Limites des "documents d'urbanisme" comme instruments de la planification urbaine dans l'amélioration du fonctionnement des villes marocaines
Ibtissam MOTIB1, Faysal FATAH2 Résumé:
Le Maroc connait depuis un siècle un développement urbain rapide et irréversible. Ce processus d'urbanisation continu qui s'est déclenché avec la mise en place du protectorat en 1912 et se poursuivi à ce jour, a complètement reconfiguré le territoire national et l’occupation de l’espace. Ainsi le Maroc est passé d’une population à majorité rurale à une population à majorité urbaine, avec un taux d’urbanisation de 60 %. Ce qui pose la problématique de la capacité du royaume à contenir et affronter cette explosion urbaine. Certes, l’urbanisation constitue aujourd’hui un défi pour les décideurs. D’où l'importance de la maîtriser. Ainsi, l’accent sera mis, plus particulièrement, sur les documents de la planification urbaine et sur les lacunes et les insuffisances rencontrées dans la pratique urbanistique.
Mots clés : Planification urbaine, Documents d’urbanisme, Pratique, Lacunes, Maroc.
Abstract:
Morocco has experienced rapid and irreversible urban development for a century. This continuous urbanization process, which started with the establishment of the protectorate in 1912 and has continued to this day, has completely reconfigured the national territory and the occupation of space. This is how Morocco went from a predominantly rural population to a predominantly
1 Docteur en Géographie Physique et Environnementale, enseignante chercheuse vacataire à Université Ibn Tofail, Kenitra
2Docteur en Géographie; professeur à université Ibn Tofail Kenitra
urban population, with an urbanization rate of 60%. This poses the problem of the capacity of the Moroccan Kingdom to contain and cope with this urban explosion. Admittedly, urbanization today constitutes a challenge for decision- makers. Hence the importance of mastering it. Particular emphasis will therefore be placed on urban planning documents and on the gaps and shortcomings encountered in urban planning practice.
Keywords :Urbanaplanning, Urbana documents, Practice, Gaps, Marzocco.
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حيتافملا تاملكلا خازغثنا ،حسراًًنا ،يزضحنا ظٍطختنا قئاثٔ ،يزضحنا ظٍطختنا :
.بزغًنا ، Introduction
Un des défis majeurs auxquels le Maroc devrait faire face au cours des dernières décennies est la nécessité, ressentie de plus en plus, d'absorber la croissance démographique. Nous utilisons le terme « défi » dans le sens d’un problème particulièrement difficile à résoudre et nécessitant de gros efforts. De plus en plus on parle aujourd’hui de cette question et de sa complexité. Il est bien évident que pour faire face, on doit envisager des méthodes qui ne sont pas toujours conformes aux conceptions traditionnelles. Le fait même que l'urbanisation a pu proposer des solutions, n'atteste pas de la vitalité de cette donnée, car l'urbanisation n'est pas toujours un indicateur de développement et
signe de bon santé d'une nation, s’il n'est pas dérivé du développement économique. Au contraire c’est plutôt un signe de mauvaise répartition des richesses et de déséquilibre entre la ville et la compagne…etc.
En référence à l'histoire de la ville marocaine et sa production, on constate que s’est assurée au fil du temps selon une volonté planificatrice par un instrument de planification urbaine introduit par la législation. Il y a cent ans, en 1914, le Maroc était l’un des premiers pays en Afrique à avoir été doté d’instruments d’urbanisme en tant que moyens d’orientation de la croissance urbaine. Depuis la moitié des années 1980, un effort considérable a été entrepris pour la généralisation de la couverture du territoire national en documents de planification urbaine3, qui s'est avéré un moyen, jugé efficient pour intégrer les populations, les activités, les services et les infrastructures au sein d’un même espace.
Nous pensons en toutefois que malgré les avancées, il reste, beaucoup à faire. Certes, en arrière-plan de la réflexion se trouvent des débats passionnants, opposants, …, et plein d’interrogations de type : « La législation urbaine en vigueur est-elle apte à corriger les dysfonctionnements spatiaux actuels ? ».
« Les documents d’urbanisme disposent-ils actuellement des mesures permettant de répondre aux objectifs tracés notamment en matière du logement, équipement et infrastructure? ».
Un constat pratique, purement factuel: il existe aujourd’hui plusieurs textes réglementaires régissant l’urbanisme et les documents d’urbanisme4, Toutefois, on observe une réelle difficulté des pouvoirs publics à maîtriser le
3 Sanae Aljem et Imane Bkiri : Limites du « plan », comme instrument de l’action publique dans la « fabrique urbaine » des grandes villes marocaines. Cas de Casablanca et de Rabat, revue, p 35.
4Nous n’avons pas ici l’ambition de reprendre et discuter la panoplie des textes réglementaires (lois, décrets et circulaires).
processus de planification urbaine et assurer une meilleure gestion de l’espace urbain.
