RAPPORT N° 287

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 janvier 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de loi de M. Philippe MARINI une fiscalité numérique neutre et équitable,

Par M. Yvon COLLIN, Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat : 682 (2011-2012) et 288 (2012-2013).

S O M M A I R E

Pages

EXPOSÉ GÉNÉRAL ... 5

I. UNE PROPOSITION DE LOI QUI TRADUIT LA VOLONTÉ D’APPRÉHENDER LES NOUVEAUX MODÈLES ÉCONOMIQUES ISSUS DE L’ÉCONOMIE NUMÉRIQUE ... 7

A. UN RAPPEL DES TRAVAUX MENÉS PAR LA COMMISSION DES FINANCES À L’INITIATIVE DE PHILIPPE MARINI ... 7

1. Un premier rapport sur l’impact du développement du commerce électronique sur les finances de l’Etat ... 7

2. Une taxe sur la publicité en ligne « première version » : votée puis supprimée ... 7

B. UNE PROPOSITION DE LOI POUR UNE FISCALITÉ NEUTRE ET ÉQUITABLE… ... 9

1. Les objectifs poursuivis : neutralité et équité fiscales ... 9

a) La neutralité technologique ... 9

b) L’équité fiscale ... 10

2. Le dispositif proposé : un volet procédural et un volet fiscal ... 10

a) L’économie générale de la proposition de loi repose sur un volet procédural : l’obligation de déclaration d’activité par les acteurs de services en ligne basés à l’étranger (article premier) ... 10

b) Le volet fiscal : l’extension de taxations spécifiques à certains secteurs de l’économie numérique (articles premier et 2) ... 11

c) La remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sur l’impact sur les finances publiques des pratiques d’optimisation fiscale mises en œuvre par certains acteurs de l’économie numérique (article 3) ... 13

C. … QUI S’INSCRIT DANS UNE FEUILLE DE ROUTE EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE ... 14

II. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA RÉFLEXION ENGAGÉE POUR ABOUTIR À UNE SOLUTION PARTAGÉE PAR L’ENSEMBLE DES ACTEURS ... 15

A. UNE DÉMARCHE INDISPENSABLE AU NIVEAU NATIONAL MAIS QUI DOIT ÊTRE AFFINÉE ... 15

1. Les difficultés d’appréhension des acteurs basés à l’étranger ... 15

a) L’obligation de désignation d’un représentant fiscal ne peut être imposée ... 15

b) Le régime spécial de déclaration des services par voie électronique soulève des problèmes pratiques d’application... 16

2. Le risque que les acteurs français supportent seuls une charge fiscale supplémentaire concerne la taxe sur la publicité en ligne et la Tascoé ... 18

a) La taxe sur la publicité en ligne ... 18

b) La taxe sur les services de commerce électronique ... 19

3. L’extension de la taxe sur les vidéogrammes à la demande aux opérateurs établis à l’étranger est le dispositif le mieux accepté ... 19

B. LE RAPPORT DE LA MISSION D’EXPERTISE SUR LA FISCALITÉ DE L’ÉCONOMIE NUMÉRIQUE ... 20

1. Une confirmation de l’inadaptation du droit fiscal national et international à l’économie numérique ... 20

a) L’érosion des bases d’imposition ... 20

b) L’identification d’un modèle d’affaires commun aux entreprises de l’économie numérique : les données et le « travail gratuit » fournis par les utilisateurs ... 21

2. Des propositions de nouvelles assiettes fiscales… ... 22

a) Redéfinir au niveau international une notion de l’établissement stable propre à l’économie numérique ... 22

b) Mettre en place une fiscalité incitative sur la collecte et le traitement des données personnelles ... 22

3. … qui ne sont encore ni opérationnelles, ni transposables sur le plan législatif ... 23

C. POUR UN EXAMEN PLUS APPROFONDI DES DISPOSITIONS PROPOSÉES ... 25

TRAVAUX DE LA COMMISSION ... 27

I. AUDITION DE MM. PIERRE COLLIN ET NICOLAS COLIN RELATIVE À LA MISSION D’EXPERTISE SUR LA FISCALITÉ DE L’ÉCONOMIE NUMÉRIQUE (22 JANVIER 2013) ... 27

II. EXAMEN DU RAPPORT (23 JANVIER 2013) ... 43

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ... 55

TABLEAU COMPARATIF ... 57

Mesdames, Messieurs,

La démarche engagée par Philippe Marini, retracée dans son rapport n° 614 (2011-2012) en date du 27 juin dernier établissant une feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et équitable au plan international, européen et national, traduit une préoccupation de la commission des finances mais aussi de l’ensemble des acteurs de l’économie numérique.

A cet égard, ce sujet, qui se caractérise par son caractère transversal et trans-partisan, a conduit trois commissions à se saisir pour avis sur la présente proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable présente : la commission de la culture, la commission du développement durable et la commission de l’économie ont respectivement désigné nos collègues Claude Domeizel, Yves Rome et Bruno Retailleau en qualité de rapporteur pour avis.

L’intérêt que portent les parlementaires aux phénomènes de distorsions de concurrence et aux stratégies d’optimisation fiscale employées par les grands groupes de l’Internet, dans les secteurs de la publicité en ligne et du commerce électronique, ainsi qu’au danger que représente la concurrence déloyale des grands acteurs de l’Internet basés dans les pays à fiscalité réduite, les a conduit, en retenant des approches diverses, à formuler des initiatives en faveur du financement de la culture¹ et des réseaux², ou encore à s’interroger sur les effets du développement du commerce électronique sur le commerce traditionnel et les grandes surfaces de distribution³.

A la lumière de ces travaux parlementaires, le fait que cette problématique soit entrée au cœur du débat public et institutionnel constitue donc aujourd’hui un premier succès de l’activité sénatoriale.

1 Rapport d’information n° 478 (2011-2012) du 11 janvier 2012 « Comment concilier liberté de l’Internet et rémunération des créateurs ? » présenté par Marie-Christine Blandin.

2 Proposition de loi n° 118 (2011-2012) visant à assurer l’aménagement numérique du territoire présentée par Hervé Maurey et Philippe Leroy.

