Histoire urbaine et politique du logement social en France

UR 02 - Cours 7 Lucie Bonnet

Histoire urbaine et politique du logement social en France

Les grandes orientations successives des politiques du logement social en France :

- Réformer l’habitat ouvrier : genèse des premières interventions en matière de logement social

- Réforme de l’habitat populaire : du logement des ouvriers aux mal logés - Le logement social comme principal levier de la construction

- Le logement social comme étape dans une trajectoire résidentielle

- Le logement social et les marchés locaux de l’habitat : garantir l’exercice des choix résidentiels

- Le parc social aujourd’hui

Réformer l’habitat ouvrier : genèse des premières interventions en matière de logement social

Une « question sociale » : le paupérisme et les conditions d’habitat des ouvriers

Dès le premier XIXème siècle, la question du logement est prise en charge par de nombreux observateurs qui s’attachent à décrire les conditions d’habitat dans les quartiers denses et populaires des grandes villes. Ces enquêtes, largement étudiées et commentées, révèlent à un public aisé les conditions de vie d’une partie de la population ouvrière. Elles sont le fait de médecins, tel le docteur Villermé, d’universitaires tels Blanqui, de notables tels que le baron de Gérando ou encore de socialistes. Par delà leurs orientations distinctes, les descriptions de ces observateurs se rejoignent dans leurs méthodes et leurs constats. Les conditions d’habitation y figurent les symptômes particulièrement criants d’une crise sociale plus large : la « question sociale »¹. Insalubrité, absence d’hygiène et promiscuité renvoient, dans ces discours réformateurs à la fois à une pauvreté matérielle de ces indigents, mais aussi à une dégradation physique et morale que ces conditions d’habitat sont supposées entraîner².

1 Frédéric Moret (1998), « Logement et habitat de la Monarchie de Juillet à la fin du Second Empire », in L'État des Savoirs. Habitat et Logement, sous la direction de M. Segaud, C. Bonvalet et J. Brun, Paris, La Découverte.

2 Susanna Magri (1991), « Des "ouvriers" aux "citoyens modestes". Naissance d’une catégorie : les bénéficiaires des habitations à bon marché au tournant du XXème siècle », Genèse, n°5.

A l’origine de ces alarmes, il y a bien sûr les premières formulations sanitaires de la question du logement. En vertu d’une doctrine aériste, les intérieurs confinés sont propices à la contagion des maladies. Plus généralement, les taudis constituent un « milieu » où se combinent un ensemble de facteurs qui conduisent à cette dégradation tant physique que morale. Outre le confinement de ces habitats, l’abus d’alcool, d’alimentation, de plaisirs vénériens, et les désordres familiaux en sont les causes majeures. Aussi on a un portrait typique que l’on retrouve avec une grande constance dans les discours réformateurs depuis les premières enquêtes sociales du début du XIXème, jusqu’aux travaux des commissions sur l’habitat insalubre dans les années 1950 : l’ouvrier délaisse son foyer pour la rue et le cabaret, où il gaspille ses maigres ressources et ravage sa santé, tandis que son épouse s’étiole dans un intérieur délabré, guettée par la tuberculose, et que ses enfants jouent dans les rues, exposés à ses influences³.

Un premier laboratoire de la réforme de l’habitat populaire : la Société Française des Habitations à Bon Marché (SFHBM)

Un ensemble d’agents et d’institutions va s’attacher à problématiser ce doit être une intervention publique en matière de logement, à en promouvoir les solutions et les méthodes.

Ceux-ci vont se rassembler autour de la Société Française des Habitations Bon Marché (SFHBM) et constituer, selon Susanna Magri⁴, le premier « laboratoire de la réforme de l’habitat populaire ». La SFHBM fédère les initiatives variées qui ont vu le jour dans le cadre des œuvres sociales du patronat au cours du 19^ème siècle, au sein de cités ouvrières telles qu’elles ont pu être développées à Roubaix, au Creusot ou à Noisiel. Elle a été créée 1889, lors du premier Congrès international des habitations à bon marché, organisé en marge de l’exposition universelle de 1889, et donc à un moment où l’action de ces philanthropes et patrons « éclairés » commencent à être contestée avec la IIIème République.

Les Expositions universelles de 1867 et de 1889 ont constitué des moments de visibilité importants pour ces réformateurs. Elles ont constitué une vitrine de leurs réalisations et propositions : celle de 1867 accueille une exposition consacrée aux habitations ouvrières ; celle de 1889 comporte la reconstitution grandeur nature de maisons ouvrières sur l’Esplanade des Invalides, ainsi que de nombreux plans et maquettes de réalisations. Ces expositions ont constitué également un moment de rencontre et de visibilité de ce groupe, où se côtoient un patronat « éclairé », préoccupé des conditions de vie de ses ouvriers, mais aussi des philanthropes et des hygiénistes, fédérés pour certains depuis de longues années autour de Frédéric Le Play - par ailleurs commissaire de l’exposition universelle de 1867 - et de la Société d’économie sociale qu’il a fondé en 1856. C’est donc ce cadre qui fut choisi pour lancer le Congrès international des habitations à bon marché⁵ et approuver la création de la Société Française des Habitations Bon Marché.

