Université Paris 1
Ecole nationale d’administration
Master « Relations internationales et Actions à l’Etranger » Parcours « Administration publique et Affaires Internationales »
Le cadre normatif comparé de la saisine du
Défenseur des droits français et du Médiateur européen
soutenu par
Dr. Dominik Fanatico
CIP Promotion Jules Verne (2013-2014)
Sous la direction de
Monsieur Francesco Martucci
Professeur à l’Université Paris II – Panthéon Assas
Professeur Agrégé de l’Université de Strasbourg
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D É D I C A C E
À MES P ARENTS ET À MES A MIS
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R
EMERCIEMENTSJe tiens à remercier dans un premier temps, toute l’équipe de l’administration de l’ENA, encadrée par Madame la Directrice de l’École, Nathalie LOISEAU, et Monsieur le Directeur de la formation, Eric PE- LISSON, pour leur soutien et leur écoute tout au long de ma scolarité. Jamais je n’oublierai aussi les encou- ragements, la cordialité et les efforts inlassables de l’équipe pédagogique de l’École pour nous aider depuis nos premiers jours à l’ENA jusqu’à maintenant.
Je tiens également à remercier Monsieur le Professeur Francesco MARTUCCI et Monsieur le Doc- teur Fabrice LARAT, dont l’encadrement thématique et méthodologique a été indispensable au bon dérou- lement de cette recherche et de la rédaction du mémoire.
Je remercie également Monsieur Guillaume FICHET et l’ensemble de l’équipe du Département de la recevabilité, orientation et accès aux droits du Défenseur des droits, chapeauté par sa Directrice Madame Aline DUPEYRON pour m’avoir permis de vivre cette expérience intéressante et enrichissante pendant mon stage au sein de cette haute autorité administrative indépendante.
Enfin j’adresse des remerciements particuliers à Messieurs Valentin COUTOULY, Charlie ME- LASSE-CELESTIN et Frédéric KELDER ainsi qu’à tous mes amis de la promotion Jules VERNE qui m’ont accompagné pendant ma scolarité et qui occupent une place à part dans mon cœur jusqu’à la fin de mes jours.
Je dédie ce mémoire à mes parents pour leur amour tout au long de ma vie et à mes amis pour leur soutien.
Strasbourg, le 16 juin 2014 Dr. Dominik FANATICO
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Sommaire
L
E CADRE NORMATIF COMPARÉ DE LA SAISINE DUD
ÉFENSEUR DES DROITS ET DUM
ÉDIATEUR EUROPÉENI. Introduction... 8
A. Présentation du Défenseur des droits...8
B. Présentation du Médiateur européen... 10
C. Problématique et méthodologie... 11
II. Le Défenseur des droits... 12
A. La nouvelle procédure de saisine du Défenseur des droits... 12
B. Une institution encore perfectible... 15
C. Données statistiques pertinentes... 19
III. Le Médiateur européen... 23
A. La procédure de saisine du médiateur européen... 23
B. L’amélioration du statut non contentieux du citoyen européen et l’influence de l’Ombudsman européen...27
C. Données statistiques pertinentes... 29
IV. Comparaison des deux systèmes de saisine... 32
A. Comparaison des procédures de saisine respectives...32
B. Avancées et insuffisances des systèmes de saisine... 35
C. Données statistiques comparées... 36
V. Conclusion... 37
5
Table des matières
Sommaire ... 4
Table des matières ... 5
Le cadre normatif comparé de la saisine du Défenseur des droits et du Médiateur européen... 8
I. Introduction ... 8
A. Présentation du Défenseur des droits ... 8
B. Présentation du Médiateur européen... 10
C. Problématique et méthodologie ... 11
II. Le Défenseur des Droits ... 12
A. La nouvelle procédure de saisine du Défenseur ... 12
1. La saisine d’office ou l’indépendance consolidée ... 12
a) La constitutionnalisation de la saisine d’office ... 12
b) Le régime de la saisine d’office ... 13
2. La saisine directe ou la proximité privilégiée ... 13
a) La nécessité de la saisine directe ... 13
b) Les modalités de la saisine directe ... 14
B. Une institution encore perfectible ... 15
1. Un régime diversifié ... 16
a) La pluralité des requérants ... 16
b) Les dérogations à la nécessité des démarches préalables ... 16
c) Sur les exceptions touchant la saisine par les agents publics ... 17
d) Sur l’acceptation implicite de la saisine par les associations en cas de dysfonctionnement administratif ... 17
e) Résumé du régime diversifié ... 17
2. Un dispositif encore insuffisant ... 18
a) La recevabilité de la réclamation : la date de la commission des faits ... 18
b) L’articulation de la saisine du Défenseur avec celle des juges ... 18
6
C. Données statistiques pertinentes ... 19
1. Budget et effectifs ... 20
2. La répartition des réclamations traitées par le Défenseur ... 20
a) Répartition entre le siège et les délégués régionaux ... 20
b) Répartition par domaine d’intervention ... 20
3. Précisions méthodologiques ... 21
a) Concernant les dossiers traités dans le domaine des droits des usagers et droits de l’enfant ... 21
b) Concernant les dossiers traités dans le domaine de la lutte contre les discriminations et de la déontologie de la sécurité ... 21
III. Le Médiateur européen ... 23
A. La procédure de saisine du Médiateur européen... 23
1. La saisine directe ou le renforcement de la proximité ... 23
a) Le processus du guide interactif numérique ... 23
b) La nécessité de la saisine directe ... 24
c) Les modalités de la saisine directe ... 24
2. Les pouvoirs propres du Médiateur ... 25
a) L’exercice de son pouvoir d’enquête ... 25
b) Les limites à son pouvoir d’enquête ... 26
B. L’amélioration du statut non contentieux du citoyen européen et l’influence de l’Ombudsman européen ... 27
1. La place du Médiateur parmi les autres défenseurs européens des citoyens ... 27
2. L’Ombudsman européen et l’administration de l’Union européenne ... 28
a) Une influence croissante de l’Ombudsman sur le fonctionnement (et le processus décisionnel) des institutions de l’Union européenne ... 28
b) Les faiblesses de son appareil et la fragilité du contexte institutionnel ... 29
C. Données statistiques pertinentes ... 29
1. Budget et effectifs ... 29
2. Détail des plaintes examinées ... 30
a) Plaintes enregistrées et traitées ... 30
b) Plaintes relevant du mandat et celles qui n’en relèvent pas ... 30
7
3. Autres précisions d’ordre statistique ... 31
a) Origine nationale des plaintes enregistrées, Répartition linguistique des plaintes, Mesure(s) prise(s) à la suite des plaintes reçues ... 31
b) Objets des enquêtes ouvertes ... 32
IV. Comparaison des deux systèmes de saisine ... 32
A. Comparaison des procédures de saisine respectives... 32
1. Similarités quant à l’auto-saisine ... 32
2. La saisine par l’intermédiaire d’un parlementaire ... 33
3. Particularités normatives concernant les démarches préalables à une saisine ... 33
4. Divergences dans le droit de recours aux Ombudsmans respectifs ... 34
5. Différences quant au délai d’introduction d’une plainte ... 34
6. Convergence de la non-interruption des délais de prescription ... 35
B. Avancées et insuffisances des systèmes de saisine ... 35
C. Données statistiques comparées ... 36
V. Conclusion ... 37
Bibliographie ... 40
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Le cadre normatif comparé de la saisine du Défenseur des droits et du Médiateur européen
I. Introduction
Le Défenseur des droits, ainsi que le Médiateur européen, sont des institutions nécessaires dans une dé- mocratie moderne ; mais en dépit d’un relatif consensus, elles ne sont pas sans rencontrer de difficultés. Il convient tout d'abord de présenter ces deux institutions pour appréhender la thématique du « cadre normatif comparé de la saisine du Défenseur des droits et du Médiateur européen ». Ainsi seront présentées dans cette introduction, les deux grandes institutions chargées de défendre les droits des citoyens face aux administra- tions françaises ou européennes : d’abord le Défenseur des droits (A.) et ensuite le Médiateur européen (B.).
