No. 139 avril 2000
Une approche régionale visant à renforcer la capacité institutionnelle en matière de gestion des zones côtières : leçons qui émergent
(traduit de l’anglais)
De par les multiples possibilités de croissance économique qu’elles offrent, les zones littorales constituent un pôle d’attraction important. Alors que le peuplement dans ces régions continue d’augmenter et que les activités économiques se multiplient, il semble indispensable de définir une approche de gestion des ressources marines et côtières viable et ouverte à différentes options de croissance économique. Toute gestion des ressources côtières et marines qui se veut véritablement efficace doit transcender les frontières nationales. Une approche régionale s’avère donc comme la seule voie possible.
Il est à constater, cependant, que les organisations régionales pour l’environnement n’ont pas toujours été utilitaires aux pays dont elles étaient censées représenter les intérêts. En effet, plusieurs d’entre elles ont failli à leur mission soit parce que leurs objectifs étaient peu clairs, leurs priorités mal définies, leurs ressources insuffisantes ou encore parce que l’engagement du gouvernement manquait de fermeté. Par contre, le démarrage prometteur du Secrétariat pour la Gestion de la Zone Côtière de l’Afrique de l’Est (SGZCAE) prouve que les organisations régionales peuvent procurer un appui national important en terme de Gestion Intégrée des Zones Côtières (GIZC).
En 1996, les ministres chargés de l’environnement et des ressources naturelles des pays de l’Afrique de l’Est se sont réunis aux Seychelles à l’occasion de la Conférence sur la GIZC en Afrique de l’Est. Le but de cette conférence était d’évaluer les succès et échecs enregistrés par le Secrétariat depuis la Conférence Ministérielle d’Arusha en 1993. (Ces réunions ont
bénéficié de l’appui de la Banque mondiale et de l’ASDI [Agence Suédoise pour le
Développement International] dans le cadre de leur programme conjoint sur la gestion de la zone côtière en Afrique de l’Est). A la conférence des Seychelles, les pays participants
devaient décider de créer un secrétariat qui les aiderait à développer un programme de gestion pour la zone côtière de la région. Au terme des consultations, neuf pays (Comores, Erythrée, Kenya, Madagascar, Maurice, Mozambique, Seychelles, Afrique du Sud et Tanzanie) ainsi qu’un département Français d’Outre Mer, la Réunion, établissaient officiellement un SGZCAE à Maputo (Mozambique) en octobre 1997 ayant pour mission de travailler en collaboration
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avec les différentes parties concernées. Un Groupe de Référence (GR) fut également formé pour assurer les fonctions de guide-conseil. Ce groupe comprend des représentants de haut niveau du gouvernement, des organisations des bailleurs de fonds et d’autres organisations régionales spécialisées dans la gestion des zones côtières.
Approche
Etant donné le nombre important de problèmes que la région confronte et les compétences limitées du nouveau Secrétariat, le Groupe de Référence (GR) et le SGZCAE ont choisi de fournir leur assistance dans deux secteurs : échange d’information et renforcement de la capacité institutionnelle dans cinq domaines appelant une action prioritaire :
• Renforcement de la capacité institutionnelle des ONG locales ;
• Création d’un système de base de données sur : (i) les programmes, projets et activités du SGZCAE ; et (ii) le personnel et les institutions ;
• Programme de formation procurant les outils analytiques nécessaires à l’évaluation de l’environnement et établissement de directives en matière de tourisme côtier et d’aquaculture ;
• Gestion du secteur public ; et
• Financement viable des programmes de gestion des zones côtières.
Tableau 1 - Objectifs du SGZCAE :
Aider les pays situés le long du littoral en Afrique de l’Est à implanter et coordonner des activités concernant la gestion des zones côtières conformément à la Résolution d’Arusha et à la déclaration des Seychelles sur la Gestion Intégrée des Zones Littorales.
