ationale pour l’année 1997-1998

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TABLE DES MATIÈRES

SIGLES UTILISÉS DANS CET OUVRAGE VI

INTRODUCTION 1

Chapitre 1 OBSERVATIONS DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL 3

Chapitre 2 GESTION PAR RÉSULTATS 15

Chapitre 3 SERVICES PRÉHOSPITALIERS D’URGENCE 43

Chapitre 4 GESTION DES SERVICES SOCIAUX OFFERTS AUX JEUNES 99 Chapitre 5 FORMATION PROFESSIONNELLE ET TECHNIQUE

DANS LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS 141

Chapitre 6 SUBVENTIONS AUX MUNICIPALITÉS 161

Chapitre 7 UTILISATION DE LA GÉOMATIQUE

POUR LA GESTION DU TERRITOIRE ET DE SES RESSOURCES 191 Chapitre 8 DÉVELOPPEMENT LOCAL ET RÉGIONAL

ET DÉCONCENTRATION DES ACTIVITÉS GOUVERNEMENTALES 209 Chapitre 9 SYSTÈMES D’INFORMATION

DE LA CAISSE DE DÉPÔT ET PLACEMENT DU QUÉBEC 243 Chapitre 10 SUIVI DE CERTAINES VÉRIFICATIONS DE L’OPTIMISATION DES RESSOURCES 251 Chapitre 11 COMMENTAIRES DÉCOULANT DE NOS TRAVAUX D’ATTESTATION FINANCIÈRE 333 Chapitre 12 RAPPORT D’ACTIVITÉ DU VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL 347

Annexe A EXTRAITS DES RAPPORTS DES COMMISSIONS PARLEMENTAIRES 387 Annexe B LISTE DES FONDS SPÉCIAUX, DES ORGANISMES

ET DES ENTREPRISES DU GOUVERNEMENT 403

Annexe C LOI SUR LE VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL 411

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Sigles utilisés dans cet ouvrage

ACCÈS Actions concertées contre l’économie souterraine ACIA Agence canadienne d’inspection des aliments AGIR Activité de groupe pour l’intégration

par la recherche d’emploi AEC Attestation d’études collégiales ARK Administration régionale Kativik ASP Attestation de spécialisation professionnelle CAAF Contrat d’approvisionnement

et d’aménagement forestier CAR Conférence administrative régionale CARRA Commission administrative

des régimes de retraite et d’assurances CCNQ Commission de la capitale nationale du Québec CCVSP Conseil sur la comptabilité et la vérification

dans le secteur public

CDE Corporation de développement économique CDEC Corporation de développement économique

et communautaire

CHAU Centre hospitalier affilié universitaire CIT Contrat d’intégration au travail CLD Centre local de développement

CLES Comité de liaison de l’enseignement supérieur CLSC Centre local de services communautaires COFI Centre d’orientation et de formation

des immigrants

CPTAQ Commission de protection du territoire agricole du Québec CRD Conseil régional de développement CRPMT Conseil régional des partenaires

du marché du travail

CRSR Centre de recouvrement en sécurité du revenu CRTC Conseil de la radiodiffusion

et des télécommunications canadiennes CTA Centre de travail adapté

DEC Diplôme d’études collégiales DEP Diplôme d’études professionnelles DES Diplôme d’études secondaires

DGSAP Direction générale des services aériens et postaux DRA Direction de la réforme administrative

DRS Donnée à référence spatiale

EDER Entente de développement économique et régional ETC Équivalent temps complet

EVAQ Évacuation aéromédicale du Québec EXTRA Mesure Expérience de travail FIL Fonds d’investissements locaux

ICBE Inventaire concernant le bien-être de l’enfant INFOVAC Information sur les victimes d’actes criminels INFOTRAC Intégration des fonctions opérationnelles

dans le traitement des actes criminels MAM Ministère des Affaires municipales

MAPAQ Ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation

MCC Ministère de la Culture et des Communications MEF Ministère de l’Environnement et de la Faune MES Ministère de l’Emploi et de la Solidarité MFQ Ministère des Finances du Québec MICST Ministère de l’Industrie, du Commerce,

de la Science et de la Technologie MRC Municipalité régional de comté MRN Ministère des Ressources naturelles MRQ Ministère du Revenu du Québec

MSSS Ministère de la Santé et des Services sociaux MTQ Ministère des Transports du Québec OCDE Organisation de coopération

et de développement économique OPDQ Office de planification et de développement

du Québec

OPT Organisme public de transport

PAIE Programme d’aide à l’intégration à l’emploi PTICQ Programme Travaux d’infrastructures Canada-Québec

RAAQ Régie de l’assurance agricole du Québec RCR Réanimation cardiorespiratoire REXFOR Société de récupération, d’exploitation

et de développement forestiers du Québec RRQ Régie des rentes du Québec

RRSSS Régie régionale de la santé et des services sociaux SAAQ Société de l’assurance automobile du Québec SADC Société d’aide au développement des collectivités SAJE Services d’aide aux jeunes entrepreneurs SAQ Société des alcools du Québec

SCT Secrétariat du Conseil du trésor SEMO Services externes de main-d’œuvre SHQ Société d’habitation du Québec SIJ Société d’investissement jeunesse SIQ Société immobilière du Québec SISMAD Système d’information sur les services

de maintien à domicile

SITA Système d’information du transport ambulancier SRI Société régionale d’investissement STCUM Société de transport de la

Communauté urbaine de Montréal STCUQ Société de transport de la

Communauté urbaine de Québec

STRSM Société de transport de la Rive-Sud de Montréal TGE Télécommunication, gaz et énergie électrique UAS Unité autonome de service

URLS Unité régionale des loisirs et des sports ZIP Zone d’intervention prioritaire

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Introduction

ES PARLEMENTAIRES ONT NOTAMMENT pour fonction de contrôler l’usage des fonds publics administrés par le gouvernement, ses organismes et ses entreprises. Afin de les aider dans cette tâche, le Vérificateur général est mandaté par le législateur pour procéder, année après année, à des travaux qu’il mène auprès de certaines entités. Sa liberté est entière quant à ses choix en la matière. Cependant, sa loi constitutive lui fait obligation de rendre compte à l’Assemblée nationale de tout sujet qui, à son avis, mérite son attention.

Pour la troisième année consécutive, le Vérificateur général présente le compte rendu de ses travaux en deux tomes, publiés au printemps et à l’automne. Le présent ouvrage est donc la seconde partie du rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1997-1998. Les divers constats du Vérificateur général sont assortis de recommandations qui ont pour but de redresser les situations discutables ou les erreurs de gestion. Par ailleurs, les responsables des ministères et organismes dont il est question ont tous été invités à commenter ces rapports qui leur ont été adressés au préalable. Ainsi, l’occasion leur a été offerte de faire état des explications qu’il leur semblait impératif de donner aux parlementaires.

Ce tome II comporte tout d’abord les observations du Vérificateur général que lui ont inspirées les résultats de ses récentes vérifications ainsi que les sujets d’actualité qui retiennent particulièrement son attention (chap. 1). Ensuite prend place une étude thématique portant sur la gestion par résultats, c’est-à-dire un état de situation dans les unités autonomes de service (chap. 2). Puis viennent les rapports sur les travaux du Vérificateur général dans les trois réseaux québécois, soit la santé, l’éducation et les municipalités. C’est ainsi que le chapitre 3 est consacré aux services préhospitaliers d’urgence et que le suivant traite des services sociaux offerts aux jeunes Québécois.