1. les documents d'urbanisme comme outils de mise en ordre urbanistique La planification urbaine5 se fait par le moyen d’un ensemble des documents d’urbanisme. Ces documents permettent aux différents acteurs de se doter d’une base juridique et réglementaire qui permet non seulement de rationaliser l’utilisation de l’espace, mais aussi la maitrise des nouvelles extensions urbaines. Les documents de planification urbaine au Maroc sont nombreux, ils comprennent le schéma directeur d’aménagement urbain, le plan de zonage, le plan d'aménagement, plan de développement des agglomérations rurales, et les arrêtés d’alignement.
1.1 Schéma Directeur D’aménagement Urbain
Le Schéma Directeur D’aménagement Urbain, ce qu’on appelle le SDAU dans le langage de l’urbanisme, a été introduit au Maroc vers le début des années soixante-dix6. C’est un outil de planification urbaine qui permet de tracer une vision globale et stratégique du développement d’un territoire. Il fixe l’organisation générale planifiée du développement spatial du territoire considéré et coordonne les actions des personnes morales de droit public et des organismes semi-publics. Il prévoit les grandes options d’aménagement pour répondre aux besoins à court, moyen et long termes de la croissance urbaine7. Et ceux pour une durée ne pouvant pas excéder 25 ans.
5 La planification urbaine Marocaine trouve son soubassement juridique dans plusieurs textes en vigueur notamment, la loi 12/90 relative à l’urbanisme et son décret d’application
6 GRIDAUH, Présentation du droit de l’urbanisme au Maroc, Collection OPAH, 2003, p. 16.
7Ouafae BOUCHAF : Communication publique et négociation : cas de l’Agence pour l’Aménagement de la Vallée du Bouregreg, Thèse de doctorat En cotutelle internationale, Université Mohammed V De Rabat et Université Côte D’azur, 2017, P 67
Le SDAU a plusieurs objectifs, notamment, il détermine les choix et les options d'aménagement du territoire; et les zones nouvelles d'urbanisation et même les dates à compter desquelles elles pourront être ouvertes à l'urbanisation; Il fixe la destination des sols en déterminant la localisation des différentes zones (agricoles, forestières, habitat, industrielles, commerciales, touristiques, les zones de servitude, sites naturels, les sites à protéger et/ou à mettre en valeur, les grands équipements, les principaux espaces verts, et même les zones à régime juridique particulier. Il définit également, les principes d'assainissement et les principaux points de rejet des eaux usées et les endroits devant servir de dépôt aux ordures ménagères, ainsi les principes d'organisation des transports (tramway, taxi, les bus). Et tout cela sur la base des études sociologiques, financières, économiques8.
Plusieurs acteurs peuvent intervenir pour l’élaboration d’un schéma directeur d’aménagement urbain, on retrouve la direction de l’urbanisme9, les collectivités territoriales10, il y’a ce qu’on appelle les comités locaux ou bien les comités centraux chargés du suivi de l’élaboration, les inspections régionales de l’habitat, de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire, les agences urbaines, les agences urbaines, les directions préfectorales ou provinciales de l’agriculture (DPA) ou les offices régionaux de mise en valeur agricoles, ce qu’on appelle ORMVA, les directions provinciales ou préfectorales de l’équipement, l’administration régionales des eaux et des forêts et finalement il y’a les représentants régionaux, préfectoraux ou provinciaux des départements ministériels ou des administrations responsables de la gestion des services publics, éducation nationale, santé, jeunesse et sport, Habous et affaires islamiques...etc. .
8 Voir article 2 de la loi 12.90 relative à l’urbanisme.
9La direction qui est auprès du ministère de l’aménagement du territoire national, de l’urbanisme, de l’habitat et de la politique de la ville.
10 Notamment les communes.
Une fois le SDAU est approuvé, il produit plusieurs effets :
- Le premier effet, c’est qu’en effet le SDAU, est opposable à l’administration de l’état, aux collectivités locales, établissements publics, ainsi les entreprises publiques dont le capital est la propriété de l’une ou de plusieurs de ces personnes publiques.
- Le deuxième effet, c’est l’obligation de se conformer au SDAU, en effet c’est que les programmes d’activités des organismes publics ainsi que leur réalisation doivent être conforme aux orientations des SDAU, ça veut dire, être conforme aux prescriptions des SDAU.
-Egalement tout projet de lotissement ou de groupe d'habitations et tout projet de construction ne peut être autorisé en l'absence d'un plan d'aménagement ou d'un plan de zonage s'il n’est pas compatible avec les dispositions édictées par le schéma directeur d'aménagement urbain concernant les zones nouvelles d'urbanisation et la destination générale des sols11.
