Handicap, travail, action publique. Alain Blanc

Texte intégral

(1)Handicap, travail, action publique Alain Blanc.

(2) Alain Blanc. e s s e r p n e m i c Spé. HANDICAP, TRAVAIL, ACTION PUBLIQUE. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 3. 22/01/2021 09:52.

(3) Le mystère de l’insertion professionnelle des personnes handicapées*. Grâce à la tenace et primordiale action des associations représentatives des personnes handicapées, action appuyée par des hommes politiques (G. Poinsot‑Chapuis, R. Buron, G. Pompidou, M. Gillibert…) et relayée par des membres de l’appareil administratif (F. Bloch‑Lainé, R. Lenoir, B. Lory…), l’insertion professionnelle des personnes handi capées a été inscrite dans le droit : elle est devenue une obligation nationale officialisée par la loi d’orientation du 30 juin 1975 et r appelée, même si amendée, par la loi du 10 juillet 1987. Si ces textes ont contri‑ bué à accentuer l’insertion des handicapés, toutefois, les généreux objectifs fixés n’ont jamais été atteints. Pour une large part, l’insertion professionnelle des handicapés reste un vœu pieux. S’il en est ainsi, c’est pour de bonnes raisons que les acteurs concernés – employeurs, opérateurs divers, personnes handicapées – connaissent. Le mystère de l’insertion professionnelle des personnes handicapées réside en ceci : ne correspondant pas aux objectifs fixés, elle doit être recouverte par un discours magnifiant la collective volonté intégrative. Idéologie à l’œuvre, la mythification volontaire du thème se transforme en mysti‑ fication assumée : c’est dans le moment où l’exclusion est palpable que l’inclusion doit être réaffirmée même si elle reste aléatoire. L’insertion professionnelle des handicapés est une idéologie dans la mesure où ses tenants plaquent le discours de l’inclusion nécessaire sur le fait de l’exclusion fonctionnelle.. e s s e r p n e m i c Spé. Les limites de la discrimination positive En matière d’insertion professionnelle, depuis l’entre‑deux‑guerres, les handicapés bénéficient d’un traitement spécifique. En effet, la collec‑ tivité considère que leur atteinte, source de handicap de fait, implique * Texte paru dans Les solidarités, Fondements et défis, Chantal et Alain Euzéby (dir.), Economica, 1996, p. 181‑193.. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 31. 22/01/2021 09:52.

(4) 32. Handicap, travail, action publique. une compensation de droit : la discrimination positive consiste à imposer des mesures de protection destinées à favoriser des publics qui, sans elles, seraient irrémédiablement exclus. Avec la discrimination positive, le droit supplée le fait et limite les conséquences de la concurrence naturelle. Or, malgré cette volonté réaffirmée à l’envi, les résultats de l’action collective restent limités : le droit n’est pas imposé et les employeurs ne s’emparent pas de l’insertion professionnelle des handicapés. L’action publique En matière d’insertion professionnelle des handicapés, elle se caractérise par l’affirmation réitérée du principe de la solidarité avec les bénéfi‑ ciaires qui, légitimement, sont en droit d’espérer des aides tangibles et des résultats qui, depuis l’existence du dispositif, ne correspondent jamais aux objectifs fixés. Depuis la fin de la Grande Guerre, quatre lois (1924, 1957, 1975 et 1987) ont défini le principe de l’obligation d’emploi des personnes handicapées. Grâce à l’action de l’Office national des mutilés et des réformés (l’ancêtre de l’actuel Office national des anciens combat‑ tants), les victimes de la première guerre mondiale ont bénéficié de l’obligation d’emploi. Après ce premier texte de 1924, le champ des bénéficiaires de l’obligation a été progressivement étendu à d’autres catégories : les mutilés et accidentés du travail, les personnes atteintes d’invalidité, les veuves et orphelins de guerre, les personnes reconnues comme travailleurs handicapés par les Commission départementales d’orientation des infirmes (1957) devenues, en 1975, les Commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel (COTOREP). Si les mutilés et infirmes étaient les premiers concernés par l’obligation d’emploi, les lois de 1957 et 1975 entérinent le fait que les personnes ayant des difficultés à trouver un emploi à cause de leur handicap font aussi partie des bénéficiaires : parallèlement à l’évolution de la définition du terme handicap, qui cesse d’être un attribut de la personne déficiente, les bénéficiaires de l’obligation sont eux aussi définis relativement à une situation sociale, celle de l’emploi. Généreuse, l’actuelle obligation d’emploi englobe des bénéficiaires dont l’atteinte est marquée – innée ou acquise, visible ou non, physique et/ou mentale, uniforme ou multi forme, stabilisée ou évolutive… – et des bénéficiaires dont l’atteinte réelle est relative aux conditions d’accès à l’emploi.. e s s e r p n e m i c Spé. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 32. 22/01/2021 09:52.

