Les institutions de la Ve République
Introduction : Rappeler rapidement le contexte : l'impuissance institutionnelle de la IVe République et la crise algérienne qui aboutit à l'émeute du 13 mai 58 et au retour de De Gaulle au pouvoir.
Insister sur la longévité des institutions de la Ve République et leur popularité auprès des Français. Comment s'expliquent l'une et l'autre ?
Plan proposé :
A- Un régime semi-présidentiel
B- Les pratiques institutionnelles depuis 1958
A- Un régime semi-présidentiel
1. Un exécutif renforcé
* Si la rédaction de la Constitution est relativement rapide (trois mois, entre juin et septembre 58), c'est que les grandes idées de De Gaulle en la matière étaient déjà connues : (cf. discours de Bayeux en juin 46 qui privilégiait un exécutif fort).
Cependant, l'obtention des pleins pouvoirs en juin était soumise à une condition : respecter le suffrage universel, la séparation des pouvoirs et la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée.
C'est dans ce cadre que le texte est préparé par Michel Debré.
* Le 28 septembre 58, la nouvelle Constitution est acceptée par les Français à une très large majorité : 80 % de oui au référendum (qui témoignent surtout de la confiance dans l'homme).
En quoi consiste ce renforcement de l'exécutif ?
* Mise en place d'un exécutif bicéphale : - Le président, élu pour 7 ans au suffrage indirect (collège électoral des 80 000), est la " clé de voûte " des institutions, l'arbitre suprême au-dessus des querelles politiques.
Ses pouvoirs se sont accrus : il nomme le Premier ministre (plus d'investiture), peut dissoudre facilement l'Assemblée nationale, peut en référer directement au peuple par le biais du référendum (d'où surcroît de légitimité), dispose des pouvoirs exceptionnels en cas de menace sur le régime (art. 16). Il n'est plus seulement le représentant symbolique de la nation, mais celui qui décide des grandes orientations politiques du pays.
- Le gouvernement a un rôle important dans les textes : il " détermine et conduit la politique de la nation ". Mais dans l'esprit de De Gaulle, il est davantage un exécutant chargé d'appliquer les volontés du président. Le gouvernement partage aussi l'initiative des lois avec l'Assemblée, ce qui marque un renforcement supplémentaire de l'exécutif (cf. plus bas).
Au total on peut parler d'un régime semi- présidentiel, dans la mesure où certes l'essentiel des pouvoirs va au président, mais l'exécutif a deux têtes, un chef de l'Etat et un chef de gouvernement responsable devant l'Assemblée (contrairement au modèle présidentiel américain).
2. Un parlementarisme encadré
* Pour de Gaulle, l'impuissance politique de la IVème République était liée aux pouvoirs trop étendus du Parlement. D'où l'idée de limiter ses prérogatives, de l'encadrer (on parle de "rationaliser" le Parlement). Conséquence, celui-ci perd une partie de ses attributions par rapport à la IVe République.
* Il s'agit d'un Parlement bicaméral : - L'Assemblée nationale est élue pour 5 ans au suffrage direct (la seule donc, à l'origine, à posséder la légitimité démocratique). L'élection des députés se fait au scrutin majoritaire à deux tours, ce
qui, contrairement à la proportionnelle, favorise les majorités stables et homogènes (cf. importance du parti gaulliste à l'Assemblée dans les années 60). C'est aussi l'une des raisons de la longévité de la Ve République et de son image positive...
L'Assemblée vote les lois mais en partage l'initiative avec le gouvernement, qui décide de son ordre du jour. Résultat, outre qu'elle perd une partie de son pouvoir législatif (la séparation des pouvoirs est alors plus théorique que réelle), la grande majorité des lois effectivement votées depuis 58 ont été proposées par le gouvernement.
Cela dit, l'Assemblée conserve en partie le contrôle de l'exécutif : elle peut renverser le gouvernement à la suite du vote d'une motion de censure (une seule fois, en 62) ou du rejet de la question de confiance.
- Le Sénat : élu au suffrage indirect, il a été conçu pour faire contre-poids à l'Assemblée. Son rôle s'étoffe par rapport à la IVe République : il vote la loi avec l'Assemblée, mais en cas de désaccord prolongé avec celle-ci, c'est l'Assemblée qui a le dernier mot. Le Sénat ne participe pas au contrôle de l'exécutif.
* Ajoutons enfin qu'une loi ne devient effective que si elle a été reconnue conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, l'une des instances nouvelles créées en 58. Autrement dit, le travail législatif est contrôlé en amont par le gouvernement (ordre du jour) et en aval par le Conseil constitutionnel : il s'agit bien d'un parlementarisme encadré...
B- Les pratiques institutionnelles depuis 1958
Si la Constitution favorisait déjà le renforcement de l'exécutif, la pratique institutionnelle va accentuer encore le rôle du président.