3 Frédéric Moret (1998), op. cit.

4 Susanna Magri (1999) « La réforme de l'habitation populaire en France : la Société française des habitations à bon marché, 1889-1910 », in Christian Topalov (éd.), Laboratoires du nouveau siècle. La nébuleuse

réformatrice et ses réseaux en France, 1880-1920. Paris, EHESS.

5 Jean-Paul Flamand (1989), Loger le peuple. Essai sur l’histoire du logement social, La Découverte.

Le contenu de ce projet réformateur

C’est également le contenu de ce projet réformateur qui se donne à voir lors de ces expositions universelles. Elles présentent l’élaboration d’une typologie de l’habitation ouvrière, fixant les éléments d’un modèle.

La maison monofamiliale est privilégiée, contre l’immeuble collectif. Les parties communes, quand elles existent, sont conçues pour ménager au mieux l’indépendance de chaque famille. C’est ce qu’illustrent les débats autour de la cité Napoléon⁶ : sa conception veillait à ce que les parties communes ménagent une distance entre les familles et posait un principe de séparation, par un système de coursives et d’escaliers. Elle illustra cependant bientôt l’exemple même de ce qu’il ne fallait pas faire. Villermé considérait ces habitations fort « salubres », « commodes » et « peu coûteuses ». Il se préoccupait toutefois de l’existence

« de grandes casernes, où les mauvais exercent constamment une fâcheuse influence sur les bons. »⁷ C’est par conséquent la maison monofamiliale qui va constituer la figure rassemblant au mieux les attentes portées par ce projet réformateur. Ce modèle sera privilégié au Creusot de 1865 jusqu’au tournant du siècle⁸.

Concernant l’intérieur de l’habitation, c’est la « chambre » unique, ouverte à tous les usages, qui fait office de repoussoir. Ces réalisations ajoutent donc à la chambre une salle commune, appelée également cuisine ou salle à manger. L’existence de deux pièces constituait un degré relatif d’aisance et le maximum de confort auquel pouvait prétendre un ménage ouvrier. Elle est progressivement généralisée dans les plans de logements ouvriers qu’a analysés Jean-Pierre Frey⁹ au Creusot.

La société Française des Habitations Bon Marché donnera également son orientation à la loi de 1894, dite loi Siegfried. Cette loi vise à encourager les initiatives privées en matière de construction de logement, en leur donnant un cadre juridique, et à favoriser l’accession à la propriété par le biais d’exonérations fiscales et de systèmes de prêts. Elle a donc une portée essentiellement incitative, offrant un cadre juridique aux initiatives privées.

Réformer l’habitat populaire : du logement des ouvriers aux mal logés

La question du logement va progressivement s’émanciper du cadre patronal et être prise en charge par de nouveaux acteurs. Ce faisant, ce sont les méthodes, le contenu, et la désignation des populations visées qui vont évoluer.

Structuration d’un nouveau champ professionnel : une réforme de l’habitat populaire dans une perspective de réaménagement global des villes

La SFHBM va progressivement perdre le rôle de catalyseur des initiatives et réflexions concernant l’habitat populaire pour se transformer, vers 1914, en une organisation

6 La Cité Napoléon, destinée à loger 400 familles ouvrières, fut construite entre 1849 et 1853 à Paris, avec les fonds du Président puis Empereur Napoléon III. (Jean-Paul Flamand (1989) op. cit.)

7 Villermé cité in Jean-Paul Flamand, 1989, p. 65.

8 Jean-Pierre Frey, Société et urbanistique patronale, tome 2 « La généalogie des types de logements patronaux (1836-1939) », MULT-DUP-MRU Mail, 1987.

9 Jean-Pierre Frey, Société et urbanistique patronale, tome 2 « La généalogie des types de logements patronaux (1836-1939) », MULT-DUP-MRU Mail, 1987.

corporative, assurant les échanges entre ses membres et représentant leurs intérêts¹⁰. Elle est concurrencée par un nouveau champ professionnel qui va progressivement se structurer autour d’un objectif de réaménagement urbain global, dans lequel s’inscrit une réflexion sur l’habitat populaire et la promotion des cités-jardins.

La Section d’hygiène urbaine et rurale du Musée social, créée en 1908, va prendre la tête de ce mouvement composite et synthétiser les revendications de différentes associations telles que l’Alliance d’Hygiène sociale, la Société internationale d’art populaire, la Société pour la protection des paysages de France et la Société du nouveau Paris. Les premiers praticiens se ralliant à ce mouvement vont se regrouper dans la Société française des architectes urbanistes, qui devient en 1913 la Société française des urbanistes¹¹.

