SEANCE DU 21 JUILLET 1988
La séance est ouverte à 10 heures, tous les membres étant présents à l'exception de Monsieur SIMONNET et de Monsieur JOZEAU-MARIGNE.
Monsieur le Président ouvre la séance en faisant état des commentaires de la presse sur la décision du Conseil constitu
tionnel sur la loi d'amnistie. Il considère que le Conseil constitutionnel a été largement diffamé par un éditorial
paru dans l'Humanité et demande si le Conseil constitutionnel souhaite répondre.
Les membres répondent unanimement que non.
Monsieur VEDEL ne croit pas que les critiques en question
depassent le cadre de la critique acceptable en régime démocra
tique. Il remarque que la référence au Pétainisme ne concerne que le mode de désignation des membres du Conseil constitutionnel.
Monsieur le Président la question".
"Il était de mon devoir de poser
Monsieur VEDEL souligne qu'il y aurait un sérieux problème si la critique émanait des pouvoirs publics.
Monsieur le Président : "Bon, laissons glisser, comme il convient".
Monsieur le Secrétaire général présente l'ordre du jour de la séance.
Celte séance s'inscrit dans le prolongement des délibérés des 8 juin, 13 et 14 juillet 1988.
Le 8 juin, le Conseil constitutionnel avait débattu des
élections présidentielles et décidé de disjoindre le problème de l'organisation du vote des Français établis hors de France, qui a fait l'objet d'une lettre au Ministre des affaires
étrangères.
Le 1 3 juillet, après en avoir longuement délibéré, le Conseil constitutionnel a décidé, d'une part, la transmission pure et simple des comptes de campagne au Premier ministre pour
publication au Journal officiel avec une lettre d'accompagnement aux termes pesés et, d'autre part, l'incorporation de ses
observations dans son rapport sur l'élection présidentielle .
. . . 1 ...
2 .
C'est à ce stade que je situe mon propos d'aujourd'hui.
J'ai tenté de rassembler l'ensemble des observations émises lors de vos délibérés qui constituent les pages 5 à 11 du document qui vous a été distribué.
\
r)
e très légères modifications sont à apporter à ce rapport len raison des remarques de Monsieur le Président dont j'ai'tenu compte et de certaines corrections nécessaires d'erreurs Î
-
. l lmaterle � es.
''-..__
Deux grandes idées se dégagent des observations d'ensemble - l'incertitude des règles applicables le cadre légal est imprécis et incertain ;
- plus fondamentalement, les lacunes de la législation.
Cette loi est une "passoire" comme l'a dit Monsieur le Doyen VEDEL à plusieurs reprises.
Les incertitudes sont relatives à deux éléments
1° la définition des dépenses de campagne
2° certaines difficultés particulières concernant la définition des dépenses de campagne ; il faut rappeler que le mémento des candidats qui a été pris "après avis"
du Conseil constitutionnel, définit les dépenses de campagne comme celles intervenues entre la date de publication de la loi organique du 11 mars 1988 (le 1 2 mars 1988) et la
date du scrutin. Cela concerne les actions intervenues pendant cette période et non les factures.
Cette interprétation n'a pas été suivie par tous les candidats comme vous avez pu le constater.
Il a ainsi été tenu compte d'actions réalisées avant la date du 1 2 mars (exemple : le rapport de Monsieur BRIET sur les comptes de campagne de Monsieur CHIRAC).
Un autre problème a concerné les candidats non présents
au second tour. Le Conseil a estimé malgré les hésitations de certains de ses membres, que les candidats non admis
au second tour ne pouvaient prendre en considération des dépenses qu'ils avaient expnsées entre les deux tours.
Il a, par ailleurs, remarqué que le cautionnement était tout-à-fait en porte à faux par rapport à l'évolution des textes (la loi organique du ll mars 1988 par rapport à la loi du 6 novembre 1962 Article 3-VÎ. Il y a là une situation paradoxale et il serait nécessaire d'établir une harmonie des textes.
Une autre difficulté concerne les modalités de prise en compte de l'aide de l'Etat.
.
/
. . .3 -
L'Etat apporte une aide double :
1° d'une part, il assume directement les dépenses de propagande (article 17 du décret n° 64-231 du 14 mars 1964)
2° d'autre part, le remboursement forfaitaire des frais de campagne résulte des dispositions de la loi organique du ll mars 1988.
Dans quelle mesure cela doit-il apparaître dans les comptes ? Contrairement à ce que soutenait Monsieur BERTHET, le Conseil constitutionnel a décidé que ces dépenses de l'Etat ne devaient pas figurer dans le compte de campagne. Il ne s'agit pas en effet, au sens de l'article L. O. 16 3-1 du code électoral, de "recettes perçues" au moment de l'établissement du compte.
Une autre difficulté a été soulignée par Monsieur MART IN-LAPRADE à propos du compte de campagne de Monsieur M ITTERRAND.
Figurent dans ce compte des frais financiers prévisionnels concernant le financement du découvert du compte jusqu'au remboursement escompté de l'Etat.
Si le remboursement intervient avant, il y aura enrichissement
ou du moins anomalie. D'o0, sans doute, la nécessité de la fixation d'une date pour le remboursement accompagné du paiement
d'intérêts au-delà de cette date.
Cela n'a pas échappé au "Canard enchaîné " qul ironise sur cette législation, en soulignant que les frais financiers de Monsieur MITTERRAND sont élevés ; que les frais d'affichage de Monsieur CHIRAC sont plus faibles que ceux de Monsieur LAJO INIE . . . J'en viens maintenant aux lacunes.
