La gouvernance de l entreprise publique : L expérience marocaine

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Revue Marocaine de recherche en management et marketing, N°14, Avril-Juin 2016 Page 285

La gouvernance de l’entreprise publique : L’expérience marocaine

Mohamed BOUSSETTA

Professeur à la Faculté des sciences juridiques, économiques et sociales, Agdal-Rabat Anouar Hajar

Doctorante à la Faculté des sciences économiques juridiques et sociales, Rabat-Agdal, Université Mohammed V – Maroc

Résumé

Le présent article a pour objectif de pencher sur le sujet de la gouvernance de l’entreprise publique marocaine à travers la présentation de la grande expérience de notre pays dans ce domaine.

Mots clés : gouvernance - entreprise publique – réformes - contrôle – contractualisation.

Abstract

This article examines issues related to the subject of governance of the Moroccan public company through the presentation of the significant experience of the country in this area.

Key words : governance - public company – reforms – control – contractualization.

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Introduction

Dans un contexte marqué par des mutations concomitantes à la mondialisation, à l’ouverture et à la libéralisation, un intérêt croissant se manifeste pour la gouvernance en général et à la gouvernance des entreprises publiques (EP) en particulier, pour mieux ancrer ces organismes dans la conjoncture économique et développer leur contribution à la dynamique de développement économique et social.

Le choix de la gouvernance de l’entreprise publique par le gouvernement marocain n’est pas en fait surprenant. En effet, l’entreprise publique est un acteur de premier plan dans la politique économique et sociale marocaine et participe significativement à l’investissement et à la croissance de l’économie nationale.

Dans ce cadre, le Maroc a entrepris, d’importantes réformes visant à moderniser l’environnement institutionnel, économique et financier de l’entreprise publique en permettant de lui offrir un cadre de gouvernance moderne.

Pour mesurer le chemin parcouru par ce type d’entreprise au Maroc dans ce domaine, nous allons exposer en premier lieu , les concepts de la gouvernance de l’entreprise publique, puis dans un deuxième temps , nous allons présenter les différentes mesures et actions entreprises par le gouvernement marocain afin de consolider sa gouvernance et la mettre au diapason des standards internationaux.

1. Les Concepts de gouvernance de l’entreprise publique.

1.1. La gouvernance ou le gouvernement de l’entreprise

La gouvernance de l’entreprise ou le « Corporate Governance » est appréhendée de plusieurs manières. Nous allons exposer les définitions les plus répandues.

Dans le rapport de Calbury (1992), la gouvernance de l’entreprise est définie comme la manière dont les entreprises sont dirigées et contrôlées .Cette définition met l’accent sur les mécanismes de contrôle, de direction et de surveillance afin de permettre d’assurer un certain niveau de transparence. Mais cette définition ne clarifie pas les acteurs concernés de la vie de l’entreprise.

Selon Charreaux (1997), « le gouvernement des entreprises recouvre l’ensemble des mécanismes organisationnels qui ont pour effet de délimiter les pouvoirs et d’influencer les

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décisions des dirigeants, autrement dit, qui “ gouvernent ” leur conduite et définissent leur espace discrétionnaire».

Cette définition permet une vision plus large des acteurs de prise de gouvernance de l’entreprise et ce à travers l’intégration des mécanismes organisationnels dans la prise des décisions stratégiques.

La gouvernance de l’entreprise selon Commelin (2001) est définie comme étant « le système dans lequel la conduite des firmes par le dirigeant est contrôlée par l’ensemble des acteurs économiques. Ce ne sont pas donc les seuls propriétaires qui devraient exercer ce contrôle mais les créanciers, les salariés, les clients, les autorités publiques …cette approche idéale de la gouvernance débouche sur une conception de l’entreprise citoyenne, les décisions managériales sont supposés prendre en considération les intérêts des différents stakeholders ».

Ces différentes définitions permettent de dépasser la définition de la gouvernance par l’analyse des relations entre actionnaires et dirigeants (approche actionnariale) et permettent d’élargir le champ d’étude pour intégrer l’ensemble des parties prenantes dans la gouvernance de l’entreprise.

Dans le contexte marocain, la gouvernance de l’entreprise selon le code marocain des bonnes pratiques de gouvernance d’entreprise « regroupe l’ensemble des relations entre les dirigeants de l’entité et son Organe de Gouvernance avec les actionnaires d’une part, et avec les autres Parties Prenantes d’autre part, et ce, dans l’objectif de création de valeur pour l’entité ».

