une plus grande concertation entre les entreprises pourrait permettre, à travers des structures juridiques souples (GIE par exemple) de répondre à des appels d'offre en provenance de l'étranger.
Il faut également développer les équipements informatiques de gestion des processus techni- ques, qui permettent l'optimisation des coupes et des débits ; il faut encourager l'automatisa- tion, afin de substituer des exportations de produits élaborés aux exportations de grumes ou de plots, notamment en ce qui concerne les scieries de feuillus ; il faut définir les cotes recher- chées par l'industrie du meuble afin de normaliser la production, développer des habitudes commerciales nouvelles et des actions de promotion des bois français, par exemple, dans le domaine architectural (promotion de la maison à ossature bois).
Enfin, il faut mettre en oeuvre toutes les possibilités d'utilisation des produits connexes des scieries et accentuer le développement des scieries de petits bois, car la part des coupes d'éclaircie s'accroît et ces éclaircies sont indispensables si l'on veut obtenir ultérieurement du bois d'oeuvre en quantité et qualité.
Ce sont en fait les équipements de la « seconde génération » qu'il convient maintenant d'aider, puisque ce sont ceux-là qui permettent d'augmenter la valeur ajoutée de l'industrie du sciage.
Ce type d'investissement doit accroître le profit des entreprises tout en permettant de fournir aux industries utilisatrices des produits de qualité à des prix compétitifs et en quantité suffi- sante, ce qui est susceptible d'entraîner une substitution des produits français aux produits importés et une réduction du déficit de la balance commerciale . Cette politique permet donc la convergence des intérêts des industriels et de ceux de l'État.
QUELLE POLITIQUE POUR LES ANNÉES À VENIR ?
Si l'on veut qu'existe en France une véritable industrie du sciage, il faut donc favoriser les investissements permettant la réalisation de produits finis, ou semi-finis, adaptés à la demande des utilisateurs . Cela implique que les aides soient attribuées progressivement de façon plus sélective, afin qu'elles jouent le rôle incitatif qui doit être le leur . Il ne s'agit plus en 1987 de moderniser >> et d'« équiper >, l'ensemble du secteur : 20 ans après la mise en place des aides, on a pu constater que cette modernisation était à peu près réalisée, dans la majorité des cas.
Aussi faut-il tout mettre en oeuvre maintenant pour parachever l'industrialisation des scieries afin qu'elles deviennent compétitives sur le plan international : c'est cette ligne directrice qui doit guider l'attribution des aides de l'État.
C'est donc en priorité aux entreprises susceptibles d'être performantes, qu'il faut dans certains cas donner un appui financier, c'est-à-dire à des entreprises en général partiellement ou totalement intégrées, qui vont — ou qui souhaitent aller — au-delà de la production de sciages bruts . La question se pose alors de savoir jusqu'où peut porter l'aide de l'État . En ce domaine, on comprend fort bien la réticence de nombre de professionnels à l'utilisation du Fonds forestier
national pour aider le financement de l'aval . Quoi qu'il en soit, il ne faut jamais perdre de vue que la santé de l'amont dépend en grande partie de celle de l'aval . L'opposition habituelle entre l'amont et l'aval correspond à une conception quelque peu figée de la filière-bois, trop « acadé- mique >> : la réalité est beaucoup plus fluctuante et évolutive, à tel point que la distinction entre les notions de première et deuxième transformation du bois perd aujourd'hui beaucoup de son sens . Si aux deux extrêmes cette distinction est aisée, pour toute la gamme intermédiaire des produits ,, finis » ou semi-finis >, elle ne l'est pas, et on voit tout ce que cette frontière a d'arbitraire . Les aides de l'État doivent être attribuées dans une optique dynamique, où l'on part du marché dans un mouvement ascendant jusqu'à l'amont afin d'adapter les produits aux besoins selon une logique industrielle .
L'équipement forestier
Une scierie moderne ...
Ceci suppose une double démarche :
— Une analyse permanente des besoins du marché, menée par l'ensemble des profession- nels et des organismes concernés en concertation avec les pouvoirs publics . Le rôle des entreprises est ici fondamental : la généralisation des études de produits et des études de marché devrait en particulier permettre d'éviter certains errements, et d'adapter rapidement l'outil de production.