(5) Le mystère de l’insertion professionnelle des personnes handicapées. 33. Les deux premières obligations d’emploi apparaissant dans le droit français concernaient le secteur privé (1924) puis le secteur public (1957). En outre, ce dernier a instauré des recrutements préférentiels de personnes handicapées : ainsi des emplois réservés (1957), des concours aux modalités adaptées permettant d’accéder à la fonction publique, des titularisations d’agents bénéficiaires préalablement recrutés sur des emplois de contractuels. Enfin, jusqu’en 1987, l’ANPE disposait de la procédure de réservation des postes qui, selon des modalités contrai‑ gnantes, consistait à essayer d’imposer aux employeurs le recrutement de bénéficiaires de l’obligation d’emploi : cette procédure constituait « un authentique droit à l’embauche au profit de la personne handicapée1 ». Preuve de la conception de la discrimination positive, la notion de quota d’emplois réservés aux handicapés apparaît en 1924 dans notre droit et est sans cesse réaffirmée depuis. Ce premier texte stipulait que 10 % des salariés des établissements de 10 salariés et plus devaient être des bénéficiaires de ce texte. Si la loi de 1957 ne mentionne pas de seuil, elle réaffirme la notion d’obligation d’emploi mais en introduisant la priorité d’emploi. Excluant de son champ les personnes dont le taux d’atteinte est inférieur à 10 %, la loi de 1987 homogénéise les anciennes dispositions et crée quatre types de bénéficiaires : les travailleurs handi‑ capés reconnus par la COTOREP, les victimes d’accidents du travail ou de maladie professionnelle ayant entraîné une incapacité permanente au moins égale à 10 % et titulaires d’une rente attribuée au titre du régime général de la Sécurité sociale, les anciens militaires et assimilés titulaires d’une pension militaire d’invalidité, les veuves et orphelins de guerre (depuis 1994, il faut ajouter les sapeurs‑pompiers volontaires blessés dans l’exercice de leur fonction). En outre, ce texte réduit le taux d’emploi de 10 à 6 % (les tenants de cette réduction arguaient de la mise aux normes européennes des modalités de l’obligation française) et fait passer le seuil d’assujettissement de 10 à 20 salariés. Par ailleurs, il modifie certaines modalités de calcul permettant de décompter le nombre d’unité de bénéficiaire (plus la personne est jugée handica‑ pée, plus le nombre d’unité de bénéficiaire la concernant sera élevé : une personne handicapée n’égale pas toujours une unité de bénéfi‑ ciaire ; le nombre d’unité de bénéficiaire est presque toujours supérieur. e s s e r p n e m i c Spé. 1. Cros‑Courtial, 1988, p. 608.. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 33. 22/01/2021 09:52.

(6) 34. Handicap, travail, action publique. au nombre de personnes handicapées employées) dont l’employeur est redevable au titre de la loi : ainsi, les travailleurs handicapés ayant une reconnaissance de type A ou B délivrée par la COTOREP et qui, respectivement, comptaient auparavant pour 1/2 et 1 unités vont, selon les termes de la loi de 1987, compter pour 1 et 1,5 unités. Cet effet de nomenclature permet à des employeurs d’atteindre leur quota d’emploi alors qu’ils emploient les mêmes personnes qu’auparavant. Enfin, si la loi de 1987 réaffirme l’obligation d’emploi, elle l’assortit de trois possibilités subsidiaires, conciliables sous certaines réserves, permettant aux employeurs assujettis de se mettre en conformité avec ce texte sans toutefois l’appliquer : l’insertion professionnelle devient facultative. Ces trois possibilités sont : la passation de contrats de sous‑traitance avec des établissements de travail protégé (Centres d’aide par le travail, Ateliers protégés, Centres de distribution de travail à domicile), la réalisation d’accords collectifs signés, sous l’égide de l’administration du travail, par les représentants des employeurs et des salariés et témoignant d’un effort spécifique favorisant l’inser‑ tion des handicapés, le versement d’une cotisation à l’Association pour la gestion du fonds pour l’insertion des personnes handicapées (AGEFIPH), un fonds qui mutualise les sommes collectées et consacre ses actions à promouvoir l’insertion professionnelle des bénéficiaires de la loi de 1987.. e s s e r p n e m i c Spé. Plusieurs éléments caractérisent l’action publique : – depuis l’entre‑deux‑guerres, le taux d’emploi des personnes handi‑ capées reste stable, 4 %, et toujours inférieur au taux légal. Pour le secteur privé, en 1992 et 1993, le taux d’emploi est de 4,0 % et de 4,06 % ; – réaffirmant le principe de l’obligation d’emploi, les textes de loi ne traduisent pas dans les faits ce que leurs auteurs souhaitent : notre droit est une coquille vide (avant la loi de 1987, les amendes dues au non‑respect de la loi étaient rarement infligées et encore plus rarement payées) ; – le secteur public n’a jamais donné l’exemple de la solidarité : si des procédures innovantes ont existé, elles restent marginales. En outre, au nom du principe que l’État ne peut se pénaliser lui‑même, le secteur public n’est pas soumis à l’obligation de résultat auquel est astreint le secteur privé, pas plus qu’il n’est pénalisable en cas. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 34. 22/01/2021 09:52.