3 Rapport d’information n° 272 (2011-2012) du 18 janvier 2012 « Commerce électronique : l’irrésistible expansion » présenté par Joël Bourdin.

Pour sa part, le Gouvernement s’est très rapidement saisi de la question de l’optimisation fiscale pratiquée par les multinationales de l’Internet. Ainsi, au niveau national, il a lancé, le 12 juillet 2012, une mission d’expertise sur la fiscalité de l’économie numérique dont l’un des objectifs est précisément de « dégager des propositions en matière de localisation et d’imposition des bénéfices, du chiffre d’affaires, ou, éventuellement, sur d’autres assiettes taxables ». Son action s’est également prolongée sur le plan international et européen en s’associant à la saisine, en novembre dernier, d’une part de l’OCDE sur la question de la territorialité des bénéfices et de l’érosion des bases fiscales, d’autre part de la Commission européenne afin de définir une approche européenne de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales dans le domaine de l’économie numérique.

Le rapport d’expertise demandé par le Gouvernement sur la fiscalité numérique a été rendu public le 18 janvier dernier¹ et, dans la foulée, leurs auteurs ont été auditionnés par votre commission des finances afin d’éclairer le débat parlementaire². Les conclusions de ce rapport confortent en tous points l’analyse de Philippe Marini selon laquelle les modèles d’affaires de l’économie numérique sont mal appréhendés par le droit fiscal et que le développement des échanges dématérialisés facilite l’évasion fiscale. Sur la base de ce diagnostic, la mission soutient la poursuite des efforts internationaux mais encourage une prise de décision au niveau national en formulant une proposition tendant à l’instauration d’une fiscalité incitative en matière de collecte et d’exploitation des données.

Cette piste mérite d’être examinée de manière approfondie dans la perspective de l’élaboration d’un dispositif législatif complémentaire ou alternatif à la proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable présentée par Philippe Marini.

1 Le rapport au ministre de l’économie et des finances, au ministre du redressement productif, au ministre délégué chargé du budget et à la ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l’innovation et de l’économie numérique établi par MM. Pierre Collin, conseiller d’Etat, et Nicolas Colin, inspecteur des finances, est disponible sur le lien suivant : http://www.economie.gouv.fr/files/rapport-fiscalite-du-numerique_2013.pdf.

2 Cf. infra les travaux de la commission (audition du 22 janvier 2013).

I. UNE PROPOSITION DE LOI QUI TRADUIT LA VOLONTÉ D’APPRÉHENDER LES NOUVEAUX MODÈLES ÉCONOMIQUES ISSUS DE L’ÉCONOMIE NUMÉRIQUE

A. UN RAPPEL DES TRAVAUX MENÉS PAR LA COMMISSION DES FINANCES À L’INITIATIVE DE PHILIPPE MARINI

1. Un premier rapport sur l’impact du développement du commerce électronique sur les finances de l’Etat

C’est à l’initiative de Philippe Marini, alors rapporteur général, que la commission des finances avait commandé en 2009 une étude au cabinet Greenwich Consulting puis organisé, le 7 avril 2010, une première table ronde sur l’impact du développement du commerce électronique sur les finances de l’Etat.

En matière de TVA et d’impôt sur les sociétés, il avait, dès cette époque, constaté un déplacement de la matière imposable des grands pays de consommation du e-commerce d’où proviennent les flux de richesses (Allemagne, Grande-Bretagne, France, Italie, Espagne) vers les pays d’établissement des « GAFA »¹ (Luxembourg et Irlande) et tenté d’apporter une première réponse au niveau national en proposant une taxation sur la publicité en ligne et sur le commerce électronique et en préconisant parallèlement une modification des règles internationales d’imposition des bénéfices².

2. Une taxe sur la publicité en ligne « première version » : votée puis supprimée

A l’initiative du Sénat, alors soutenu notamment par les membres du groupe communiste, républicain et citoyen et du groupe socialiste³, l’article 27 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a institué une taxe sur l’achat de services de publicité en ligne par les entreprises établies en France égale à 1 % du montant de la prestation.

1 Acronyme désignant Google, Apple, Facebook et Amazon.

2 Rapport n° 398 (2009-2010) « le développement du commerce électronique : quel impact sur les finances publiques ? » (7 avril 2010).

3 L’amendement relatif à la publicité en ligne a été repris et déposé dans les mêmes termes par Jack Ralite et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen et des sénateurs du parti de gauche. A cette occasion, notre ancienne collègue Nicole Bricq déclarait : « Nous voterons ces amendements identiques, car, depuis la loi du 1^er août 2006 relative au droit d’auteur et aux droits voisins dans la société de l’information, dite « loi DADVSI », le groupe socialiste ne cesse de demander la taxation d’Internet. En vain. Nous souscrivons à un grand nombre des propos de M. le rapporteur général de la commission des finances ».

La première version de la taxe sur la publicité en ligne, votée en loi de finances pour 2011 (ancien article 302 bis KI), était applicable aux seuls annonceurs établis en France, sans seuil d’activité. Par la suite, cette disposition a été supprimée en loi de finances rectificative pour 2011, avant la date d’entrée en vigueur de la taxe prévue le 1^er juillet 2011. Il avait en effet été considéré que, s’appliquant aux seuls annonceurs basés en France, cette taxe présentait le risque de voir les groupes délocaliser leurs activités d’annonceur et donc de ne faire peser cette taxe nouvelle que sur les PME françaises sans appréhender l’activité des sites basés à l’étranger, notamment Google.

Article 302 bis KI du code général des impôts (abrogé)

I. ― Il est institué, à compter du 1^er juillet 2011, une taxe sur l’achat de services de publicité en ligne.

Par services de publicité en ligne sont désignées les prestations de communication électronique autres que les services téléphoniques, de radiodiffusion et de télévision dont l’objet est de promouvoir l’image, les produits ou les services du preneur.

II. ― Cette taxe est due par tout preneur, assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée au sens de l’article 256 A et établi en France, de services de publicité en ligne et est assise sur le montant, hors taxe sur la valeur ajoutée, des sommes versées au titre des prestations mentionnées au I.