Ces professionnels de l’urbanisme vont développer un projet réformateur ayant une visée rationnalisatrice de la ville et vont s’attacher à promouvoir un urbanisme de plan. Cette demande s’est tout d’abord adressée au niveau communal, en s’inspirant des expériences menées en Angleterre (Unwin et les cités jardins) ou en Allemagne, avec la réalisation de plans d’extension et une action sur la propriété foncière. En France, la loi Cornudet, votée en 1919, crée l’obligation d’établir un plan d’aménagement, d’embellissement et d’extension pour toutes les villes de plus de 10 000 habitants. Or, cette loi sera peu appliquée par les communes.¹² La demande d’intervention publique va se reporter sur le pouvoir central à partir des années vingt.

Le logement moderne

Ce milieu d’« acteurs-doctrinaires »¹³, a par ailleurs permis la reformulation d’un ensemble de prescriptions énoncées au nom de l’esthétique, de l’hygiène, de l’amélioration des conditions de vie, etc., en un ensemble de normes et de règlements concernant tant l’aménagement des villes que la conception du logement. La maison monofamiliale, acquise en propriété, va progressivement laisser la place à l’élaboration d’autres modèles, d’autres prototypes.

De 1905 à 1914, les grandes fondations, telles que la Fondation Rothschild ou la Fondation Lebaudy, vont lancer des concours qui sont autant d’appel à l’innovation pour répondre aux défis de l’hygiène urbaine. Ces concours contribuent à la mise au point de prototypes qui seront mobilisés lorsque les collectivités locales prendront l’initiative de ces opérations de construction avec la mise en place d’une maîtrise d’ouvrage publique¹⁴.

C’est une typologie de l’immeuble à bon marché qui s’élabore :

- organisation au sein d’immeubles collectifs de types de logements allant du studio au 4 pièves avec cuisine et WC ;

- des services communs (garderies d’enfants, lavoirs, bains) ;

- et des bâtiments avec des îlots ouverts (bâtiments en dents de peigne, îlots ouverts, etc.) Ce sont également les éléments de descriptions des conditions de logement et d’évaluation des besoins en logement qui se mettent en place. L’analyse du recensement de 1891 s’attache pour la première fois à une description des conditions de logement et met en avant la notion de surpeuplement¹⁵. Les développements de la statistique, mis au point par le

10 Topalov (éd.) (1999), op. cit.

11 Susanna Magri, Christian Topalov (1987), « De la cité jardin à la ville rationnalisée. Un tournant du projet réformateur, 1905 – 1925 », Revue française de sociologie, vol. 28, n°3.

12 Jean-Pierre Gaudin (1991), Desseins de ville. Art urbain et urbanisme, Paris, L’Harmattan.

13 Ibid.

14 Marie-Jeanne Dumont (1991), Le logement social à Paris 1850 – 1930, Liège, Ed. Mardaga.

15 Yankel Fijalkow (1997), La construction des îlots insalubres. Paris 1850 – 1945, L’Harmattan.

Docteur Jacques Bertillon au sein de la Statistique municipale de la Ville de Paris, rencontrent ce courant de pensée qui s’organise dans la perspective d’une rationalisation de l’organisation urbaine et de l’habitat populaire. Dans ce mouvement, le problème du logement n’est plus rattaché seulement à la condition ouvrière, mais à la condition de mal logé¹⁶.

Les fondements juridiques et institutionnels du logement social Le cadre juridique :

- La loi Siegfried (1894) offrant un cadre juridique pour prêter des fonds aux sociétés HBM, - La loi Strauss (1906) encourageant les collectivités locales à venir en aide aux organismes, - La loi Bonnevay (1912) créant un secteur public de la construction avec la création des Offices Publics HBM, établissements publics créés à l’initiative des collectivités locales, - La loi du 31 mars 1919 : les débuts de l’aide à la pierre avec la loi du 31 mars, autorisant l’État à subventionner jusqu’au tiers du prix des logements destinés aux familles nombreuses.

- Le 13 juillet 1928 : la loi Loucheur, prévoyant le lancement d’un programme de 260 000 logements de 1929 à 1933.

Les institutions :

Les différentes familles qui vont composer le « mouvement » du logement social sont constituées :

- 1908 : la Fédération des coopératives HBM, - 1921 : la Fédération des Offices publics HBM, - 1927 : la Fédération des SA HBM.

- 1925 : création de l’Union Nationale des Fédérations d’Organismes HBM (UNFOHBM) qui regroupe ces différentes composantes.