Quant au chapitre 5, il se penche sur la formation professionnelle et technique dans les établissements d’enseignement publics et le chapitre 6 fait état des subventions consenties aux municipalités. Les chapitres 7 et 8 exposent les constats découlant de deux vérifications menées sur des sujets qui touchent plusieurs ministères et organismes : l’utilisation de la géomatique pour la gestion du territoire et de ses ressources ainsi que le développement local et régional et la déconcentration des activités gouvernementales.

Enfin, le chapitre 9 commente une vérification interne des systèmes d’information, menée à la Caisse de dépôt et placement du Québec par un cabinet privé.

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Le chapitre 10 ne réunit pas moins de quinze suivis de vérifications de l’optimisation des ressources auxquelles le Vérificateur général a procédé au cours des dernières années.

Cette démarche consiste essentiellement à se rendre compte si le ministère ou l’organisme a réagi positivement aux recommandations qui lui ont été faites et dans quelle mesure il est parvenu à régler les problèmes qui lui avaient été signalés.

Viennent ensuite (chap. 11) les commentaires que le travail d’attestation financière a inspirés au Vérificateur général au cours des derniers mois. Le douzième et dernier chapitre du présent ouvrage présente le rapport d’activité du Vérificateur général, reddition de comptes exigée par sa loi constitutive. Le lecteur y trouvera les renseignements qui lui sont nécessaires pour juger de la performance de l’organisme, que ce soit sous forme descriptive ou statistique.

En annexe A apparaissent des extraits des rapports des différentes commissions parlementaires, dont les recommandations font suite aux travaux du Vérificateur général et aux diverses auditions tenues en cours d’année. C’est d’ailleurs à cette étape que le processus de vérification trouve sa véritable conclusion, puisque les gestionnaires sont appelés à s’expliquer sur les lacunes qui ont été décelées dans les organismes qu’ils dirigent, en présence de membres de l’Assemblée nationale ainsi que du Vérificateur général et de ses collaborateurs.

L’annexe B comporte la liste des fonds spéciaux, organismes et entreprises du gouvernement qui font partie du champ de compétence du Vérificateur général et l’annexe C reproduit sa loi constitutive.

Le Vérificateur général est par ailleurs heureux de souligner qu’il a reçu pleine et entière collaboration de tous les ministères, organismes et entreprises qu’il a été amené à solliciter dans l’exercice de ses fonctions.

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ationale pour l’année 1997-1998

TOME II

CHAPITRE 1

Observations

du Vérificateur général

Rapport à l’Assemblée n

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LE VÉRIFICATEUR GÉNÉRAL DU QUÉBEC – RAPPORT DE 1997-1998 (II)

TABLE DES MATIÈRES

COMMISSION DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE 1.2

GESTION PAR RÉSULTATS 1.9

Les différentes unités administratives du gouvernement peuvent-elles

connaître le succès avec la formule de gestion préconisée pour les unités autonomes de service ? 1.12 La route empruntée par les unités autonomes de service

pour rendre compte peut-elle mener à bon port ? 1.15

La reddition de comptes des unités autonomes de service

doit-elle être certifiée pour devenir crédible et, si oui, par qui ? 1.19

ADAPTATION À L’AN 2000 DES SYSTÈMES INFORMATIQUES 1.24

SOMMAIRE DES VÉRIFICATIONS ABORDÉES DANS CE TOME 1.39

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OBSERVATIONSDUVÉRIFICATEURGÉNÉRAL

1.1 Comme ce chapitre est consacré aux sujets qui m’importent au premier chef, j’en profite pour établir un lien direct avec le lecteur. Je désire donc attirer votre attention sur quelques sujets particuliers et vous présenter sommairement le contenu des chapitres qui suivent.

Commission de l’administration publique

1.2 La Commission de l’administration publique entend notamment le Vérificateur général sur son rapport annuel. De plus, en vertu de la Loi sur l’imputabilité des sous- ministres et des dirigeants d’organismes publics, elle entend aussi les autorités des ministères et des organismes publics afin de discuter de leur gestion administrative et, le cas échéant, de toute matière abordée dans l’un de mes rapports. Depuis près de deux ans, cette commission, d’abord constituée sur une base expérimentale, a examiné publiquement la plupart des chapitres de mes rapports à l’Assemblée nationale et elle a invité à s’exprimer les gestionnaires des entités concernées relativement aux mesures qu’ils comptent prendre pour corriger les lacunes mentionnées.

1.3 Je peux affirmer sans conteste que les travaux de la Commission ont démontré l’à-propos d’une telle reddition de comptes en vue de favoriser encore plus l’engagement des ministères et organismes à redresser les lacunes dépeintes dans mes rapports de vérification. La valorisation de la saine gestion et la recherche de solutions aux problèmes posés par la gestion quotidienne des services publics ont en tout temps guidé les interventions des parlementaires et des gestionnaires appelés à témoigner.

1.4 Compte tenu de son incidence extrêmement bénéfique sur la gestion des fonds publics, je suis heureux que cette commission soit devenue permanente, le 21 octobre 1998, à l’occasion d’une modification apportée au Règlement et aux règles de fonctionnement de l’Assemblée nationale.

1.5 Au cours de la période expérimentale, l’audition des gestionnaires a largement porté sur le contenu de mon rapport de vérification qui met généralement l’accent sur les lacunes décelées dans la gestion d’une ou de plusieurs activités des ministères et des organismes vérifiés. J’y vois un témoignage de l’importance que les parlementaires accordent à la vérification comme outil de contrôle des fonds publics.

1.6 Cette pratique, adoptée à juste titre pour faciliter le démarrage de la Commission, a toutefois eu pour effet de réduire l’étendue de l’examen effectué par elle. La nouvelle phase d’activité dans laquelle s’engage la Commission, désormais dotée d’un statut permanent, est propice au réexamen de cette pratique. Un examen plus large de la reddition de comptes des ministères et organismes – notamment de leur rapport annuel –, sans négliger mes commentaires à leur égard, serait de nature à renouveler l’intérêt des gestionnaires publics pour cette question. Actuellement, les lacunes de la reddition de

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comptes dans le secteur public constituent pour moi un sujet de grande préoccupation, malgré certains indices encourageants dont je traite plus loin dans ce chapitre.

1.7 Au terme des auditions, les commissions se prononcent sur les dossiers examinés puis, dès qu’elles le jugent bon, elles déposent un rapport à l’Assemblée nationale. Ces rapports présentent des constats, des conclusions et des recommandations qui visent à appuyer la démarche du gouvernement, de ses ministères et organismes dans l’amélioration de leur gestion. Les commissions indiquent souvent leur intention de faire un suivi de ces recommandations en demandant le dépôt de documents ou lors d’une convocation ultérieure. L’annexe A du présent ouvrage résume les recommandations faites par la Commission de l’administration publique et celles qu’a formulées la Commission des finances publiques ; toutes deux ont étudié le tome II de mon rapport annuel pour l’année 1996-1997 et elles ont produit un rapport à l’Assemblée nationale à la suite des audiences publiques qu’elles ont tenues.