(7) Le mystère de l’insertion professionnelle des personnes handicapées. 35. de non‑respect de cette obligation (pénalisation que connaît le secteur privé). Le taux d’emploi dans le secteur public est, dernier chiffre connu, de 3,2 % en 1991. Ne pouvant traduire dans les faits des orientations généreuses signifiant la solidarité, l’histoire des textes de loi concernant l’insertion profes‑ sionnelle des personnes handicapées et, à travers eux, celle de l’action publique, illustre les renoncements successifs auxquels nous sommes parvenus : ne pouvant changer la société par décret, nous réduisons les prétentions du droit, officialisant ainsi l’incapacité collective à tra‑ duire dans les faits notre solidarité vis‑à‑vis de ceux que les conditions naturelles ou/et sociales placent dans une situation désavantageuse. Les employeurs Ils n’ont que rarement été sensibles aux mérites des textes leur enjoignant de modifier leurs pratiques en matière de recrutement de leurs salariés en général, ou leur imposant l’embauche de publics spécifiques, les handicapés en particulier. Arguant de vraies difficultés structurelles à réaliser l’emploi des handicapés, leurs stratégies visent à se dédouaner des obligations juridiques. Depuis le début du xxe siècle, les représen‑ tants patronaux ont toujours manifesté leurs réserves quant au principe même d’un quota d’emplois destinés aux handicapés. Les arguments avancés s’appuient sur une constatation : les personnes handicapées disposant, par définition, d’une « employabilité naturelle limitée2 », leur recrutement est problématique. Dans l’entre‑deux‑guerres, les arguments du Comité des forges justifiant le refus de la notion de quota introduite par la loi de 1924 sont identiques à ceux développés par le CNPF au moment de l’élaboration de la loi de 1987 : l’obligation d’emploi de personnes handicapées va freiner la rationalisation indus‑ trielle et la compétitivité des entreprises. En outre, les représentants des employeurs critiquent cette fiscalité supplémentaire, déguisée et indue, qui menace l’existence de l’entreprise elle‑même.. e s s e r p n e m i c Spé. C’est l’Office national des mutilés et des réformés qui, dans la loi de 1924, a imposé le taux d’obligation d’emploi de 10 % ; le ministère du Travail préférait des taux inférieurs, 2 à 10 %, négociés avec les employeurs 2. Remond, 1991, p. 27.. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 35. 22/01/2021 09:52.