- Un premier élément paradoxal apparaît quand on remarque que les règles sont moins rigoureuses pour l'élection présidentielle que pour les élections législatives. L'article L. O. 16 3-4 du code électoral, aux termes duquel, aucun candidat ne peut recevoir, directemer:t ou indirectement, des contributions ou aides matérielles d'un Etat étranger ou d'une personne
physique ou morale de nationalité étrangère, ne concerne que les élections législatives et la disposition n'est d'ailleurs pas assortie de sanctions.
De la même façon, la loi organique prévoit la présentation des comptes par un expert-comptable en matière d'élections législa
tives alors qu'elle est muette sur ce point en ce qui concerne les élections présidentielles.
La différence de rédaction des textes est inexplicable .
. . . / ...
Les modalités de contrôle présentent aussi des insuffisances notoires. Le Conseil constitutionnel ne peut se borner à les relever. Il peut proposer des éléments de réflexion.
4 -
1° Les rapporteurs soulignent que le contrôle est plus aisé s'il y a un compte bancaire unique affecté aux recettes et aux dépenses. Une difficulté juridique réside cependant dans le décalage entre la candidature officielle et la période de six mois antérieure au scrutin.
2° On pourrait vérifier la présentation des comptes de campagne par l'élaboration d'un compte-type.
3° On pourrait renforcer les responsabilités de l'expert
comptable en soulignant qu'il est seul habilité à présenter les comptes de campagne : on pourrait préciser qu'il ne s'agit pas d'une simple présentation, mais aussi d'une certification.
4° Enfin, dernier aspect, le plus difficile, il faudrait tenter de conférer à ce compte un caractère universel.
Le texte précise que le compte retrace les dépenses effectuées par le candidat ou "pour son compte". Cette dernière expression renvoie à l'idée de mandat. Cela paraît insuffisant. Quid de l'intervention d'un parti ou d'un groupement en faveur d'un candidat sous forme de dons ou d'avances ?
Voilà, Monsieur le Président, Messieurs, les réflexions que je soumets à votre approbation".
Monsieur le Président : " Merci, Monsieur le Secrétaire général.
Nous procéderons à une discussion point par point pour la clarté du débat".
Monsieur FABRE s'interroge sur la communication faite au ministère des affaires étrangères.
Lecture de la lettre adressée au Ministre est donnée par Monsieur le Secrétaire général.
Monsieur FABRE : "Je ne demandais pas a avoir connaissance du contenu ! Merci".
Monsieur le Président "Ce n'est pas confidentiel. Comme vous le voyez, nous ne négligeons aucun détail".
Monsieur MAYER se demande, à propos des dispositions de la page 4 du projet consacrées àla rémunération des membres des commissions de contrôle des opérations de vote, s'il appartient bien au
Conseil constitutionnel de souligner ce genre de problème.
Monsie le Président : "Oui".
Monsieur îV!AYER : "Est-ce que cela ne relève pas tout simplement du civisme ? Mais, s'il faut que cela soit rémunéré ... " .
. . . 1 ...
5 -
Monsieur le Secrétaire général : "Un arrêté interministériel, signé conjointement par le Ministre de l'intérieur, le Ministre de la justice et le Ministre des finances, est plus difficile à faire modifier qu'un décret".
Monsieur MAYER "D'accord mais au fond de moi j'hésite sur le principe de la rémunération".
Monsieur le Président s'interroge sur le caractère approprié du terme "incertitude " des règles applicables (page 5) et souhaite que le terme soit remplacé par "imprécision".
Cette modification est adoptée.
- ---
Monsieur le Président s'interroge ensuite sur l'instruction de l'Administration fiscale du 9 mai 1988 dont il est fait mention à la page 6 du projet.
Monsieur VEDEL remarque qu'il faut suggérer une harmonisation du fait du hiatus possible entre la législation fiscale et la législation financière.
"Est-ce que le Ministre des finances admet la déduction fiscale des dons faits aux partis ?
Une doctrine commune est nécessaire sinon on risque de se trouver devant des enrichissements ou des appauvrissements ".
Monsieur le Président : ''Peut-on seulement faire application de cette circulaire ? " .
Monsieur le Secrétaire général "Elle a été publiée au bulletin officiel de la direction générale des impôts ".
Monsieur le Présient "Alors d'accord . . Il
Monsieur FABRE pense que la question de l'acquisition de biens durables dépassant la durée de la campagne qui a posé des
problèmes au Conseil constitutionnel n'est pas suffisamment éclaircie.
Monsieur le Président "Il doit en effet y avoir une formule précise de ce qui est pris en compte dans le compte de
campagne pour l'actif immobilisé ".
JV1ons ieur le Secrétaire général : "Aucun problème, Je rajoute un alinéa ".
Monsieur MAYER fait remarquer, concernant le b) de la page 6 du projet relatif aux dépenses engagées entre les deux tours de scrutin, qu'il ne comprend pas comment on peut mettre sur le même plan le ministère de l'intérieur et l'ordre des
experts-comptables.
Monsieur le Secrétaire général souligne qu'il s'agit d'un service public organisé par l'Etat.
. .. 1 . ..
Monsieur le Président : "Je ne vols pas d'inconvénient . . • " . Monsieur MAYER : " Je suis hostile aux ordres professionnels . . On passe à l'analyse de la page 7 du projet.
Monsieur le Président souhaite qu'on ajoute à la fin du premier paragraphe, après " s'arrête au premier tour ", la précision "puisque les intéressés cessent d'être candidats" . Monsieur MAYER rappelle son hostilité à cette disposition qui lui paraît injuste.
Monsieur le Président évoque .le risque de transfert de dépense et le non-respect consécutif du plafonnement à défaut de cette disposition.
Monsieur MAYER " Ce que nous devons déplorer, ce sont les abstentions. On augmente le nombre des abstentions avec notre attitude" .
Monsieur FABRE " on pourrait inclure la lettre de désistement dans le compte de campagne 1"
Monsieur le président : " Ce n'est pas couvert par le texte. Ce n'est pas compris dans la période. Il faut s'en tenir à cette simple évidence" .