On a donc les composantes de ce qu’on a appelé par la suite le « mouvement HLM », telles qu’elles perdurent encore aujourd’hui, malgré des changements de désignations :

- le terme Habitations à Loyer Modéré (HLM) a succédé à celui d’Habitations à Bon Marché en 1950,

- les sociétés de droit privé – les SAHLM - s’appellent désormais les Entreprises sociales pour l’habitat (ESH),

- les Offices Publics HLM ont été fusionnés avec les OPAC, qui exerçaient des activités très proches, sous le nom d’Offices Publics de l’Habitat,

- l’UNFOHLM est devenue l’Union Sociale pour l’Habitat (USH).

Le cadre juridique est donc posé, les institutions sont là. Cependant, les réticences à un engagement direct de l’Etat dans la production de logements sont fortes. Le plan Loucheur n’aboutira finalement qu’à la construction de 126 000 logements, et sera abandonné. En 1934, l’Union de la Propriété Bâtie de France demande et obtient son abandon, la suppression partielle des aides à la pierre, ainsi que l’abrogation du blocage des loyers institué en 1914. En 1938, tout investissement de l’État dans l’aide à la pierre est suspendu. A la veille de la deuxième guerre mondiale, se sont seulement 300 000 Habitations Bon Marché qui ont été construites.

16 Susanna Magri (1991), op. cit.

Le logement social comme principal levier de la construction

Satisfaire les besoins en logement : favoriser la diffusion du logement moderne et confortable C’est à partir des années 1950 que les visées de planification promues par différents milieux professionnels avant la guerre prennent véritablement leur essor. En matière de logement, la perspective est la satisfaction des besoins en logements et l’amélioration du confort des logements. Concernant les besoins en logement, les destructions de la Seconde Guerre mondiale se sont ajoutées à la faiblesse de la construction de l’entre-deux-guerres.

Concernant le confort des logements, en 1954, seuls 52,4% logements disposent de l’eau courante, 26,6% de WC intérieurs, 10,4% de baignoires ou douches, et 10,2% du chauffage central. (En 1996, seuls 4% des logements sont sans éléments de confort minimum (ni WC n douche) alors qu’ils étaient encore 15% en 1984.)

Ce que vise cette planification, c’est un équilibre de marché entre une offre et une demande globale. Pour parvenir à cet équilibre, la cible privilégiée de l’intervention publique ne sera plus l’ouvrier, ni même le « salarié modeste » des habitations bon marché, mais le

« candidat au déménagement » que scrutent les enquêtes menées par l’INSEE et le CREDOC à partir de 1955. Celles-ci sont polarisées sur un questionnement : la diffusion du logement moderne et confortable au sein de nouvelles catégories de population¹⁷.

- comment s’explique le fait que le lien entre le sentiment d’être mal logé et les mauvaises conditions de logement n’est pas aussi tendu qu’on pourrait le penser ?

- Pourquoi une proportion non négligeable des ménages qui s’estiment mal logés déclare ne pas souhaiter déménager ? »

On cherche par conséquent à scruter la diffusion, au sein de la population française, de nouvelles aspirations en matière de logement, la manière dont elles peuvent alimenter une demande, et l’offre qui doit lui correspondre. Le logement social sera promu comme l’outil de cette diffusion.

Une politique centralisée

L’Etat va prendre en charge cette politique, de manière très centralisée. Le 15 juin 1943, le régime de Vichy instaure une première version du ministère de la reconstruction, qui sera repris ensuite à la libération : le Ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme. A partir de 1948, c’est Eugène Claudius Petit qui est nommé à la tête de ce ministère, où s’engage une vaste politique de planification pour faire face aux destructions de la guerre et à la pénurie de logements.

C’est d’abord dans une relance de l’investissement privé que vont être placés les espoirs.

Le constat est le suivant : si on n’a pas construit c’est que les loyers étaient bloqués depuis 1914 et que cela a découragé l’investissement privé. La loi de 1948 sur les loyers vise donc à relancer l’investissement privé, avec un double objectif :

- augmenter l’effort des ménages pour se loger : en 1948, le loyer représente en moyenne 4%

du salaire de base. L’objectif des pouvoirs publics est alors de tripler le montant des loyers et de ramener le niveau de loyer à 12%¹⁸.

17 Aspects du logement en France en 1963. Extraits du bulletin statistique du Ministère de la Construction, INSEE, CREDOC, 1965.

18 Rapport du groupe de travail Habitat 2000, tome 1 rapport de synthèse, Commissariat général du Plan,

« Préparation du VIIIème plan 1981-1985 », La documentation française, 1979.

- améliorer les logements : les propriétaires pourront libérer les niveaux de loyers en contrepartie d’une amélioration du confort des logements.