1.8 Au moment où s’ouvre la 36^e législature, j’assure les députés de mon indéfectible appui dans le cadre de la mission que l’Assemblée nationale me confie et qui consiste à favoriser, par la vérification, le contrôle parlementaire des fonds et autres biens publics.

Gestion par résultats

1.9 Au cours des dernières années, on a vu émerger une nouvelle façon d’administrer les affaires de l’État. Cette nouvelle vague a été baptisée « gestion par résultats ». La performance, la transparence, la responsabilisation et, bien sûr, l’accent mis sur les résultats en sont les courants de fond.

1.10 C’est dans ce sillage que sont apparues les unités autonomes de service (UAS) dont le secret réside dans la simplicité de la formule. Le dirigeant de l’UAS s’entend, par un contrat officiel signé avec le ministre de tutelle ou le sous-ministre, sur les résultats à atteindre et sur le moyen de les mesurer. L’obligation de rendre compte de façon concrète assure la transparence nécessaire.

1.11 Je vous invite à prendre connaissance du chapitre 2 du présent ouvrage, dans lequel je fais état des résultats d’une vérification que j’ai menée auprès de cinq UAS et de deux organismes centraux. Sous réserve des quelques améliorations qu’il faudrait apporter à l’application de ce concept, je considère que le modèle de gestion des UAS est une voie à suivre. C’est avec un esprit constructif, dans le but d’améliorer le modèle, que j’aimerais exposer mes vues sur trois questions qui me préoccupent particulièrement.

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Les différentes unités administratives du gouvernement peuvent-elles connaître le succès avec la formule

de gestion préconisée pour les unités autonomes de service ?

1.12 Le gouvernement a adapté l’expérience britannique Next Steps à la réalité québécoise. Ce modèle exige de bien délimiter les axes d’intervention du gouvernement : d’un côté, les fonctions par lesquelles le gouvernement dispense plus directement des services à la clientèle – au sein d’unités créées spécialement à cette fin – et, de l’autre côté, les autres fonctions plus stratégiques de ce même gouvernement – représentation des citoyens, planification, législation et évaluation. Le modèle de gestion des UAS s’inscrit dans le premier axe et il s’attache à la contribution des personnes dans la chaîne de production.

1.13 Mais comment circonscrire ces activités ? Pour déterminer celles qui peuvent être regroupées autour de l’axe du service à la clientèle, le gouvernement a formulé une série de critères qui justifient la création d’une UAS. Il subsiste toutefois une zone grise, comme en font foi mes observations du chapitre 2. J’y soulève les difficultés rencontrées par une UAS qui présente à la fois des activités de nature stratégique – poser les gestes qu’il faut – et des activités plus directement dédiées aux services à la clientèle – poser ces gestes comme il faut. Ce problème se pose également lorsque vient le temps de construire les indicateurs.

1.14 Le ministère du Conseil exécutif veut imprimer un nouvel élan à l’implantation de ce modèle à tous les secteurs qui s’y prêtent. Par conséquent, je juge impératif que les critères d’admission d’une unité administrative dans le giron des UAS soient nettement précisés et appliqués judicieusement pour éviter l’investissement d’énergie, somme toute infructueux.

La route empruntée par les unités autonomes de service pour rendre compte peut-elle mener à bon port ?

1.15 La gestion par résultats commande que les gestionnaires jouissent d’une plus grande latitude dans leurs décisions et elle exige en corollaire une reddition de comptes pertinente et à point nommé.

1.16 Le modèle établit clairement le cadre de la reddition de comptes. Il circonscrit les responsabilités et l’obligation de s’en expliquer. Par conséquent, il exige une structure qui intègre les informations à fournir au dedans comme au dehors.

1.17 Les UAS méritent des félicitations pour l’information qu’elles fournissent et qui permet une meilleure évaluation des activités plus directement dédiées aux services à la clientèle. Comme je le souligne au chapitre 2, quelques éléments sont toutefois à parfaire, notamment la comparaison des résultats qui revêt une importance capitale pour évaluer la performance.

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1.18 Je m’en voudrais de ne pas attirer l’attention du lecteur sur les qualités de l’information qui la rendent utile et utilisable par les administrateurs quand il s’agit pour eux de prendre des décisions et de diriger l’UAS. L’information doit être fiable et présentée à temps : tout le monde s’entend là-dessus. Il faut aussi y incorporer les cinq propriétés suivantes que je considère comme essentielles.

• Calibrée. La simplicité et l’élagage des détails permettent à l’utilisateur de demeurer au-dessus de la forêt de données.

• Conjoncturelle. L’information fournie aux décideurs présente le contexte dans lequel les décisions ont été ou devraient être prises, de manière à jeter la lumière sur leur caractère raisonnable.

• Prospective. L’information doit ouvrir une fenêtre sur l’avenir de l’organisation.

Elle aide ainsi à déterminer si la performance peut être soutenue ou améliorée.

• Factuelle. Elle doit permettre d’apprécier les résultats par rapport aux intentions.

• Comparable. Des comparaisons, par rapport aux résultats obtenus au cours des années antérieures ou aux autres organisations du même champ d’activité, servent de point de référence pour une meilleure appréciation de la performance.

La reddition de comptes des unités autonomes de service

doit-elle être certifiée pour devenir crédible et, si oui, par qui ?

1.19 Il est primordial que la reddition de comptes soit crédible et fiable pour servir de point d’appui à la décision. Une déclaration de la direction – confirmant la responsabilité du dirigeant de l’UAS et de tous les gestionnaires quant aux informations contenues dans le rapport de gestion – ainsi que la certification des données du rapport apporteront toute la crédibilité et la fiabilité souhaitées.

1.20 Depuis le début de la courte histoire des UAS, leurs rapports de gestion ont pour la plupart été examinés par le vérificateur interne de l’organisme répondant ou par le Contrôleur des finances. Ceux-ci ont assuré au dirigeant de l’organisme que les résultats sont raisonnablement fiables et que les méthodes utilisées pour calculer les indicateurs sont conformes aux exigences de l’entente de gestion et du plan d’action.

1.21 L’attestation que donne le vérificateur interne à son dirigeant est souhaitable mais elle ne peut constituer une certification des données destinée au public. En effet, le lien de dépendance du vérificateur interne avec la direction est une entrave sérieuse à l’émission d’une certification qui pourrait plutôt être donnée par un tiers indépendant pour acquérir la crédibilité voulue. De plus, il faudrait que cette certification adopte une fréquence conforme aux besoins des utilisateurs de l’extérieur. Soit dit en passant, malgré les difficultés qu’un tel examen comporte, les indicateurs devraient être étudiés non seulement en fonction de leur exactitude, mais aussi sous l’angle de leur pertinence.

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1.22 Je ne peux qu’applaudir à cet effort d’implantation du concept de la gestion par résultats. Comme il correspond aux principes que je préconise depuis longtemps, il mériterait à mon avis qu’on étende de beaucoup son application.