6 -
Il
Monsieur VEDEL ment (!)".
" Il est cruel d'exclure la lettre de remercie-
Monsieur LECOURT "Le meme problème se pose au deuxième tour" . Monsieur MAYER : " Le remerciement inclut également les orienta
tions. On rejette des électeurs dans l'abstention, alors que le rôle de l'Etat est d'encourager le civisme" .
Monsieur VEDEL " J'ajoute avec malice et sans gravité que le troisième candidat a, en 196 9, pu préconiser l'abstention" . Monsieur le Président
prendre les frais sur
"Celui qui continue la lutte n'a qu'à ses ressources" .
Monsieur le Secrétaire général donne lecture de la modification du projet résultant de la remarque de Monsieur FABRE (c) nouveau).
Concernant le nouveau paragraphe d) relatif au problème de la prise en compte du cautionnement dans le compte de campagne, Monsieur le Secrétaire général fait remarquer que la question
posée est susceptible de plusieurs réponses sur le plan juridique, soit que l'on privilégie la loi postérieure à caractère général, soit que les règles sur le remboursement se voient conférer le caractère de loi spéciale.
Monsieur FABRE fait remarquer qu'il y a un risque d'augmentation du cautionnement que certains pourront récupérer et d'autres pas.
Il pense donc qu'il faut faire figurer le cautionnement, même s'il devait ne pas être remboursé.
. .. / ...
Monsieur VEDEL : "Cela ne rime plus a rlen si l'on rembourse automatiquement le cautionnement".
Monsieur le Président : "Cela supprime effectivement l'effet dissuasif ".
Monsieur le Secrétaire général : "Les 500 signatures sont un barrage suffisant. Sur cette question de droit, je suis très hésitant en droit. Le Conseil constitutionnel n'est pas obligé de la trancher . . . Il peut se borner à souligner qu'il y a un problème ".
Monsieur VEDEL "Je vous trouve bien timide. Normalement, la lex specialis l'emporte. Reste, il est vrai, la difficulté du point de savoir ce que l'on rembourse ou non".
Monsieur le Secrétaire général souligne que le texte de 1988 vise "l'ensemble des dépenses".
Monsieur VEDEL : " Le cautionnement est une amende . . . " .
Monsieur le Président : "Non, il ne saurait y avoir amende en l'absence de faute. Le cautionnement est un pari du candidat sur ses propres chances. Je suis partisan de l'intégrer dans le compte de campagne" .
Monsieur FABRE pense que le Conseil constitutionnel devrait prendre position ...
(La rédaction retenue se borne à estimer souhaitable que des précisions soient apportées).
7 -
Monsieur VEDEL remarque, au sujet de l 'ensemble du développement de la page 8 du projet concernant les modalités de prise en
compte de l'aide apportée par l'Etat, qu'il s'agit en fait d'un jeu d'écriture, d'une recette à valoir qui ne donne pas un sou de plus. Il y a, en revanche un risque d'enrichissement
�ans cause si l'on en vient à tenir compte de dépenses que l'Etat a dé jà remboursées Je sens mal ce paragraphe 1"
Monsieur le Secrétaire général souligne que le débat a été soulevé par les rapporteurs-adjoints.
Monsieur VEDEL : " Ce sont des gens de la Cour des comptes ... " . Monsieur le Président : " Tout ce que vous dites est exact, mais il y a un risque de con fusion. Nous ne voulons pas définir les règles comptables cependant. Je suis gêné par le terme de
recette pour un remboursement de dépenses. C'est vrai qu'il n'y a pas vraiment d'altération du compte mais la présentation qui tient compte du remboursement de la caution en recette n'est pas conforme aux textes en vigueur".
Pour la page 9 du pro jet, Monsieur le Président se demande si l'introduction est nécessaire, s'il n'y a pas un risque de redondance.
1
• 1 •
. ·•
Monsieur VEDEL : " Je plaiderais pour la présentation de Monsieur le Secrétaire général ".
8 -
Monsieur le Secrétaire général : " Il y a un élément d'annonce de plan conforme à ce qui m'a été enseigné par mes maîtres . . . " .
Monsieur le Président souligne ensuite, concernant le paragraphe consacré aux contributions ou aides matérielles étrangères, que derrière le principe on pourrait viser l'existence d'une situation concrète de financement de ce type.
'.'EourquoiL est-ce que le Conseil hésiterait à le faire ? Je
regrette que l'on n'ait pas demandé des informations complémen
taires à Monsieur LE PEN".
Monsieur le Président propose que le paragraphe débute par la formule "pour éviter qu'un candidat puisse recevoir directement ou indirectement ".
La rédaction est modifiée dans ce sens, apres un long échange de vues sur ce point.
Le Conseil examine ensuite la fin du projet et modifie le d) concernant l'aide des partis et groupements politiques. Il est substitué aux termes "groupement politique " le terme " groupement"
tout court.
En conclusion, Monsieur VEDEL souligne que la loi est mal faite, ce qui pousse Monsieur MAYER, sur le ton de la boutade, à
souhaiter un retour a la situation antérieure à la loi du 6 novembre 1962.
La séance est levée à 11 h 30, rendez-vous étant pris pour le début du mois de septembre pour l'examen éventuel des textes relatifs à l'organisation d'un référendum sur la Nouvelle
Calédonie.
) ..
OBSERVATIONS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL RELATIVES A L'ELECTION PRESIDENTIELLE
DES 2 .4 AVRIL ET 8 MAI 19 8 8
Le Conseil constitutionnel, chargé, en application de l'article 58 de la Constitution, de veiller à la régularité de l'élection du Président de la République, a été amené, lors de la consultation des 24 avril et 8 mai 1988, à faire les
constatations suivantes :
I - En ce qu1 concerne l'élaboration des mesures d'organisation des élections.