Enfin seront présentées la problématique et la méthodologie (C.).
A. Présentation du Défenseur des droits
Le défenseur du peuple, ou défenseur des droits de l’homme, existe déjà depuis un certain temps dans la tra- dition française. Le Tribun du peuple sous la révolution française était un journal de Gracchus Babeuf, qui faisait l’éloge de l’antique tribun de la plèbe, défendant celle-ci contre les pouvoirs des consuls. La fonction tribunicienne s’inscrit donc dans une tradition politique de gauche, dans une tradition démocratique et dans une tradition de contre-pouvoir.1
En 2011 le Défenseur des droits fût créé.2 Il s’agit d’une autorité administrative indépendante, de rang constitutionnel, chargée de veiller à la protection des droits fondamentaux, des libertés ainsi que de promou- voir l'égalité (large compétence ratione materiae).3 Inscrite dans la loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République (créant art. 71-1 Constitution dans un titre XI bis) et instituée par la loi organique et la loi ordinaire du 29 mars 2011, elle réunit en une seule fonction les pouvoirs et les missions des quatre autorités administratives antérieurement indépendantes :
le Médiateur de la République qui avait depuis 1973 pour mission d'améliorer les relations entre l'administration et le citoyen ; une institution considérée comme dépassée et de plus en plus éloignée de ses voisins européens,4
le Défenseur des enfants qui était chargé de défendre et de promouvoir les droits de l'enfant,5
la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l'Égalité (Halde) qui était compétente pour la lutte contre toute forme de discriminations,6 et
1 IGPDE 2013, Fasc. 3, tome 1 p. 120.
2 Pour les détails de son processus de création cf. Delaunay/Le Clainche/Rihal/Rouban, RFAP n° 127, 2008, pp. 626 ; Saint-Hubert, Rev. Admin.
n° 385, 2012, pp. 82 ; Delaunay/Le Clainche/Pissaloux/Rouban/Supplisson, RFAP n° 137-138, 2011, pp. 272.
3 Luchaire/Conac/Prétot, Constitution, art. 71-1 p. 1686.
4 Cf. Baudis/Derain, Synthèse Rapport Enfants 2011, p.4 ; IGPDE 2013, Fasc. 3 tome 1, p. 120 ; v. aussi le « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 6 ; http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014.
5 Cf. Jouhannaud, CNAF Info soc. N° 178, 2013, p. 104 ; « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 15 ; http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014.
6 Cf. « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 18 ; http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014.
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la Commission Nationale de Déontologie et de la Sécurité (CNDS) qui avait pour mission de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République.7
Le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République pour un mandat de six ans non re- nouvelable. Il ne peut être mis fin à ses fonctions que sur sa demande ou en cas d’empêchement dans des conditions définies par décret en Conseil d’État (art. 1 al. 2 LO 30 mars 2011).8 Les fonctions de Défenseur des droits et celles de ses adjoints sont incompatibles avec celles de membre du Gouvernement, du Conseil constitutionnel, du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil économique, social et environnemental ainsi qu’avec tout mandat électif, toute fonction de dirigeant d’une société ou d’une administration (art. 3 LO). Le Défenseur des droits est membre de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) et de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), avec un rôle consultatif.
Il est assisté de trois adjoints qui assurent également la vice présidence de Collèges composés de person- nalités qualifiées qui l’appuient pour l'exercice de certaines de ses attributions en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant, de déontologie dans le domaine de la sécurité ainsi que de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité. Il est également assisté d’un délégué général chargé de la mé- diation avec les services publics, cf. art. 11 à 14 LO.
Les membres des collèges sont désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans les domaines concernés. Les désignations des présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale doivent respecter la parité homme-femme, art. 14 LO.
Les services du siège du Défenseur9 comptent environ 220 agents.10 Son action est relayée sur l’ensemble du territoire par environ 450 délégués bénévoles présents dans 650 points de permanence. Ce dispositif traduit l'application concrète du concept juridique d'accès aux droits et met en place un maillage territorial de proximité.11
Le Défenseur des droits est chargé de défendre les droits fondamentaux et libertés dans le cadre des rela- tions des citoyens avec les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d'une mission de service public. Il a également pour mission de défendre et de promouvoir l'intérêt supérieur et les droits de l'enfant consacrés par la loi ou par un engagement international ratifié ou approuvé par la France. De plus, le Défenseur des droits est chargé de lutter contre les discrimina- tions, directes ou indirectes, prohibées par la loi ou par un engagement international ratifié ou approuvé par la France ainsi que de promouvoir l'égalité. Il veille aussi au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République, art. 4 LO. Il n'est toutefois ni avocat, ni
7 Cf. « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 16, http://www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014.
8 Ci-après les citations des articles de la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits seront abréviées « art. LO ».
9 Situé au n° 7, rue Saint Florentin, 75008 Paris et 11, rue Saint Georges, 75009 Paris.
10 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 156.
11 Cf. site internet du Défenseur, dernier appel le 15 juin 2014, http://www.defenseurdesdroits.fr/contacter-votre-delegue/le-role-des-delegues .
10 service de renseignement, ni assistant social. Il est celui qui accompagne et guide les victimes dont les droits fondamentaux ont été lésés.
Afin de traiter les réclamations qui lui sont adressées, le Défenseur des droits peut demander conformé- ment à l’art. 18 LO des explications à toute personne mise en cause devant lui. Il peut recueillir sur les faits portés à sa connaissance toute information qui lui paraît nécessaire sans que son caractère confidentiel puisse lui être opposé.
Si le Défenseur des droits décide de donner suite à une réclamation, il a d’après l’art. 29 LO le pouvoir de formuler une recommandation éventuellement suivie d'une injonction et d'un rapport spécial, il peut éga- lement rechercher une résolution amiable par voie de médiation, proposer une transaction ou bien saisir l'autorité compétente pour engager des poursuites disciplinaires.
B. Présentation du Médiateur européen
La fonction de médiateur européen a été créée par le traité de Maastricht, en 1992. Son statut et ses pou- voirs étaient définis par l'article 195 du traité instituant la Communauté européenne et le Parlement européen lui a donné un statut et des conditions générales d’exercice de ses fonctions. 12 Depuis 2009, le Médiateur européen est institué par l’article 228 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) et l'art. 43 de la Charte des droits fondamentaux de l'UE lui donne une consécration supplémentaire.13
Le médiateur est donc élu par le Parlement européen (PE) après chaque élection de celui-ci, pour la durée de la législature, soit cinq ans. Son mandat est renouvelable une fois, art. 6 par. 1 Statut. Le médiateur européen a un statut proche de la notion française d'autorité administrative indépendante. Aux termes de l'art. 228 TFUE et l’art. 9 par. 1 Statut, il « exerce ses fonctions en toute indépendance. Dans l'accomplisse- ment de ses devoirs, il ne sollicite ni n'accepte d'instructions d’aucun gouvernement ni d'aucun organisme ».