1.2 Plan de zonage
Le plan de zonage (PZ) est un document qui permet de définir l’utilisation des sols en l’absence d’un Plan d’aménagement pour un secteur déterminé. De là découle son caractère transitoire et son rôle en tant qu’instrument consistant à respecter les dispositions du S.D.A.U12.Le PZ a pour objectif notamment, de définir l'affectation des différentes zones (agricoles, habitat, industrielles, commerciales, touristiques); délimiter les zones non aedificandi; localiser les emplacements réservés aux équipements. Egalement, le PZ définit les zones à l'intérieur desquelles un sursis à statuer peut être opposé
11 Voir article 10 de la loi 12.90 relative à l’urbanisme.
12Hassan CHTOUKI : La planification urbaine au Maroc : État des lieux et perspectives, TS06A – Planning and Managing Urbanization, FIG Working Week 2011, Bridging the Gap Between Cultures, 18-22 May 2011, p 5/14.
par le président du conseil communal à toute demande d'autorisation de lotir, de créer un groupe d'habitation et à toute demande de permis de construire13.
Ce plan, est établi à l'initiative du département chargé de l'urbanisme en participation avec les collectivités territoriales, sous réserve des attributions dévolues en la matière aux agences urbaines par la législation en vigueur. Il est soumis selon le cas par le département chargé de l’urbanisme ou l’agence urbaine à l'avis d'une commission locale. Il est composé d’un document graphique et d’un document écrit dit règlement définissant les règles d'utilisation du sol.
Préalablement à son approbation, le projet de plan de zonage, est soumis à l'examen des conseils communaux. Ils peuvent formuler dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle ils ont été saisis, des propositions qui sont étudiées par l'administration en liaison avec les collectivités locales intéressées14. L’approbation du plan de zonage intervient par arrêté pris par l’autorité gouvernementale chargée de l’urbanisme et publié au bulletin officiel.
Dès son approbation, ce plan produit des effets à l’égard de l’administration et des tiers pendant une durée maximale de 2 ans à partir de la date de publication au bulletin officiel. Passé ce délai, l’ensemble des dispositions du plan de zonage devient caduc de plein droit. Il ne peut être ni renouvelé, ni établi de nouveau plan de zonage sur l’aire couverte.
1.3 Plan D'aménagement
Le plan d'aménagement est considéré comme le premier document d'urbanisme au Maroc, réglementé par le premier texte juridique à savoir le Dahir du 16 Avril 1914, ce dernier a permis au Maroc d'être parmi les premiers pays du monde doté d’un instrument législatif dans le domaine de l'urbanisme.
13 Voir Article 13 de la loi 12-90 relative à l’urbanisme.
14 Voir l’article 16 de la loi 12.90 relative à l’urbanisme.
Compte tenu de l'importance de ce document, le législateur lui a accordé son attention et introduit de nombreuses réformes pour poursuivre le rythme du développement de l’urbanisme, et surmonter les lacunes qu'il a révélé le dahir du 30 juillet 1952.
Le plan d’aménagement, est un document d’urbanisme réglementaire qui définit le droit d’utilisation du sol à l’intérieur des territoires auxquels il s’applique15. On peut dire que le PA, est un instrument qui transforme les orientations du schéma directeur d’aménagement urbain, en prescriptions légales, opposables à l’administration, et aux tiers.
Le PA définit pour une durée de 10 ans, les limites et la destination de la voirie des espaces publics, et même les zones qui ne peuvent pas être construites (zones non-aedificandi), et ceux de faite des éventuelles contraintes qui peuvent être structurelles, architecturelles industrielles etc. Donc le PA est un document très important dans la mesure où il constitue par l’agence urbaine et les communes concernées la page juridique, technique et urbanistique indispensable sur lequel elle se base pour instruire et se prononcer sur toute demande d’autorisation de lotir ou bien de construire.
Ce plan, est établi à l'initiative du département chargé de l'urbanisme en participation avec les collectivités territoriales, sous réserve des attributions dévolues en la matière aux agences urbaines par la législation en vigueur. Il est composé d’un ou plusieurs documents graphiques et d’un document écrit dit règlement définissant les règles d'utilisation du sol, les servitudes et autres obligations imposées en vue de la réalisation d'un aménagement ordonné et cohérent ainsi que les règles de construction applicables à la zone concernée.
15Le plan d’aménagement est régi par les dispositions :
-Du titre II (art.18 à 31) de la loi n°12-90 relative à l’urbanisme ;
- Du décret n° 2-92-832 du 27 rabia II 1414 (14 octobre 1993) pris pour l’application de la loi n°12-90 relative à l’urbanisme ;
- De la circulaire n°005/DUA/SJ du 17 janvier 1994 relative au plan d’aménagement
Sans doute, le plan d’aménagement est un document juridique à caractère spécifique et spécial, et qui produit effectivement des effets juridiques avant et après son approbation. Les effets qui apparaissent pendant la durée de la mise à l’étude du plan et pendant l'enquête ont trait au permis de construire, et à l’autorisation de lotir. C’est ainsi à partir de la date de clôture de l'enquête publique, et jusqu'à la parution du texte d'approbation du projet du PA, tous les projets de construction ou de lotissement doivent être conformes à ce projet du plan d’aménagement pour qu’il puisse être autorisé.