— Une évaluation continue de l'impact des aides attribuées chaque année . Non seulement cette évaluation est une règle de saine gestion des fonds publics, mais elle permet une connaissance fine des évolutions et un réajustement rapide des objectifs le cas échéant.
Cette réflexion dialectique, entre la prospective et le bilan, doit servir de fondement à la politique des pouvoirs publics.
Elle doit logiquement conduire dans certains cas à exclure du bénéfice des aides, des projets qui ne répondent pas aux objectifs fixés . C'est une contrepartie inévitable, étant donné le caractère restreint des crédits publics.
QUEL TYPE D'ACTION POUR LES ANNÉES À VENIR ?
Cette politique des pouvoirs publics devra être mise en oeuvre en partie — mais pas unique- ment — par le biais d'attribution d'aides financières.
Mais quel type d'aide ?
À partir du moment où l'on cherche à mettre en place une véritable logique industrielle, il n'est plus très satisfaisant que l'État entre en concurrence avec le marché, en se faisant prêteur sans avoir les moyens du banquier .
111
R .F.F. XXXIX - n° sp . 1987
L'industrie du sciage doit maintenant recourir normalement aux crédits bancaires et à toutes les autres formes de crédits proprosées par les marchés : capital-risque, prêts participatifs et pourquoi pas marché boursier : quelques entreprises ont aujourd'hui la surface pour cela . Par ailleurs le système des prêts bonifiés du Fonds forestier national n'est pas sans avoir certains effets pervers sur le plan économique : citons, à titre d'exemple, la durée des prêts, qui est supérieure à la durée d'amortissement des investissements, la longueur et la lourdeur de leur mise en place, leur coût indirect, lié surtout aux garanties exigées . . . Ce type d'aide perd une grande partie de ses raisons d'être dans un contexte de banalisation du système des prêts, alors que la différence entre les taux du marché et ceux des prêts bonifiés est en baisse considérable depuis quelques années et que la capacité d'endettement du secteur s'améliore (les résultats de l'enquête annuelle d'entreprise font en particulier apparaître un résultat positif pour l'ensemble des scieries en 1984, ce qui entraîne une amélioration de la structure du bilan).
En fait, les entreprises bien dirigées sur le plan technique et financier font l'objet de démarches régulières des établissements bancaires, et sont par là-même en position de discuter les conditions qui leur sont appliquées, tant pour les opérations courantes que pour celles un peu plus complexes.
Il est du ressort des pouvoirs publics d'attribuer des subventions dans certains cas : elles sont particulièrement justifiées lorsqu'on a affaire à des entreprises dynamiques mais qui manquent de fonds propres, comme c'est encore souvent le cas pour l'industrie du sciage . L'attribution d'une subvention a alors le double mérite d'améliorer la structure financière de l'entreprise et
d'accroître sa capacité d'endettement à terme, par un effet de levier.
Par ailleurs, on peut dire que l'attribution de subventions est tout à fait légitime tant que les scieries n'ont pas accompli la deuxième mutation qui leur est nécessaire pour devenir compéti- tives, et être en mesure d'assurer la transformation de ressources forestières en accroissement.
CONCLUSIONS
Les aides n'ont de raison d'être que si elles sont accordées selon une politique fermement définie, et avec un souci permanent d'évaluer leurs effets et de gérer au mieux les fonds publics.
Leur attribution ne doit pas constituer l'alpha et I'omega de la politique des pouvoirs publics à l'égard de l'industrie du sciage : elle n'est qu'un moyen parmi d'autres . Certaines modifications de structure, des évolutions de mentalité, la mise en place d'une véritable logique industrielle, le développement de la concertation entre tous les acteurs sont des facteurs de progrès sans doute bien plus efficaces . Les pouvoirs publics et les entreprises ont en ce domaine chacun leur rôle à jouer .
Nicole POT
Bureau du Financement des Entreprises DIRECTION DES FORETS 1ter, avenue de Lowendal
75007 PARIS