Pendant la durée de ses fonctions, il ne peut exercer aucune autre activité professionnelle, rémunérée ou non.
Il ne peut être déclaré démissionnaire que par la Cour de justice, à la requête du PE, s'il ne remplit plus les conditions nécessaires à l'exercice de ses fonctions ou s'il a commis une faute grave. 14
D’après l’art. 3 par. 1 Statut, il procède aux enquêtes qu'il estime justifiées. S'il constate un cas de mauvaise administration, il saisit l'institution concernée, qui dispose d'un délai de trois mois pour lui trans- mettre son avis. Si l'institution mise en cause n'accepte pas ses recommandations, il transmet selon les termes de l’art. 3 par. 6 Statut un rapport au PE et à l'institution concernée. Il présente chaque année un rapport au PE sur les résultats de ses enquêtes, art. 3 par. 8 Statut.15
12 Décision du Parlement européen concernant le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du Médiateur, adoptée le 9 mars 1994 (JO L 113 du 4.5.1994, p. 15) et modifiée par décisions du Parlement du 14 mars 2002 (JO L 92 du 9.4.2002, p. 13) et du 18 juin 2008 (JO L 189 DU 17.7.2008, p. 25); dans ce qui suit seulement « Statut » et les articles cités seront abréviés ci-après « art. ... Statut ».
13 Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne du 7 décembre 2000 (JO C 364/1 du 18 décembre 2000).
14 Cf. pour plus de détails de la saisine ci-après Titre III.A ainsi que le « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 24, /www.senat.fr/leg/etudes-impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014.
15 « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 24, http://www.senat.fr/leg/etudes- impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014.
11 Le médiateur européen s'emploie enfin à animer un réseau des médiateurs et des ombudsmans des États membres.16 Les membres du réseau échangent des informations sur la législation communautaire et les meil- leures pratiques par le biais de réunions, d'un bulletin d'information, d'un forum de discussion électronique et d'un service de presse quotidien. Tous les ans, des séminaires réunissant les médiateurs alternativement na- tionaux ou régionaux sont organisés conjointement par le médiateur européen et un de ses homologues.17
C. Problématique et méthodologie
Après avoir présenté ci-dessus les deux institutions avec leurs principales missions et leur histoire, il con- vient de se statuer sur la problématique ainsi que sur la méthodologie et le plan qui en découlera.
Dans ce mémoire mon hypothèse de travail a été la suivante : Au niveau européen et au niveau français exis- tent deux Ombudsmans distincts qui peuvent être saisis. Les questionnements qui animent cette étude com- parative sont : de savoir comment fonctionnent les procédures de saisine de ces deux institutions ; de déter- miner quels sont leurs points forts et faibles ; de définir s’il n’existe pas des empiètements qui non seulement n’aideraient pas mais compliqueraient l’accès aux droits et dont le coût poserait la question de la pertinence d’institutions éventuellement redondantes ?18
La méthodologie suivie a consisté, en majeure partie, en une lecture d’articles écrits par des cher- cheurs spécialistes. J’ai souhaité inclure une sélection aussi large que possible, avec des articles en langue française, allemande et anglaise, et des chercheurs d’origine différentes et attachés à des universités ou des centres de recherche différents. J’ai aussi effectué des entretiens avec des spécialistes. Aussi dans le choix des interlocuteurs j’ai voulu inclure des spécialistes de la France et de l’organisme européen respectivement.
J’ai également assisté à plusieurs conférences organisées par le Défenseur des droits ou des organismes pri- vés pendant ma période de stage (17 mars au 2 mai 2014), tout au début de ma phase de recherche, elles ont été particulièrement importantes aussi bien pour mes recherches que pour la rédaction de ce mémoire.
J’ai également effectué plusieurs entretiens avec des représentants du Défenseur des droits. En rai- son de la confidentialité dans laquelle certains entretiens ont été faits je ne pourrai toutefois pas toujours di- rectement faire des citations de ces entretiens. Le contenu de ces entretiens est cependant reflété dans mon analyse.
Il existe une quantité énorme de littérature sur la thématique. Dans cette situation le défi a surtout été de faire le tri et la sélection d’articles pertinents. Il y a une variété de points de vue chez les différents cher- cheurs et dans les différents articles. J’ai donc essayé d'inclure des articles représentant un ensemble des perspectives différentes.
16 Guillien/Vincent/Guinchard/Montagnier, Lexique, p. 373, « Ombudsman » : terme suédois, désignant une personnalité indépendante, chargée dans certains pays (pays scandinaves, Grande Bretagne...) d’examiner les plaintes formulées par les citoyens contre les autorités administratives, et d’intervenir, s’il y a lieu, auprès du Gouvernement.
17 « Projet de loi organique relatif au Défenseur des droits, Etude d’impact » du Sénat du septembre 2009, pp. 24, http://www.senat.fr/leg/etudes- impact/pjl08-610-ei/pjl08-610-ei.pdf, dernier appel par internet le 30 mai 2014.
18 Par exemple au résultat de l’évaluation des données statistiques pertinentes ou juridiquement à cause du « principe de subsidiarité » exprimé à l’art. 5 TUE.
12 Quant au plan structuré, il convient ainsi d'analyser la procédure de saisine du Défenseur des Droits (II) et notamment où se situent ses points forts et ses lacunes. Ensuite seront examinées la procédure de saisine du Médiateur européen (III.) et les conséquences qui en découlent sur le citoyen européen mais aussi son influence sur les Ombudsmans des États membres. L’avant-dernière partie sera consacrée à une comparaison de ces deux systèmes de saisine (IV.) en terme de réglementation, de budget mais aussi d'efficacité pour les citoyens européens pour donner une idée plus concrète et chiffrée du travail des Ombudsmans et par exemple des montants qu’une saisine coûte en moyenne. Une conclusion terminera ce mémoire (V.).
II. Le Défenseur des Droits
Comme autorité administrative indépendante, le Défenseur des droits est chargé de défendre les droits des citoyens et dispose de prérogatives particulières en matière du respect de la déontologie des activités de sécurité et de promotion des droits de l’enfant. Le premier Défenseur des droits de la République Française, M Dominique Baudis, est décédé en fonction le 10 avril 2014. Cependant, l’institution subsiste avec toutes ses tâches importantes et en toute constance, et ce, en vertu du principe de continuité du service public. Ainsi la saisine du Défenseur des droits est toujours possible et il convient d’analyser la nouvelle procédure de sai- sine de cette institution (A.) qui diffère parfois nettement des précédentes, toutefois, en dépit de ces évolu- tions, l’institution reste perfectible (B.), en témoigne la présentation de données statistiques pertinentes (C.).
A. La nouvelle procédure de saisine du Défenseur
Les dispositions des articles 5 à 10 LO portant sur la saisine du Défenseur n’ont pas attiré l’attention lors de la création vivement contestée du Défenseur des droits.19 Cela est étonnant parce que l’auto-saisine et la saisine directe, sans filtre parlementaire tel qu’il était nécessaire pour la saisine de l’ancien Médiateur de la République20, est une évolution notable. Cette sous-partie va donc éclairer deux portes d’accès au Défen- seur : 1. La saisine d’office ou l’indépendance consolidée et 2. La saisine directe ou la proximité privilégiée.