Ainsi, dès son approbation, par décret publié, le Plan d’aménagement commence à produire des effets notamment, le texte d’approbation du PA vaut déclaration d’utilité publique des opérations nécessaires à la réalisation des équipements prévus pendant 10 ans. Le PA peut également valoir acte de cessibilité des terrains sur lequel existent des équipements publics. Et enfin l’acquisition des terrains nécessaires à la réalisation des équipements prévues par le plan d’aménagement donne lieu à des indemnités au profit des titres fonciers qui sont frappés des voiries des équipements publics des équipements sportifs des espaces verts.
1.4 Plan de Développement des Agglomérations Rurales
Le plan de développement (PDAR), est un document de planification des agglomérations rurales, constitué d’un document graphique et un règlement sous forme de tableau. Contrairement au plan d’aménagement et sa réglementation rigoureuse, le plan de développement en application du dahir du 25 Juin 1960, se limite à organiser le noyau d’une agglomération, à fixer les emplacements des installations d’usage collectif et administratif, et à définir les principales zones d’habitat et d’activités spécialisées ainsi que les principales liaisons.
Le législateur, en instituant les plans de développement, a recherché pour les agglomérations rurales des règles et des procédures plus souples que celles auxquelles sont soumis les agglomérations urbaines. De ce fait le PDAR, est établie à l’initiative de l’autorité gouvernementale chargée de l’urbanisme avec la participation de la commune concernée, Il est soumis à l’accord de l’administration centrale et des représentants locaux des ministères de l’agriculture et des TP.
Le plan de développement est homologué par arrêté du Gouverneur de la Province concernée et approuvé par arrêté du Ministre de l’Intérieur, les deux arrêtés sont publiés au bulletin officiel. Notons que ce plan, produit effet pendant une durée de 10 ans prorogeable pour une période d’égale durée.
1.5 Les Arrêtés d’Alignement
Les arrêtés d’alignement, est un instrument juridique d’urbanisme qui permet de créer des voies communales, places, parkings publics communaux, la modification de leur tracé ou de leur largeur ou leur suppression totale ou partielle. Ces arrêtés sont assortis d’un plan graphique indiquant les limites de la dite voirie16.
À cette fin, ils désignent les propriétés et leurs propriétaires présumés.
Ces arrêtés sont pris après avis de l'administration, ils doivent recueillir les visas prévus par la réglementation en vigueur, préalablement à l'ouverture d'une enquête publique. La durée de cette enquête est fixée à un mois pour les arrêtés d'alignement et à deux mois pour les arrêtés d'alignement portant cessibilité. Les arrêtés pris valent déclaration d'utilité publique pendant une durée de 10 ans.
Cette durée est ramenée à 2 ans pour les arrêtés portant cessibilité17.
16 Article 32 de la loi 12.90 relative à l’urbanisme.
17 Article 34 de la loi 12.90 relative à l’urbanisme.
2. La planification urbaine : les lacunes et les insuffisances
L'effort de planification urbaine entrepris depuis plusieurs décennies a permis de couvrir les villes et les centres urbains en documents d’urbanisme et on est en droit d’en attendre des effets bénéfiques sur le développement des villes18. Or les écarts persistants entre les objectifs de la planification et la pratique urbanistique, conduisent à s’interroger sur l’efficacité du système de planification urbaine. Plusieurs facteurs responsables de ce constat :
2.1 Centralisation de l’initiative d’élaboration des documents d’urbanisme et le manque d’implication des collectivités locales dans le processus
Le système de gestion urbaine au Maroc, est soumis à de lourdes dispositions administratives centralisées, qui par le déploiement des moyens normatifs et institutionnels, battent en brèche toute tentative de développement urbain. La ville est le laboratoire où pourrait être testé le degré de la démocratie municipale et de l’autonomie locale. Mais c’est plutôt le lieu d’observation du « despotisme oriental, exercé hier par les Sultans et aujourd’hui par les régimes ».
La cogestion des collectivités territoriales par un corps élu peu outillé et par un autre désigné par le pouvoir central, bien formé (wali, gouverneur, pacha, caïd) pose une grande question quant à la décentralisation et son efficacité dans le développement territorial. Dans ce sens et malgré les innovations que prévoient les derniers textes régissant ces collectivités, la planification urbaine demeure au Maroc une affaire de l’État19.
18Debbi Fathallah: évaluation de la mise en œuvre des documents d’urbanisme de la région de Rabat Salé Zemmour zaer, Direction Générale de l’urbanisme de l’architecture, et de l’aménagement du territoire, document, 2008, p 6.
19 Zineb Sitri, Mohamed Hanzaz : Pouvoirs et contre-pouvoirs en matière de planification urbaine au Maroc : pour une nouvelle régulation des pouvoirs de décision, revue internationale de l’urbanisme, Riurba, 2016, numéro 2, p 11.