1.23 Au cours des prochaines années, je m’intéresserai de près à la mise en pratique du modèle dans la fonction publique afin de m’assurer que cette réforme de l’administration produit les meilleurs résultats possibles. Je souhaite que les administrateurs publics s’engagent résolument dans cette voie prometteuse qu’est la gestion par résultats.

Adaptation à l’an 2000 des systèmes informatiques

1.24 Pour assurer la livraison continue des biens et services à la population, l’adaptation à l’an 2000 des systèmes informatiques au gouvernement du Québec constitue une opération de première importance.

1.25 En juin dernier, je déposais à l’Assemblée nationale le tome I de mon rapport pour l’année 1997-1998, dans lequel je faisais des constats et des recommandations concernant l’adaptation à l’an 2000 au sein du gouvernement. Au cours des mois précédents, j’avais effectué une étude auprès de 25 entités gouvernementales pour m’enquérir de l’état d’avancement des travaux d’adaptation de leurs systèmes informatiques. Il m’était alors apparu que les projets d’adaptation de cinq entités semblaient risqués et que ceux de dix autres entités présentaient des risques qui pourraient devenir importants s’ils n’étaient pas suivis de près au cours des mois à venir. En outre, j’avais cherché à savoir si le Secrétariat du Conseil du trésor (SCT) assumait son rôle de coordonnateur dans ce dossier. J’en étais amené à conclure que le gouvernement ne disposait pas d’un portrait exact de la situation relativement aux travaux d’adaptation à l’an 2000 des ministères et organismes et qu’il ne se faisait aucune coordination auprès des organismes des réseaux et des entreprises du gouvernement.

1.26 Le 10 juin 1998, le Conseil des ministres prenait la décision d’élargir le mandat de coordination du SCT afin d’y inclure les entreprises d’État ainsi que les réseaux de la santé et des services sociaux, de l’éducation et des municipalités. De la sorte, il manifestait son désir d’obtenir une information de gestion plus complète pour savoir exactement où en étaient les travaux d’adaptation que nécessite le passage à l’an 2000 en matière d’équipement et de systèmes stratégiques.

1.27 Le 7 octobre 1998, les membres de la Commission de l’administration publique rencontraient des gestionnaires du SCT, du ministère de la Santé et des Services sociaux et du ministère de l’Éducation afin, d’une part, de faire le point sur la coordination gouvernementale de l’adaptation à l’an 2000 et, d’autre part, de connaître l’état de la situation dans les réseaux chapeautés par ces ministères. Le SCT a notamment remis aux membres de la Commission un document d’information sur l’état d’avancement de l’adaptation des 529 systèmes stratégiques reconnus comme tels par les ministères et

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organismes assujettis à la coordination du SCT depuis le début de l’opération. Au moment de cette rencontre, le SCT ne disposait pas encore d’un portrait de la situation des organismes des réseaux et des entreprises du gouvernement.

1.28 Les renseignements fournis par les représentants du ministère de l’Éducation sur l’état d’avancement de l’opération se voulaient plutôt rassurants et ils visaient à démontrer que les autorités des organismes du réseau de l’éducation accordent beaucoup d’attention à ce dossier.

1.29 En ce qui a trait au réseau de la santé et des services sociaux, les dirigeants du ministère responsable ont également présenté l’état d’avancement des travaux. Selon ce bilan, il reste plusieurs étapes importantes à franchir au cours des prochains mois et il est indispensable d’établir des priorités parmi les adaptations à réaliser. Les représentants du ministère de la Santé et des Services sociaux ont d’ailleurs mentionné qu’ils privilégiaient l’adaptation de l’équipement et des systèmes de soins à celle de l’équipement et des systèmes administratifs utilisés dans le réseau. L’équipement biomédical fait l’objet d’une approche systématique qui devrait permettre au ministère de mieux connaître, une fois l’inventaire et la classification par niveau de risque achevés en décembre 1998, les difficultés auxquelles il sera confronté en 1999 en matière d’adaptation ou de remplacement de ces actifs.

1.30 Selon les informations connues et disponibles au moment de la séance de la commission parlementaire, une grande proportion de l’équipement biomédical, bien qu’il ne soit pas conforme à l’an 2000, n’arrêtera pas de fonctionner pour autant. Au cours des prochains mois, le principal défi du ministère de la Santé et des Services sociaux sera d’évaluer le plus efficacement et le plus précisément possible les répercussions de cette non-conformité sur le fonctionnement de l’équipement biomédical – surtout celui que l’on considère comme essentiel à la survie des patients – afin de bien cibler les priorités d’adaptation, sans toutefois négliger les systèmes administratifs clés qui réclament des ajustements majeurs pour pouvoir continuer de fonctionner.

1.31 Pour que l’Assemblée nationale soit informée des efforts consacrés à ce dossier de première importance, j’ai jugé opportun de procéder à un suivi du mandat élargi du SCT.

Comme on le verra, la coordination de l’opération à l’échelle gouvernementale demeure incomplète pour l’instant.

1.32 En effet, bien que le SCT dispose d’un tableau de bord établi à la fin du mois de septembre 1998, on n’y trouve que l’état d’avancement, au 31 juillet 1998, de l’adaptation des systèmes stratégiques à l’appui des activités essentielles déclarées par les ministères et organismes déjà assujettis à sa coordination avant la modification de son mandat. Au début d’octobre 1998, le SCT ne connaît toujours pas l’état de situation de l’adaptation à l’an 2000 des systèmes stratégiques dont dépendent les activités essentielles en matière de santé, de sécurité et de stabilité économiques dans les réseaux ou les entreprises du gouvernement. Il n’est donc pas en mesure d’établir un portrait exact et complet relativement aux travaux d’adaptation des systèmes stratégiques.

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1.33 De plus, le tableau de bord dont le SCT s’est doté et qu’il a déposé à la Commission de l’administration publique comporte des données parfois erronées qu’il n’a pas validées auprès des entités. Il n’est pas davantage en mesure d’évaluer le coût total de l’opération au gouvernement du Québec. Pour ces diverses raisons, il est incapable d’effectuer une reddition de comptes exhaustive.

1.34 Le SCT a l’intention de produire un premier état d’avancement de tous les systèmes stratégiques du gouvernement québécois en décembre 1998. Compte tenu de la date où nous en sommes, j’estime que le SCT devrait, à très court terme, procéder aux démarches suivantes :

• cibler ses efforts de coordination sur les systèmes stratégiques à risques des diverses entités dont il assume à présent la coordination ;

• définir les mécanismes de suivi et la stratégie d’intervention qu’il compte utiliser relativement aux quelque 500 systèmes interconnectés qu’il a recensés ;

• approfondir l’analyse et la validation des données transmises par les entités sur le degré d’avancement et le coût de leurs travaux d’adaptation ;

• inciter les entités pourvues de systèmes stratégiques dont l’implantation doit être faite après le 31 décembre 1998 à étudier sérieusement, à brève échéance, l’opportunité de produire des plans palliatifs ;

• convaincre les entités de l’importance de procéder aux essais nécessaires de tout équipement et système stratégique, y compris ceux dont leurs fournisseurs certifient qu’ils sont adaptés à l’an 2000 ;

• déterminer ce que coûtera l’adaptation à l’an 2000 des ministères, organismes, réseaux et entreprises du gouvernement et inventorier les sources de

financement disponibles à cet égard.