Résultats et Impact sur le Terrain
Le Secrétariat a agi rapidement. Il a mis en place un programme de travail considérable focalisé sur les domaines considérés prioritaires par les pays concernés. En un an seulement, des progrès remarquables ont été accomplis (voir Tableau 3.) Bien qu’il soit encore trop tôt pour mesurer les répercussions des programmes sur la gestion même des zones côtières, les évaluations des participants aux programmes de formation et le feed-back reçu par le GR sont positifs.
Leçons qui émergent
Bien que le SGZCAE soit une organisation relativement jeune, des enseignements peuvent d’ores et déjà être tirés sur deux fronts : la rapide et effective implantation du programme de renforcement des compétences et les initiatives visant à promouvoir l’échange d’information.
1. Approche et structure interne
Entreprendre uniquement des activités qui pourront être menées à terme.
Etablir et maintenir des priorités. En limitant ses activités à cinq priorités régionales dûment sélectionnées, le SGZCAE a réussi à obtenir des résultats rapides, utiliser ses ressources de façon effective, et éviter le dédoublement d’activités entreprises par d’autres organisations. Par exemple, le Secrétariat a organisé des programmes de formation axés sur deux secteurs de l’économie enregistrant une croissance rapide – tourisme côtier et aquaculture – plutôt que d’offrir un programme de formation générale.
Identifier ses atouts
Plutôt que de consacrer ses efforts à la mise en œuvre des projets, le SGZCAE a reconnu qu’il servirait mieux les intérêts de la région en tenant lieu de gestionnaire « parapluie » ; c’est à dire en réconciliant les besoins nationaux et régionaux en terme de GIZC avec les expertises et ressources correspondantes et disponibles. Il est évident qu’un organisme de ce genre n’a ni le temps ni l’expertise nécessaires pour intervenir dans toutes les affaires concernant la gestion des zones littorales. Le SGZCAE et le GR ont donc décidé que le Secrétariat ne gérerait pas directement les projets sur le terrain, et ce afin d’éviter qu’il s’immisce dans les questions portant sur le site du projet au détriment de celles relatives à l’impact régional dudit projet.
Tableau 2- La stratégie de la Banque mondiale en matière de Gestion Intégrée des Zones Côtières en Afrique Sub-saharienne et soutien du SGZCAE aux principales activités.
La stratégie de la Banque mondiale dans ce domaine repose sur les éléments suivants : éduquer les représentants des pays impliqués ; établir des programmes de formation ; renforcer la capacité institutionnelle ; élargir le champ de connaissances ; consolider le mécanisme de g
estion des ressources marines et côtières (RMC) ; et promouvoir une méthode de gestion basée sur la participation des communautés. L’appui de la Banque au SGZCAE se concentre sur des activités conformes à ces objectifs. Sa participation à l’établissement d’un système de données sur la Gestion de la Zone Côtière de l’Afrique de l’Est ainsi que d’un programme de formation dans le domaine de gestion du secteur public préconise l’appui aux mécanismes de gestion des RMC. Les ateliers de travail organisés aux niveaux régional et local ont pour objectif de promouvoir les avantages d’une stratégie de gestion des RMCs qui soit intégrée et financièrement viable.
Incorporer des mécanismes de régulation
Des plans à long terme, de même que des mécanismes de régulation devraient être incorporés dans toutes les activités. Il semble en effet critique que le Secrétariat soit préparé à surmonter les contrecoups qui pourraient survenir à la suite de changements imprévus.
Bâtir la capacité institutionnelle ne veut pas dire bâtir un empire Investir dans le renforcement de la capacité institutionnelle interne.
Le SGZCAE a investi dans des activités visant à renforcer les compétences de gestion et techniques de son personnel. Cette mesure a eu des répercussions positives : l’équipe se sent davantage motivée et des programmes adaptés aux besoins du personnel ont pu être établis. Par ailleurs, en renforçant la capacité institutionnelle nationale, il est de moins en moins nécessaire d’avoir recours à l’expertise habituellement fournie par les expatriés.
S’entourer d’un personnel peu nombreux mais qualifié
En général, les organisations régionales manquent de personnel, tel qu’illustré par le nombre de locaux conçus pour deux employés mais occupé par une seule personne. Elles ont
également la réputation d’être inefficaces et font des promesses qu’elles ne peuvent pas tenir.