1. La saisine d’office ou l’indépendance consolidée
Dans un premier temps l’attention sera portée sur la nouveauté constitutionnelle introduite avec la créa- tion du Défenseur des droits (a) avant de se pencher sur le régime de la saisine d’office (b).
a) La constitutionnalisation de la saisine d’office
Contrairement au Médiateur de la République de 1973, il a été conféré d’office le pouvoir d’auto-saisine aux autorités administratives indépendantes progressivement mises en place après sa création, à l’instar du Défenseur des enfants ou de la Halde.21 Ainsi l’article 71-1 al. 2 Constitution prévoit la même capacité, ce
19 Zarka, Rec. Dalloz 2011, p. 1027 ; Slama, RFAP 2011, n° 139, pp. 461; Teitgen-Colly, RFAP 2011, n° 139, pp. 409.
20 Cf. art. 6 de la loi n°73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République ; Baudot/Revillard, RFAP 2011, n° 139, pp. 347.
21 L’Art. 1er al. 4 de la Loi n°2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants dispose : « Les réclamations peuvent lui être présen- tées par des membres de la famille des mineurs, les services médicaux et sociaux ainsi que les associations reconnues d'utilité publique qui dé- fendent les droits des enfants. En outre, le Défenseur des enfants peut se saisir des cas lui paraissant mettre en cause l'intérêt de l'enfant lors- qu'ils lui sont signalés par des personnes ou des associations n'entrant pas dans les catégories précitées. » et Art. 4, al. 2 Loi de la Loi n°2004-
13 dont dispose l’art. 5 LO.22 Contrairement à ce qui était supposé en 1973, l’auto-saisine est conçue comme une condition nécessaire à l’effectivité de l’indépendance de l’autorité administrative indépendante.23
Le pouvoir d’auto-saisine est d’autant plus remarquable que c’est la seule modalité de saisine, qui a été imposée au législateur organique par la Constitution. Même si un requérant se désiste, le Défenseur peut in- tervenir d’office pour protéger les droits fondamentaux au nom de la société dans son ensemble.24
b) Le régime de la saisine d’office
La procédure à adopter lorsque le Défenseur souhaite agir d’office en se fondant sur l’art. 8 LO est initia- lement la même que lors d’une saisine par une personne dont les droits et libertés sont contestés. Ainsi l’art. 2 du décret n° 2001-904 du 29 juillet 2011 stipule que dans ces cas le Défenseur des droits informe la personne ou, le cas échéant, ses ayants droit, par tout moyen.25 En l'absence d'accord explicite de la personne ainsi informée, le Défenseur des droits ne peut faire usage des moyens d'information ni des pouvoirs dont il dispose avant l'expiration d'un délai de quinze jours, délai qu’il doit laisser aux personnes intéressées pour se manifester. La personne informée peut, à tout moment, s'opposer à l'intervention du Défenseur des droits.
Celui-ci est alors selon les termes de l’art. 2 dudit décret tenu d'y mettre fin.
Comme le dernier paragraphe l’indique, l’art. 2 du décret ne s'applique pas aux cas prévus à la dernière phrase de l’art. 8 LO ; ainsi le Défenseur « peut toujours se saisir des cas lui paraissant mettre en cause l'inté- rêt supérieur d'un enfant et des cas relatifs à des personnes qui ne sont pas identifiées ou dont il ne peut re- cueillir l'accord. » Ces exceptions sont logiques et compréhensibles: une auto-saisine ne devant pas par exemple dépendre d’une personne lésée qui serait introuvable à l’étranger. Les exceptions rendent le Défen- seur plus accessible.26
2. La saisine directe ou la proximité privilégiée
La saisine directe par les personnes lésées – sans qu’aucun filtre ne vienne imposer sa médiation – est nécessaire (a), mais incompréhensible sans explications quant à ses modalités (b). Les articles 5 et 6 LO du 29 mars 2011 réglementent la saisine directe de façon exhaustive.
a) La nécessité de la saisine directe
Le Défenseur des droits doit être accessible à tous. Il va de soi que toute personne (morale ou physique) qui s’estime lésée dans ses droits et libertés par une administration a le droit de saisir le Défenseur, en vertu
1486 du 30 décembre 2004 portant création de la haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité permet à la Halde de « se sai- sir d'office des cas de discrimination directe ou indirecte dont elle a connaissance, sous réserve que la victime, lorsqu'elle est identifiée, ait été avertie et qu'elle ne s'y soit pas opposée. » [Mise en relief de l’auteur] ; cf. Gazier/Cannac, p. 36.
22 Extrait art. 5 « [...] Il peut en outre se saisir d'office ou être saisi par les ayants droit de la personne dont les droits et libertés sont en cause. »
23 Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 454.
24 Teitgen-Colly, L.P.A. 2008, n° 254, p. 125.
25 JORF n°0175 du 30 juillet 2011 page 13020 texte n° 26, Décret n° 2011-904 du 29 juillet 2011 relatif à la procédure applicable devant le Dé- fenseur des droits.
26 Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 455.
14 des art. 5 al. 1 LO et art. 1 al. 1 Décret n° 2011-904 du 29 juillet 2011.27 Ce système de saisine était déjà en vigueur auprès deux des institutions antérieures : la Halde et le Défenseur des enfants.28
Quant aux deux autres anciennes institutions, le Médiateur de la République et la CNDS, il s’avère, qu’il n’était plus nécessaire de se servir d’un intermédiaire (p.ex. parlementaire) n’était plus raisonnable. Les par- lementaires devaient jouer le rôle de filtre afin d’éviter qu’un grand nombre de saisines irrecevables sub- merge les agents du Médiateur.29 Par contre cette fonction de filtre n’a pas eu un grand effet ; les parlemen- taires ont simplement relayé les demandes, recevables ou non, au Médiateur. Voire même, dans certaines situations, le biais intermédiaire a été ignoré complètement, et l’ancien Médiateur a reçu un grand nombre de saisines directes qui ont été régularisés a posteriori.30 De manière similaire le rôle de l’intermédiaire parle- mentaire quant aux saisines de l’ancienne CNDS s’est avéré dépourvu de sens puisque le contrôle parlemen- taire n’était pas effectif et devenait une perte de temps particulièrement dommageable aux cas les plus ur- gents.31 En deux mots : la politique des petits pas vers une saisine directe menait dans la bonne direction ; elle s’avère nécessaire.
b) Les modalités de la saisine directe
Après avoir constaté la nécessité de la saisine directe il faut éclairer les modalités de cette forme de sai- sine du Défenseur des droits. Comme exposé toute personne de n’importe quelle origine ou nationalité peut gratuitement saisir cette autorité administrative indépendante.32 Mais aucune suspension des délais de pres- cription ni leur interruption ne sera engendrée par la saisine du Défenseur, néanmoins des démarches préa- lables auprès des organismes mis en cause sont nécessaires, art. 6 al. 2 et 3 LO.
