Exposé de la problématique :

Observatoire Littoral et Montagne : indicateurs de suivi de la loi

Littoral, étude de faisabilité. Fiche 31

Auteurs : INEA, IFEN Année : 2003

Editeur : HERMES Ville : Sommières Publication : INEA

Echelle géographique : France. Analyse par département

Résultats marquants :

Une fiche de cas concernant la Loire Atlantique traite de la mise en œuvre d’un indicateur : Evolution des surfaces urbanisées des communes littorales de Loire-Atlantique entre 1985 et 1999, à partir d’une cartographie de l’occupation des sols. Les résultats sont présentés, synthétisés et discutés (le problème de l’échelle de prise en compte est posé : «Pour une meilleure représentativité des résultats, les tendances observées à partir de ces seules données mériteraient d’être analysées plus finement et croisées avec d’autres sources de données (permis de construire, autorisations de campings, etc. »… «proposition n° 1 : Actualiser une base de données sur l’occupation des sols, commune (en terme de méthode et de nomenclature) à l’ensemble des départements littoraux et à une échelle assez fine (1/5’000e) pour permettre une utilisation intéressant un niveau opérationnel (gestionnaires) et de remonter à des échelles plus globales (jusqu’au niveau national) par emboîtement d’échelles »,

ainsi que celui de la précision de la nomenclature :

Démarche méthodologique :

Concernant la capacité d’accueil, après l’exposé de la problématique au regard de la loi, à partir de laquelle est proposée une première liste de questions, puis d’indicateurs pour tenter d’apporter des éclairages, vient une liste finale très décevante… qui s’explique sans doute par la démarche finalement adoptée, s’appuyant sur une entrée par les données disponibles et le constat de fin qui pose la nécessité d’approfondir la notion de capacité d’accueil.

Exposé de la problématique :

« L’article L. 146-2 précise, pour l’application du principe d’équilibre du littoral en particulier, que la capacité d’accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser doit être déterminée au regard de la préservation des espaces naturels remarquables, de la protection des espaces liés au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes, ainsi que des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés. Selon l’instruction du 22 octobre 1991 : "la capacité d’accueil est une notion fondamentale mais de quantification délicate. Son estimation doit découler d'une approche globale sur les unités du territoire, qui par leur homogénéité de caractéristiques géographiques, naturelles, paysagères et d’usages constituent des entités résidentielles et touristiques. Son estimation porte sur la totalité des urbanisations existantes ou à créer et prend en compte les espaces naturels qu’il faut préserver d’une fonction excessive". Les documents d’urbanisme doivent donc intégrer, le plus en amont possible de l’aménagement communal, une réflexion et une hiérarchisation des priorités entre les différentes affectations des espaces des communes littorales.

- La capacité d’accueil a-t-elle été déterminée ? - A-t-elle été prise en compte dans les PLU ? - A-t-elle tenu compte des espaces remarquables ?

- Comment ont évolué les terres nécessaires au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ?

- Comment a évolué la fréquentation du public sur les espaces naturels ? »

Entre la première liste projetée et celle retenue, les ambitions sur le suivi de la capacité d’accueil ont été revues à la baisse… Des questions essentielles concernant la prise en compte de la capacité d’accueil dans les POS/PLU sont abandonnées, ainsi que d’autres portant sur les pressions anthropiques exercées sur les espaces naturels sensibles. Concernant le seul indicateurs retenu, la

question de départ est reformulée pour ne pas dire édulcorée, puisque l’on passe d’une problématique de prise en compte des espaces remarquables à celle des terres nécessaires au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ?

« Première liste hiérarchisée d’indicateurs de suivi de la loi littoral :

Question soulevée par la loi littoral : La capacité d’accueil a-t-elle été déterminée ? Besoins des administrations centrales par rapport à un observatoire :

- Pression sur les espaces naturels

- Evaluation de l’impact des pressions anthropiques sur la biodiversité

Objectif de l’indicateur : Evaluer si la notion de capacité d’accueil a été déterminée

Indicateur/descripteur : Part des communes littorales ayant déterminé cette capacité d’accueil CRITERES HIERARCHISATION QU IND CAT IND PRI TOT (entre 10 et 15, à prendre en compte) : 2 3 2 3 10 CA

Question soulevée par la loi littoral : A-t-elle été prise en compte dans les POS/PLU ? Besoins des administrations centrales par rapport à un observatoire :