(8) 36. Handicap, travail, action publique. et selon les contraintes des secteurs concernés. À la suite du vote de la loi, les organismes patronaux ont plaidé de façon permanente pour un abaissement de ce taux. Le taux de 4 % avait leur préférence car il était basé sur une étude préalable des inspecteurs du Travail qui, dans une enquête de 1923 portant sur 5 000 établissements, avaient noté que le taux d’emploi était de 3,1 %3. Au cours du xxe siècle, pour les employeurs, le taux d’emploi de 4 % de handicapés reste le seul pra‑ ticable. Au nom des contraintes de la réalité, les employeurs, depuis l’entre‑deux‑guerres, ont plaidé pour un abaissement du taux de l’obligation d’emploi : avec la loi de 1987, ils ont obtenu satisfaction, car le quota inappliqué de 10 % a été réduit à 6 %. Mais, ce dernier taux d’emploi direct étant encore hors de portée, nombreux sont ceux qui suggèrent de mettre le droit en conformité avec le fait en réduisant encore le taux d’emploi officiel. Au vu des permanentes difficultés à recruter des personnes handicapées, les employeurs instaurent des pratiques visant à modifier les termes, dans l’esprit, d’un droit jugé trop contraignant. Ces pratiques dont la conformité avec la lettre de la loi n’est pas douteuse, la vident pourtant de son esprit. Elles visent deux objectifs : une modification de la législation et des adaptations de ses applications afin qu’elles leur soient plus favorables.. e s s e r p n e m i c Spé. La réalité des interventions des employeurs a été rendue publique lors de la parution du décret du 22 janvier 1988. Ce texte présente la liste des 33 catégories d’emplois (du gros œuvre du bâtiment et des trans‑ ports, des ambulanciers, pompiers, agents de sécurité et de surveillance, vendeurs de grands magasins et hôtesses d’accompagnement…) qui échappent à l’assiette d’assujettissement car ils nécessitent des capa‑ cités particulières que n’ont pas les handicapés. Les représentants des employeurs ont réagi promptement puisque 6 mois après le vote de la loi réaffirmant le principe de l’obligation d’emploi, des modalités d’exemption étaient acceptées par les pouvoirs publics et inscrites dans le droit. En volume et proportion, le nombre d’emplois échap‑ pant à l’assiette d’assujettissement n’a cessé de croître depuis le vote de la loi : 930 000 en 1989 (10 % de l’effectif assujetti) et 1 061 948 3. Concernant ces aspects historiques, voir les travaux de J.‑F. Montes, notamment 1915‑1939, (re)travailler ou le retour du mutilé : une histoire de l’entre‑deux‑guerres, Office National des Anciens Combattants, Paris, 1991, 440 p.. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 36. 22/01/2021 09:52.

(9) e s s e r p n e m i c Spé. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 4. 22/01/2021 09:52.

(10) Table des matières. Liste des sigles............................................................................................. 5. Présentation................................................................................................. 9. La main‑d’œuvre handicapée : les limites d’une valeur d’exposition à la hausse..................... 13. La déficience va au marché..................................................................... 15. e s s e r p n. Une valeur d’exposition à la hausse.................................................... 16. Une réparation généralisée.................................................................... 20. e m i c é p S. Les limites de cette hausse...................................................................... 24 L’incohérence de la qualification des corps handicapés.............. 25 Des dispositifs efficaces mais insuffisants........................................ 26 Une réception réticente......................................................................... 27 Conclusion................................................................................................... 29 Le mystère de l’insertion professionnelle des personnes handicapées.................................................................... 31. Les limites de la discrimination positive............................................ 31. L’action publique..................................................................................... 32 Les employeurs......................................................................................... 35 La segmentation des bénéficiaires....................................................... 39 Une main‑d’œuvre aux capacités limitées....................................... 39 L’AGEFIPH : l’évolution du dispositif d’aides et la sélection des bénéficiaires............................................................. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 299. 41. 22/01/2021 10:10.

(11) 300. Handicap, travail, action publique. Employabilité limitée et discrimination : les personnes handicapées à l’épreuve de l’insertion professionnelle...... 45 L’inadéquation relative de la main‑d’œuvre handicapée............. 47 Des compétences réduites..................................................................... 47 Des employeurs réticents...................................................................... 53 Une gestion discriminante..................................................................... 59 L’internalisation........................................................................................ 59 L’externalisation........................................................................................ 62 Un mélange des deux options............................................................. 65 La sélection des mieux aptes.................................................................. 67 La rationalisation de l’offre de placement....................................... 67 Les évolutions du milieu de travail protégé.................................... 71 Conclusion................................................................................................... 75. e s s e r p n e m i c Spé. La loi de 1987 : ambition et résultats d’une action collective......................................................................... 77 La loi de 1987 : principe et résultats................................................... 79 Le recalibrage de l’obligation............................................................... 79 La légalisation des alternatives à l’emploi........................................ 82 Le remodelage des interventions collectives.................................... 84 La rationalisation du dispositif d’insertion..................................... 84 Le nécessaire retour d’investissement................................................ 86 Conclusion.................................................................................................... 91. L’insertion professionnelle des travailleurs handicapés en France : principes et réalités........................................................ 93 La reconnaissance des bénéficiaires.................................................... 94 Les populations........................................................................................ 95 Les instances.............................................................................................. 99 Les voies de l’insertion............................................................................. 102 Le milieu protégé..................................................................................... 102. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 300. 22/01/2021 09:52.