III. ― Le taux de la taxe est de 1 %.

IV. ― Cette taxe est liquidée et acquittée au titre de l’année civile précédente lors du dépôt de la déclaration, mentionnée au 1 de l’article 287, du mois de mars ou du premier trimestre de l’année civile.

V. ― La taxe est recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Parallèlement, la commission des finances avait adopté un second amendement visant à créer une taxe sur l’achat de services de commerce électronique (Tascoé), également due par les professionnels, dont la portée était potentiellement considérable. Alors que le produit de la taxe sur la publicité en ligne était estimé, au plus, à 20 millions d’euros (1 % d’un chiffre d’affaires de 2 milliards d’euros), le rendement fiscal de la Tascoé pouvait atteindre 500 millions d’euros (0,5 % d’un chiffre d’affaires de 100 milliards d’euros dans le e-commerce B to B).

Cette initiative résultait du constat que le commerce électronique échappe à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) qui s’applique au commerce traditionnel et que, en vertu du principe de neutralité, il apparaissait légitime d’envisager la création d’une imposition spécifique sur un marché en plein essor. Par analogie avec la Tascom, la création d’une taxe sur les achats de services de commerce électronique devait être mise à la charge de l’entreprise.

Le dispositif proposé alors était le suivant :

- cette taxe était due par tout preneur – entreprises établie en France et soumise à la taxe sur la valeur ajoutée – de services de commerce électronique ;

- elle était assise sur le montant des dépenses engagées pour l’achat de toute fourniture de biens ou services effectué au moyen d’une communication électronique dans des conditions définies par décret ;

- elle ne s’appliquait pas lorsque le chiffre d’affaires annuel de l’établissement preneur de la prestation de commerce électronique est inférieur à 460 000 euros (ce montant étant identique à celui qui déclenche l’exigibilité de la Tascom). Par conséquent, près des deux tiers des entreprises en étaient exonérées.

Cet amendement avait été retiré en séance au bénéfice de l’engagement du Gouvernement de l’époque d’engager une réflexion globale.

B. UNE PROPOSITION DE LOI POUR UNE FISCALITÉ NEUTRE ET ÉQUITABLE…

1. Les objectifs poursuivis : neutralité et équité fiscales

Les objectifs poursuivis par la proposition de loi ne répondent pas spécifiquement à une problématique de financement de tel ou tel secteur d’activité, qu’il s’agisse de la culture, des réseaux numériques ou des collectivités territoriales, sans pour autant fermer la question de l’affectation des recettes fiscales. L’enjeu soulevé par texte dont le Sénat est saisi porte essentiellement sur le terrain de la neutralité et de l’équité fiscale. Pour Philippe Marini, « la neutralité est la taxation, quelle que soit la technologie employée pour une même fonction et l’équité est le traitement selon des règles du jeu communes (one level playing field) des agents économiques lorsqu’ils interviennent sur un même secteur ».

a) La neutralité technologique

Ainsi, c’est à partir du constat selon lequel la taxation de la publicité est une pratique de droit commun en matière fiscale¹, sur les médias télévisuels, radiophoniques ou par voie de la publicité extérieure, que l’absence de taxe spécifique à la publicité sur Internet a été identifiée.

Ainsi, les enseignes publicitaires sont assujetties à la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) depuis le 1^er janvier 2009 par l’article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (dite « LME »)

1 Depuis 1982, ont été mises en place des taxes sur les recettes de publicité audiovisuelles (articles 302 bis KA à KD du code général des impôts), sur les services fournis par les opérateurs de communications électroniques (article 302 bis KH) et sur certaines dépenses de publicité (article 302 bis MA).

pour un rendement fiscal de l’ordre de 100 millions d’euros, sans que ce secteur ait été mis en danger sur le plan économique. De la même manière, la taxe sur la publicité télévisée s’applique aux régies publicitaires sur les sommes versées par les annonceurs (70 millions d’euros) et la publicité réalisée au moyen d’imprimés et d’insertion dans les journaux gratuits fait l’objet d’une taxe de 1 % due directement par l’annonceur (30 millions d’euros).

Pour Philippe Marini, rien ne justifie, a priori, que la publicité sur l’Internet échappe par nature à un prélèvement supporté par la publicité dans les médias traditionnels. C’est en vertu du même raisonnement qu’il a observé que les services de commerce en ligne échappent à la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) applicable aux surfaces de vente au détail supérieures à 400 m² dont le chiffre d’affaires hors taxes est supérieur ou égal à 460 000 euros. Là encore, en application du principe de neutralité technologique, si la surface de vente en magasin constitue une assiette fiscale communément admise, il est proposé d’y associer, par analogie, une notion de services de commerce électronique, lesquels constitueraient une nouvelle base d’imposition. La Tascoé est une réponse à la question suivante : pourquoi une même activité de commerce serait-elle taxée différemment selon qu’elle relève d’une vente traditionnelle ou d’une vente en ligne ?

b) L’équité fiscale

Ce sont en premier lieu les acteurs de l’économie numérique (les opérateurs de télécommunication, l’industrie du livre et de la musique, etc.) qui ont mis en lumière la problématique de l’équité fiscale. Ceux-ci font remarquer qu’ils sont concurrencés par des sites Internet basés à l’étranger qui ne supportent ni les mêmes charges fiscales en matière de TVA et d’impôt sur les sociétés, ni les taxations spécifiques à notre pays destinées à financer l’industrie cinématographique, l’audiovisuel public, les réseaux et les collectivités locales.

C’est sur ce fondement que la proposition de loi prévoit, au moyen d’une obligation déclarative, l’extension aux acteurs basés à l’étranger des dispositifs fiscaux applicables jusqu’ici aux seules entreprises françaises.

2. Le dispositif proposé : un volet procédural et un volet fiscal a) L’économie générale de la proposition de loi repose sur un volet

procédural : l’obligation de déclaration d’activité par les acteurs de services en ligne basés à l’étranger (article premier)

L’économie générale du dispositif proposé repose sur un volet procédural, instituant une obligation de déclaration d’activité par les acteurs de services en ligne basés à l’étranger à partir de certains seuils d’activités et selon deux variantes ; l’entreprise assujettie opterait, soit pour la désignation d’un représentant fiscal sur le modèle procédural de l’agrément

accordé aux sites de jeux en ligne, soit pour le régime spécial de déclaration des services fournis par voie électronique qui est une procédure simplifiée et dématérialisée permettant de respecter les principes du droit européen de non discrimination et de proportionnalité.