En vertu des dispositions combinées de l'article 3-II de la loi no 62-1292 du 6 novembre 1962 et de l'article 46 de l'ordonnance organique na 58-1067 du 7 novembre 1958, le Conseil constitutionnel est consulté par le Gouvernement sur l'organisa
tion des opérations électorales et doit être avisé sans délai de toute mesure prise à ce sujet.
Si l'application de ces dispositions n'a pas présenté de difficulté majeure, le Conseil a relevé cependant que plusieu circulaires du ministre de la Défense se rapportant à l'élection présidentielle ne lui avaient pas été préalablement soumises.
De plus, le Conseil estime qu'il devrait être informé de toute modification que le Gouvernement entend apporter au décret en Conseil d'Etat pris sur le fondement de l'article 3-V de la loi du 6 novembre 1962, en ra1son de l'incidence qu'a ce texte sur le déroulement des opérations électorales.
. .. 1 ...
2 .
II - En ce ou1 concerne la présentation des candidats.
A. Dates d'envoi au Conseil constitutionnel
Conformément aux dispositions de l'article 2 du décret no 64-23 1 du 14 mars 1964, et sous réserve des règles applicables aux élus d'outre-mer et aux membres élus du Conseil supérieur des Français de l'étranger, les présentations des candidats sont adressées au Conseil constitutionnel "à partir de la publication du décret convoquant les électeurs" et doivent parvenir ''au plus tard" à minuit le dix-neuvième jour précédant le premier tour de scrutin.
En application de ce texte, le Conseil constitutionnel a dû retourner 797 présentations qui lui avaient été adres- sées avant le 17 mars 1988, c'est-à-dire prématurément. De même, a-t-il considéré comme irrecevables 512 présenta�ions qui lui sont uarvenues postérieurement au 5 avril à minuit.
L'importance de ces chiffres montre qu'il y a lieu de parfaire l'information des citoyens habilités à présenter un candidat, sur le respect des délais fixés par les textes. A cet effet, une-mention spéciale devrait figurer dans la lettre par laquelle le représentant de l'Etat dans le département ou le
territoire envoie le formulaire de présentation aux élus habilitÉ B. Mode de certification des présentations.
Les modes de certification définis par l'article 3-1 du décret du 14 mars 1964 n'ont pas toujours été respectés .
. - - 1 -
. •3.
Sur ce point également, le représentant de l'Etat dans le
département ou le territoire pourrait utilement appeler l'attent des élus qui sont membres d'une assemblée départementale,
régionale ou territoriale, sur le fait que leur présentation doit être certifiée par un membre du bureau de cette assemblée
C. Publicité des présentations.
L'article 3- I de la loi du 6 novembre 1962, tel qu'il a été complété par la loi organique no 76-528 du 18 juin 19 7 6, prévoit que le nom et la qualité des citoyens qui ont proposé les candidats inscrits sur la liste sont rendus publics par le
Conseil constitutionnel, dans la limite du nombre requis pour la valididité de la candidature. Le décret n° 76-738 du
4 août 1976 a précisé que cettP.- pu�licit8 était assu:rÂR- par la publication de la liste au Journal officiel.
Du 12 au 15 avril 1988, le Conseil constitutionnel a procédé, à titre d'information, à l'affichage dans ses
locaux, de la list e intégrale des citoyens avant régulièrement présen un candidat. Il estime souhaitable, compte tenu de cette
expérience, que soit publié au Journal officiel le nom de t ous les présentateurs.
. .. 1 ...
4.
III - En ce oui concerne les ouérations de vote.
A - Présidence des bureaux de vote.
En raison de la méconnaissance délihérée et persistant par certains présidents de bureaux de vote de dispositions
destinées à a ssurer la régularité et la sincérité du scrutin, le Conseil constitutionnel a été conduit à annuler l'ensemble des suffrages exprimés dans ces bureaux.
En cas d'irrégularités constatées lors du premier tour de scrutin, la présidence d'un ou plusieurs bureaux de vote devrait pouvoir être assurée, pour le second tour de scrutin, pa r une personne désignée par le président du tribunal de grande instance, à l'instar de ce que prévoit l'article L. 118-1 du code électoral pour les élections municipales ou cantonales.
B - Rémun érat ion des membres des commissions de contrôle des ouérations de vote.
Le Conseil croit devoir appeler l'atte ntion du
Gouvern e m ent s ur le fait que le montant des indemnités alloué es
�préside nts, membres et délégués des commissions de contrôle des opérations de vote n'a Das été re valoris é depuis 1 'i nter
vention de l'arrêté i nterministériel du 2 3 novembre 19ï9.
0
1
. . 05.
IV - En ce gui concerne les comptes de campagne.
L'article 3-II de la loi n° 6 2 -1 2 9 2 du 6 novembre 196 2 , dans sa rédaction résultant de l'article 2 de la loi organi que n° 88- 2 2 6 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique dispose que "Dans les soixante jours qui suivent le tour de scrutin où l'élection a été a cquise, chaque candi dat présent au premier tour adresse au Conseil consti
tutionnel le compte de sa campagne, accompagné des pièces mentionnées au premier alinéa de l'arti cle L.O. 179-1 du code électoral".
De son côté, l'article 3-III de la loi du 6 novembre 196 tel qu'il a été complété par l'article 3 de la loi organique du 11 mars 1988 ,prévoit que les comptes de campagne des
candidats sont publi és au Journal officiel dans les dix JO��s sui vant l'expiration du délai mentionné ci-dessus
Le Conseil constitutionnel a es�imé qu'il ne �enai � pas de ces dispositions compétence pour vérifier la régularité et la sincérité des comptes de campagne Cependant, au titre de sa mission générale de contrôle de la régularité de l'élection présidentielle, i l lui appartient d'appeler l'attention tant sur l'imprécisian des règles applicables que sur leurs lacunes.