Les cas du schéma directeur d’aménagement urbain et du plan d’aménagement suffisent pour illustrer les empreintes de l’administration centrale dans la conception de l’espace urbain. C’est ainsi que le projet du SDAU est établie à l’initiative de l’autorité gouvernementale chargée de l’urbanisme, même si cette disposition est jointe de l’expression « avec la participation »20 tantôt des collectivités locales, tantôt uniquement des communes concernées. Il n’ y a aucune précision quant aux formes et modalités de cette participation.
En outre, si le Maroc a adopté la démocratie comme processus de la gestion de la chose publique, nous sommes amenés à s’interroger sur le type de cette démocratie en rapport avec le système de planification urbaine. Selon la procédure actuelle, le citoyen n’est consulté que durant l’enquête, et de manière non interactive, à travers le biais d’un registre, qui est désormais, l’unique canal de médiation entre les concepteurs de l’aménagement et ses récepteurs (les citoyens ou plutôt les usagers). Cette phase d’enquête publique est finalement une formalité pour légitimer une expropriation ultérieure pour « intérêt public
»21.
2.2 Procédures complexes d’établissement des documents de planification urbaine et insuffisance du financement
L’élaboration des documents de planification urbaine jusqu’à leur homologation passe par des procédures longues et lourdes qui compliquent le contenu et retardent de leur promulgation. Si on prend l’exemple d’un plan d’aménagement, la procédure se résume comme suit :
20 L’article 6 de la loi 12.90 relative à l’urbanisme stipule que «Le projet de schéma directeur d'aménagement urbain est établi à l'initiative de l'administration avec la participation des collectivités locales et approuvé dans les formes et conditions fixées par un décret réglementaire », en outre, l’article 23 édicte que « Le projet de plan d'aménagement est établi à l'initiative de l'administration avec la participation des collectivités locales et approuvé dans les formes et conditions fixées par un décret réglementaire ».
21Karibi Khadija : Les territoires au prisme de la planification urbaine Impact des documents d’urbanisme sur la fabrication et la reconfiguration des territoires, cas de l’agglomération de Rabat, p 25
-Etablissement des photos aériennes et restitutions ; - Etablissement des études locales et régionales ; - Etablissement de l’enquête ménage ;
-Etablissement des études démographiques et socioéconomiques ; - Etablissement du plan d’occupation des sols ;
- Etablissement du rapport de diagnostic ;
- Etablissement des variantes d’aménagement à l’échelle 1/5000 ; - Validation de la variante d’aménagement retenue ;
- Recueillir l’avis des services de l’agriculture et de l’équipement ;
-Etablissement du projet de plan d’aménagement au 1/2000ème avec son règlement d’aménagement ;
- Tenue du comité technique local ;
- Correction du plan selon les remarques du Comité technique et local ;
- Envoi du projet de plan d’aménagement à l’enquête publique et délibération communale pour une durée de deux mois ;
- Tenue de la commission centrale d’arbitrage sur les remarques et observation des citoyens et élus locaux ;
- Correction du projet de Projet plan d’aménagement en selon le procès-verbal de la commission centrale ;
- Envoi du Dossier complet au service central, plus précisément à la Direction de l’Urbanisme pour contrôle de conformité avec la loi et pour établissement du projet de décret à proposer pour signature par le chef du gouvernement.
Selon cette description détaillée des phases d’établissement des documents d’urbanisme et principalement les projets de plans d’aménagement il parait clairement que la procédure actuelle d’établissement desdits documents est lente et complexe22.
Cela enclenche plusieurs phénomènes dont les plus flagrants sont: Le vide juridique durant la période d’élaboration et toutes les tractions qui l’accompagnent. Les prévisions se trouvent souvent dépassées au moment de l’homologation car l’espace n’a pas cessé d’évoluer entre temps et les documents de planification urbaine sont restés statiques sans pouvoir connaître d’actualisation, laquelle remettrait tout le processus à zéro23.
S’ajoute à cela le problème du financement de ces documents d’urbanismes. En effet, l’établissement des documents d’urbanisme nécessite des moyens financiers considérables. L’effort consenti dans ce contexte reste encore insuffisant, le taux de couverture en documents d’urbanisme est faible24.
Aujourd’hui, Les villes ne peuvent plus compter sur les mécanismes classiques tels que la mobilisation du foncier public ou la péréquation, ou encore sur les mécanismes dérogatoires pour répondre à la demande en financement de leur développement et de leur équipement. Les besoins en investissements estimés pour les infrastructures urbaines dans les villes marocaines se montent à environ 320 milliards DHS sur la période 2017-2027, dont plus des deux tiers devront être financés par les municipalités (part estimée à 222 milliards D’HS soit 22,2 milliards DHS/ans). Celles-ci ne pourront pas assumer ces dépenses sur les bases actuelles. Elles sont par ailleurs dans l’incapacité financière de
22 Hamid Rais : Dysfonctionnements urbains et responsabilités des acteurs locaux, Maghress, publié dans Albayne le 16-07-2019.