C’est à partir de 1953 que les actions vont être orientées vers une politique de construction massive. L’Etat lance alors un vaste plan de construction : le plan Courant, du nom du Ministre de la construction de l’époque. C’est en 1953 également que l’Etat lève l’obstacle foncier par une loi qui autorise l’expropriation publique pour construire. A partir de 1953, les politiques en matière de logement sont essentiellement tournées vers la production de logements neufs, alimentés par des aides à la pierre (aides publiques directes à la construction) et placées de façon exclusive entre les mains de l’Etat central. Le logement social devient donc un levier majeur de cette politique de construction. En l’espace de deux décennies (1956 – 1975), la France a produit 8,5 millions de logements.

Une forme urbaine archétypique : les grands ensembles

Le groupe de modernisateurs du MRU sont principalement des membres de l’administration centrale et du Corps des Ponts et Chaussées, qui prennent alors le pas sur les collectivités locales. En s’appuyant sur les principes de l’urbanisme fonctionnaliste, ils visent l’industrialisation des procédés de construction.

C’est l’ère des chemins de grues et des grands ensembles, systématisés à partir de 1958 par la procédure des Zones à urbaniser en priorité (ZUP) et par de vastes opérations de rénovation urbaine dans les quartiers insalubres des centres anciens.

Le grand ensemble :

- des groupes d’immeubles de grandes dimensions, le plus souvent sous formes de tours et de barres, pouvant accueillir entre 500 et plusieurs milliers de logements.

- la monofonctionalité est donc totale, ou presque, si l’on tient compte de la présence de quelques équipements collectifs (école, centre commercial).

- leur implantation périphérique est liée aux disponibilités foncières de l’époque (la recherche de terrains vastes et peu coûteux) et à une pensée planificatrice qui préconisait l’autonomie du site (autonomie du bâti et séparation des fonctions) contre la continuité avec le tissu urbain existant.

Le logement social comme étape dans une trajectoire résidentielle

Réformer l’action publique

A partir des années 1970, cette politique va essuyer un certain nombre de critique qui appuient la nécessité d’une réforme de l’action publique.

Elles portent tout d’abord sur le caractère réducteur de la notion de « besoins en logement ». Toute une série de travaux vont relativiser cet objectif de satisfaction des besoins en logements et critiquer certaines formes de violences associées à cette entreprise de modernisation (destruction des bidonvilles ou de quartiers en rénovation). Plus généralement, on fait valoir d’autres aspirations que celles couvertes par les notions de « besoins en logement » ou de « confort » et qui vont s’exprimer en termes de « cadre de vie » ou d’habitat.

Elles portent ensuite plus spécifiquement sur les grands ensembles. Les premières critiques des grands ensembles émergent dès les années 1960, et prennent de l’ampleur. Ces critiques, qui trouvent un large écho au niveau médiatique, renvoient essentiellement à un repli sur l’espace du logement, à l’ennui et l’angoisse générés par l’éloignement, et la délinquance juvénile à laquelle porte un habitat inhumain.¹⁹ Une figure paradigmatique de ce mal des grands ensembles est donc celui qui affecte la femme au foyer : ne travaillant pas à l’extérieur, elle s’ennuie dans un environnement appauvri qui ne lui offre plus aucune possibilité de contact. Le grand ensemble génère un repli sur la sphère domestique et une angoisse diffuse, qui se traduisent par des conduites pathologiques²⁰. En 1973, la circulaire Guichard de 1973 consacre la condamnation des grands ensembles et marque un coup d’arrêt à cette forme d’urbanisation.

Enfin, à partir du milieu des années 1970, la nécessité de prendre en compte d’un resserrement de la contrainte budgétaire est soulignée par une série de rapports publics.

La réforme des financements du logement de 1977

La réforme des financements du logement de 1977 va intégrer ces critiques. Elle a été portée par une Commission présidée par Raymond Barre. Instituée en 1975, elle entend, à côté des commissions qui travaillent sur les besoins en logement, inscrire ses travaux « dans le cadre d’une réflexion générale sur les modes d’habiter répondant aux aspirations diverses des Français » ²¹. Elle présente le resserrement de la dépense publique comme une opportunité de réforme des interventions. Le temps de l’urgence est passé et la pénurie de logements est en voie d’être résorbée. Il faut donc passer d’une économie de la construction à une économie de la qualité : introduire de la concurrence parmi les opérateurs du logement, contre l’« uniformité architecturale », la « monotonie dans le dessin des nouveaux quartiers », la

« morne alternance de tours et de barres qui encerclent nos villes ». Cette commission propose donc de mettre fin à l’aide à la pierre et de privilégier l’aide à la personne (une aide versée directement aux ménages pour le paiement du loyer ou l’accession à la propriété), et d’agir de manière ciblée, en accompagnement du marché.