La définition adoptée par ce code emboite le pas à des définitions déjà citées et privilégie une gouvernance partenariale dans laquelle l’entreprise publique répond aux attentes des différentes parties prenantes .

1.2. L’entreprise publique

Le terme entreprise publique évoque des ambigüités et ne fait pas l’objet d’une définition consensuelle et précise (BARTOLI 2009) .Pour cette raison nous allons suivre le pas de Ben Letaif (1998) et nous exposerons les différentes définitions selon deux doctrines :

 La doctrine juridique

 La doctrine économique.

1.2.1 La doctrine juridique

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Plusieurs définitions sont avancées dans le cadre de cette la doctrine juridique :

- Au sens de l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005, l’entreprise publique « est tout organisme doté de la personnalité juridique qui exerce des activités de production ou de commercialisation de biens ou de services marchands et sur lequel un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs soumis au code des marchés publics ou à la présente ordonnance exercent, directement ou indirectement, une influence dominante en raison de la propriété, de la participation financière ou des règles qui la régissent »

- La directive 2004/17/CE du parlement européen, définit l’entreprise publique comme

« toute entreprise sur laquelle les pouvoirs adjudicateurs peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété, de la participation financière ou des règles qui la régissent. »

- Le dictionnaire de droit administratif définit l’entreprise publique comme étant « une personne morale dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou services contre rémunération sous le contrôle et le pouvoir prépondérant d’une ou plusieurs personnes publiques ».

Thirion (2000) définit l’entreprise publique « comme toute organisation de moyens humains, matériels et immatériels, vouée à l'exercice, à titre exclusif ou principal, d'une activité économique, dont les pouvoirs publics détiennent, directement ou indirectement, le contrôle ».

La doctrine juridique alors met l’accent sur l’autonomie financière, la personnalité morale et la propriété publique et l’activité commerciale ou industrielle comme critères de l’entreprise publique.

La personnalité juridique : Distincte de l’Etat, permet à l’entreprise publique de bénéficier de tous les attributs d’une personne morale telle, l’individualité administrative, l’individualité financière et l’individualité juridique.

L’autonomie financière : signifie que l’entreprise publique bénéficie de ressources dont elle peut disposer librement et bénéficie d’un budget distinct. Cette autonomie lui permet sa libre administration.

L’activité commerciale ou industrielle : l’entreprise publique se caractérise par son caractère économique ; elle intervient dans le secteur de commerce ou d’industrie d’ordre social autant que commerçant visant la réalisation du profit en respectant l’intérêt général

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Propriété publique : les entreprises publiques peuvent être de la propriété de l’Etat ou des collectivités locales, cette propriété permet aux pouvoirs publics de se représenter au conseil d’administration et de jouir de ses droits d’actionnaire.

Au droit marocain, l’entreprise publique ne fait pas l’objet d’une définition. Face à ce flou ,nous avons opté pour la définition Abdelaziz TALBI (2008) qui considère qu’une entreprise publique est une entreprise propriété de l’Etat présumée remplir une mission publique, utilise les deniers publics et doit rendre compte à la collectivité de ses missions et de l’usage des deniers publics¹.

1.2.2. La doctrine économique

Pour la communauté économique européenne « sont reconnues comme entreprises publiques toutes celles dans lesquelles l’Etat a une participation de plus de 50 % ou de 50 % de vote. » L’entreprise publique selon le dictionnaire de science économique est « une entreprise placée sous le contrôle de l’Etat ou d’une collectivité publique qui peut y exercer une influence dominante en raison d’une participation majoritaire. »

Hafsi (2010) définit l'entreprise publique comme une « organisation qui gère des activités économiques, sociales et/ou culturelles dans laquelle l'Etat a formellement le contrôle des instruments de gestion ».

Ces différentes définitions font ressortir le contrôle comme critère d’identification de l’entreprise publique par rapport à l’entreprise privée.

2. Instruments de la gouvernance de l’entreprise publique marocaine

Dans le cadre de la gouvernance de l’entreprise publique, le gouvernement marocain a entrepris différentes actions dans le sens de son renforcement et de sa consolidation. Il s’agit particulièrement de :

- La généralisation progressive de la contractualisation pluriannuelle des relations entre l’Etat et les entreprises publiques ;

- La reforme du contrôle financier exercé sur ces entreprises ;

1 Les deniers publics englobe : les fonds c'est-à-dire les valeurs de caisse et numéraires et tous les moyens de paiement ayant cours légal et pouvoir libératoire et les valeurs de portefeuille : les titres de créances et de dettes

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- La mise en place du code de bonnes pratiques de gouvernance des entreprises et établissements publics.