- Compatibilité des POS/PLU par rapport à la législation en vigueur

Objectif de l’indicateur : Evaluer si la prise en compte de la loi a été respectée dans les documents d’urbanisme Indicateur/descripteur : Part des communes littorales ayant intégré la capacité d’accueil dans leur PLU

CRITERES HIERARCHISATION QU IND CAT IND PRI TOT : 2 3 2 2 9 CA

Question soulevée par la loi littoral : A-t-elle tenu compte des espaces remarquables ? Besoins des administrations centrales par rapport à un observatoire :

- Pression sur les espaces naturels

Objectif de l’indicateur : Connaître l’évolution des espaces remarquables

Indicateur/descripteur : Evolution de l’occupation des sols à l’intérieur des espaces remarquables CRITERES HIERARCHISATION QU IND CAT IND PRI TOT : 2 2 2 3 9

CA

Question soulevée par la loi littoral : Comment ont évolué les terres nécessaires au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ?

Besoins des administrations centrales par rapport à un observatoire : - Suivi fin de l’occupation du sol

- Suivi des espaces agricoles et ruraux (déprise agricole, avancée de la forêt …)

Objectif de l’indicateur : Evaluer si le maintien et le développement de ces activités a été pris en compte par rapport à l’urbanisation

Indicateur/descripteur : Evolution des postes d’occupation des sols (espaces naturels, agricoles, forestiers, etc.) et flux d’un poste à l’autre

CRITERES HIERARCHISATION QU IND CAT IND PRI TOT : 2 3 3 3 11 CA

Question soulevée par la loi littoral : Comment a évolué la fréquentation du public sur les espaces naturels?

Besoins des administrations centrales par rapport à un observatoire : - Pression sur les espaces naturels

- Suivi des pressions autour des espaces naturels ; conflits d’usage - Conflits tourisme / espaces naturels

- Evaluation des conditions d’ouverture au public des espaces naturels - Plans de gestion

- Indicateurs de saturation de l’espace Objectif de l’indicateur :

1 Connaître les espaces naturels ouverts au public 2 Connaître les conditions de gestion des espaces naturels Indicateur/descripteur :

1 Surface des espaces naturels ouverts au public (ENS, CEL, ONF, sites communaux) et proportions des différents espaces

1 Evolution des surfaces de nature accessible au public par rapport à la population permanente et saisonnière des communes littorales

2 Nb de plans de gestion et surfaces

CRITERES HIERARCHISATION QU IND CAT IND PRI TOT : 2 1 3 3 9

Indicateurs de suivi de la loi littoral retenus : la hiérarchisation a permis d’aboutir à la sélection d’une vingtaine d’indicateurs pouvant constituer une première base de suivi de la loi Littoral, et

Questions soulevées par la loi littoral : Comment ont évolué les terres nécessaires au développement des activités agricoles, pastorales, forestières et maritimes ?

Indicateur retenu : Evolution des postes d'occupation des sols (naturel, agricole, forestier, urbain) et flux d'un poste à un autre

Données correspondantes : Données sur l'occupation des sols + limites communales

Nouvel objectif : Appréhender de quelle manière les espaces naturels ainsi que les espaces agricoles et forestiers ont évolué face à l'urbanisation. »

Finalement, la modestie (ou le pragmatisme ?) de la démarche apparaît vers la fin, dans la partie consacrée à la synthèse :

« Les indicateurs identifiés dans la première étape de l’étude sont renseignés par un nombre limité de types de données (cf. tableau 5). Il apparaît en effet que trois grands types de données sont utilisées pour la réalisation de ces indicateurs :

- Les données sur la connaissance du littoral, essentiellement représentées par l’occupation des sols, qui permettent de caractériser l’espace ;

- Les données issues du porter à connaissance, essentiellement représentées par la délimitation des espaces loi Littoral, qui constituent, en amont, une déclinaison locale du texte de loi par les services déconcentrés de l’Etat ; - Les données réglementaires, notamment issues des documents d’urbanisme communaux et des procédures d’autorisations sur le DPM, qui correspondent à l’application de procédures réglementaires effective en lien avec la loi. »

Et surtout le constat d’échec portant sur la notion de capacité d’accueil, parmi d’autres, et pour lesquelles le souhait d’avancer sur la voie d’une nouvelle prise en compte est énoncé :

« Orientation 7 : Approfondir les concepts de capacité d’accueil, de coupures d’urbanisation et d’érosion du littoral.