A - L'imprécision des règles applicables.
Les comptes de campagne adressés au Conseil consti
tutionnel ont fait apparaître des appréciations divergentes de la part des candi dats en ce qui touche aussi bien la définition des dépenses de campagne que les modalités de prise en considération de l'aide financière de l'Etat .
. . 1 ..
6 .
1° - Définition des dépenses de campagne.
a) La loi organique du 11 mars 1988 a précisé dans son article 13 que� pour l'élection présidentielle de 1988, le compte de campagne devait couvrir la période comprise entre la date de publication de ce texte (le 12 mars) et la date du scrutin.
Le Conseil constitutionnel considère que, eu égard
à l'objet de la législation en cause, il y a lieu d'entendre par dépenses de campagne exclusivement celles qui correspondent à de actions se situant dans la période considérée, quelle que soit la date à laquelle ces dépenses ont été engagées ou payées.
Cette interprétation des textes a été adoptée par le ministère de l'Intérieur lors de l'établissement du Mémento du candidat. L'administration fiscale a retenu, dans une
instruction du 9 mai 1988, une interprétation plus restrictive de la notion de compte de campagne pour l'application des
règles de déduction des dons consentis aux candidats
Le Conseil constitutionnel a relevé que certains candidats avaient inscrit dans leur compte de campagne des dépenses afférentes à des actions antérieures au 12 mars 1988.
Une telle pratique lui paraît contraire au texte de la loi organique.
b) La question de savoir si des candidats non admis au second tour pouvaient prendre en considération les dépenses
qu'ils avaient exposées entre les deux �ours de
scrutin a suscité des réponses divergentes de la part du
ministère de l'Intérieur et de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés.
. . 1 .
7.
Dans la mesure où la loi organique du 11 mars 19 8 8 a majoré le montant du plafond des dépenses de campagne pour les deux candidats admis au second tour de scrutin, le Conseil constitutionnel considère que seuls ces deux candidats doivent inclure dans leur compte de campagne les dépenses entraînées par leur participation au second tour. Pour les autres ,
la période couverte par le compte de campagne s'arrête au
premier tour, puisque les intéressés cessent d'être candidats.
c) Une difficulté particulière est née des modalités d'imputation dans le compte de campagne des acquisitions faites par un candidat de biens dont l'utilisation n'est pas limitée à la durée de la campagne
Le Conseil estime qu'en pareil cas, le candidat doit, lors de l'établissement de son compte de campagne, prendre en considération la valeur résiduelle attachée au bien utilisé.
d) Il est apparu au Conseil qu'il y avait une contra
diction entre les règles régissant le cautionnement exigé des candidats, qui remontent à la loi du 6 novembre 1 96 2 , et la législation issue de la loi organique du 11 mars 1 9 8 8
Le cautionnement n'est remboursé à un candidat que s'il a atteint 5 p. 100 des suffrages exprimés. L'effet de ces dispositions se trouve amoindri en raison de l'obligation qu1 pèse sur tout candidat de mentionner dans le compte de campagne "l'ensemble des dépenses effectuées", en vue de son élection.
Il serait souhaitable en conséquence de préciser s1, comme cela a été fait par certains candidats, le cautionnement doit figurer dans le compte de campagne
./
8 .
zo - Modalités de pr i se en compte de l'a i de apportée par l'Etat.
a) L'aide de .l ' Etat résulte tant de la p r i s e en charge d i recte p ar s e s s oins de s frai s de p r o p a gande énumérés à l ' a rt i c le 17 du décret n ° 64-231 du 14 mar s 1964, que du remb o ur sement f o rfaitai re mentionné à l'article 3-V de l a loi du 6 no vemb re 1 9 c ompl été par l'article 4-II de l a l o i o r g an i que d u 11 m a r s 1988.
Le Conseil constitutionnel a es timé qu'aucune de ces s ommes ne deva i t figurer dans le c ompte de c amp agne des
c and i dats c ar i l ne s'ag i t p a s, au sens de l'arti cle L O. 163 - 1 du c o de électoral, de "recettes perçues " au moment de l ' éta
b lis sement du c ompte .
C'est à jus te titre que les d iffé rents c omptes de campagne ont exclu les d ép enses d i rectement p rises en c harge p a r l'Eta�, t o u� en se r é f é r ant cependan� de faç on 1mp r o p re à l'article R 39 du c o de é lecto r al, alor s que le texte appli
c able est, p o ur l'é lect i on p r é s ident i elle, l'art i cle 1ï du d é cret du 14 mar s 1 964.
Si le remb o u r s ement forfa ita ire p a r l ' Etat a été, dans un c a s , p ris en c ompte en r ecette, cette p r é sentat i on, s ans alté rer la s inc é r ité des c o mptes, n'e s t toutefo i s p a s c onfo rme aux textes en v i gueur.
b ) Un des c omptes de c amp a gne a inclu s une évalu at i o n p r év i s i o nnelle des fra i s de financement du d é c ouver t du c ompte jus qu'au ver s ement p ar l'Eta t du remb o ur s ement forfa ita i re e s c ompté. Semblable prati que p o ur r a it c onduire à un enr i chi s s e
ment s ans c au s e dans l'hyp o thè s e où le remb oursement i nter
v iend r a it avant l 'é ché ance p r évue dan s le c ompte
.. 1
9.
Afi n de l ever tou t e d ifficu lté, il serai t s ouha i tab l e que la loi organique vienne p r é ci s er l a p roc é dure d e v é ri
ficat ion des comp tes et les condition s dans les que l les l e r emboursement forfaita i r e doi t i ntervenir.
B - Les lacunes de la l é gislat i on .