23Ministèrede l’habitat, de l’urbanisme, et de l’aménagement de l’espace : évaluation de la mise en œuvre des documents d’urbanisme de la Région de l’oriental, direction de l’urbanisme, Rapport de synthèse, octobre 2008, p 22.
24 Hassan CHTOUKI : La planification urbaine au Maroc: État des lieux et perspectives, Ibid, p 6.
répondre aux exigences « d’exécution des dispositions du plan d’aménagement et « d’ouverture de nouvelles zones à l’urbanisation » définies par la loi 113-14 (article 85) au titre des compétences transférées25.
2.3 Dysfonctionnements et contraintes du système foncier
De sa nature, le foncier constitue un champ d’application et un moyen essentiel des politiques de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et de l’habitat. Les problèmes que pose le foncier aujourd’hui vis-à-vis de l’urbanisme, résident principalement dans la diversité des statuts fonciers entre terres « Melk », « domaine public de l’Etat », celui « Privé », « domaine forestier », « Terres collectives », Terres « Guich » et Terres « Habous »26 , qui se différencient les unes des autres par les règles de jouissance, de disposition et de succession instituées par les dispositions particulières qui les régissent.
Par ailleurs, l’arsenal juridique régissant le foncier se caractérise par son obsolescence et sa complexité, du fait d’un héritage socio juridique complexe, à l’origine de la multiplicité des textes juridiques régissant les multiples statuts et régimes fonciers. Ce dernier, demeure caractérisé par la dualité, car y coexistent le régime des immeubles immatriculés et de celui des immeubles non immatriculés.
La multiplicité et la diversité de la structure foncière affectent le processus de contrôle et d’organisation du domaine foncier sur le plan institutionnel, par la démultiplication des entités intervenant dans sa gestion27.
25World Bank Group : pour une nouvelle stratégie de mise en œuvre et de gouvernance de l’urbanisme et de l’aménagement urbain, défis, contraintes et leviers d’action, revue de l’urbanisation au Maroc (projet P164989), Mai 2018, p 15.
26Mounia Rhomri Mounir : L’impact du régime foncier Sur l’investissement Au Maroc, Revue électronique des recherches, n°3, 2019, p 74
27 Conseil Economique, Social et Environnemental: Foncier, facteur stratégique pour un développement durable et inclusif, garantissant équité et cohésion sociale, juin 2019, p 9
Les actions relevant de la gestion du foncier se trouvent de ce fait dispersées et se heurtent à des difficultés liées au manque de cohérence et de synergie28.
L’accès au foncier constitue ainsi un frein majeur à l’investissement privé et à la croissance économique. La prise en compte de la dimension foncière est omniprésente dans les textes législatifs relatifs à l’urbanisme, ces textes conçoivent l’urbanisme comme étant un catalyseur de l’apurement de l’assiette foncière. En effet aucun projet de lotissement ne peut être reçu et autorisé si le terrain n’est pas immatriculé ou encours d’immatriculation29.
Par ailleurs, les prévisions des documents d’urbanisme tiennent rarement compte du statut foncier et de l’état parcellaire du sol, on constate que les concepteurs des documents de planification urbaine, n’ont pas une connaissance satisfaisante du foncier des espaces à planifier. Il est à noter que l’immatriculation n’est pas généralisée, aussi, il n’y a pas une actualisation permanente des map foncières au point que plusieurs documents d’urbanisme se basent sur des cartes totalement dépassées.
D’un autre côté, la procédure d’expropriation étant très complexe la réserve foncière publique disponible insuffisante et les outils opérationnels pour mobiliser les terrains à urbaniser absents, le foncier se présente ainsi, plus comme un facteur dissuasif qu’incitatif30.
28 La gestion des fonciers révèle d’une multitude des départements ministériels, d'établissements publics, semi- publics et privés, on trouve le ministère des Habous et des Affaires Islamiques et Ministère de L’Intérieur chargés de gestion de terres à statut particulier, et les terres collectives. La Haut-Commissariat aux eaux et Forêts et à la lutte contre la Désertification est chargé du domaine forestier. La Ministère de l’Equipement, du Transport et de la Logistique est chargé de gestion du domaine public de l’Etat. La Direction des Aménagements fonciers (MAPM) est chargée de la définition des politiques foncières dans les zones rurales. La direction des domaines (MEF) est chargée du domaine privé de l’Etat. L’Institution Centrale du régime moderne de l’Immatriculation (ANCFCC) est chargé de conservation cadastre Cartographique. Le ministère de la Justice et des Libertés est chargé de l’administration des Droits des Propriété non Immatriculés, et les agences urbaines sont des acteurs incontournables en matière d’urbanisme.
29Hassan Chtouki : la planification urbaine au Maroc : État des lieux et perspectives, Ibid, p 9.