Selon l’exposé des motifs de la proposition de loi, cette solution tient compte des objections au regard du droit communautaire que soulève l’obligation de désignation d’un représentant fiscal. En effet, la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) prohibe le caractère général d’une obligation de représentation fiscale (affaire C-267/09 Commission/Portugal du 5 mai 2011), celle-ci étant, selon la Commission, contraire à la libre circulation des personnes et des capitaux dans la mesure où elle s’avère à la fois discriminatoire et disproportionnée au regard de l’objectif tendant à assurer l’efficacité du contrôle fiscal et à lutter contre l’évasion fiscale.

b) Le volet fiscal : l’extension de taxations spécifiques à certains secteurs de l’économie numérique (articles premier et 2)

Le volet procédural est le pivot de la proposition de loi autour duquel s’organise un volet fiscal comportant une série de taxations.

Le dispositif proposé retient un nombre limité de prélèvements soumis à l’obligation de déclaration : la taxe sur la publicité en ligne, la taxe sur les services de commerce électronique (Tascoé) et la taxe sur les ventes et les locations de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public¹.

S’agissant de la taxe sur la publicité en ligne, la seconde version ici présentée, qualifiée dans la presse de « taxe Google 2.0 », diffère sensiblement de la précédente car elle s’applique dorénavant aux régies, où qu’elles se situent, et non aux annonceurs. Ce afin que Google Ireland soit redevable de la taxe, qui serait assise sur le milliard d’euros présumé de chiffre d’affaires réalisé en France au titre de son audience sur le marché français en qualité de régie publicitaire. Cette taxe serait également due par tout acteur français ou étranger en fonction de seuils d’activités minimales. Assise sur les sommes, hors commission d’agence et hors taxe sur la valeur ajoutée, payées par les annonceurs aux régies pour les services de publicité dont l’audience est obtenue en France, cette taxe serait calculée en appliquant un taux de 0,5 % à la fraction comprise entre 20 millions d’euros et 250 millions d’euros et de 1 % au-delà. Il ne s’agit pas d’une mesure de rendement car le gain fiscal escompté se situerait, en l’état du marché, à un niveau inférieur ou égal à 20 millions d’euros, dont près de la moitié acquitté par le principal acteur du marché, à savoir Google.

1 L’auteur de la proposition de loi a également étudié la possibilité d’élargir l’assiette des taxes sur les services de télévision (art. L. 115-6 et suivants du code du cinéma et de l’image animée) et sur les services fournis par les opérateurs de communication électronique (art. 302 bis KH du CGI) mais a considéré que la sécurité juridique de ces dispositifs n’était pas assurée car ceux-ci font l’objet de procédures en cours devant la Commission européenne et la CJUE.

Néanmoins, au cours de ses auditions, votre rapporteur a pu constater que les entreprises françaises seraient principalement impactées, soit de manière indirecte par la répercussion de la charge fiscale de la régie vers l’annonceur, soit directement au titre de leurs activités de régie publicitaire. A ce titre, la principale d’entre elles, le groupe Pages Jaunes, aurait ainsi à supporter une surcharge fiscale d’environ 4,5 millions d’euros au titre de la publicité en ligne en plus des quelque 126 millions d’euros d’impositions de toutes sortes déjà acquittés en France.

S’agissant de la taxe sur les services de commerce électronique (Tascoé), la nouvelle version¹ a, elle aussi, évolué par rapport au dispositif initialement proposé lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2011. La Tascoé ici présentée prévoit, dans le même esprit que la Tascom, dont le rendement fiscal s’établit à 600 millions d’euros au bénéfice des collectivités locales, une taxation du vendeur professionnel au consommateur final (B to C) par parallélisme entre commerce de détail physique assujetti à la Tascom et commerce de détail électronique soumis à la Tascoé. Les redevables de cette taxe, qu’ils soient établis en France ou à l’étranger, seraient soumis à la même obligation de déclaration d’activité que celle prévue pour la taxe sur la publicité en ligne, ce qui permettrait d’assujettir les grands groupes de vente en ligne. Concrètement le dispositif est le suivant :

- la taxe est due par les personnes qui vendent ou louent, par un procédé de communication électronique, les biens et services à toute personne établie en France y compris dans les départements d’outre-mer, qui elle-même n’a pas pour activité la vente ou la location de biens et de services ;

- la taxe ne s’applique pas lorsque le chiffre d’affaires annuel du prestataire du service de commerce électronique est inférieur à 460 000 euros et son taux est de 0,25 % assis sur le montant hors taxe sur la valeur ajoutée du prix acquitté ;

- et pour tenir compte de la situation des commerçants opérant à la fois dans la grande distribution et dans le commerce électronique, il serait instauré une déduction du montant acquitté par le redevable de la Tascom dans la limite de 50 % de son montant.

Selon l’exposé des motifs de la proposition de loi, le rendement d’une taxe de 0,25 % aurait pu atteindre environ 100 millions d’euros dès 2013 et 175 millions d’euros en 2015, ces estimations devant être ajustées à la baisse pour tenir compte de l’exonération des entreprises dont le chiffres d’affaires est inférieur à 460 000 euros et de la déductibilité de la Tascom, dans la limite de 50 % du montant de la Tascoé, pour les entreprises qui pratiquent à la fois le commerce physique et le commerce électronique. Il est également prévu

1 La première version de la Tascoé était due par le preneur établi en France et assise sur les activités de commerce électronique entre professionnels. Le rendement fiscal de la Tascoé pouvait atteindre 500 millions d’euros (0,5 % d’un chiffre d’affaires de 100 milliards d’euros dans le e-commerce B to B) et sa portée dépassait très largement la seule transposition de la Tascom, sans pour autant impacter les principaux sites visés, notamment Amazon et Apple.

que, au même titre que la Tascom, le produit de cette taxe soit affecté au

« bloc communal », dans les conditions de versement du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), pour tenir compte de la perspective d’érosion du commerce physique au profit du e-commerce et donc pour compenser le préjudice ainsi causé aux territoires.