Dans ce cadre, le marché n’est plus envisagé comme l’équilibre entre une offre globale et une demande globale, mais comme le résultat des actions individuelles sur un marché. Les modélisations du fonctionnement du marché vont s’appuyer sur un modèle de trajectoire résidentielle typique : de manière schématique, les jeunes « décohabitants », quittant leurs parents et constituant ainsi un nouveau ménage, iront dans un premier temps dans le secteur locatif privé, bénéficiant éventuellement d’aides pour le paiement de leur loyer. Ils se marieront ensuite et le secteur locatif social pourra leur permettre de trouver un logement adapté à leur nouvelle situation familiale et de se constituer une épargne. Ils accéderont ensuite à la propriété, en bénéficiant éventuellement d’une aide à l’accession pour une première acquisition, et n’en ayant plus besoin ensuite lorsqu’ils changeront éventuellement de logement²².

Par conséquent, pour être justes, les aides doivent être ciblées : cette réforme part du postulat d’une ascension sociale des ménages, auxquels une aide momentanée doit être fournie dans les premières étapes de leur itinéraire résidentiel, le marché étant désormais

19 Sylvie Tissot (2007), L’Etat et les quartiers. Genèse d’une catégorie de l’action publique, Paris, Seuil.

20 Ibid.

21 Rapport de la commission d’étude d’une réforme du financement du logement présidée par Raymond Barre, La documentation française, 1976.

22 Jean-Claude Driant (2008), Politiques de l’habitat et crise du logement. Problèmes politiques et sociaux, n°944, Paris, La documentation française.

suffisamment structuré et la pénurie quantitative résorbée pour pouvoir faire face aux besoins en logement.

Les aides à la pierre finançant la construction de logements sociaux ont finalement été maintenues mais on a un changement de perspective dans le rôle du logement social : le logement social constitue une étape dans un parcours promotionnel entre différents types de logement. Cette perspective appelle nécessairement une spécialisation du logement social, qui est dès lors saisi davantage par ses qualités de logement « aidé » que de logement « moderne et confortable », dans lequel il serait souhaitable et légitime de s’installer durablement.

Cette réforme a pu être critiquée à l’époque comme témoignant d’une volonté de désengagement de l’Etat, par la réduction des aides budgétaires directes à la construction de logements. Mais il faut souligner que les controverses politiques de l’époque s’inscrivaient dans une alternative entre logement social et accession à la propriété : les critiques ont également porté sur la place accordée à la propriété par la réforme de 1977 – celle-ci figurant comme l’aboutissement d’une trajectoire résidentielle. La revendication d’un « droit à l’habitat », dans le contexte des débats politiques de la fin des années 1970, fait sens dans cette alternative entre accession à la propriété et politique du logement social.

Le développement de l’accession à la propriété et son impact sur le peuplement des logements sociaux

L’accession à la propriété se développe fortement à partir des années 1970 et 1980, soutenue par des aides et des facilités de crédit. La construction de logements sociaux diminue et se réoriente par ailleurs vers des opérations plus restreintes. Le départ de ménages des logements sociaux vers l’accession à la propriété s’est bien effectué, tel que le prévoyait la réforme de 1977. Mais ces mobilités sont différentielles : dans certains espaces, ceux qui avaient les moyens de partir sont allés vers l’accession à la propriété, mais ceux qui n’en avaient pas les moyens sont restés. Dans certaines parties du parc de logement social, et surtout les grands ensembles, on a donc assisté au départ des ménages des couches moyennes et à une spécialisation forte de ces grands ensembles à destination des plus pauvres ou de ménages immigrés anciennement logés dans le parc privé inconfortable²³.

Pour comprendre le peuplement du logement social, ces interactions entre les différents segments du parc de logement (locatif privé, logement locatif social, accession à la propriété) sont aussi importantes que les mesures qui fixent les conditions d’entrées au logement social.

Ces dernières sont de deux ordres : il existe tout d’abord des plafonds de revenus (cf.

infra) mais le rôle des réservataires est déterminant pour comprendre le peuplement du logement social.

Les réservataires : différents acteurs disposent, en contrepartie des financements apportés, d’un contingent de réservation :

- les Préfecture : contingent de 30% (dont 25% sont destinés aux mal logés et 5% aux fonctionnaires d’Etat),

- les collectivités locales qui bénéficient d’un contingent de 20% quand elles apportent leur garantie d’emprunt aux bailleurs sociaux,

- d’autres réservataires qui sont les Comités Interprofessionnels du logement (CIL), des entreprises privées ou publiques, des caisses d’allocations familiales, en fonction de la contribution apportée au bailleur.

Ces réservataires proposent des candidats et c’est le bailleur qui ensuite attribue les logements.