Au titre de sa compétence en matière de défense et de promotion des droits de l’enfant, le Défenseur des droits peut directement être saisi par un enfant mineur qui estime que ses droits n’ont pas été respectés, par ses représentants légaux et par les membres de sa famille, art. 5 al. 1 n° 2 LO. Il peut également directement être saisi par toute association régulièrement déclarée depuis au moins 5 ans à la date des faits se proposant par ses statuts de défendre les droits de l’enfant, ainsi que par les services médicaux et sociaux, art. 5 al. 1 n° 2 LO. La condition d’ancienneté permet d’écarter toute association créée pour l’unique but d’intervenir sur une affaire particulière.33
S’agissant de sa compétence en matière de lutte contre les discriminations, d’après l’art. 5 al. 1 n° 3 LO il peut être saisi par toute association se proposant par ses statuts de combattre les discriminations ou d’assister les victimes des discriminations ainsi que par toute personne qui s’estime victime de discrimina- tions.
27 Le Décret n° 2011-904 du 29 juillet 2011 sera abrégé dans ce qui suit simplement « décret ».
28 Art. 4 Loi n°2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Halde et art. 1 al. 3 et 5 Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants.
29 Delaunay, Le Médiateur de la République, pp. 75.
30 Dans le dernier rapport du Médiateur de 2010 on comptait 13997 saisines directes contre seulement 1555 saisines indirectes, cf. Cluzel- Métayer, RFAP 2011, n° 139, p. 450.
31 Delaunay, Le Médiateur de la République, p. 81 ; Cluzel-Métayer, RFAP 2011, n° 139, p. 450.
32 Cf. Daniel/Bailly, JCP Semaine juridique – édition sociale n° 27, 2011, pp. 1320.
33 De même la condition, jugée défaillante, « d’utilité publique » des associations a été supprimée, cf. Intervention de Patrice Gélard, Compte rendu de la Commission des lois du Sénat du 17 mai 2010. Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 451.
15 Quant à sa compétence en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, il peut être selon l’art. 5 al. 1 n° 4 LO saisi par toute personne qui a été victime ou témoin des faits dont elle estime qu’ils constituent un manquement aux règles de déontologie dans ce domaine, commis par une personne publique ou privée.
En outre, selon la procédure établie à l’art. 7 LO, les membres du Parlement peuvent, de leur propre ini- tiative, saisir le Défenseur d’une question qui leur paraît mériter son intervention. De même une intervention peut être adressée à un parlementaire qui le transmet au Défenseur s’il estime qu’elle appelle son interven- tion.34 Ce dernier doit informer le parlementaire des suites données à cette transmission. De plus, sur de- mande de l’une des commissions permanentes de son assemblée, le Président de l’Assemblée nationale ou le président du Sénat peut transmettre à cette autorité administrative indépendante, dans un des domaines de sa compétence, toute pétition dont l’assemblée a été saisie. Cette saisine par certaines autorités publiques res- semble littéralement à celle anciennement prévue pour le Médiateur de la République.35
Par ailleurs, le Défenseur des droits instruit également les réclamations qui lui sont transmises par le Mé- diateur européen ou l’un des ses homologues étrangers et qui lui paraissent relever de sa compétence et ap- peler son intervention, art. 7 al. 4 LO.36
La saisine directe est, en elle-même, aisée. Toutefois, le Défenseur ne peut être saisi au titre de sa compétence générale qu’après un recours préalable de la personne lésée auprès de l’administration concer- née.37 Sauf pour les « démarches préalables auprès des personnes publiques ou des organismes mis en cause » en cas d’un dysfonctionnement administratif présumé, prévues à l’art. 6 al. 2 LO, il n’y a aucun for- malisme à respecter. C’est l’art. 1er du Décret qui impose que toute personne qui saisit le Défenseur des droits indique par écrit, en apportant toutes précisions utiles, les faits qu'elle invoque au soutien de sa récla- mation; et que toute association qui saisit le Défenseur lui adresse une copie de ses statuts.38 La saisine s’effectue donc par une réclamation adressée au défenseur ou à ses adjoints. Selon l’art. 37 LO le Défenseur est dans son travail assisté par des délégués sur l’ensemble du territoire, mais d’après l’art. 11 LO aussi par des adjoints qui se trouvent au siège parisien du Défenseur. Si une saisine est estimée irrecevable, l’art. 9 LO prévoit la transmission à l’institution jugée compétente (CNIL, CADA etc.). L’exposé des règles de saisine a montré jusqu’ici un système uniforme, applicable à chaque mission accomplie par le Défenseur. La partie suivante analysera si cette hypothèse d’uniformité peut être maintenue (B.).
B. Une institution encore perfectible
Comme exposé ci-dessus le Défenseur des droits est certes une institution nécessaire et importante mais dans cette partie il convient d’étudier pourquoi c’est aussi une institution qui connaît un régime diversifié (1.) et même un dispositif encore insuffisant (2.).
34 Cette hypothèse de saisine rappelle celle de la Halde qui, elle aussi, pouvait être saisie directement ou indirectement par un parlementaire, art.
4 al. 3 loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004.
35 Cf. ancien art. 6 Loi n° 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur de la République.
36 Cf. IGPDE, Fasc. 3, tome 1 p. 126.
37 Saint-Hubert, Rev. Admin. n° 385, 2012, p. 90.
38 Une condition existant avant chez le Médiateur de la République (art. 7 al. 1 Loi n° 73-6) et toujours en vigueur auprès ses homologues euro- péens (Pauliat, Regards n° 370, 2011, p. 72).
16 1. Un régime diversifié
L’idée qu’avec la fusion des quatre institutions antérieures dans un seul Défenseur des droits un régime homogène et uniforme serait atteint, est fausse. Les spécificités propres à chaque tâche et service et une large série d’exceptions démontrent le contraire, en témoignent la diversité des auteurs de la saisine (a), la déroga- tion à la nécessité des démarches préalables (b), la possibilité pour les agents publics de saisir le Défenseur en cas de discriminations (c), l’exception non écrite pour associations en cas de dysfonctionnement adminis- tratif (d) suivi d’un court résumé du régime diversifié (e).
a) La pluralité des requérants
Tout d’abord il faut constater une importante diversité des auteurs de la saisine. Il est étonnant de voir comment à la lecture de l’art. 5 LO les anciennes institutions transparaissent encore à travers le texte de la nouvelle loi. Si une personne s’estime victime d‘une discrimination c’est non seulement elle-même qui peut agir mais également les associations avec l’accord de la personne concernée, comme prévu à l’art. 4 al. 3 Loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Halde.
Concernant les enfants, cette pluralité est encore plus évidente. Hormis l’enfant, les membres de la fa- mille, les services sociaux et médicaux, les représentants légaux ou des associations spécifiques pour la dé- fense des droits des enfants ont le droit de saisir le Défenseur (art. 5 al. 1 n° 2 LO). Cela était déjà connu par l’art. 1 al. 5 Loi n° 2000-196 du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants.
Au titre des anciennes missions du Médiateur de la République il faut mentionner une spécificité : il s’agit de la possibilité de saisine du Défenseur par les personnes morales (sociétés, associations, syndicats).