Enfin, pour rétablir une forme d’équité fiscale entre acteurs français et étrangers, l’article 2 étend aux acteurs de l’Internet établis hors de France la taxe sur la fourniture de vidéogrammes à la demande (VOD). Le rendement actuel de cette taxe est limité (32 millions d’euros) mais dans son principe, et hormis la difficulté à en assurer le recouvrement à l’étranger, l’ensemble des professionnels auditionnés ont émis un avis favorable sur ce dispositif, lequel n’implique aucune charge supplémentaire aux entreprises établies en France.

c) La remise par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sur l’impact sur les finances publiques des pratiques d’optimisation fiscale mises en œuvre par certains acteurs de l’économie numérique (article 3)

Le dernier article de la proposition de loi prévoit la remise au Parlement par le Gouvernement d’un rapport évaluant l’impact sur les finances publiques des pratiques d’optimisation fiscale mises en œuvre par certains acteurs de l’économie numérique basés hors du territoire français en matière de taxe sur la valeur ajoutée, d’imposition des bénéfices et de toutes taxations spécifiques.

Il est, en outre, demandé que ce rapport analyse la faisabilité et chiffre l’impact des points suivants :

- l’identification de nouvelles assiettes fiscales permettant d’instaurer une taxation des flux numériques et une contribution assise sur la valeur ajoutée des entreprises issue de leurs activités numériques sur le territoire français ;

- l’extension de la taxation des services de télévision aux nouveaux acteurs de la télévision connectée et de tous services similaires rendus par des opérateurs basés à l’étranger à destination du public français ;

- l’anticipation au 1^er janvier 2014, au lieu du 1^er janvier 2015, de la date d’entrée en vigueur du régime TVA applicable selon les règles du pays de consommation pour les services électroniques, au sens de la directive 2008/8/CE du 12 février 2008 et la réduction de la durée de la période transitoire ;

- et la redéfinition, au niveau européen et international, des règles d’imposition des bénéfices des entreprises dans le contexte du commerce électronique.

C. … QUI S’INSCRIT DANS UNE FEUILLE DE ROUTE EUROPÉENNE ET INTERNATIONALE

Dans une perspective à plus long terme, qui se trouve hors du champ de la législation nationale, la présente proposition de loi s’inscrit comme une des composantes de la feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et équitable au plan international, européen et national décrite dans le rapport précité n° 614 (2011-2012). Celle-ci se décline en trois objectifs :

- à court terme, le niveau national au moyen de la présente proposition de loi prévoyant un dispositif de déclaration fiscale applicable aux acteurs étrangers pour une série de taxations destinées à rétablir la neutralité et l’équité fiscale ;

- à moyen terme, le niveau européen avec le raccourcissement du calendrier de mise en œuvre de la directive TVA relative aux services électroniques (2008/8/CE du 12 février 2008) qui, en l’état, entrera en vigueur le 1^er janvier 2015 mais reporte à 2019 la perception effective de la totalité de la TVA sur les services électroniques par l’Etat de résidence du consommateur final ;

- à moyen et long terme, le niveau international avec la redéfinition des règles d’imposition des bénéfices établies par l’OCDE, en prenant en compte la spécificité de l’économie numérique et de la dématérialisation des flux de richesses.

Or, sur ce dernier point, il semble que le calendrier se soit accéléré depuis juin 2012 avec la saisine de l’OCDE par les ministres des finances du Royaume-Uni et de l’Allemagne, rejoints en novembre par leur homologue français, afin de soutenir le projet BEPS (Base erosion and profit shifting¹) destiné à préparer un plan d’action pour lutter contre l’érosion des bases d’imposition et les transferts de bénéfices vers les Etats à fiscalité basse ou nulle. Le centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE prépare une communication pour la prochaine réunion, en Russie, des ministres des finances du G20 en février. Celle-ci aura pour thèmes de travail la lutte contre les stratégies fiscales agressives, les problématiques de distorsion entre masse taxable et profit dans les prix de transfert, la redéfinition de la notion d’établissement stable et le traitement des régimes fiscaux « trop » favorables par le rétablissement de dispositifs anti-abus. La nouvelle approche fiscale consisterait en l’élaboration d’un modèle de convention multilatérale à partir de juin 2013, dont on pourrait espérer un aboutissement à la fin 2014 si une masse critique d’Etats soutiennent le projet.

1 Erosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices.

II. LA NÉCESSITÉ DE POURSUIVRE LA RÉFLEXION ENGAGÉE POUR ABOUTIR À UNE SOLUTION PARTAGÉE PAR L’ENSEMBLE DES ACTEURS

A. UNE DÉMARCHE INDISPENSABLE AU NIVEAU NATIONAL MAIS QUI DOIT ÊTRE AFFINÉE

Dans le premier volet de sa feuille de route, Philippe Marini défend

« l’idée de jeter les bases de la fiscalité numérique d’abord sur le plan national car, même incomplète, elle préfigurerait l’adoption d’une taxation plus globale au niveau européen ». Il est rejoint sur ce point par le Gouvernement qui, à travers le lancement de la mission dite « Collin et Colin », poursuit le même objectif.

1. Les difficultés d’appréhension des acteurs basés à l’étranger Comme cela a été exposé précédemment, il est proposé la création de nouvelles taxes afférentes, d’une part, à la publicité en ligne et au commerce électronique, et, d’autre part, à la fourniture de VOD. Afin d’inclure l’ensemble des opérateurs exploitant ces services, il serait créé, pour les redevables de l’une de ces deux taxes établis dans un pays autre que la France, l’obligation de déclarer et de payer la taxe soit par l’intermédiaire d’un représentant établi en France, soit selon le régime spécial de déclaration des services par voie électronique. Les informations recueillies par votre rapporteur font état d’un certain nombre de difficultés juridiques et techniques qu’il faudrait lever pour la mise en œuvre du dispositif.

a) L’obligation de désignation d’un représentant fiscal ne peut être imposée

L’obligation de désignation d’un représentant fiscal pour les opérateurs communautaires pose des difficultés au regard du droit communautaire. La CJUE a estimé, dans un arrêt 15 juin 2006, (affaire C-249/05 Commission/Finlande), que cette obligation ne pouvait se justifier par des considérations d’ordre purement administratif (lutte contre la fraude, contrôle fiscal) et contrevenait notamment à la libre circulation des prestations de services, protégée par l’article 49 du traité, en raison du coût induit par cette formalité.