(12) Table des matières. 301. Les organismes de placement............................................................... 104 L’AGEFIPH............................................................................................... 107 Une réception limitée............................................................................... 110 Les taux d’emploi..................................................................................... 110 Le reclassement interne.......................................................................... 113 Conclusion................................................................................................... 117 L’intervention publique en matière d’insertion des personnes handicapées................................................................... 119 Une particularité française..................................................................... 120 La tradition d’une discrimination positive...................................... 120 Les évolutions en cours.......................................................................... 124 Conclusion................................................................................................... 129 Les apories de la discrimination positive..................................... 131. e s s e r p n e m i c Spé. Les conséquences de la catégorisation............................................... 134 Des effets de seuil.................................................................................... 134 Des effets d’aubaine................................................................................ 136 Le trafic des couvertures........................................................................ 138 Les raisons de la réception...................................................................... 140 Une employabilité limitée..................................................................... Une sélectivité logique........................................................................... Des anticipations préjudiciables......................................................... Des sociabilités peu conciliables.......................................................... 140 141 142 143. L’égalité introuvable................................................................................. 145 La légitimité de l’intervention publique.......................................... 145 La lutte contre l’inégalité....................................................................... 147 Conclusion................................................................................................... 149 Travail et handicap : deux frères ennemis ?................................. 151 Une insertion professionnelle qui rencontre des difficultés...... 152 Une incompatibilité récurrente........................................................... 152. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 301. 22/01/2021 09:52.

(13) 302. Handicap, travail, action publique. Une action publique aux résultats limités....................................... 156 Une accessibilité mythique.................................................................... 160 La réparation généralisée....................................................................... 160 Une réception démunie........................................................................... 165 L’absence de langue commune............................................................ 165 Conclusion................................................................................................... 171 Les accords d’entreprise et l’insertion des personnes handicapées................................................................... 173 Les raisons et moyens des accords....................................................... 175 Les raisons.................................................................................................. 175 Les moyens................................................................................................. 177 L’extension du champ des bénéficiaires............................................ 180. e s s e r p n e m i c Spé. L’externalisation des actions, donc du problème........................... 187 L’internalisation des actions................................................................. 188 L’externalisation des actions, donc du problème........................... 189 Conclusion................................................................................................... 192 Le placement des travailleurs handicapés.................................. 195 La fonction placement............................................................................. 197 Une fonction éclatée............................................................................... 197 Un service public maintenu mais modifié....................................... 199 Quelques indications chiffrées.............................................................. 202 Les circuits d’accès à l’emploi.............................................................. 202 Les types de contrats proposés par le réseau Cap‑Emploi.......... 207 Quelques données relatives à une sociologie des bénéficiaires........................................................................................ 209 L’efficience du réseau Cap‑Emploi et ses conséquences.............. 210 Conclusion................................................................................................... 217. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 302. 22/01/2021 09:52.

(14) Table des matières. 303. Les travailleurs handicapés vieillissants dans les entreprises assujetties par la loi de 1987................. 219 Quelques caractéristiques des travailleurs handicapés vieillissants dans les entreprises assujetties du secteur privé.......................................................................................... 221 Les entreprises et les travailleurs handicapés vieillissants........... 227 Le maintien dans l’emploi.................................................................... 229 Les médecins du travail.......................................................................... 232 Conclusion................................................................................................... 243 Les évolutions du secteur protégé depuis la loi de 1975................................................................................ 245 Quelques rappels....................................................................................... 245 Les établissements de travail protégé................................................. 246. e s s e r p n e m i c Spé. Les évolutions du milieu de travail protégé..................................... 247 La contrepartie........................................................................................... 248 Conclusion................................................................................................... 251 La communauté sans cesse recomposée : les personnes handicapées en établissements spécialisés..... 253 Déficience et ordre négocié.................................................................... 254 La communauté à l’essai......................................................................... 260 Conclusion................................................................................................... 268 Accompagnement et projet de vie au sein d’établissements accueillant des personnes handicapées ou des personnes âgées........................................................................... 271 Vers l’établissement................................................................................... 272 Traitements institutionnels.................................................................... 274 L’établissement.......................................................................................... 274 Deux couples conceptuels à l’œuvre dans l’établissement.......... 277. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 303. 22/01/2021 10:46.

(15) 304. Handicap, travail, action publique. Le projet dans la place............................................................................. 281 Le projet...................................................................................................... 281 La place et l’accompagnement............................................................ 285 Conclusion................................................................................................... 289 Bibliographie............................................................................................... 291. e s s e r p n e m i c Spé. Handicap_travail_action_publique_int312p.indd 304. 22/01/2021 09:52.

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