30 Hassan Chtouki : la planification urbaine au Maroc : État des lieux et perspectives, Ibid, p 9.
2.4 La multiplicité des acteurs et le manque d’intérêt des départements extérieurs
Le secteur de l'urbanisme a connu de nombreuses difficultés dues au nombre important des acteurs administratifs œuvrant dans le domaine. Dans le territoire d’une même ville coexistent wilaya, préfecture ou province, commune et communauté urbaine, agence urbaine et inspection régionale de l’urbanisme.
La multiplication de ces dispositifs institutionnels nécessite, pour leur fonctionnement, des coûts humains et financiers considérables qui dépassent largement les capacités de l’Etat marocain.
Si la loi 12-90 relative à l’urbanisme fait référence au département chargé de l’urbanisme pour l’élaboration des documents de planification urbaine, les autres administrations interviennent de manière différenciée.
Certaines d’entre elles restent déterminantes notamment, le ministère de l’intérieur, l’Agriculture, les Affaires Culturelles dans certains cas, mais ne participent pas de manière efficace à leur confection. D’autres sont représentées par des membres sans pouvoir décisionnel, ce qui empêche d’atteindre la synergie recherchée entre les acteurs.
En outre, la participation des collectivités territoriales, notamment « les communes » qui sont les premières concernées n’intervient qu’en fin, au lieu d’accompagner les documents de planification urbaine depuis l'élaboration jusqu’à l'approbation. Les représentants des collectivités locales ne cherchent qu’à en tirer profit au maximum, souvent pour des intérêts privés.
D’un autre côté, on note une absence de coopération et de mise à disposition des données existantes au sein des départements extérieurs.
Les données ne sont fournies ni aux bureaux d’études ni au département chargé de l’urbanisme, ce qui affecte dès le début le contenu de l’étude et va à l’opposé
de la synergie recherchée et surtout demandée par ces départements. De plus ces derniers n’ont souvent pas de programme planifié clair pour l’avenir de la localité et s’agrippent à leur propre planification. Par ailleurs, au niveau de la représentation, les fonctionnaires qui représentent les acteurs sont souvent sans qualification particulière et sans mandatement clair pour prendre des décisions importantes qui engagent l’avenir de la municipalité. Ils doivent se référer à chaque fois à l’administration supérieure ce qui ne fait qu’engendrer des retards supplémentaires tout au long de l’élaboration et l’instruction des documents de planification urbaine31.
2.5 La faiblesse de prise en considération de la problématique environnementale
Parce que l’aménagement du territoire est susceptible d’engendrer de nombreuses atteintes à l’environnement, il importe de porter une attention particulière à l’importance qu’accordent les planificateurs à la dimension environnementale des territoires lors de l’élaboration des documents de planification. Ces documents permettent de planifier et d’assurer un certain contrôle des actions de l’Homme sur son territoire, et ce, dans le but de garantir la pérennité des ressources, qu’elles soient de nature économique, naturelle ou sociale. En effet, l’élaboration des documents de planification est une opportunité de définir le portrait de l’état de l’environnement propre aux territoires concernés. Ces documents peuvent prévoir en conséquence des orientations d’aménagement et des lignes directrices garantissant une juste défense des intérêts environnementaux des territoires32.
31 Ministère de l’habitat, de l’urbanisme, et de l’aménagement de l’espace : évaluation de la mise en œuvre des documents d’urbanisme de la Région de l’oriental, ibid, p 21.
32 Julien Desjardins : la prise en compte de l’environnement dans les documents de planification en urbanisme,Centre universitaire de formation en environnement et développement durable Septembre 2014, p 81.
Il est vrai que le pouvoir public marocain a toujours pris en considération l’environnement dans les planifications urbaines33. Cela dit, ce n’est qu’à partir de la conférence de Stockholm et en raison du processus accéléré d’urbanisation et son impact négatif sur l’environnement que les préoccupations environnementales ont pris une nouvelle dimension dans ces planifications. Au début, l’intérêt s’est porté sur les effets néfastes de l’étalement urbain dévorant l’espace agricole. Actuellement, d’autres objectifs, s’attachant à la lutte contre le changement climatique, la réduction des émissions de gaz à effet de serre et la consommation d’eau devront imprégner le droit de l’urbanisme34.
Depuis le début du protectorat jusqu'en 1992, le Maroc a connu différents textes de lois de l’urbanisme, certaines lois notamment la loi 12-90 relative à l'urbanisme, et la loi 25-90 relative aux lotissements et aux groupements d’habitation et morcellements ont pris en compte la question de l'environnement dans leurs articles, comme l’article 4 de la loi 12-90 relative à l’urbanisme, qui précise que le schéma directeur d'aménagement détermine les zones d’urbanisation et les dates à compter desquelles elles peuvent être ouvertes à l'urbanisation en préservant notamment les terres agricoles et les zones forestières dont les limites sont fixées par voie réglementaire. En plus l’article quatre de la loi susmentionné appelle à définir les principes d’assainissement et les principaux points de rejet des eaux usées et les endroits devant servir de dépôt aux ordures ménagères.