Dans un arrêt du 5 juillet 2007 (affaire C-522/04 Commission/Belgique), la CJUE a jugé disproportionnée, au regard du Traité, l’obligation de désigner un représentant responsable du paiement de la taxe annuelle sur les conventions d’assurance dès lors qu’il existait des moyens moins contraignants tels que l’assistance mutuelle des autorités compétentes des Etats membres.

Ainsi pour les pays établis dans l’Union européenne, il paraît risqué de leur imposer une obligation de représentant fiscal. Cette difficulté a bien été identifiée par Philippe Marini et c’est la raison pour laquelle il propose la mise en place d’une procédure simplifiée de déclaration dématérialisée.

Mais, outre ces obstacles d’ordre juridique, se poseraient également des difficultés en matière de contrôle, de recouvrement et de gestion de la taxe. S’agissant des redevables établis hors de l’Union, il faudrait que les moyens du contrôle fiscal permettent un recouvrement efficace de l’ensemble des redevables qui sont potentiellement très nombreux en matière de commerce électronique. A défaut, les entreprises étrangères échapperaient de fait à une charge à laquelle les acteurs français ne pourraient se soustraire.

b) Le régime spécial de déclaration des services par voie électronique soulève des problèmes pratiques d’application

C’est donc dans un souci de compatibilité avec le droit communautaire que la proposition de loi prévoit, en l’absence de désignation d’un représentant fiscal, le recours au régime spécial de déclaration des services par voie électronique (article 298 sexdecies F du code général des impôts).

La souscription des déclarations sur le portail du commerce électronique (PCE) est actuellement réservée aux prestataires non-communautaires qui fournissent des services par voie électronique à des personnes non-assujetties établies ou résidant dans l’Union européenne. Ils peuvent ainsi s’identifier, déclarer et payer, non seulement la TVA qu’ils doivent en France, mais également dans les autres Etats membres de consommation.

Toutefois, l’extension de ce guichet à des taxes nationales spécifiques poserait, selon l’analyse de l’administration fiscale transmise à votre rapporteur, un problème essentiellement pratique car « le recouvrement de taxes sectorielles prévues par le droit national, mais non par le droit européen, ne peut être effectué via ce dispositif qui est encadré par des spécifications fonctionnelles et techniques élaborées au niveau communautaire ».

Pour qu’un tel régime déclaratoire puisse être mis en œuvre concrètement, la direction générale des finances publiques indique qu’il faudrait réunir les deux conditions suivantes :

- la création d’un guichet national similaire au portail du commerce électronique ;

- et la renégociation des accords fiscaux bilatéraux afin de prévoir des mesures d’assistance et de coopération administratives pour garantir le recouvrement effectif des prélèvements dont seraient redevables les opérateurs établis à l’étranger.

L’administration estime que ce processus « nécessiterait des délais importants et des investissements lourds qui pourraient apparaître disproportionnés par rapport aux enjeux ». A cet égard, en 2012 et à titre illustratif, la France n’a recouvré que 19,6 millions d’euros au titre de la TVA due sur les services électroniques rendus à des non-assujettis par des prestataires non communautaires.

Ainsi, même si le dispositif proposé est réalisable, on peut s’interroger sur l’efficacité à en attendre, à la lumière du bilan du dispositif existant en matière de TVA¹ : depuis la mise en place du portail en 2003, seulement 721 entreprises non communautaires identifiées dans un autre Etat membre ont déclaré au moins une fois de la TVA française. Et sur les 529 entreprises actuellement enregistrées sur ce portail, seulement 11 d’entre elles le sont directement en France, contre 245 au Royaume-Uni, 96 au Pays-Bas, 67 au Luxembourg, 43 en Allemagne et 32 en Irlande. Selon les propos tenus par la ministre déléguée aux PME, à l’innovation et à l’économie numérique, il semble que ce portail informatique n’ait pas atteint, loin s’en faut, sa pleine efficacité (cf. infra examen du rapport).

A ce stade, le dispositif déclaratoire proposé par Philippe Marini mérite donc d’être expertisé plus avant, ne serait-ce que dans l’optique d’une application à titre expérimental qui permettrait, au terme d’une clause de revoyure, d’en mesurer les effets. Pour plaider en ce sens, l’expérience du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC), qui possède son propre portail de déclaration des prélèvements dont il est l’affectataire, pourrait être utilement sollicitée notamment pour l’application de la taxe sur la VOD aux acteurs étrangers.

1 La gestion du portail est assurée par la direction des résidents à l'étranger et des services généraux (DRESG).

Il permet de gérer les opérateurs déclarés en France et de ventiler chaque trimestre la TVA vers les autres pays membres. Ces opérations se font par échange « manuel » de fichiers informatiques entre les pays via un système de messagerie. Trois types de fichiers sont échangés sous format XML :

- des fichiers d'identification (systématiquement entre tous les Etats membres de l'Union) ; - des fichiers de déclarations et de paiement (entre les seuls Etats membres concernés).

Pour les flux entrants, PCE permet de collecter la TVA déclarée sur les guichets des autres pays membres pour des opérations réalisées en France.

Les virements bancaires sont intégrés dans l'application de recouvrement MEDOC mais aucune liaison automatique n'est faite avec PCE. L'affectation de la prise en charge dans MEDOC est effectuée manuellement après exploitation des informations reçues via PCE. Il s'agit donc d'une application qui prend en charge seulement les déclarations de TVA et non le paiement de l'impôt en lui-même qui est effectué directement par virements bancaires.

Les moyens dédiés à la gestion de ce dispositif, comme les actions de contrôles, sont très limités.

(source : DGFiP).