Cette spécificité, ajoutée par la loi du 6 février 199239, est logique, dans la mesure où, si une société ne peut être elle-même victime de discrimination ou d’un manquement aux règles de déontologie de la sécurité – seuls ses dirigeants ou employés, personnes physiques, pourraient l’être – elle peut néanmoins souffrir d’un dysfonctionnement administratif.40 Le Défenseur des droits peut être lui aussi saisi par toute personne phy- sique ou morale (art. 5 al. 1 n° 1 LO) et quant aux agissements de personnes publiques ou privées (art. 5 al. 2 LO). Il en résulte une pluralité des requérants parfois peu cohérente.
b) Les dérogations à la nécessité des démarches préalables
L’art. 6 al. 2 LO précise que « la saisine est précédée de démarches préalables auprès des personnes pu- bliques ou des organismes mis en cause, sauf lorsqu’elle est présentée au titre des compétences mentionnées aux 2° à 4° de l’art. 4 ». Ainsi sauf pour les missions de l’ancien Médiateur (intervenir en cas de dysfonc- tionnement administratif et améliorer, par son action, les relations des citoyens avec l’administration) il n’y a jamais eu besoin de déclencher des démarches préalables, pour les cas de discriminations, la défense des en- fants et la déontologie de la sécurité. Cela se justifie par les difficultés techniques ou morales des victimes de discriminations ou d’actes illégaux des gardiens de la paix, et plus particulièrement pour les enfants à qui ce
39 Art. 9 Loi d’orientation n° 92-125 relative à l’Administration territoriale de la République.
40 Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 456.
17 serait imposer des démarches encore plus lourdes et intimidante que de leur imposer une action préalable devant une institution qu’ils veulent mettre en cause alors que la saisine du Défenseur est déjà un pas impor- tant pour eux.41 Mais ces différences dans la procédure mènent aussi à un régime hétérogène.
c) Sur les exceptions touchant la saisine par les agents publics
Il existe une exception concernant les agents publics s’estimant victime de discrimination, contenue dans l’art. 10 LO. Celui-ci prévoit que le Défenseur des droits ne peut être saisi des différends susceptibles de s’élever entre des personnes publiques, mais il peut être saisi « des différends émanant de discriminations susceptibles de surgir entre, d’une part, ces personnes publiques et organismes et, d’autre part, leurs agents, à raison de l’exercice de leurs fonctions. » Cette disposition fait indirectement référence à l’art. 8 Loi 73-6 du 3 janvier 1973 instituant un Médiateur et disposant que les différends qui peuvent s'élever entre les adminis- trations et organismes visés à l'article premier et leurs agents ne peuvent faire l'objet de réclamations auprès du Médiateur. Mais cela ne vaut plus pour les agents retraités car les dispositions de l’art. 8 ne leurs sont plus applicables.
Le Rapport Gélard constate ainsi justement qu’il aurait été « contraire au principe d’égalité que les agents publics soient les seuls salariés à ne pas avoir la possibilité de saisir le Défenseur lorsqu’ils estiment être victimes de discrimination dans le cadre de leur activité professionnelle ».42
d) Sur l’acceptation implicite de la saisine par les associations en cas de dysfonctionnement administratif L’art. 5 al. 1 n° 1 LO ne prévoit pas expressément la saisine de la part des associations en cas de dys- fonctionnement d’une administration publique, mais seulement des « personnes physiques ou morales ».
Certes, une association peut être une personne morale, mais d’après le texte elle peut saisir le Défenseur seu- lement dans les cas où elle est – par le biais de ses dirigeants ou employés – lésée. Les associations réguliè- rement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits qui peuvent le saisir en cas de violations de droits de l’enfant ou en cas de discrimination (art. 5 al. 1 n° 2 et 3 LO) d’une tierce partie ne sont pas men- tionnées au n°1 de l’art. 5 al. 1 LO. Cependant la pratique administrative constante au sein du Défenseur des droits est d’accepter ces saisines également, dès lors qu’une signature de la personne lésée indique que la saisine est bien établie à son nom et avec sa volonté.43 Donc les conditions du texte de la loi sont interprétées de façons avantageuses pour les requérants ; bien que cela puisse entraîner un régime encore plus diversifié de la saisine du Défenseur des droits.
e) Résumé du régime diversifié
Les exemples cités ci-dessus démontrent le caractère diversifié du régime de saisine du Défenseur, sinon le caractère « éclaté » du régime avec ses exceptions.44 Ils démontrent tous un aspect : bien que fusionnées,
41 Rapport Gélard, Sénat n° 482, 2010, p. 62.
42 Amendement proposé par la Commission des lois du Sénat, Rapport Gélard, Sénat n° 482, 2010, pp. 41 et 70, cf. aussi Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, p. 457.
43 Entretien téléphonique avec le Chargé de mission principal au département « Recevabilité, Orientation, Accès au droits » du Défenseur des droits, M. Guillaume Fichet, le mercredi, 4 juin 2014 à 15 h.
44 Tel qu’il est dénommé par Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, pp. 456.
18 les institutions antérieures semblent survivre via les règles spécifiques de saisine du Défenseur qui émanent des anciennes lois organiques. Il serait étonnant de penser qu’un régime si diversifié puisse contribuer à une réglementation notablement plus structurée et claire quant à la saisine de cette nouvelle autorité administra- tive indépendante.45
2. Un dispositif encore insuffisant
Bien que le Défenseur des droits soit une institution exemplaire46 deux séries de lacunes peuvent être dé- celées : quant à la recevabilité de la réclamation par rapport à la date des faits incriminés (a) ainsi qu’au sujet de l’articulation de la saisine du Défenseur des droits avec celle du juge (b).47
a) La recevabilité de la réclamation : la date de la commission des faits
Sous le régime de l’art 4 al. 1 Loi n° 2000-494 du 6 juin 2000 portant création de la CNDS toute per- sonne qui a été victime, ou témoin de faits, dont elle estimait qu'ils constitueraient un manquement aux règles de la déontologie, pouvait, par réclamation individuelle, demander à ce que ces faits soient portés à la connaissance de la CNDS. Ce droit appartenait également aux ayants droit des victimes. Mais il y avait une importante limite temporelle : Pour être jugée recevable, la réclamation devait être transmise à la commis- sion dans l'année qui suivait les faits. Cette loi a été abrogée le 1er mai 2011 avec la création du Défenseur des droits. Ainsi la loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 ne contient pas une telle prescription. Selon l’art 24 LO le Défenseur « apprécie si les faits qui font l'objet d'une réclamation ou qui lui sont signalés ap- pellent une intervention de sa part », mais il n’y a aucun délai à respecter à l’échéance duquel on est privé du droit de saisir le Défenseur.
Dès lors des cas très anciens peuvent être portés devant cette nouvelle institution comme c’était déjà le cas avec le Médiateur de la République, la Halde ou le Défenseur des enfants.48 Aucune modification, dans le cadre des prérogatives de l’ancienne CNDS, n’a été apportée par les lois ou décrets concernant le Défen- seur des droits. Mais il est difficile de constater dans tout cela une lacune grave.
b) L’articulation de la saisine du Défenseur avec celle des juges
Ensuite sera abordée brièvement la question de l’articulation de la mission du Défenseur des droits avec celle des juges. L’art. 33 LO statue clairement que le Défenseur ne peut remettre en cause une décision juri- dictionnelle. Cela ne veut par contre pas dire que le Défenseur ne peut agir auprès d’une autorité administra- tive dans la mesure où une procédure juridictionnelle serait toujours en cours. De manière similaire, l’épuisement des voies de recours juridictionnelles n’est pas impératif.49
Force est de constater que les liens entre juges et Défenseur sont étroits, ainsi, une transaction permise par ce dernier ou une médiation pourrait clore un procès dans la mesure où celle-ci prive celui-ci de son ob-
45 Idem Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, pp. 457.
46 Surtout par rapport à d’autres pays où les citoyens n’ont pas la possibilité de recourir à un ombudsman national comparable (p.ex. Allemagne).