Le Cons ei l cons t i tu t ionnel a é t é amené à con s t ater que la l é gis l ation app licab l e pour l ' é lec tion p r é s identie l l e é tait moins exi geante que p ou r l e s é lec tion s l é gis latives . En ou t re, e t sur un p lan p lus g é n é ra l , les règles r é s u l tan t de la loi or ganique par a i s sent in suffi s an tes pou r permettre un con t rôle efficace. El les devraien t en con s é quen ce ê t re comp l é t ée s .
1°- Une l égis lation moins con t raignante que cel le app l icab le à l'é lection des d é put é s .
a) Pour é viter qu'un candidat puis s e b é n é ficier
direc tement ou indirec tement de l'aide financière de per sonnes étrangères, le Con s ei l e s time qu'il est n é ces saire d'é tendre à l'é lec t ion p r é s identiel le l ' ar t ic l e L O. 1 63-4 du code
é l ectoral, aux termes duquel , aucun candidat ne peut recevoir, directement ou indirectement, p ou r quel que dépen s e que ce s oit, des contrib ution s ou aides mat é r iel les d'un Etat étran g e;
ou d'une per s onne phys i que ou morale de nationa l it é é t r angère.
Le non-respec t de cette p rohib i t ion devr ait être assor ti d'une s an c t ion app r op riée.
b ) Par ail leur s , i l convien drait de p r évoir que,
pour l'é lection p r é sidentiel le, les comp tes de c ampagne doiven1 ê t re p r é s enté s par un memb re de l 'or dre des experts comptab l e s e t des c omp tab les ag r é é s , comme cela es t d'ores et d é jà le cas pour les comptes de campagne des candidats aux é l e c t ion s légis latives.
.. 1 ...
. .
10.
2 °- Les moda lit é s du con t rôle.
Le Conseil c onstitutionnel n ' a p as comp étence pour exercer un contrôle approfondi de l a r é g u l arité des c o mptes de c amp agne qui l u i sont a dressés et du res pect p a r les c andidats du p lafonnement des d é penses f i xé p ar l a l o i o r g anique.
Il�onsidère cependant que p lusieurs mesu res sont n é c essaires au respect des exigences l é g a les .
a) L'ob lig at i o n f a i te aux c and i dats d'étab l i r u n c o mpte de c amp a gne devr ait s'a c c omp agner d e l ' o b lig ation c o r r é l a tive d'o uv r i r un c ompte b anc a i re ou p o stal retr açant exc l usi vement l es o p é r ations financières l i é es à l a c ampagne é lecto r a le . Pour l a p é riode an t é rieure à l' é � ablissemen � de l a l iste des c and i d at s, i l ne p o ur r a it cependant s'ag i r que d'une rec omm andatlon .
b
)
Afin d'unif ier les p r é sentati ons et de permettre une inf o rmation p lus c o mp lète de l'o p i n i on, l es c omptes de c amp agne dev r a i ent être é t a b lis c onformément à un mo dè l e-type arr êté ap rès av is du Conseil c onstitut i o nne l .c
)
Devr a i t inc o mb er, à un memb re de l ' o r dre des experts c o mptab les et des c omptab les a g r é é s, non seu lement l a p r ésent at i o n des c omptes de c amp agne, m a is aussi l eu r certif i c at i on ../
., ,. '
11.
d) T o u te p ers o nne ayant annonc é s on intention de s e p orter c andid a t à l'é lec tion pré s identiel le et qui re
ç oit le s outien pub lic d e tout p arti c omme de to ut gro upement devrait être tenue de faire figurer dans s on c o mp te de
c amp a gne les d épen s e s effec tuées à s on profit p ar ces partis ou groupements .
Faute p our l a l é gis l a tion de prévoir une s emb lab le o b lig a tion, on peut craindre que toute mes ure de plafonnement des dépen s e s de prop ag ande ne s ' av è re ineffic ace.
Le C o n s e i l c ons titutionne l estime en tout cas
indispens ab le qu'une réflexion approfondie s oit p oursuivie p ar les p ouvoirs pub lic s s ur l e s c o ndition s d ' ap p licatio n au s s i bien de la l o i o r g anique n° 88-2 2 6 du 1 1 mars 19 88, que de la loi n° 88-2 2 7 du même jour
0
0 0
s.
IV - En ce gui concerne les comptes de campagne
L'article 3- I I de l a l o i n ° 62 -12 92 du 6 novemb re 1962 , dans sa r é daction r é sultant de l ' article 2 de l a loi org anique n° 88-2 2 6 du 11 mars 1988 rel a t ive à l a transparence fin anci è re de la vie p o litique dispo se que "D ans les soixan t e jours qui suivent le t o ur de scrutin où l ' é l ection a é t é acquise , chaque c andidat pré sen t au premier t our adresse au C o nseil consti
tu tio nnel le compte de sa camp a g ne , accompagné des pièces mentionnées au premier aliné a de l'article L.O 179- 1 du co de élect ora l".
De son cô t é, l ' article 3- I I I de la l o i du 6 n o vemb re 196 tel qu'il a é t é c o mpl é t é par l ' article 3 de l a l oi organique du 1 1 mars 198 8,pré voit que les comptes de campagne des
candidats sont publiés au Journ al o fficiel dans l es dix
jo��s
su ivant l'expiration du d é lai mentionné ci-dessus.
Le Conseil co nsti tutionnel a es�imé qu'il ne �enal�
pas de ces dispositio ns comp é tence pour vérifier la r é g u l ari t é et l a sincé ri t é des comptes de c ampagne Cependant, a u titre de sa missio n g é n é ra le de con trôle de la ré gularit é de l'é l ection présidentie lle, il l ui appartien t d ' appeler l ' a t tention t ant sur l 'imprécisiQn des rè gles app licables que sur l eurs l acunes.