2. Le risque que les acteurs français supportent seuls une charge fiscale supplémentaire concerne la taxe sur la publicité en ligne et la Tascoé

a) La taxe sur la publicité en ligne

La rédaction du dispositif proposé reprend, à l’exception de quelques modifications portant sur la qualité du redevable, le texte de l’article 27 de la loi de finances pour 2011 qui avait institué la taxe sur les services de publicité en ligne ainsi que l’article 302 bis KD du code général des impôts (CGI) sur la publicité diffusée par la télévision et la radio s’agissant de l’assiette de la taxe.

On peut considérer que le dispositif proposé a l’avantage de taxer les régies publicitaires et non les annonceurs, qui avaient été à l’origine de la suppression de la taxe en 2011, car il avait été estimé que la taxe pénalisait exclusivement les annonceurs français qui ne pouvaient localiser leurs dépenses publicitaires à l’étranger.

Toutefois, à la lumière des auditions conduites par votre rapporteur, on peut estimer que la taxe serait très probablement répercutée auprès des annonceurs eux-mêmes. Comme l’a souligné l’Autorité de la concurrence dans son avis sur la publicité en ligne (décembre 2010), « sur le marché de la publicité Internet, les annonceurs ne sont pas en position de force face aux régies publicitaires qui peuvent dicter leurs conditions commerciales ». Pour les annonceurs, le marché de la publicité en ligne est le seul marché publicitaire auquel ont accès les petites et moyennes entreprises parce qu’il offre des coûts d’entrée très bas. Si l’on augmentait les coûts d’entrée, on risquerait de les priver de l’accès à ce marché et d’alourdir globalement les prélèvements obligatoires sur ce secteur car il existe déjà une dizaine de taxes sur la publicité.

Enfin, la taxe pénaliserait la compétitivité d’autres acteurs nationaux tels que la presse en ligne qui tente de trouver son modèle économique, ou l’ensemble des sites français qui vivent grâce aux dépenses de communication des annonceurs en commercialisant de l’espace publicitaire. L’instauration d’une taxe sur la publicité en ligne pourrait avoir un résultat inverse à ses objectifs : le problème initial de l’évasion fiscale des géants de l’Internet ne serait pas résolu et le désavantage compétitif des entreprises françaises serait aggravé.

Par ailleurs, les principales difficultés soulevées par les parties prenantes et l’administration fiscale sont liées à la définition du concept d’audience en France. S’agissant de publicité Internet, faut-il tenir compte uniquement des consultations à partir d’ordinateurs ayant une adresse IP en France ? En ce qui concerne les envois par courriel, logiquement seuls les courriels adressés à des destinataires ayant une adresse électronique en « .fr » entreraient dans le champ de la taxe. Ces points nécessitent des éclaircissements supplémentaires et rencontrent les mêmes problèmes pratiques d’identification des clients que ceux soulevés pour l’application de

la TVA du pays d’établissement du consommateur de services électroniques à partir de 2015.

Enfin, les moyens à la disposition du contrôle fiscal devraient être à la hauteur des enjeux, sinon les opérateurs français seraient pénalisés par rapport à ceux établis à l’étranger dont le contrôle est déjà très difficile, avec un risque de délocalisation important. Une telle taxe risquerait finalement d’aboutir à augmenter la charge fiscale pesant sur les seuls opérateurs français, ce qui serait totalement contraire à l’objectif poursuivi qui est de rétablir de l’équité fiscale entre les opérateurs français et ceux établis à l’étranger.

b) La taxe sur les services de commerce électronique

Comme cela a été précisé précédemment pour la taxe sur la publicité en ligne, la Tascoé encourt le même type de critiques et risque également d’aboutir à l’augmentation de la charge fiscale pesant sur les seuls opérateurs français, sans aucune assurance de voir les opérateurs établis à l’étranger se conformer de manière volontaire à leur obligation déclarative.

Outre les difficultés d’ordre juridique déjà évoquées, le recouvrement et le contrôle de cette taxe poseraient des problèmes plus importants que pour la publicité en ligne. Alors que le nombre de régies publicitaires entrant dans le champ de la proposition de loi est relativement restreint, tout au plus une quarantaine de redevables, il existait en France en 2011 plus de 100 000 sites marchands actifs dont un certain nombre est établi à l’étranger. Il en résulterait, si le dispositif entrait en vigueur, une difficulté de gestion du nombre important des représentants fiscaux qui seraient désignés ou des déclarations spontanées.

3. L’extension de la taxe sur les vidéogrammes à la demande aux opérateurs établis à l’étranger est le dispositif le mieux accepté S’agissant de la mesure étendant le champ de la taxe sur la fourniture de VOD de l’article 1609 sexdecies B du CGI aux opérateurs établis à l’étranger, les mêmes remarques que celles relatives à la taxe sur les services de commerce électronique ou la publicité en ligne peuvent être formulées, notamment en ce qui concerne les difficultés juridiques liées au contrôle et au recouvrement de la taxe.

Néanmoins, alors que les deux autres propositions consistent en des créations de taxes qui, dans la pratique, pèseraient principalement sur les opérateurs français sans assurance sur l’effectivité du recouvrement sur les opérateurs étrangers, le présent dispositif se limite à étendre une taxe existante, due aujourd’hui par les seuls opérateurs nationaux, aux opérateurs étrangers.

Cette proposition n’aurait donc pas pour effet de pénaliser les acteurs économiques nationaux. Même s’il ne faut pas en attendre des recettes fiscales supplémentaires significatives pour le CNC, elle est la mieux acceptée par les

professionnels. A cet égard, il pourrait revenir au CNC d’en assurer l’application expérimentale puisque de nouveaux opérateurs agissant de l’étranger sont susceptibles de faire leur entrée sur le marché : Google Play, Netflix ou Amazon.

B. LE RAPPORT DE LA MISSION D’EXPERTISE SUR LA FISCALITÉ DE L’ÉCONOMIE NUMÉRIQUE

La remise du rapport de la mission d’expertise sur la fiscalité de l’économie numérique satisfait en partie les recommandations émises par la feuille de route proposée par Philippe Marini et plus particulièrement la demande de rapport prévue à l’article 3 précité.