1.35 Par ailleurs, compte tenu du peu de temps qui reste avant le nouveau millénaire et du démarrage relativement tardif de leurs activités de coordination, les ministères de la Santé et des Services sociaux, de l’Éducation et des Affaires municipales doivent s’assurer que les activités d’adaptation à l’an 2000 sont effectivement menées à temps dans leur réseau et ils ne doivent pas négliger de renseigner régulièrement le SCT sur l’état d’avancement de l’opération.

1.36 De plus, ils sont responsables, tout comme le SCT à l’échelle gouvernementale, de veiller à ce que des plans palliatifs soient élaborés et mis en place, en temps opportun, par les organismes de leur propre réseau, lorsque le risque de ne pas être prêt à temps le commande, afin de minimiser les effets d’un éventuel échec.

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1.37 Pour contribuer à la diffusion de l’information la plus utile possible auprès de l’Assemblée nationale concernant l’évolution de la question d’ici l’arrivée du nouveau millénaire, je compte procéder à un autre suivi, au début de 1999, ce qui m’amènera à commenter la situation gouvernementale dans mon prochain rapport ou même avant si la situation l’exige.

1.38 Ce suivi m’indiquera notamment si la situation a évolué quant aux entités dont les activités d’adaptation à l’an 2000 ont déjà été considérées comme assez ou très à risques lors de notre bilan établi en date du 31 décembre 1997.

Sommaire des vérifications abordées dans ce tome

1.39 Les sujets retenus pour ce tome me semblent particulièrement dignes d’intérêt, que ce soit en fonction des sommes en cause ou des préoccupations nourries par l’actualité.

1.40 Au Québec, les orientations en matière de services préhospitaliers d’urgence sont sous la responsabilité du ministère de la Santé et des Services sociaux. Bien que les orientations du ministère soient connues depuis 1992, elles ne sont pas enchâssées dans une loi propre à ce secteur d’activité pas plus que les assises nécessaires à leur implantation ne sont fixées. Par conséquent, les fonctions attribuées en ce domaine aux régies régionales ne sont pas accompagnées de pouvoirs réels.

1.41 Actuellement, les services préhospitaliers ne se développent pas au même rythme dans toutes les régions du Québec : certaines régies tardent à agir. En outre, aucune région ne se trouve pourvue d’une chaîne d’intervention complète pourtant essentielle à la réduction de la gravité des séquelles et même, parfois, à la survie d’un malade ou d’un blessé.

1.42 Quant à la gestion des services sociaux offerts aux jeunes, quelle que soit la période – périnatale, préscolaire ou scolaire –, les services sont généralement offerts en fonction des demandes reçues plutôt qu’en vue de dépister les jeunes en difficulté ou menacés, si bien que les familles ou les enfants plus vulnérables ne sont guère rejoints ou peu souvent inscrits aux programmes existants. De plus, la nature et l’offre des services sociaux sont encore fortement influencées par la mission et la structure administrative de chaque établissement plutôt que centrées sur les besoins du jeune et de sa famille.

1.43 Par ailleurs, les moyens mis en place pour favoriser la qualité de la pratique professionnelle sont insuffisants. Les outils cliniques pour établir un diagnostic sont peu utilisés et l’élaboration et la révision des plans d’intervention manquent de rigueur. Ainsi, les interventions auprès des jeunes ne sont pas toujours exercées avec l’efficacité requise.

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1.44 Dans le secteur de la formation professionnelle et technique, particulièrement au collégial, lorsque des programmes de formation offrent de faibles perspectives d’emploi, le ministère de l’Éducation ne remet pas nécessairement en cause le nombre d’établissements autorisés à les offrir ni le nombre d’élèves qu’ils admettent. Dans plusieurs de ces programmes, même lorsqu’un contingentement est imposé à l’inscription des étudiants, l’admission est souvent trop large compte tenu de la probabilité qu’ils ont d’obtenir un emploi relié à cette formation ; pourtant, d’autres programmes sont plus prometteurs.

1.45 Par ailleurs, les établissements ne collaborent pas encore assez ; ils ne disposent pas du pouvoir de sélection et n’ont pas d’intérêt financier à favoriser une orientation professionnelle qui correspondrait mieux aux aptitudes scolaires démontrées par les élèves à la fin du secondaire. Il s’ensuit des échecs, des abandons et des détours coûteux dans les cheminements scolaires.

1.46 En ce qui a trait aux subventions accordées aux municipalités, l’octroi et le contrôle des subventions manquent de rigueur pour la plupart des programmes que nous avons vérifiés, de sorte que certaines municipalités ont pu être avantagées ou désavantagées quant au choix des projets et au montant de la subvention. Les décisions relatives au choix et au montant ne sont pas toujours suffisamment appuyées dans les dossiers examinés. Pourtant, il s’agit là de respecter le principe de transparence, afin que d’autres personnes puissent juger si les décisions ont été prises en toute objectivité.

1.47 La géomatique a pour objet d’acquérir et de gérer des données portant sur le territoire en se servant de la technologie et de données recueillies grâce à des disciplines telles que la topométrie, la géodésie, la photogrammétrie, l’hydrographie, la télédétection et la cartographie. En 1988, le gouvernement a mis en place le Plan géomatique dans le but d’optimiser ses interventions. Nous avons constaté que, après dix ans, l’implantation de la géomatique en est à ses débuts dans la plupart des ministères et organismes vérifiés.

Il faut en conclure que les ministères et organismes tardent à profiter des développements technologiques pour réviser leurs façons de faire en vue d’améliorer leur performance et de diminuer leurs coûts d’exploitation.

1.48 En matière de développement local et régional, je remarque que le ministère des Régions n’a pas de vue d’ensemble en ce qui concerne les efforts de développement effectués par les ministères et organismes dans chaque région ni pour ce qui touche aux structures de développement. D’ailleurs, j’observe des chevauchements dans les mandats de certaines entités dans ce domaine. La plupart des planifications stratégiques des conseils régionaux de développement de même que les ententes-cadres qui en découlent comportent des objectifs vagues et non mesurables. Les ententes spécifiques, qui visent à mettre en œuvre les ententes-cadres, sont de même venue et elles débouchent rarement sur des actions concrètes.

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1.49 Sur le plan de la déconcentration, il n’existe pas de planification d’envergure gouvernementale quant à l’emplacement des bureaux des ministères et organismes en région, ce qui permettrait de réaliser des économies si l’on regroupait certains bureaux.

1.50 Enfin, un chapitre réunit les résultats des examens que nous avons faits cette année pour nous rendre compte des suites données aux recommandations découlant de 15 vérifications antérieures. Encore cette année, les responsables ont donné suite en tout ou en partie à près de 75 p. cent d’entre elles. Dans les autres cas, nous réitérons nos recommandations et les dirigeants pourront ensuite être invités à expliquer leur retard à procéder devant la Commission de l’administration publique.