A - L'impré cision des règles applicables.
Les comptes de campagne adressés au Conseil consti
tu tionnel o n t fait apparaître des apprécia tions divergen tes de la part des candidats en ce qui t ouche aussi b ien l a définition des dépenses de camp a g ne que les moda l it és de prise en considération de l'aide financière de l'E t a t .
.. . / ...
6 .
1° - Définition des dépenses de campagne.
a) La loi organique du 11 mars 1988 a précisé dans son article 13 que1 pour l'élection présidentielle de 1988, le compte de campagne devait couvrir la période comprise entre la date de publication de ce texte (le 12 mars) et la date du scrutin.
Le Conseil constitutionnel considère que, eu égard
à l'objet de la législation en cause, il y a lieu d'entendre par dépenses de campagne exclusivement celles qui correspondent à de:
actions se situant dans la période considérée, quelle que soit la date à laquelle ces dépenses ont été engagées ou payées.
Cette interprétation des textes a été adoptée par le ministère de l'Intérieur lors de l'établissement du Mémento du candidat L'administration fiscale a retenu, dans une
instruction du 9 mai 1988, une interprétation plus restrictive de la notion de compte de campagne pour l'application des
règles de déduction des dons consentis aux candidats.
Le Conseil constitutionnel a relevé que certains candidats avaient inscrit dans leur compte de campagne des dépenses a fférentes à des actions antérieures au 12 mars 1988.
Une telle pratique lui paraît contraire au texte de la loi organ1que.
b) La question de savo1r si des candidats non admis au second tour pouvaient prendre en considération les dépenses qu'ils avaient exposées entre les deux �ours de
scrutin a suscité des réponses divergentes de la part du
ministère de l'Intérieur et de l'Ordre des experts-comptables et comptables agréés.
1
• ! •
7 .
Dan s la m e s ur e où la lo i org an i qu e du 1 1 mar s 19 8 8 a majoré l e mo n t an t du plafond d e s dépen s e s d e c ampa g n e pour le s d eux c and i d a t s a dm i s au s e c ond t our de s crut in, l e C on s e il c on s t i tu t i o nnel c o n s i dère qu e s euls c e s d eux c and i d a t s d o i v e n t i nclure d a n s l e ur c o mp t e d e c ampagn e l e s dépen s e s e ntraîn é e s par leur part i c ip a t i o n au s e c o n d t o ur . Pour le s autre s ,
la p é r i o de c ouv ert e par le c ompt e d e c ampagne s ' arrêt e au
premi er t o ur, pu i s qu e le s i n t é r e s s é s c e s s en t d ' être c an d i da t s .
c) Une d i f f i cult é parti cul i ère e s t n é e d e s m o d al i t é s d' impu t a t i o n d a n s l e c ompte de c ampa g n e d e s a c qu i s i t i o n s fa i t e s par un c an d i d a t d e b i e n s dont l'u t i l i s at i on n'e s t pas l imité e à la dur é e de l a c ampagn e .
L e C o n s e i l e s t ime qu'en pare i l c a s , l e c an d i d a t do i t, lors de l' é t a b l i s s ement de s o n c o mpte de c ampa g n e , pre n dr e e n c on s i dérat i o n la v aleur ré s i du elle a ttaché e a u b i en u t i l i s é.
d) Il e s t apparu au Co n s e il qu' il y ava i t un e c on tra
d i cti o n en tre l e s règle s ré g i s s ant le c au tio nn e m e n t exi g é de s c an d i d a t s , qu i r e m o n t e n t à la lo i du 6 n o vembre 1962 , e t la l é g i s l a t i on i s s u e de la lo i org an i qu e du 11 mars 1988
Le c au t i o n n e ment n ' e s t remb ours é à un c andi dat qu e s 'il a a tte i n t 5 p 1 0 0 d e s s u f fra g e s exprimé s . L'e f f e t d e c e s di s po s i t i o n s s e trouve amo indri en ra i s o n d e l'o bl i g at i o n qul pè s e s ur t o u t c an d i dat de m e n t i onner d a n s l e c ompt e d e c ampa g n e "l'en s emble d e s dépen s e s e ff e ctu é e s", en vu e d e s o n é le c t i o n.
Il s era i t s ouha i t ab l e e n c o n s é qu e n c e d e pr é c i s e r Sl, c omme c ela a é t é f a it par c e rt a in s c andi dat s , le c aut i o nn e me n t do i t f i gurer d a n s l e c ompt e d e c ampagne.
/.
8.
zo - Mo dalités de prise en compte de l'aide appo r tée par l'E t a t.
a) L'aide de .l'Eta t rés ulte tant de la pri s e en char ge
�irecte par s e s s oin s des f r ai s de pr o pagande énuméré s à l'a r t i
cle 1 7 du décret n° 64-231 du 1 4 mar s 1964, que du remb o u r s ement f o r faitaire mentionné à l'ar ticle 3-V de la l o i du 6 n ovemb re 1 9 c omplété par l'a r t ic le 4-II de l a loi o r g anique du 1 1 mar s 1 9 88 .
Le C o n s eil c o n s titutio nnel a es timé qu'aucune de ces s ommes ne devait figurer dan s le compte de camp a g ne des
c andidat s car il ne s 'agit pas , au s en s de l'ar ticle L. O. 1 63- 1 du c o de élect o r al, de "recet tes per çue s " au moment de l'ét a blis s ement du compte.