Bien souvent, elles ne sont pas en mesure de répondre à des besoins essentiels.
Créer une culture orientée vers le progrès
Un grand nombre des effectifs dans les organisations régionales sont d’anciens hauts fonctionnaires, familiers avec une seule culture du travail : celle prévalant au sein des bureaucraties. Cependant, pour gérer de manière effective une organisation régionale, il est impératif de créer une culture proactive. Si l’ajustement à un tel style de travail peut au départ paraître difficile, à long terme il s’avérera bénéfique. En effet, un environnement professionnel marqué par un esprit d’entreprise a un effet libérateur car il permet aux gestionnaires,
notamment, de s’épanouir au fur et à mesure que ces derniers assument davantage de responsabilités.
Etre conscient des sensibilités politiques aux niveaux tant régional que national Reconnaître et équilibrer ses activités, prendre compte des nuances politiques
Empressé d’obtenir des résultats aussi rapidement et de façon aussi efficace que possible, le SGZCAE n’a pas réalisé que sa création suscitait des inquiétudes au sein de certaines organisations régionales ayant une mission similaire. Une meilleure appréhension de cette situation aurait permis au Secrétariat d’établir plus rapidement un climat de confiance. De plus, le fait que le Secrétariat ait son siège dans le sud de l’Afrique de l’Est semble avoir donné la fausse impression que dorénavant les bailleurs de fonds s’intéresseraient aux pays de cette région ; un sentiment auquel l’ouverture politique du Mozambique et de l’Afrique du Sud semblait donner du poids.
Tableau 3- Progrès essentiels accomplis par le Secrétariat un an seulement après sa création
1. Renforcement de la Capacité.
Niveau local :
• 60 responsables d’organisations non gouvernementales ont suivi un programme de
formation comprenant trois cours d’une durée totale de trois semaines. Ces responsables venaient des pays suivants : Angola, Kenya, Mozambique, Namibie, Afrique du Sud et Tanzanie.
• Publication du manuel pédagogique, Comment une idée solide peut aboutir à un projet réussi : Développement et Gestion des Projets au Niveau Local (mai 1999).
Niveau Régional :
• Séminaires sur les Expériences des ateliers sur la GIZC organisés au niveau communautaire et local – Enseignements tirés jusqu’à nos jours (avec l’Organisation Scientifique sur la Vie Marine dans l’Océan Indien). Ce séminaire a étudié les progrès accomplis en matière de GIZC par les projets locaux. 70 participants de 18 pays différents étaient présents.
• Publication des comptes-rendus de l’atelier peu de temps après son organisation.
• Organisation d’un programme de formation sur la GIZC en collaboration avec une firme suédoise. 25 hauts gestionnaires représentant 6 pays différents ont participé.
2. Système de données sur la gestion de la zone côtière de l’Afrique de l’Est.
• Première version du système a été achevée. Disponible sur l’Internet fin juin 1999.
3. Dissémination d’informations relatives à la GIZC
• A contribué à la parution de publications nationales, régionales, et internationales.
• A publié des brochures trimestrielles, SEACAM Update et Reference Group Progress Letter.
• A publié une Webpage exhaustive (www.seacam.zm) et une vidéo sur le SGZCAE.
• A disséminé plus de 1500 documents sur la gestion des régions côtières
• A participé activement à des conférences nationales et internationales.
4. Formation portant sur les outils nécessaires à l’évaluation de l’environnement et établissement de directives.
• A formé près de 40 gestionnaires affectés dans l’administration des pays concernés ainsi que des responsables d’organisations non gouvernementales de 9 pays d’Afrique de l’Est sur le développement du tourisme côtier.
• A organisé un cours sur l’aquaculture dans les régions côtières.
• A préparé deux documents : Compilation de Directives sur le Tourisme Côtier en Afrique de l’Est et Compilation de Directives sur l’Aquaculture le long du littoral en Afrique de l’Est.
5. Programme de formation sur la gestion du secteur public
A achevé une revue sur la gestion du secteur public et une évaluation des besoins pour un projet de capacité importante prévu pour juin 1999.