Par ailleurs, l’article 19 définit les objectifs environnementaux du plan d’aménagement. Ainsi, il est noté que ce document a pour objectif de définir l'affectation des différentes zones suivant l'usage principal qui doit
33 Ex. Dahir du 3 chaoual 1332 (5 août 1914) portant réglementation des établissements insalubres, incommodes ou dangereux
34 Article 63 de la loi 36-15 relative à l’eau précise que « L’administration doit lors de l’élaboration des documents d’urbanisme demander la prise en considération des potentialités en matière de collecte et d’utilisation ou de mise en valeur des eaux pluviales ».
en être fait ou la nature des activités dominantes qui peuvent y être exercées telles que zone d’habitat, commerciale, touristique, maraîchère, agricole, forestière, et les zones dans lesquelles toute construction est interdite. L’article susmentionné prévoit aussi les règles d'utilisation des sols et les règles applicables à la construction. Dans ce cadre, Conformément à l’article 47, le permis de construire ne peut être délivré que si le terrain concerné est raccordé à un réseau d’assainissement ou de distribution d’eau potable.
La loi 25-90 relative aux lotissements et aux groupements d’habitation et morcellements, de son côté, apporte un élément important en la matière. Il prévoit notamment la notion de « lotissement » et refuse tout type de morcellement dans les zones dotées d’un plan d’aménagement, l’apport essentiel est de solliciter tous les documents techniques afférents à la réalisation de la voirie et des réseaux divers (eau -assainissement –électricité)35, d’une part.
D’autre part, l’article 23de la loi susmentionnée, permet de s’assurer de la conformité des travaux d’aménagement, de viabilité et d'assainissement exécutés à travers l’étape de la réception provisoire. Un an après la réception provisoire, une commission est appelée à vérifier si la voirie et les différents réseaux ne présentent aucune malfaçon par le biais de la réception définitive.
Nous constatons que les textes de loi que nous avons cités englobent la problématique environnementale liée à l’urbanisme. Cependant, certaines remarques sont à faire quant à des manquements face à la réalité. En effet, certains articles restent trop généralistes et ne rentrent pas dans des détails essentiels. De plus, nous avons noté des oublis de spécification. Par exemple, lorsque l’article 4 concernant le schéma directeur évoque les localisations, il omet de spécifier certaines zones comme les zones à risque, vulnérables,
35 A.Nejjari. A.Ejkoufi. Kamal Targuisti : les lois de l’urbanisme au service de l’environnement au Maroc, Revista de Estudios Andaluces Nº 31(2014), p 42.
inondables, de glissement... D’autres textes cités manquent, nous semble-t-il, de fermeté. Prenons l’exemple de l’article 47 de la loi 12-90 qui spécifie l’obligation du raccordement au réseau d’assainissement et de l’eau potable pour obtenir un permis de construire. Cependant, en même temps une possibilité de dérogation est donnée. Ce qui ouvre la porte à des interprétations au cas par cas.
Par ailleurs, les textes de loi évoquent les espaces verts, les zones de plantation...
mais, vu l’ancienneté de la loi, les énergies renouvelables, l’utilisation de matériaux écologiques dans les constructions ne sont pas pris en compte36.
On peut dire, que l’environnement n’est pas correctement pris en compte dans les lois de l’urbanisme en vigueur à l’heure actuelle, et dans les documents de planification urbaine. Afin d’assurer la prise en compte des composantes de l’environnement lors de l’élaboration d’un document de planification, une attention particulière doit être accordée à la modification de l’arsenal juridique relative à l’urbanisme et à l’analyse de l’état initial de l’environnement, qui
«permet d’identifier les forces et les faiblesses d’un territoire, à partir d’une liste de dimensions comme le climat, les ressources en eaux, les milieux naturels et le paysage »37.
Conclusion
En guise de conclusion, les documents d’urbanisme ne parviennent pas aujourd’hui à l'amélioration du fonctionnement des villes marocaines et le développement urbain. Certes le Maroc consacre un effort important à la planification urbaine, tant au niveau des documents d’orientation que réglementaires. Malgré cela, la planification urbaine ne parvient pas à s’adapter aux enjeux économiques et aux transformations des modes de vie de la
36 A.Nejjari. A.EjKoufi. Kamal Targuisti : les lois de l’urbanisme au service de l’environnement au Maroc, ibid,p 45.
37 Boucher, I. et Vachon, M : Évaluer les effets des documents de planification, au moment de leur conception.
Urbanité, Hiver 2014, p. 46-47.
population. Les dysfonctionnements rencontrés ainsi que l’accélération de l’urbanisation, les conséquences des changements climatiques, le Maroc, est appelé à revoir tout son arsenal juridique de la planification urbaine, ainsi que sa philosophie de développement territorial.
Bibliographie :
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