23 Olivier Masclet (2003), La gauche et les cités. Enquête sur un rendez-vous manqué, Ed. La Dispute.

Le logement social et les marchés locaux de l’habitat : garantir l’exercice des choix résidentiels

Un consensus relatif : le logement social comme l’un des segments d’un marché diversifié Au cours des années 1980, les controverses sur l’alternative entre accession à la propriété et politique du logement social vont progressivement être considérées comme caduques, dans les documents liés à la planification du moins.²⁴ Accession à la propriété ou location aidée : la prééminence à accorder à tel ou tel statut d’occupation constitue un débat dépassé. On considère que c’est vers l’ensemble des segments du marché immobilier que l’effort doit être porté. Dans un contexte de concurrence accrue sur les marchés financiers, il convient de veiller à ce que chacun d’entre eux puisse trouver les ressources appropriées, qu’il s’agisse de l’accession à la propriété d’occupation, de l’investissement locatif privé, ou du parc locatif social.

C’est donc un marché avec différents segments qu’il s’agit d’organiser, pour permettre une offre de logements accessibles, et de permettre que les ménages puissent se déplacer sur ces différents segments.

La structuration de ce marché s’inscrit par ailleurs désormais dans le contexte de la décentralisation.

- jusqu’en 2004, les compétences en matière de logement n’ont pas été transférées aux collectivités locales,

- mais les compétences en matière d’urbanisme et d’action sociale l’avaient été,

- on assiste à une montée en puissance de l’intercommunalité depuis 1999 et la loi Chevènement comme instance légitime pour prendre en charge les dimensions territoriales des politiques du logement, notamment dans le cadre des programmes locaux de l’habitat (PLH), crées en 1983, puis renforcés en tant qu’élément central du dispositif habitat des collectivités locales.

- depuis 2004, les communes ont aussi des compétences en matière de logements sociaux et étudiants.

Droit au logement et mixité sociale : le logement social face à des injonctions paradoxales Dans ce cadre, les logements sociaux et leur peuplement sont pris dans des injonctions qui peuvent sembler paradoxales.

Ils doivent d’une part participer à l’objectif de garantir le droit à un logement pour les ménages précarisés dont le marché ne peut satisfaire la demande. Les nouvelles formes de pauvreté et de précarité qui se développent à partir de la fin des années 1980 vont être à l’origine d’un ensemble de mesure en matière de logement dédiées aux plus défavorisés. Le logement social a donc vocation à accueillir les ménages « mal logés », « défavorisés » (loi Besson de 1990), puis les demandeurs DALO (2007 : loi instituant le droit au logement opposable).

24 Commissariat Général du Plan (1991), Financement du logement. Rapport de la commission présidée par M.

Daniel Lebègue, La documentation Française.

Ils doivent par ailleurs assurer une fonction d’équilibre social des territoires : le postulat étant que le logement social est avant tout le logement des pauvres, et que leur concentration fait problème. La loi d’orientation pour la ville de 1991, au nom de la lutte contre la ségrégation et pour la cohésion sociale, s’oppose ainsi à la constitution de secteurs de résidences homogènes et prévoit que des communes de plus de 200 000 habitants et comptant moins de 20% de logements sociaux s’acquittent d’une taxe, ce qui a été repris par la loi Solidarité et renouvellement urbains de 2002. Pour assurer la cohésion, il faudrait alors diffuser le logement social sur l’ensemble du territoire et en diversifier le peuplement.

L’invocation de ces deux objectifs peut expliquer qu’en France, par rapport à d’autres pays européens, on assiste au maintien d’un parc social relativement important et relativement peu ciblé a priori sur les ménages les plus pauvres. Toutefois, il existe des pressions en faveur de ce que certains chercheurs²⁵ appellent une « résidualisation » de ce parc (un parc progressivement ciblé sur les plus pauvres) : baisse des plafonds de ressources et mesures pour favoriser le départ de ceux dont les revenus dépassent ces plafonds.

Quelques éclairages européens

On peut distinguer au niveau européen trois groupes de pays²⁶.

Un premier groupe où le logement social est quasiment inexistant (moins de 5% du parc) : Espagne, Grèce, Portugal, Luxembourg et de nouveaux entrants à l’UE. Ce groupe est toutefois hétérogène : certains de ces pays n’ont jamais eu de véritables politiques en matière de logement social, tandis que d’autres (anciens pays de l’Est comme la Hongrie), se sont séparés de manière très rapide de leurs logements sociaux (ventes à l’occupant). Ils n’ont plus qu’un secteur social très résiduel.

Un second groupe où le logement social représente entre 5 et 10% de logements sociaux : Allemagne, Italie, Belgique, Irlande. Là encore, ce groupe comprend des pays qui ont relativement peu construit de logements sociaux et des pays avec une place forte accordée au logement social mais avec des changements de statuts récents (ex. Allemagne).

Un troisième groupe avec plus de 12% de logements sociaux : Autriche, Danemark, Finlande, Pays Bas, Suède, Pologne, République Tchèque, Grande Bretagne et France.