1. Jusqu'en 1986 : la présidentialisation du régime
* C'est bien sûr la pratique gaullienne des institutions qui va ouvrir la voie. Entre 58 et 62, à la faveur de la crise algérienne, tendance à l'autoritarisme de l'Elysée, qui gouverne au-dessus de l'Assemblée, voire au-dessus du gouvernement. Cf. le recours fréquent aux ordonnances, au référendum, le gouvernement de la parole, l'utilisation de l'art. 16 en 1961...
Surtout, en 1962 (et après l'indépendance de l'Algérie), c'est la réforme de la Constitution : de Gaulle propose que le président soit désormais élu au suffrage direct, ce qui lui donnerait une légitimité supplémentaire face à l'Assemblée. Celle- ci, qui se sent à nouveau dépossédée (d'autant que la réforme est soumise au référendum selon une lecture très
"gaullienne" de la Constitution...), engage le bras de fer en renversant Georges Pompidou. Mais les Français donnent raison à de Gaulle : le 28 octobre 62, ils disent oui à 62 %.
Plusieurs conséquences :
- plus de légitimité démocratique pour le président, et donc plus d'autorité encore - l'élection présidentielle devient le temps fort du calendrier politique, ce qui contribue à une bipolarisation et à une radicalisation de la vie politique (on choisit in fine entre deux candidats, le plus souvent un de droite et un de gauche).
* Les successeurs de De Gaulle, Georges Pompidou de 69 à 74, puis Valéry Giscard d'Estaing de 74 à 81, revendiquent à leur tour cette présidentialisation. Ce qui provoque parfois des conflits de compétence avec leur Premier ministre : (cf. Jacques Chaban-Delmas "remercié" en 72, Jacques Chirac qui démissionne en 76).
* En 1981, c'est l'alternance. François Mitterrand, 1er président de gauche de la Ve République. Dissolution de l'Assemblée, "vague rose". Mais l'ancien adversaire de la Constitution, qui dénonçait l'autoritarisme de De Gaulle, reprend à son compte la "dérive" présidentialiste,
concentrant sur sa personne l'essentiel de l'exécutif.
Pas de pratique de "droite" ou de "gauche"
de la Constitution, donc, le modèle gaullien s'impose.
Le tournant : 1986
2. Depuis 1986 : un nouvel équilibre des pouvoirs ?
* 1986, situation inédite : élection d'une Assemblée majoritairement hostile au président (victoire de la droite). D'où une nouvelle pratique institutionnelle, à laquelle le constituant n'avait pas songé : la cohabitation entre un président et un Premier ministre adversaires politiques (Mitterrand/Chirac, 86-88). Cette situation, de plus, se reproduit : 93-95, Mitterrand/Balladur ; depuis 97, Chirac/Jospin, à la suite d'une dissolution d'un nouveau type (hors conflit législatif/exécutif) pour des raisons avant tout électorales.
Ces cohabitations soulignent la période d'alternances dans laquelle la France est entrée depuis le début des années 80 : à 5 reprises, la majorité législative change de camp entre 81 et 97, en rupture avec les années 58-81 marquées par la domination des partis de droite.
* Par ailleurs, ces cohabitations favorisent un certain rééquilibrage des pouvoirs : - en faveur du Premier ministre, qui n'est plus dès lors un exécutant, mais qui conduit véritablement la politique de la nation. Au fur et à mesure des cohabitations, ce rééquilibrage se fait plus net : cohabitation difficile en 86-88, où le Président défendait jalousement son domaine réservé, notamment en matière de politique extérieure. Davantage de collaboration dans les cohabitations suivantes, y compris en politique extérieure.
Résultat, le président redevient surtout un arbitre.
- en faveur de l'Assemblée nationale : le Premier ministre est aussi le chef de la
majorité législative, et s'appuie sur elle pour gouverner face au président. D'où davantage de collaboration entre cette partie de l'exécutif (gouvernement) et l'Assemblée.
* Ce rééquilibrage semble satisfaire les Français : ils ont mis par trois fois le président en situation de cohabiter + forte popularité des deux têtes de l'exécutif lors des deux dernières cohabitations.
Mais ces nouvelles pratiques ne sont pas nécessairement durables : cf. le débat sur le quinquennat et le couplage élection présidentielle/élection législative, pour faire coïncider à nouveau majorités présidentielle et législative.
Rien ne dit que la présidentialisation ne sera pas de nouveau à l'ordre du jour...
Conclusion : La longévité des institutions est liée finalement à leur efficacité (des majorités stables) et à leur souplesse (cohabitation sans crise institutionnelle).
L'évolution des quinze dernières années montre aussi le souhait des Français, à travers les cohabitations, de réconcilier les contraires. Signe d'un apaisement ou d'un affadissement de la vie politique ?
Note 1 : Le 24 septembre 2000 par référendum, la durée du mandat présidentiel a été ramenée à cinq ans.
Note 2 :
Mai-juin 2002 : la réélection pour cinq ans de Jacques Chirac (82 % des voix) et l'élection d'une large majorité de droite à l'Assemblée (UMP= +60 % des députés) semblent ouvrir une nouvelle phase de présidentialisation du régime avec une forte cohérence entre majorité présidentielle et majorité législative.
Quand sera t il lors des prochaines présidentielles cette année en 2007