1.51 Comme on le voit, l’amélioration des services publics est un processus auquel il faut travailler sans relâche.

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Rapport à l’Assemblée nationale pour l’année 1997-1998

TOME II

CHAPITRE 2

Gestion par résultats

Vérification menée

auprès de deux organismes centraux et de cinq unités autonomes de service

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TABLE DES MATIÈRES

FAITS SAILLANTS 2.1

VUE D’ENSEMBLE 2.8

OBJECTIFS ET PORTÉE DE NOTRE VÉRIFICATION 2.20

RÉSULTATS DE NOTRE VÉRIFICATION

Soutien des organismes centraux 2.24

Orientations et outils de gestion 2.28

Allégement des contrôles et marges de manœuvre 2.41 Stratégie de gestion des unités autonomes de service 2.49

Mesure des résultats 2.57

Préalables à la mesure des résultats 2.59

Mesure de la performance 2.67

Reddition de comptes 2.81

Qualité de la reddition de comptes 2.83

Fiabilité des résultats 2.91

Vérification menée par

Jean-Noël Thériault

Directeur de vérification

Maryse Fournier France Ouellet Lucie Roy Benoît Soucy

Le résumé des commentaires des entités apparaît après chacun des sujets traités

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GESTIONPARRÉSULTATS

Faits saillants

2.1 La plupart des pays industrialisés, bousculés par la mondialisation des marchés, ont dû miser sur une nécessaire productivité au cours des dernières années. Le Québec n’y échappe pas et sa fonction publique non plus. Cette fonction publique, naguère bureaucratique, doit s’adapter à un nouveau contexte, d’autant plus que le redressement des finances est devenu une priorité pour le gouvernement. Le Québec s’est donc engagé depuis quelques années dans une démarche qui vise à mettre davantage l’accent sur les résultats à obtenir plutôt que sur les moyens à utiliser. Cette démarche se concrétise notamment dans la création d’unités autonomes de service (UAS).

2.2 Pour déterminer si le concept des UAS constitue une voie à suivre, nous avons examiné les différentes facettes de son application. Ainsi, nous nous sommes penchés sur le soutien apporté à cinq UAS par les organismes centraux concernés, sur la stratégie de gestion des UAS ainsi que sur la mesure de leurs résultats et leur reddition de comptes.

2.3 Le modèle de gestion des UAS est simple. D’abord, le dirigeant prend entente avec le ministre de tutelle ou le sous-ministre au sujet des responsabilités qu’on lui délègue. Le dirigeant a pour mission essentielle de gérer, en fonction d’objectifs quantifiables et prédéterminés, les produits et services que l’UAS offre. Par la suite, il doit communiquer les résultats en établissant une comparaison avec les cibles fixées. Il va de soi que ce modèle encourage la performance et la transparence. Nous avons constaté qu’il est appliqué avec succès par les cinq UAS retenues pour notre vérification. Il n’en reste pas moins que des améliorations peuvent y être apportées.

2.4 Ainsi, les organismes centraux auraient avantage à mieux circonscrire leur soutien. Pour appliquer avec plus d’efficacité le modèle de gestion des UAS, il serait souhaitable, d’une part, que la Direction de la réforme administrative du ministère du Conseil exécutif précise les notions clés et qu’elle favorise davantage le partage des connaissances et des expériences. D’autre part, le Secrétariat du Conseil du trésor devrait prêter une oreille plus attentive aux demandes des UAS pour des marges de manœuvre accrues, en attendant que le cadre de gestion gouvernemental soit ajusté.

2.5 Par ailleurs, malgré les mesures prises pour gérer le changement et mobiliser le personnel, les UAS font face à un essoufflement après un certain temps. Des gestionnaires et des employés qui ne comprennent pas bien la portée de leur contribution peuvent négliger de « mettre l’épaule à la roue », d’où l’importance, pour les dirigeants, d’être vigilants et d’exercer un leadership vigoureux.

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2.6 De plus, le manque d’expertise en conception d’indicateurs explique en partie que ceux qu’ont élaborés les UAS ne constituent pas encore le meilleur ensemble pour mesurer la performance. Il faudra parfaire ces indicateurs afin de mieux évaluer la qualité des produits et services, la productivité ainsi que la qualité de la gestion.

2.7 Enfin, la reddition de comptes, qui ne permet pas de porter un jugement d’ensemble sur la performance d’une UAS, est de meilleure qualité que celle que l’on dit

« traditionnelle ».

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Vue d’ensemble

2.8 La société et l’économie mondiale ont subi des changements majeurs au cours des dernières années, si bien que les pays industrialisés ont été obligés de se préoccuper davantage du redressement des finances publiques. Les différentes réformes alors entreprises visent à modifier progressivement les structures et les processus de gestion des interventions de l’État afin d’adapter la gestion publique à un nouveau contexte.

2.9 Depuis quelques années, le gouvernement du Québec s’est engagé dans une démarche globale de responsabilisation qui intègre les principaux aspects de la réforme de l’administration publique et qui comporte quatre axes d’intervention interdépendants.

2.10 Allocation des ressources. Le nouveau processus se caractérise par l’octroi d’enveloppes budgétaires globales fermées. Cette façon de faire contribue à la stabilité du cadre budgétaire et elle permet à chaque ministre d’allouer ses ressources en fonction de ses priorités, exprimées dans un plan stratégique mis à jour chaque année.

2.11 Organisation du travail. Des comités ont été créés dans chaque ministère et organisme, afin de faciliter la concertation entre l’administration et les employés au regard de l’organisation du travail et pour faire participer les gestionnaires et les employés à l’atteinte des objectifs du gouvernement concernant les finances publiques et les services aux citoyens.

2.12 Allégement des contrôles. Dans le but d’accorder plus de liberté aux gestionnaires, le gouvernement a entrepris une réforme de la gestion des ressources qui passe par l’allégement des contrôles centraux.

2.13 Gestion par résultats. Ce concept arbore l’étendard de la responsabilisation et de la transparence, ce qui se traduit par une délégation accrue du choix des moyens par les dirigeants et l’exigence d’une plus grande transparence dans la mesure des résultats. La gestion par résultats repose sur quatre principes (voir l’encadré). Son degré d’implantation et de réussite dépend des trois autres axes.

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2.14 Le gouvernement a entrepris le virage vers ce nouveau mode de gestion par résultats en adaptant à la réalité québécoise l’expérience britannique Next Steps qui en a inspiré les principes. C’est ainsi qu’il a mis de l’avant le modèle de gestion de l’unité autonome de service (UAS).

2.15 Le concept même de la gestion par résultats suppose qu’on l’applique à des activités gouvernementales dont les produits et services sont mesurables. Ce sont donc principalement les entités dont les activités sont plus directement dédiées aux services à la clientèle qui pourront mettre en œuvre ce modèle de gestion. Une UAS peut être constituée de n’importe quelle entité administrative, quelle que soit son envergure, allant d’un service au sein d’un ministère jusqu’à un organisme entier.

2.16 La transformation en UAS est un processus simple qui n’entraîne pas de changements législatifs ou réglementaires. Les gestionnaires et le personnel continuent d’être assujettis à la Loi sur la fonction publique et leur statut ainsi que leurs conditions de travail sont maintenus. Une UAS fait donc encore partie du ministère auquel elle est rattachée ; s’il s’agit d’un organisme, il conserve sa relation de dépendance vis-à-vis du ministre responsable.