2.1. La généralisation progressive de la contractualisation entre Etat et les entreprises publiques

La contractualisation entre l’Etat et les entreprises publiques s’inscrit dans le cadre de la modernisation et de l’amélioration de la gestion et de la gouvernance de l’entreprise publique.

Selon le guide méthodologique de la contractualisation des relations entre l’Etat et les entreprises publiques, celle-ci a pour finalités de :

 Favoriser une logique de résultats plutôt qu’une logique de moyens

La contractualisation permet le renforcement du contrôle de l’Etat par l’évaluation de l’atteinte de résultats et au regard d’objectifs négociés dans le cadre d’un contrat conformément à la mission de l’organisation concernée et des moyens globalisés confiés aux gestionnaires publics. Ces derniers doivent être en mesure de rendre compte de leur gestion à partir d’indicateurs précis et transparents.

Le contrat permet de définir d’une façon claire et nette les engagements réciproque de tous les signataires .Chacune des parties prenantes a ses propres missions dont elle est responsable.

 Responsabiliser les acteurs publics

Le contrat permet de définir d’une façon sans équivoque les engagements réciproques de tous les signataires. Selon le guide méthodologique de la contractualisation des relations entre l’Etat et les entreprises publiques, chacune des parties prenantes à ses propres missions dont elle est responsable :

- Le département de tutelle de l’entreprise publique : arrête la stratégie sectorielle de l’Etat, prévoit les modalités de sa mise en œuvre et délimite les périmètres d’action de chacun des acteurs institutionnels du secteur.

- Le département chargé des finances : en concertation avec les ministères concernés, prépare les contrats programmes à conclure avec les entreprises publiques.

- L’organe de gouvernance de l’entreprise publique : accorde son consentement sur la vision stratégique de l’entreprise et délègue le pouvoir de négocier et de conclure le contrat au management de l’entreprise publique.

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- L’environnement institutionnel de l’entreprise publique : selon les cas, au cours du processus, il est fait appel à la contribution des entités directement concernées par l’activité de l’EP sous différentes formes de partenariats (financeurs, clients, prestataires…).

- Le management de l’entreprise publique : procède à la négociation des termes contractuels et engage l’EP sur les objectifs et les performances à atteindre et rend compte de l’exécution du contrat à travers le rapport de suivi.

 Offrir un management participatif :

L'établissement de contrats est un acte de management participatif, qui responsabilise ses signataires en les impliquant dans les décisions concernant l’avenir de l’entreprise publique.

Nous représentons dans le tableau suivant les principaux contrats programmes Etat - entreprise publique encours d’exécution.

Tableau N° 1 : Principaux Contrats Programmes Etat-EEP en cours d’exécution

EEP SECTEUR D’ACTIVITE PERIODE COUVERTE PAR LE CONTRAT

OFFICE NATIONAL DE L’ELECTRICITE ET DE L’EAU POTABLE (ONEE)

Energie & Eau 2014-2017

GROUPE BARID AL MAGHRIB

Poste & services financiers

2013-2017

RÉGIE AUTONOME DE DISTRIBUTION D’EAU ET D’ELECTRICITÉ DE MARRAKECH

(RADEEMA)

Distribution Eau Électricité &

Assainissement

2013-2017

AGENCE POUR

L’AMENAGEMENT DE

LA VALEE DE

BOUREGREG

Bâtiments & travaux publics

2013-2017

COMPAGNIE

NATIONALE ROYAL AIR MAROC

(RAM)

Transport aérien 2011-2016

OFFICE NATIONAL DES Transport ferroviaire 2010-2015

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Revue Marocaine de recherche en management et marketing, N°14, Avril-Juin 2016 Page 292 CHEMINS DE FER (ONCF)

SOCIETE NATIONALE DES AUTOROUTES DU MAROC (ADM)

Construction et exploitation des

Autoroutes

2008-2015

Élaboré par nous même à partir du projet de loi de finances de l’année budgétaire 2016

2.2 .Réforme du contrôle financier

Cette reforme qui s’inspire des principes de la « gouvernance d’entreprise » est un cadre novateur de la gouvernance de l’entreprise publique .Introduite par la loi 69-00 et entrée en vigueur en 2004, elle est venue remplacer et surmonter les limites de l’ancien modèle du contrôle financier initié par le Dahir du 14 avril 1960 Elle repose sur quatre grands principes.