Là encore, c’est un groupe hétérogène :

- d’une part des pays avec une approche généraliste du logement social (pas de plafonds de revenus et un parc important) : en France, il existe une quasi parité entre parc locatif privé et parc locatif social et on reste malgré tout dans une approche généraliste (des plafonds de revenus peu sélectifs). Dans d’autres pays, comme aux Pays Bas, il n’existe quasiment pas de plafonds de revenus et le parc social est important.

- d’autre part, en Angleterre et en Italie : on a une polarisation forte entre d’une part la propriété occupante et un secteur social relativement paupérisé (résidualisation).

Le parc social aujourd’hui

En janvier 2007, la France compte donc environ 4,4 millions de logements sociaux, soit un peu plus de 17% des résidences principales.

25 Claire Lévy-Vroelant, Christian Tutin (dir.) (2010), Le logement social en Europe au début du XXIème siècle.

La révision générale, Presses Universitaires de Rennes.

26 Ibid.

27 Ibid.

La France occupe donc à ce titre une position intermédiaire en Europe : - 155 logements sociaux pour 1000 habitants aux pays bas,

- 106 logements sociaux pour 1000 habitants aux Royaume Uni, - 69 logements sociaux pour 1000 habitants en France,

- 30 logements sociaux pour 1000 habitants en Allemagne, - 16 logements sociaux pour 1000 habitants en Italie.

Concernant le parc de logements sociaux français

La structure du parc par rapport à sa date de construction : Plus de la moitié de ce parc a été construit avant 1976.

Les HLM livrées après 1995 représentent 10% du parc social et celles d’avant 1956 7%

seulement.

Le parc est constitué à 85% d’appartements. La part des maisons individuelles est beaucoup plus forte dans les constructions neuves dont elles représentent le 1/3 des mises en service au niveau national.

Les grands ensembles de plus de 500 appartements représentent moins de 6% du parc de logement social au niveau national, mais 12% en région parisienne.

Sur sa localisation et les disparités territoriales : Concernant l’implantation du parc social :

- 62 % sont localisés dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants,

- ils sont plus présents dans la partie nord d’une diagonale qui va de Cherbourg à Grenoble, - les disparités sont toutefois plus fortes dans leur localisation intra urbaine : dans les grandes agglomérations, certaines communes peuvent être dépourvues de logements sociaux tandis que dans d’autres le pourcentage de logements sociaux s’élève à 70% du parc. Cette polarisation est particulièrement importante pour les agglomérations de Paris, Marseille et Lyon.

Sur le peuplement :

On a en France des plafonds de revenus assez élevés :

- en 2006, de l’ordre de 40 000 euros annuels pour un ménage avec deux enfants dans un PLUS.

- en 2007, la proportion de ménages pouvant prétendre à un logement social était de 35% des ménages pour le très social, 71% pour le HLM standard (PLUS) et 80% pour les programmes PLS (logements intermédiaires).

La loi Boutin de 2009 prévoit un abaissement de ces plafonds de 10,3% et des mesures pour inciter au départ les ménages qui sous occupent leur logement ou qui sont plus aisés (surloyers et obligation de quitter les lieux au-delà d’un certain seuil).

Toutefois, si on regarde l’évolution du peuplement du logement social (distribution par quartiles de revenus), on observe un mouvement relatif de concentration des ménages pauvres dans le logement social :

En 1973 :

12% des ménages appartenaient au 1^er quartile, 29% au deuxième, 35% au troisième, 24% au quatrième.

En 2002 :

35,6% des ménages appartenaient au 1^er quartile, 32,3% au deuxième, 22,9% au troisième, 9,2% au quatrième.

Le 1^er quartile a par conséquent triplé entre 1973 et 2002 au détriment du 3^ème et 4^ème quartile.

Cette différentiation s’observe au sein même du parc social : les habitants les plus pauvres sont ceux qui habitent des quartiers défavorisés et ceux qui ont les plus hauts revenus habitent dans des quartiers dont le ¼ de la population est composé de ménages aisés (cadre ou professions libérales).

En termes de structures familiales, le parc social abrite davantage de famille monoparentales (19% des locataires en 2006) et de couples avec enfants (27% en 2006) que le secteur locatif privé, qui accueillent de son côté davantage de personnes seules.

La proportion de ménages étrangers y est plus de deux fois supérieure à leur part dans la population nationale : les immigrés représentaient 9,5% des ménages en 2002 et 22% d’entre eux occupaient des logements sociaux.

70% de ces ménages immigrés résidant dans le parc locatif social sont logés dans des programmes construits entre 1949 et 1974, dont se composent massivement les ensembles dégradés. Seuls 5% sont dans les programmes plus anciens (avant 1949) et plus récents (après 1990).