C'es t à ju s te titre que les différen t s c o mptes de c ampagne ont exclu les dépen s es directement pri s e s en cha r ge par l'Etat, t o u t en s e référ an t cependant de f a ç o n imp r o pre à l'a r ticle R 39 du c o de élec t o r al, alo r s que le texte appli
cable es t, pour l'électio n prés identielle, l'a r t icle 1 7 du décret du 1 4 mar s 1 9 6 4
Si le remb o u r s emen t f o r f ait aire pa r l'Et a t a été, dans un cas, pris en compte en recet te, cet te présen t a ti o n, s an s altérer l a s incérité des comptes , n'e s t t o utef o i s p a s confo rme aux textes e n vigueur
b) Un de s comptes de campagne a incl u s une évalu a tion prévisio nnelle de s f r ais de financement du découver t du c o mpte ju s qu'au ver semen t par l'Et a t du remb oursemen t f o r f ai t aire escompté. Semblable pr at ique pou r r ait conduire à un enrichis s e
ment s an s cau s e dans l 'hypo thè se où le remb ou r s emen t in ter
viendrait avan t l'échéance prévue dans le compte .
... / ...
9.
Afin de lever toute difficulté, i l serait s ouhaitab le que l a loi org anique vienne pr é ci s er la pro c édure de v é ri
fic ation de s c omptes et l e s c o nditions dans les quelles le remb o ur s ement forfaitaire doit intervenir.
B - Les l a cunes de la légis l ation.
Le C onseil c onstitutionnel a é t é amené à c onstater que l a l é g i s lation app l ic a b le pour l' é lection pré s identie l le était moin s exigeante que pour les é lections l é gis latives . En outre, et s ur u n p l an p l u s g énéral, le s règ les ré s ultant de la l oi org anique p arai s sent insuffis antes pour permettre un c ontrô le e f ficace. E l les devraient en c on s é quenc e ê tre c omplé tées.
1°- Une l égi s l ation moin s contraignante que celle appli c a b le à l'é l ection des d é puté s .
a) Pour é viter qu'un c andidat pui s se b é n é ficier
directement ou indirectement de l'aide financière de per s onne s é trangère s, le C onseil e s time qu'il e s t n é ces s aire d'é tendre à l'é l ection pré s identie l le l'artic l e 1.0. 163-4 du c o de
é lectora l , aux termes duque l, aucun c andidat ne peut re cevo ir, directement o u indirectement, pour quel que dépense que ce
s oit, des c ontributions ou aides mat é rie l les d'un Etat é tranger ou d'une per s onne phy sique ou morale de n ationa lité é tr angère.
Le non-res pect de cette prohibition devrait ê tre a s s o rti d'une s anction approprié e
b) Par ail l eurs, il c onviendrait de prévoir que,
pour l'é lection pré s identiel le, les c omptes de c ampa gne doivent être pr é s enté s par un membre de l'ordre des experts c o mptables et des c omptab les agré é s , c omme cela e s t d'ores et déjà le c a s pour les c o mptes de c ampa gne des c andidats aux é l ec tions l é gis l ative s .
. 1
1 0 .
2 ° - Les moda lit é s du c ontr ô l e .
Le C o nseil c on s titutionnel n ' a p a s c o mp é tence p o u r exer cer u n c o ntrôl e appr o fo ndi de l a r é gu l arité des c omptes de c ampagne qui l ui s o nt adres s é s et du respe c t par les c andidats du p l a f onnement des dépenses fixé par la l o i o r g anique.
I l � o n s idère cependant que p l u s ieur s mes u res s on t n é ces s aires a u respect des exigences l é g a les
a) L ' o b lig ation f aite aux c andida t s d ' étab lir un c ompte de c ampa gne devrait s ' a c c ompagner de l'ob l i g ati o n c o r r é l a tive d'ouvrir u n c o mpte b an c aire ou po s t a l ret r a ç ant exc l u sivement les o p é r a tions fin an cières liées à la c amp a gn e é lec t o r a le . Pour l a pé r io de ant é rieure à l'é � ab lis s emen � de l a lis te des c andidats, i l ne pour r ait cependant s ' a gi r que d'une rec ommandat i on .
b) Afin d'unifier les pr é s entations et de per mettre une inf o rm ation p l u s c o mp l è te de l'opinio n, les c omptes de c ampagne devr aient ê tre étab lis c o n f o rmément à un modè l e - type a r r ê t é apr è s avis du C on s ei l c o nstitutionnel
c ) Devr ait inc omber, à un memb re de l'ordre de s experts c ompt ab les et des c o mpt ab les a g r é é s , non seu lement l a pr é s en t ation des c omptes de c ampa gne , mais au s s i l eu r cer tific a tion
. . 1
1 1 .
d) T ou t e p e r s onne ayan t annon c é s o n i n t e n t i on d e s e p o r t e r c and i d a t à l ' é l e c t i on p r é s i d e n t i e l l e e t qu i r e
ç o i t l e s o u t i en pub l i c d e t ou t p ar t i c omm e d e t o u t g r o up ement d e vr a i t ê t r e t e nu e d e f a i r e f i gu r e r dan s s o n c omp t e d e
c amp agne l e s d é p en s e s e f f e c tu é e s à s o n p r o f i t p a r ce s ·p art i s o u g r oupements .
F au t e p ou r l a l é g i s l a t i o n de p r é v o i r un e s emb l ab l e o b l i g a t i o n , o n p eu t c r a indr e qu e tout e me s u r e d e p l a f o nn ement d e s d é p en s e s d e p r o p a g an d e ne s ' av è r e in e f f i c ac e .
L e C o n s e i l c o n s t i tu t i onn e l e s t ime e n t o u t c a s
indi s p e n s ab l e qu ' un e r é f l e x i o n app r o f o nd i e s o i t p ou r s u i v i e p ar l e s p o uvo i r s pub l i c s s ur l e s c o ndi t i on s d ' app l i c at i on au s s i b i en de l a l o i o r g an i que n ° 8 8 - 2 2 6 du 11 mar s 1 9 8 8 , qu e de l a l o i n ° 8 8 - 2 2 7 du même j our .
0
0 0