47 Cluzel-Métayer, RFAP n° 139, 2011, pp. 457.
48 Cf. Cluzel-Métayer, RFAP n° 130, 2011, pp. 459.
49 Tel était déjà le cas auprès du Médiateur de la République ; aussi la loi de 1973 ne subordonnait pas la saisine du Médiateur à l’épuisement des voies de recours juridictionnels ; Cluzel-Métayer, RFAP n° 130, 2011, p. 458.
19 jet si le requérant a trouvé satisfaction.50 Les liens sont d’autant plus renforcés que le Défenseur peut présen- ter ses observations, ce qui n’était pas possible pour le Médiateur de la République. Ainsi, l’art. 33 LO dis- pose que les juridictions civiles, administratives et pénales peuvent, d'office ou à la demande des parties, l'inviter à présenter des observations. Le Défenseur des droits peut, de lui-même, demander à présenter des observations écrites ou à être entendu par ces juridictions ; dans ce cas, son audition est même de droit comme constate l’art. 33 al. 2 LO. Le Défenseur des droits porte à la connaissance de l'autorité judiciaire les affaires concernant un mineur susceptibles de donner lieu à des mesures d'assistance éducative.51
Finalement, on pourrait se demander pourquoi la LO dispose, dans son art. 6 al. 3, que la saisine du Dé- fenseur « n'interrompt ni ne suspend par elle-même les délais de prescription des actions en matière civile, administrative ou pénale, non plus que ceux relatifs à l'exercice de recours administratifs ou contentieux. » C’est l’inverse en cas de médiation selon l’art. 2238 C. Civ. où la prescription est immédiatement suspen- due.52 Le Défenseur se trouve ici en harmonie avec les règlements des institutions qu’il supplante : ni l’art. 7 loi du 3 janvier 1973 instituant le Médiateur ; ni l’art. 6 loi du 6 mars 2000 concernant le Défenseur des en- fants ni l’art. 4 loi du 6 juin 2000 concernant la CNDS ne prévoyait une telle suspension. Une telle mesure n’est pas nécessaire puisque ses dispositifs ont été conçus comme des recours parallèles, juxtaposés au re- cours juridictionnel.53
Dans la dernière partie il s’agit maintenant de donner une perspective plus concrète du travail du Défen- seur des droits via l’exploitation de données statistiques (B.).
C. Données statistiques pertinentes
Afin de permettre une vue d’ensemble de la fonction du Défenseur il convient de rappeler quelques chiffres clés. Afin d’être le plus actuel possible, ce sont les données du dernier rapport annuel de 2012 du Défenseur des droits qui seront utilisés.54 Ainsi, en 2012 le Défenseur a reçu plus de 100 000 demandes d’intervention ou de conseil, dont 82 416 dossiers de réclamations représentant plus de 90 000 réclamants et 31 116 appels sur un numéro azur (mis en place à destination des personnes s‘estimant victime d’un dys- fonctionnement d’un établissement de santé ou d’une discrimination). Des contacts et une information per- manents sont assurés avec le public et la société civile via Internet (55 2000 visiteurs), des lettres pério- diques d’information ainsi que des réunions des collèges consultatifs, comités et autres groupes de travail.
En outre, le Défenseur a fourni une expertise juridique reconnue, une insertion dans le paysage institutionnel (10 auditions devant Parlement, 7 recommandations aux Ministères et 10 protocoles d’accord) rendues pos- sible par une équipe conséquente de collaborateurs, au service des droits et libertés.
50 CE 19 mars 1971, Sieur Mergui, Rec. P. 235 ; conclusions Rougevin-Baville ; Cluzel-Métayer, RFAP n° 130, 2011, p. 459.
51 Art. 375 C. Civ.
52 D’après cet article « la prescription est suspendue à compter du jour où, après la survenance d’un litige, les parties conviennent de recourir à la médiation ou à la conciliation ou, à défaut d’accord écrit, à compter du jour de la première réunion de la médiation ou de la conciliation. »
53 Cluzel-Métayer, RFAP, n° 139, 2011, p. 459.
54 S’il convient de recourir à l’année précédente 2011 ou des chiffres concrets de l’année 2013/2014 ils seront indiqués. Cependant le rapport annuel 2013 avec des indications chiffrées précises n’est pas encore paru.
20 Après ces remarques générales il convient d’analyser en détail l’action du Défenseur, d’abord via le bud- get et les effectifs nécessaires pour accomplir ces tâches (1.), ensuite la répartition des réclamations traitées par le Défenseur (2.) puis de donner quelques précisions sur les méthodes employées (3.).
1. Budget et effectifs
La loi des finances 2012 a autorisé 220 emplois budgétaires.55 Mais le Défenseur emploie aujourd’hui 234 personnes.56 Il faut souligner que 2012 a été le premier budget consolidé des personnels issus de la Halde, du Médiateur, de la CNDS et du Défenseur des enfants Par rapport à 2011 le nombre d’agents a été réduit de 17% grâce à une mutualisation des fonctions tout en améliorant la qualité du service rendu.57 Les coûts du personnel en chiffres se montent à un total de 15 586 887 €58, les dépenses de fonctionnement autres que celle de personnel à 13 390 601 €.59 Par rapport aux chiffres des années précédentes (incluant ceux des quatre autorités auparavant indépendants) il faut remarquer que la création du Défenseur des droits s’est faite avec des moyens constants, alors que le la fusion d’autres organismes ou directions a mobilisé des crédits supplémentaires.
2. La répartition des réclamations traitées par le Défenseur
Les 80 162 réclamations traitées par l’institution en 2012 peuvent être réparties entre le siège et les délé- gués régionaux (a) ainsi que par domaine d’intervention (siège et délégués) (b).
a) Répartition entre le siège et les délégués régionaux
Au total 13 290 dossiers ont été traités au siège à Paris. Cela représente 17% du nombre total. En re- vanche, 66 872 dossiers ont été traités par les délégués régionaux du Défenseur. Ce chiffre correspond donc à 83% du nombre total des dossiers traités. La délégation n’est donc pas un vain mot.
b) Répartition par domaine d’intervention
Il est intéressant de constater que la répartition par domaine d’intervention varie beaucoup selon qu’il s’agisse du siège ou des antennes régionales. Au siège parisien du Défenseur, la protection sociale et la soli- darité occupent 20% de l’ensemble des domaines d’intervention ; de même pour les Droits de l’enfant (20%). Ils sont suivis par les cas concernant les affaires publiques (14%) et la Santé (13%). Tous les autres pôles (justice, emploi privé, emploi public, Fiscalité, déontologie, accès aux biens et services privés, exper- tise juridique et affaires pénales) ont des pourcentages minimes, comprises entre 1 et 7%.60
Les délégués, qui exercent leur travail bénévole sur l’ensemble du territoire de la France, ont des do- maines d’intervention très différents : presque la moitié de leur action (43,3%) se concentre sur la protection sociale, la solidarité et les affaires publiques qui représentent 34,1% des affaires traitées ; ainsi, les actions
55 Hors plafond sont 17 fonctionnaires mis à disposition remboursés et 8 gracieuses.
56 Baudis, Rapport annuel 2012 p. 156.
57 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 152.