2.17 Trois documents sont essentiels à la gestion de l’UAS et ils doivent tous être rendus publics : l’entente de gestion, le plan d’action et le rapport de gestion. L’entente de gestion décrit le rôle et les responsabilités du dirigeant de l’UAS ainsi que ses relations avec le ministre ou le sous-ministre. Y sont également présentés les indicateurs qui permettront de rendre compte des résultats atteints et les marges de manœuvre consenties pour améliorer la performance de l’unité. Le plan d’action décrit les perspectives à moyen terme et les cibles fixées pour l’année, les moyens que l’unité entend prendre pour atteindre ces cibles et les ressources disponibles. Le rapport de gestion présente les résultats atteints en relation avec les cibles fixées et il affiche, si

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possible, la comparaison des résultats de l’unité avec ceux d’autres organisations publiques ou privées. Le contenu détaillé de ces trois documents est présenté à l’annexe 1 de ce chapitre.

2.18 L’implantation des UAS au sein de la fonction publique québécoise s’est faite graduellement depuis 1995. Au cours de la première année, un groupe de quatre unités a permis de valider le modèle. Par la suite, chaque ministère a été invité à lancer une première unité, de façon à se familiariser avec le concept. Le tableau 1 énumère les UAS reconnues au 15 mai 1998 et quelques informations propres à chacune.

2.19 Les 15 UAS existantes regroupent près de 14 p. cent de l’effectif de la fonction publique. Le gouvernement compte étendre ce concept à toutes les activités qui s’y prêtent. Les travaux préliminaires de la Direction de la réforme administrative (DRA) du ministère du Conseil exécutif établissent que ces activités concernent environ 70 p. cent de l’effectif de la fonction publique.

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Objectifs et portée de notre vérification

2.20 Notre vérification visait à obtenir une vue d’ensemble suffisante pour nous permettre d’apprécier l’application du concept de la gestion par résultats. Compte tenu de l’ampleur du champ d’action, nous avons dirigé nos travaux dans un premier temps vers les UAS, moyen privilégié par le gouvernement en cette matière. Un deuxième volet concernant plus particulièrement les ministères et organismes fera l’objet de notre propos en 1998-1999.

2.21 Pour remplir notre mandat, nous avons mis à contribution le Secrétariat du Conseil du trésor (SCT), la DRA ainsi que cinq UAS. Nous avons examiné le soutien des organismes centraux qui agissent dans le domaine de la gestion par résultats, la stratégie de gestion des UAS, la qualité de la mesure des résultats et de la reddition de comptes.

2.22 Les cinq UAS retenues pour notre vérification (tableau 1) ont été sélectionnées pour que notre examen soit le plus révélateur possible. Deux d’entre elles font partie des quatre unités pionnières. Trois relèvent d’un ministre ou d’un ministre délégué, tandis que deux rendent compte à un sous-ministre : elles forment donc une unité administrative au sein d’un ministère. L’ampleur du budget et le nombre d’employés sont des facteurs qui ont aussi influé sur notre sélection.

2.23 Notre vérification a pris fin en juin 1998. Bien que certaines de nos constatations puissent concerner des années antérieures, la plupart de nos travaux portent sur les exercices financiers 1996 et 1997. Nos procédés de vérification (entrevues, analyse de la documentation, examen de dossiers et sondages) sont conformes aux normes du Conseil sur la comptabilité et la vérification dans le secteur public (CCVSP) relativement aux mandats d’optimisation des ressources. Le lecteur trouvera à l’annexe 2 de ce chapitre les objectifs et les critères qui ont guidé notre vérification.

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Résultats de notre vérification Soutien des organismes centraux

2.24 Trois organismes centraux jouent un rôle dans l’implantation du concept de la gestion par résultats.

2.25 La DRA a pour mandat de coordonner et de soutenir l’instauration de la gestion par résultats. Elle a comme objectif d’établir un nouveau cadre de fonctionnement de l’administration publique afin, notamment, de permettre une amélioration constante de la performance et, en particulier, de la productivité et de la qualité du service au citoyen. Elle est responsable d’évaluer la qualité du modèle de gestion par résultats.

2.26 Le SCT est aussi un moteur important en la matière. Il tente d’adapter, de concert avec le ministère des Finances, le cadre de gestion du secteur public afin qu’il laisse plus de place à l’innovation et qu’il soit davantage axé sur les résultats. Cette adaptation se traduit par l’allégement des contrôles administratifs mais, surtout, par l’octroi d’enveloppes budgétaires fermées et la publication des plans ministériels de gestion des dépenses. Le SCT examine particulièrement les demandes d’allégement réglementaire des UAS et il les recommande à l’approbation du Conseil du trésor.

2.27 De son côté, le ministère des Finances est responsable de la mise en place de quelques éléments du modèle, comme la gestion des revenus et le coût de revient.

Orientations et outils de gestion

2.28 L’implantation d’un nouveau cadre de gestion dans les UAS exige que la DRA les accompagne en orientant et en appuyant leur démarche.

2.29 La DRA a porté à la connaissance des ministères et organismes les orientations et le cadre qu’elle préconise en matière de gestion par résultats en diffusant le document intitulé « Application du concept de la gestion par résultats dans la fonction publique québécoise ». L’information ainsi véhiculée est essentielle pour que les gestionnaires comprennent le bien-fondé des choix gouvernementaux et qu’ils y adhèrent. Le document précise notamment le concept, les documents de base à produire, le processus de mise en place et les facteurs de succès, et il souligne l’importance de gérer le changement.

2.30 Toutefois, que ce soit dans ce document ou d’une autre façon, la DRA n’a pas circonscrit certaines notions clés ni suggéré les outils de gestion essentiels pour que les façons de faire s’adaptent à l’action souhaitée.

Il reste du chemin à parcourir pour que les façons de faire s’adaptent à l’action souhaitée.

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2.31 Quoi qu’il en soit, elle a tout de même défini les notions liées aux indicateurs qui se rapportent notamment à la mesure de la qualité du service et de la productivité. Or, ces notions ont été interprétées et parfois mal comprises par les UAS. En effet, des termes différents sont utilisés dans les documents publics des UAS pour exprimer les mêmes réalités. Des mesures de qualité sont aussi présentées comme des mesures d’efficacité.

C’est dire que la DRA ne s’assure pas de l’utilisation uniforme des termes qu’elle a adoptés dans son document de référence. De plus, elle n’a pas suffisamment détaillé les notions relatives à l’efficience, à la qualité des produits et services ainsi qu’à la qualité de la gestion, même si ces éléments sont essentiels à l’évaluation de la performance.

2.32 Par ailleurs, le document de référence reconnaît à un comité aviseur (comité consultatif) le rôle multiple de valider les orientations, de vérifier que les objectifs sont réalistes et de conseiller la haute direction. Il semble que ces tâches aient été assumées par les comités aviseurs des UAS visitées, sauf pour le volet conseil. Force est de constater que, pour la plupart des UAS, la composition actuelle du comité ne lui permet pas de conseiller adéquatement le ministre ou le sous-ministre quant aux indicateurs et aux résultats atteints, comme le prévoit le document de référence. L’évaluation de la pertinence des indicateurs et des résultats requiert en effet la connaissance particulière des opérations de l’UAS.