2.2.1 .Principes de la loi 69-00

- La généralisation du contrôle financier ; - La modulation et la pertinence du contrôle ; - La dynamisation du processus ;

- La clarification des pouvoirs ;

 La généralisation du contrôle financier

la loi 69-00 a élargi le champ d’application du contrôle financier et a permis une énumération claire de son champ d’application. Visant les établissements publics , les sociétés d'Etat ; les filiales publiques , les sociétés mixtes , et les entreprises concessionnaires, la réforme a permis alors de généraliser le contrôle à tous les établissements publics et les sociétés où l'Etat possède directement ou indirectement des participations.

Cependant la loi exclut de son champ d'application les organismes suivants qui sont soumis aux contrôles prévus par les textes qui les régissent à savoir :

- Bank Al Maghrib ;

- La Caisse de Dépôt et de Gestion ; - Les établissements de crédit ;

- Les entreprises d'assurance ou de réassurance.

- Les établissements publics qui, à la date de publication de la présente loi, n’étaient pas soumis aux dispositions de l’ancien modèle de contrôle financier de l’Etat sur les offices, établissements publics et sociétés concessionnaires ainsi que sur les sociétés et organismes bénéficiant du concours financier de l’Etat ou de collectivités publiques.

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 La modulation et la pertinence du contrôle

L’entreprise publique est soumise au contrôle en fonction de son de système d’information, de gestion et de contrôle interne.

 La dynamisation du processus

Les organismes soumis au contrôle préalable peuvent être soumis au contrôle d’accompagnement en substitution au contrôle préalable s’ils justifient la mise en œuvre des critères précis relatifs à la mise à niveau de la gestion et de contrôle interne .Ainsi , la reforme a permis le retour au contrôle préalable pour une entreprise soumise à un contrôle d'accompagnement en cas de constations de graves insuffisances par les organes de contrôle dans la gestion de l’organisme.

 La clarification des pouvoirs

En se basant sur les principes de rationalisation, de transparence et de renforcement de l’indépendance, la loi permet de distinguer les attributions du conseil d’administration qui assure une fonction d’orientation, de l’équipe dirigeante et des organes de contrôle.

2.2.2 .Types de contrôle financier

Le contrôle financier de l’Etat est exercé sur les établissements publics, sociétés et entreprises, à priori ou à posteriori, selon leur forme juridique et les modalités de leur gestion et ce, dans les conditions prévues par la présente loi.

Cette loi distingue quatre types de contrôle : - Le contrôle préalable ;

- Le contrôle d’accompagnement ; - Le contrôle conventionnel ; - Le contrôle contractuel.

Le contrôle d’accompagnement : est un nouveau dispositif de contrôle financier qui est considéré comme le point angulaire de la reforme. La soumission au contrôle d’accompagnement a pour apports : la suppression du contrôle à priori sur les actes de gestion et de la garantie de la mise en œuvre efficace des instruments de gestion au sein des entreprises publiques.

Les entreprises publiques soumises au contrôle d’accompagnement sont :

 Les établissements publics justifiant de la mise en œuvre effective d’un système d’information, de gestion et de contrôle interne.

 Les établissements publics liés à l’Etat par un contrat de programme.

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 Les sociétés d’Etat dans lesquelles l’Etat ou une collectivité locale détient une participation directe.

Les entreprises publiques soumis au contrôle d’accompagnement sont :

Source : Projet de loi de finances pour l’année budgétaire 2016

Dans un portefeuille qui se compose de 285 entreprises publiques, seulement 23 ayant bénéficié de la soumission au contrôle d’accompagnement .Ce type de contrôle est intéressant mais il demeure relativement limité.

2.3. La mise en place du code marocain de bonnes pratiques de gouvernance des entreprises et établissements publics.

Inspiré des principes de gouvernement d’entreprise, selon l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE), ce code a pour objectifs :

- D’asseoir une culture de reddition des comptes, de promouvoir les valeurs de

transparence, d'information et de communication et de diffuser les meilleures pratiques de

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gouvernance des entreprises publiques ;

- D’améliorer la viabilité, l’efficience et la performance des entreprises publiques et ce à

travers la consolidation de leur contribution au développement du tissu économique .

- D’accorder à l’organe de gouvernance desdits entreprises, les pouvoirs, les compétences et l'objectivité nécessaires pour assurer sa fonction de pilotage stratégique et de surveillance de la direction de l'établissement ;

- De garantir le traitement équitable des parties prenantes et la préservation de leurs droits.