2. Critères de Sélection et financement
Evaluer les demandes au niveau national et la compétence institutionnelle
Souvent, les pays s’attendent à ce que les organisations régionales leur procurent une aide d’un montant identique. Bien que ce souci de traitement équitable soit légitime, il ne devrait pas être appliqué strictement au risque par exemple de développer dans un pays un programme que celui-ci n’aurait pas les moyens de maintenir.
Etablir le financement dès le départ.
Le montant des ressources disponibles devrait être décidé dès le lancement du projet. Dans le cas qui nous intéresse, c’est l’ASDI qui, au départ, assurait la majeure partie du financement nécessaire au SEZCGEA. Ceci n’a toutefois pas empêché le Secrétariat de s’assurer d’autres sources de financement pour d’autres projets importants, notamment auprès de la Banque mondiale qui a fourni son appui à des activités spécifiques. (Tableau 2)
3. Partenariat
Bâtir des alliances avec des partenaires surs
Engagement ferme du pays et création de champions au niveau national
Les Ministres de l’Environnement dans les pays de l’Afrique de l’Est ont tous approuvé l’organisation d’un Secrétariat pour GIZC. Il en fut de même pour le GR qui a le titre de champion national en terme des efforts qu’il a déployé pour encourager une forte participation nationale aux activités du Secrétariat. Au Mozambique, le département responsable de la zone côtière au sein du Ministère Chargé de la Coordination des Affaires Environnementales continue de fournir un appui significatif.
Collaboration avec les institutions locales.
Dans le cadre de chaque programme de formation, le Secrétariat collabore avec une institution locale. Cette approche comporte plusieurs avantages : (i) elle garantit une relation de long terme ; (ii) elle affermit les compétences nationales en matière de formation ; (iii) elle assure que les problèmes locaux sont intégralement pris en compte par les programmes de formation ; et (iv) elle améliore les mécanismes de sélection des participants et la qualité des programmes de suivi à mettre en place.
4. Efficacité, Visibilité, et Communication
Rapidité et de flexibilité sont deux conditions essentielles
Dès sa création, le SGZCAE devait s’efforcer de répondre rapidement et efficacement aux problèmes de gestion. Ainsi, le compte-rendu de l’atelier sur les Expériences Régionales
organisé dans un Atelier Local sur la GIZC a été publié et distribué trois mois seulement après la tenue de cet événement.
Etre hautement visible.
Le SGZCAE a recours à une série d’outils – dossiers, brochures, vidéo, et des présentations à des conférences régionales – qui lui permettent de disséminer deux messages essentiels : (i) la GIZC est une priorité nationale et régionale ; et (ii) le rôle du Secrétariat est d’aider les parties concernées à adresser cette priorité. Tout effort en terme de communication régionale devrait se concentrer sur les voies électroniques et l’Internet, ces moyens étant peu coûteux et de plus en plus accessibles.
Réseau non formel de communications.
Le SGZCAE met en contact des professionnels et experts en matière de gestion des zones littorales venant du monde entier avec leurs homologues en Afrique de l’Est – un service extrêmement appréciable dans une région où la communication et l’échange d’information sont insuffisants. Le nouveau système de données sur la gestion des zones littorales développé par le Secrétariat contribuera à élargir ce type de communications non formelles.
Conclusion
Les progrès accomplis par la SGZCAE peu de temps après sa création et la demande importante pour ses services qu’il suscite auprès des parties concernées prouve que lorsqu’elles sont bien gérées, les organisations régionales peuvent faire des contributions importantes aux efforts visant à améliorer la gestion des zones côtières. Il faut espérer que les enseignements tirés contribueront non seulement au succès du SGZCAE mais également serviront de modèle à d’autres organisations régionales.
Pour des informations sur les activités de SEACAM, veuillez contacter ou visiter leur site mondiale sur la GIZC et le programme régional pour l’Afrique subsaharienne, veuillez contacter Mme Indu Hewawasam, Spécialiste de l’Environnment. E-mail :