2.33 Pour que l’exercice soit plus crédible, le comité devrait s’adjoindre des bénéficiaires des services, des spécialistes externes à l’UAS ainsi que des personnes qui connaissent à fond les opérations de l’UAS, condition essentielle pour élaborer des indicateurs pertinents. Un comité composé de cette façon aurait décelé les indicateurs plus ou moins utiles à la mesure de la performance, sujet dont nous traiterons plus loin.

2.34 Les UAS étant caractérisées par leurs activités plus directement dédiées aux services à la clientèle, il importe qu’elles conçoivent un tableau de bord, outil stratégique qui intègre un certain nombre d’indicateurs clés et qui, régulièrement mis à jour, permet de maintenir l’attention sur la réalisation des objectifs. Dans quatre des cinq UAS, le suivi des indicateurs est effectué avec cet outil. Toutefois, le document de référence de la DRA est muet en cette matière, ce qui pourrait expliquer que Tourisme Québec fasse le suivi des activités décrites dans son plan d’action plutôt que celui de ses indicateurs.

2.35 L’accompagnement des UAS suppose également un processus de partage et d’échange des connaissances et des expériences. Le soutien de la DRA s’est d’abord concrétisé par des tables d’échange d’information sur le fonctionnement des premières UAS. De plus, la DRA parraine un forum qui réunit les dirigeants de chaque UAS. Ce regroupement a pour but de discuter des problèmes qui se posent et des solutions possibles. On y discute principalement des allégements réglementaires, de la gestion des ressources humaines, du rôle des syndicats et de la création de fonds d’immobilisations.

Un tel forum gagnerait à être complété par des tables d’échange sur les autres éléments

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de gestion. En effet, on n’y discute pas des difficultés liées à l’élaboration des indicateurs – rencontrées dans les UAS par les équipes de coordination –, ni des bonnes pratiques, ni des outils à recommander, comme la méthodologie d’élaboration des indicateurs conçue par la Régie des rentes du Québec (RRQ).

2.36 L’imprécision de certaines notions clés, l’imperfection ou l’utilisation impropre des outils reconnus de gestion et le faible partage des bonnes pratiques constituent une entrave à une plus grande efficacité. Par ailleurs, le Conseil exécutif a demandé récemment aux ministères et organismes d’établir un plan d’action en déterminant les secteurs et les unités qui se prêtent à la transformation en UAS, assorti d’un échéancier de réalisation sur trois ans. Compte tenu de ce nouvel élan d’implantation, il importe que le document de référence de la DRA soit clarifié et amélioré.

2.37 Enfin, la DRA a jugé sommairement les progrès réalisés par les premières UAS lors des travaux préparatoires à son « Rapport synthèse des résultats des UAS 1996-1997 ». Le rapport confirme que le concept s’avère une formule des plus intéressantes pour gérer les activités dédiées aux services à la clientèle. Il y aurait quand même lieu que la DRA, en collaboration avec le SCT et le ministère des Finances, procède à une évaluation plus complète des améliorations apportées aux activités grâce à la gestion par résultats.

2.38 Nous avons recommandé à la Direction de la réforme administrative du ministère du Conseil exécutif

• de mieux circonscrire certaines notions clés et de suggérer les outils de gestion essentiels ;

• de favoriser davantage le partage des connaissances et des expériences ;

• de faire le bilan des progrès réalisés par les UAS.

2.39 Résumé des commentaires : Concernant les tableaux de bord ainsi que les indicateurs relatifs à la qualité de la gestion, le ministère prétend que ce sont là des moyens à utiliser à des fins internes et qu’il n’a pas à intervenir à ce sujet : « Revenir sur ce principe et demander aux gestionnaires d’une UAS de présenter le résultat d’indicateurs comme le taux d’absentéisme, le taux de roulement ou la satisfaction du personnel ne serait pas approprié, compte tenu de la finalité du modèle. »

Enfin, le ministère est heureux de constater que le rapport confirme qu’il est sur la bonne voie : « [Il]

a mis en place plusieurs moyens pour ajuster le modèle de la gestion par résultats. Il y a là une forme d’appréciation et d’évaluation continue du modèle. Dernièrement, pour aller encore plus loin dans ce processus d’ajustement, le Comité de développement des UAS a été mis sur pied. Ce comité regroupe les trois organismes centraux. Il a rencontré les responsables des UAS pour connaître les ajustements requis au cadre de gestion et les travaux à entreprendre pour améliorer le modèle dans les prochains mois. »

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2.40 Réaction aux commentaires : Nous rappelons que le rôle de la DRA est d’accompagner les UAS en orientant et en appuyant leur démarche. Tout en respectant la finalité du modèle de gestion, rien ne l’empêche de suggérer les outils de gestion de base et d’en laisser le choix aux gestionnaires.

Allégement des contrôles et marges de manœuvre

2.41 En plus des allégements généraux accordés aux différentes organisations du secteur public, le Conseil du trésor autorise des marges de manœuvre correspondant aux besoins particuliers des UAS pour améliorer leur performance. Les UAS doivent les demander au besoin et les justifier à la pièce. Ces marges de manœuvre peuvent être obtenues par des modifications apportées à des lois, à des règlements ou à des normes administratives gérées par un organisme central, ou par délégation de responsabilités du sous-ministre.

2.42 Le document de référence de la DRA énonce les principes qui guident les recommandations du SCT au Conseil du trésor quant à l’attribution des marges de manœuvre. Les éléments qui influent sur la décision sont divers : variation du volume de production, exigences relatives aux ressources humaines, aux gains de productivité ou à l’efficacité, urgence de la situation. Les marges de manœuvre ne doivent pas aller à l’encontre de l’obligation de probité et d’équité propre à l’administration publique. Enfin, le SCT tient compte du caractère unique d’une demande afin d’être équitable envers les ministères et organismes.

2.43 Le fait d’accroître l’obligation de rendre compte des résultats devrait inciter les gestionnaires à accorder plus d’attention à la gestion de ces allégements. De fait, le dirigeant de l’UAS est responsable de gérer les marges de manœuvre qu’il a obtenues et il doit s’assurer que l’information relative à leur utilisation est disponible ou en rendre compte a posteriori, selon les ententes conclues au moment de leur obtention.

2.44 Parallèlement à cette ouverture pour des allégements particuliers, le Conseil du trésor a procédé en trois phases à l’allégement des contrôles exercés par les organismes centraux : la première a permis, en 1994, d’éliminer des contrôles irritants et tatillons en haussant par exemple plusieurs seuils d’autorisation, notamment pour les contrats de service ; la suivante, en 1995, simplifiait les contrôles en matière de gestion des ressources humaines, le cadre de gestion des ressources informationnelles et le cadre de gestion immobilière ; la plus récente phase, en 1996, allégeait certains contrôles inhérents à la gestion financière. Le SCT poursuit cette révision des contrôles de façon à définir un cadre de gestion plus souple. Ainsi, il envisage de modifier les règles relatives au processus d’octroi de contrats et à la gestion des ressources humaines.