Par référence à ce code, différentes pratiques de gouvernance ont été mises en place au sein de ces entreprises, telles que les comités d’audit et les comités de gouvernance .Ainsi différents instruments ont été établis afin d’améliorer la gouvernance de ces entreprises .Ces instruments sont :

- Le modèle du plan d’amélioration de la gouvernance ; - Le modèle de Charte du Comité d'Audit ;

- Le modèle de Charte du Comité de gouvernance ; - Le règlement intérieur du Conseil d'Administration ; - Le bilan de la gouvernance des entreprises publiques.

Le Maroc a ainsi réussi à édifier une vaste reforme de la gouvernance de l’entreprise publique. Cependant, malgré ces progrès, le chemin qui reste à parcourir dans ce domaine est encore long et important.

Ainsi , pour aller de l’avant et améliorer encore plus , la gouvernance des entreprises publiques , le gouvernement a mis en circuit l’approbation d’ un projet de loi relatif à la gouvernance et au contrôle financier de l’Etat sur les entreprises publiques afin de consolider les acquis réalisées en termes de mise en place des bonnes pratiques de gouvernance des entreprises publiques en généralisant progressivement la contractualisation de leurs relations avec l’Etat , en renforçant la transparence de ces organismes…

3. Objectifs du projet de la nouvelle loi

Ce projet de loi a pour objectifs de :

- Consolider les acquis issus de la mise en œuvre de la loi n° 69-00 relative au contrôle financier sur les entreprises publiques et autres organismes et du code de bonnes pratiques de

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gouvernance des entreprises publiques , en apportant des améliorations certaines aussi bien dans le système de gouvernance et de contrôle financier de l’Etat ;

- Clarifier les différents rôles de l’Etat à savoir l’Etat stratège, actionnaire, accompagnateur et l’Etat contrôleur ;

- Formaliser et renforcer le rôle de l’Etat stratège et ce à travers la déclinaison de l'orientation stratégique au sein des entreprises publiques en objectifs clairs et mesurables par le biais de la contractualisation notamment ;

- La professionnalisation et l'opérationnalisation des organes délibérants à travers la limitation de leur taille, l’institutionnalisation du processus de nomination des administrateurs

… ;

- L’introduction des administrateurs indépendants, la consécration de la notion de responsabilité et l’obligation d’assiduité et de participation active des administrateurs.

- La responsabilisation et l'évaluation des organes délibérants, la généralisation des comités spécialisés émanant de l'organe délibérant et la responsabilisation accrue de la tutelle.

Conclusion

Depuis plusieurs années, la gouvernance de l’entreprise publique ne cesse de s’ améliorer avec la mise en œuvre du code de pratiques de bonne gouvernance des entreprises publiques, la reforme du contrôle financier et de la généralisation progressive de la contractualisation entre Etat et entreprise publique. Il s’agit de véritables avancées dans le sens de la clarification des relations entre les parties prenantes établissements et entreprises publiques au Maroc.

Cependant, le gouvernement marocain tente d’apporter des améliorations importantes au système de gouvernance de ces entreprises en essayant de le hisser aux standards internationaux. C’est dans cette perspective que le gouvernement veut introduire une novelle loi dans ce sens qui apporterait plus d’efficacité et de transparence.

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Bibliographie

Bartouli A. (2009), « management dans les organisations publiques »,3 édition Dunod Ben Letaief M. (1998) : « L'Etat et les entreprises publiques en Tunisie » édition L'Harmattan.

Bouquin H. (2010) « Le contrôle de gestion : contrôle de gestion, contrôle d’entreprise et gouvernance » ,9eme édition, Paris, PUF, coll. Gestion.

Commelin B. (2001) « Le gouvernement d'entreprise, La Bourse et les entreprises », Cahiers Français N°277.

Code Marocain des Bonnes Pratiques de Gouvernance d’Entreprise, mars 2008.

Dictionnaire de droit administratif (2011) ,6eme édition.

Directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux.

Guide méthodologique « la contractualisation des relations entre l’Etat et les établissements et entreprises publics, ministère de l’économie et des finances.

Hafsi T. (2010) : « L’entrepreneuriat public peut être beaucoup plus efficace » disponible sur http://www.liberte-algerie.com/

Thirion N. « Privatisations d’entreprises publiques, économie de marché et transformation des systèmes juridiques étatiques : un processus inéluctable ? », Pyramides [En ligne], 2 | 2000, mis en ligne le 30 septembre 2011, consulté le 11 novembre 2015. URL : http://pyramides.revues.org/560.

Talbi A. (2008) : « reforme et gouvernance des entreprises publiques au Maroc »revue marocaine d’audit et de développement.

Ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

Projet de loi de finances pour l’année budgétaire 2016, rapport sur le secteur des établissements et entreprises publics.