Certains thèmes de la loi Littoral nécessitent d’être précisés pour que puissent être définis des indicateurs de suivi. Il s’agit en particulier de la capacité d’accueil, des coupures d’urbanisation et de l’érosion du littoral. Le tableau 2 (page 22) présente une première liste d’indicateurs, parmi ces indicateurs (une soixantaine au départ), seuls une vingtaine ont été choisis (cf. annexe 3) en fonction notamment de leur pertinence et de leur faisabilité (y compris en relation avec la précision des concepts). »

… parmi les indicateurs retenus, il est révélateur de constater que la capacité d’accueil n’en compte qu’un seul (pour cinq propositions au départ) et qu’un autre présente un intérêt reconnu mais ne peut être mis en œuvre pour l’instant :

«

Question soulevée par la loi littoral : La capacité d’accueil a-t-elle été déterminée ?

Proposition initiale : objectif de l’indicateur : Evaluer si la notion de capacité d’accueil a été déterminée Proposition initiale : indicateur / descripteur : Part des communes ayant déterminé cette capacité d’accueil Synthèse des principales remarques des services déconcentrés : Enjeu fort du littoral mais notion pas clairement définie et très subjective - très rarement explicitement abordée dans les documents d'urbanisme.

Remarque : Nécessite un approfondissement méthodologique : la capacité d'accueil au sens de la loi littoral correspond à une "capacité de charge" qui intègre la notion de réceptivité des milieux sensibles (naturels ou agricoles), d'effets induits des activités et correspond aux choix de développement des communes.

Proposition finale : Indicateur non retenu mais approfondissement méthodologique nécessaire.

… ce qui ne fait que reprendre les observations des services de l’Etat consultés :

« Indicateur non significatif : la capacité d'accueil n'est pas explicitement déterminée dans les documents d'urbanisme », « Sujet "en chantier", il sera difficile de définir un indicateur. Il serait nécessaire de définir des éléments de méthode pour aborder cette capacité d'accueil. Celle-ci est très rarement abordée dans les documents d'urbanisme de manière explicite», « Notion non définie, abandonner cet indicateur », « Les approches normatives ou universitaires ont échoué », « Des éléments de réflexion ont été développés mais la capacité d'accueil n'est pas abordée directement dans les documents d'urbanisme », « Non disponible Pertinence? »,

« Non réalisable », « Remarque : une donnée INSEE concerne la capacité d'accueil en termes touristiques (c'est le nombre de personnes en déplacement ou en séjour touristique ou en séjour d'affaires que la commune a la possibilité d'héberger, hors accueil en résidences principales. Ce sera difficile de faire plus. Par ailleurs c'est un donnée homogène sur toute la France», « Pas de données : cet indicateur est très subjectif. »

Mots clés : Indicateur, observatoire du littoral, urbanisation du littoral.

Résumé :

Le principal objectif de cette étude est d’évaluer la faisabilité de la mise en place d’un suivi pérenne de la loi Littoral, au moyen d’indicateurs chiffrés. Ce suivi doit contribuer à répondre aux exigences de la loi Littoral au travers de son article 41 qui est inscrit dans le texte de loi (article 41 : "Le Gouvernement déposera chaque année devant le Parlement un rapport sur l'application des articles 1er à 39 de la présente loi et sur les mesures spécifiques qui auront été prises en faveur du littoral").

Il s’agit principalement :

· d’identifier avec précision les indicateurs pertinents pour apprécier la mise en œuvre de la loi Littoral,

· d’identifier les moyens à mettre en oeuvre pour assurer la pérennité de ce suivi à l’échelle nationale.

La finalité est d’obtenir des indicateurs permettant d’établir en continu le bilan de la loi Littoral, en mettant à la disposition des décideurs des informations permettant de juger utilement des conditions de mise en oeuvre et des résultats d’application de la loi.

Evaluation critique :

Les élus n’ont pas été consultés, ni les associations, ni les opérateurs économiques, ni les scientifiques… il s’agit d’une démarche limitée au secteur publique et plus particulièrement aux services de l’Etat. De ce point de vue, les indicateurs sont inévitablement limités, orientés (instrumentalisés ?).

La méthode qui consiste à finalement utiliser que ce qui est disponible en termes de données et de ne retenir des indicateurs que dans les champs ainsi couverts, ne fait que renforcer les limites de l’étude.