58 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 156.
59 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 154.
60 Ils sont nommés ici en ordre décroissant.
21 des autres pôles d’intervention sont relativement mineures, en comparaison (Justice 10,4% et Fiscalité 7,6%) quant (au Droit de l’enfant, à l’Emploi privé/public, aux biens et services privés et au logement) ils sont inférieurs à 1,5%.
3. Précisions méthodologiques
Au sein de l’institution du Défenseur le traitement des réclamations se fait maintenant par pôles théma- tiques (par ex. Justice, Déontologie, Fiscalité etc.) car le groupement ne se fait plus autour des quatre mis- sions antérieures.61 Par ailleurs, au plan territorial un « accueil unifié » des différents délégués constituent maintenant un point d’entrée unique pour toutes les tâches qui incombent désormais au Défenseur.
a) Concernant les dossiers traités dans le domaine des droits des usagers et droits de l’enfant
S’il l’on s’attache tout d’abord aux dossiers traités dans le domaine des droits des usagers des services publics, on peut constater une répartition claire, par thèmes, des réclamations de 2012 : ainsi, les affaires liées au champ de la protection sociale et de la solidarité dominent avec 29% des dossiers traités, suivies par les affaires publiques avec 21% et la Santé avec 19%. et juste derrière arrivent la justice (12%), la déontolo- gie de la sécurité (9%), le logement social (5%) et finalement les contentieux fiscaux avec seulement 5% des dossiers traités.62
L’origine des réclamations reste relativement stable puisqu’en 2012, comparativement à 2011, seules une légère baisse des saisines d’enfants (5,7% des requêtes en 2012) et une hausse des saisines par les mères avec 39,7% des dossiers instruits ont été constatées. Ce qui en fait le premier groupe à l’origine des saisines, avant les pères (22,1%)-.63 Les requérants s’intéressent, surtout dans le domaine des droits de l’enfant, aux difficultés de maintien des liens et aux litiges relatifs à l’autorité parentale (22,5%) les motifs restants sont divers (état civil, prison, adoption..., 36,6%).64
b) Concernant les dossiers traités dans le domaine de la lutte contre les discriminations et de la déonto- logie de la sécurité
Tout d’abord, on se focalisera sur les données statistiques pertinentes quant aux dossiers traités dans le domaine de la lutte contre les discriminations. En premier lieu on peut répartir les réclamations par critères65 puis par domaines66 avant de les comparer.
Les chiffres du dernier rapport 2012 sont clairs : Les domaines d’activités les plus concernés par ces cas de discriminations sont l’emploi dans le secteur privé (31,2%) et public (20,3%), suivi par les services pu- blics (14,0%) et biens et services (11,5%). Les principaux critères discriminants sont : l’état de santé et han- dicap (25,9%), l’origine (22,5%), les autres motifs de discrimination sont circonscrits aux « situations di-
61 Baudis, Rapport annuel 2011, pp. 22.
62 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 28 ; il y a des projets que le pôle fiscal sera supprimé et intégré dans un autre pôle (entretien avec M Richard Senghor, Secrétaire général du Défenseur du 26 mars 2014 et avec M Antoine Grézaud, Directeur de cabinet du Défenseur, le 19 mars 2014).
63 Les autres requérants sont surtout des couples (8,8%) et des associations (7,2%) ; Baudis, Rapport annuel 2012, p. 29.
64 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 30.
65 Activité syndicale, Âge, Apparence physique, Caractéristiques génétiques, État de santé et handicap, grossesse, mœurs, opinion politique, orientation sexuelle, origine, religion, sexe, situation familiale et situation différente/autre.
66 Biens et services, éducation, emploi secteur privé, emploi secteur public, logement, services publics et autre.
22 verses » (21,3%). Ainsi, les critères les plus faiblement représentés sont les discriminations du fait des carac- téristiques génétiques (0,03%), des mœurs (0,4%) ou des opinions politiques (0,7%). De même, l’orientation sexuelle ne concerne qu’un faible nombre de contentieux liés à la discrimination (1,7%).67
Si l’on croise ces variables clefs il convient de mettre en exergue les traits saillants qui émergent et no- tamment d’examiner quels sont les critères déterminants en fonction des domaines. Le nombre de requêtes (7,2%) concernant des discriminations dues à l’état de santé ou à un éventuel handicap dans l’emploi du sec- teur public (7,2%), l’emploi du secteur privé (6,4%) et des biens et services (4%) sautent ainsi aux yeux.
Dans le cadre du secteur de l’emploi privé, qui représente 52% des observations faites devant les tribunaux en 2012, un deuxième chiffre est à souligner : les dossiers pour les discriminations liées à l’origine se chif- frent à 7,4%. Les discriminations du fait de l’activité syndicale représentent également 3,7% des litiges de l’emploi du secteur privé. Des pourcentages qui peuvent sembler faibles mais qui sont à mettre en perspec- tive avec les autres domaines de recoupements d’activité/critères de discrimination que l’on peut effectuer.
En effet, les résultats des recoupements dans ces domaines donnent des pourcentages entre 0% et 0,3% ; des valeurs très faibles qui remettent en perspective les faits précédemment évoqués.68 Au-delà de « l’emploi privé » (52%), les observations faites devant les tribunaux, en 2012, concernent essentiellement « l’emploi public » avec 25% des observations ainsi que les « biens et services » (ce qui inclus les avis du Parquet) avec 13% des remarques faites. Si l’on classe ces observations non pas par domaines mais par critère de discrimi- nation relevé, on relève la saillance de 3 grands critères de discrimination : 22% du fait de grossesses, 19%
en raison d’handicaps et 19% pour une activité syndicale.69
Enfin, l’analyse des dossiers traités dans le domaine de la déontologie de la sécurité montrent que les ré- clamations concernent, en 2012, pour la plupart, la police nationale (63,3%) suivie par la Gendarmerie (14,4%) et l’administration pénitentiaire (11,8%) et concernent dans 31,6% des cas une contestation des me- sures de contrainte70 employées et dans 30,7% les requérants font état de violences. Suivent, de manière plus distanciée, les propos déplacés (17,4%). Enfin, 15,9% des réclamations concernent le mauvais accueil réser- vé à une victime ou à un témoin dans un commissariat ou une brigade de gendarmerie, notamment des refus d’enregistrement de plainte.71 Néanmoins, on soulignera que 57,8% des réclamations traitées en 2012 ont été classées sans suite et un peu moins de la moitié (42,2%) ont fait l’objet d’investigations approfondies. Ainsi, une décision sur le fond a été prise dans 27,2% des cas, un quart de ces dossiers révèlent un manquement à la déontologie de la sécurité. Mais il y avait aussi 15% des saisines dans lesquelles, il n’a pas été possible, à l’issue des investigations, de se prononcer sur les griefs en raison d’éléments contradictoires ou parce qu’un jugement est intervenu au cours des investigations du Défenseur et à la suite duquel, sur le fondement de l’art. 33 LO, le Défenseur n’a plus le droit de statuer.
67Cf. Baudis, Rapport annuel 2012, p. 30.
68 Ibid.
69 Baudis, Rapport annuel 2012, p. 31.
70 Garde à vue, audition, perquisition, contrôle d’identité, palpation etc.
71 Baudis, Rapport annuel, p. 32.