Celle-ci, toutefois, engage une réflexion intéressante et pose à l’initiative des services de l’Etat une première pierre qui ne demande qu’à être suivie d’autres…

Perspectives de recherches :

On reste sur sa faim, car quatre des indicateurs projetés au départ pour le suivi de la prise en compte de la capacité d’accueil au regard de la loi littoral sont abandonnés sans aucune discussion ! Il reste à les évaluer sur un secteur géographique limité (la façade littorale des Pays de la Loire), car l’intention de départ semble bonne.

Lien PDF : INEA indicateurs loi littoral.pdf

Table des matières :

« 1. INTRODUCTION

1.1 CONTEXTE : OBSERVATOIRE LITTORAL ET MONTAGNE 1.2 OBJECTIF DE L’ÉTUDE

1.3 MÉTHODE GÉNÉRALE DE TRAVAIL 1.3.1 La mission du bureau d’études INEA 1.3.2 Organisation

1.4 CONCLUSION

2. PRÉSENTATION DE LA LOI ET DE SES GRANDS ARTICLES 2.1 CHAMP D’APPLICATION

2.2 L’AMÉNAGEMENT ET LA PROTECTION DU LITTORAL

2.3 CONCLUSION : DES NOTIONS AMBIGUËS PRÉCISÉES DANS LE TEMPS PAR LA JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE

3. CHOIX D’INDICATEURS PERTINENTS DE SUIVI DE LA LOI LITTORAL – EVALUATION DE LA PERTINENCE DES INDICATEURS

3.1 OBJECTIF 3.2 MÉTHODE

3.2.1 Proposition d’une liste hiérarchisée d’indicateurs

3.2.2 Evaluation des données existantes et de la pertinence des indicateurs proposés : discussion avec les partenaires

4. DES INDICATEURS POUR UN SUIVI DE LA LOI LITTORAL 4.1 INTRODUCTION

4.2 FICHES INDICATEURS

5. EVALUATION FINALE POUR UN SUIVI DE LA LOI LITTORAL 5.1 EVALUATION DE LA MÉTHODE

5.2.1 Introduction : les types de données 5.2.2 Données sur la connaissance du littoral

5.2.3 Données issues du porter à connaissance de l’Etat 5.2.4 Données réglementaires

5.3 ELÉMENTS POUR LA MISE EN OEUVRE D’UN OBSERVATOIRE 5.3.1 Introduction

5.3.2 Les missions et données des services

5.3.3 Les tendances identifiées en matière de partage de l’information et de suivi du littoral 5.4 CONCLUSION

5.4.1 Enseignements tirés de la concertation

5.4.2 Recommandations pour un suivi de la loi Littoral

»

Citations intéressantes

- 1 - La méthode suivie dans le cadre de l’étude est la suivante :

« Méthode… Proposition d’une liste hiérarchisée d’indicateurs

Une première liste hiérarchisée d’indicateurs a été proposée par INEA en début d’étude. La formulation des indicateurs et de leurs objectifs s’est appuyée sur la prise en compte des éléments suivants :

· les questions posées par la loi Littoral afin d’évaluer son application (thème par thème et dans l’ordre de lecture de la loi), qui constituaient un travail préalable réalisé par l’IFEN (6).

· les priorités et besoins des administrations centrales dans le cadre de la création d’un observatoire du littoral et de la montagne (définies dans l’étude SCE/IFEN7),

· la connaissance d’indicateurs existants au travers de documents de planification et d’évaluation (exemple : Schémas de services collectifs, Profils environnementaux, SDAGE)

Une soixantaine d’indicateurs ont ainsi pu être formulés, chacun répondant à un objectif précis en relation avec la loi Littoral. Cette liste a fait l’objet d’une hiérarchisation dans le but de sélectionner les indicateurs à évaluer en priorité avec les administrations (cf. tableau 2 : "première liste hiérarchisée des indicateurs de suivi de la loi Littoral"). La hiérarchisation a été établie selon les critères suivants (détaillés en annexe 1) :

- pertinence de la question posée par rapport aux objectifs de la loi, - pertinence de l’indicateur par rapport à la question posée, - catégorie d’indicateur (existant ou idéal),

- priorité de la question et de l’indicateur par rapport aux priorités affichées par les administrations centrales. » Auteur de la fiche : Patrick Pottier