1. Une confirmation de l’inadaptation du droit fiscal national et international à l’économie numérique

a) L’érosion des bases d’imposition

Le diagnostic établi par la mission d’expertise se fonde sur le constat que « l’économie numérique n’est pas un secteur de l’économie. Elle est un vecteur de transformation de tous les secteurs de l’économie, dans lesquels elle provoque de puissants déplacements de marges des entreprises traditionnelles vers les entreprises opérant des services logiciels de réseau ».

Le fait que l’économie numérique mobilise des investissements massifs, conduise fréquemment à l’acquisition de positions dominantes et soit bâtie sur des écosystèmes entiers englobant des marchés connexes explique la difficulté de localiser la valeur créée et d’y appliquer des règles de droit fiscal fondées sur la territorialité de l’impôt. Pour les auteurs du rapport, « le droit fiscal, tant national qu’international, peine à s’adapter aux effets de la révolution numérique », rejoignant ainsi les conclusions formulées en 2010 par votre commission des finances.

Le rapport dresse un état des lieux de l’inadaptation de la fiscalité directe, comme de la fiscalité indirecte :

- le droit fiscal international en matière d’imposition des bénéfices est fondé sur les règles établies par l’OCDE dans le modèle de convention fiscale bilatérale entre Etats pour prévenir les risques de double imposition, qui prévoit que l’imposition des bénéfices est effectuée dans l’Etat du siège de l’entreprise plutôt que dans celui où elle exerce son activité. A cet égard, la mission constate que « l’économie numérique découple de façon systématique le lieu d’établissement du lieu de consommation » ;

- l’exception à la règle de la territorialité de l’impôt sur les sociétés se base sur la présence d’un établissement stable dans un pays autre que celui du siège mais nécessite la présence de locaux et de personnels, ce qui se révèle inadapté à l’économie numérique ;

- les réflexions lancées par l’Union européenne sur une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) et par l’OCDE pour remédier à l’érosion des assiettes fiscales et au transfert des profits ne tiennent pas compte des spécificités de l’économie numérique ;

- même si le bilan peut sembler plus positif en ce qui concerne la TVA sur les services numériques dont l’imposition au profit et selon les règles du pays de consommation sera mise en œuvre à compter du 1^er janvier 2015, la période de transition d’application progressive de l’accord à l’unanimité du Conseil européen de 2007 ne s’achèvera qu’en 2019 ;

- enfin, les auteurs estiment que les premières tentatives de création d’une fiscalité propre à l’économie numérique, effectuées dans un cadre strictement national, manquent leur cible.

b) L’identification d’un modèle d’affaires commun aux entreprises de l’économie numérique : les données et le « travail gratuit » fournis par les utilisateurs

Les constats relatifs à l’érosion des bases d’imposition ne sont certes pas inédits, ni spécifiques à l’économie numérique, mais ils ont le mérite d’être posés dans le but de justifier l’urgence pour les Etats à réagir et à

« interrompre une spirale mortifère pour les économies des Etats industrialisés ». Au-delà d’un simple manque à gagner fiscal, deux phénomènes entraînent une rétractation de la matière imposable :

- la domination des modèles d’affaires intermédiaires permet à des entreprises, dont les bénéfices ne sont pas imposés localement, de capter une part croissante de la marge au détriment des autres acteurs de la chaîne de valeur ;

- la pression à la baisse sur les prix est exercée par ces entreprises intermédiaires grâce à leurs activités de collecte de données auprès des utilisateurs de leurs applications.

La mission a identifié le fait que le point commun à toutes les grandes entreprises de l’économie numérique est l’intensité de l’exploitation des données issues du suivi régulier et systématique de l’activité de leurs utilisateurs. Tandis que les données, notamment les données personnelles, sont la ressource essentielle de l’économie numérique, la collecte de ces données est rendue possible par l’émergence du « travail gratuit » que fournissent les utilisateurs soit à leur insu, soit par leur contribution volontaire. C’est sur la base de ce diagnostic que la mission propose de créer de nouvelles assiettes fiscales fondées sur les données.

2. Des propositions de nouvelles assiettes fiscales…

La mission a formulé trois « ensembles de propositions » tendant : - à territorialiser l’imposition des bénéfices réalisés par les entreprises de l’économie numérique à proportion de la création de valeur localisée dans le pays de consommation des services ;

- à créer une fiscalité nationale spécifique liée à l’exploitation des données ;

- à réformer la fiscalité de la R&D et du financement des entreprises par le marché, notamment le crédit d’impôt recherche et le statut de la jeune entreprise innovante.

Les deux premières séries de propositions correspondent au volet international et national de la feuille de route proposées par Philippe Marini.

a) Redéfinir au niveau international une notion de l’établissement stable propre à l’économie numérique

La mission préconise en premier lieu de « recouvrer le pouvoir d’imposer les bénéfices qui sont réalisés sur le territoire par les entreprises de l’économie numérique » et, pour ce faire, d’entamer des négociations au niveau européen et international au sein de l’OCDE pour obtenir la modification des règles de répartition de l’imposition des bénéfices. La nouvelle définition de l’établissement stable doit prendre en compte le « rôle central joué par les données et le travail gratuit des utilisateurs » qui sont au cœur de la création de valeur. Il s’agirait pour chaque Etat de pouvoir identifier un établissement stable sur son territoire dès lors qu’une entreprise y exercerait une activité au moyen de données issues du suivi régulier et systématique des internautes sur ce même territoire. Il conviendrait alors de retrancher la quote-part des bénéfices liés à cette exploitation de données des transferts liés à la rémunération d’actifs incorporels localisés à l’étranger.

b) Mettre en place une fiscalité incitative sur la collecte et le traitement des données personnelles

En second lieu, la mission considère que la collecte des données issues du suivi régulier et systématique des utilisateurs est le seul fait générateur qui garantisse la neutralité du prélèvement, celui-ci n’ayant pas pour vocation d’imposer la collecte de données en tant que telle mais d’inciter les entreprises à adopter des pratiques conformes à des objectifs d’intérêt général tels que la protection des libertés individuelles mais aussi l’innovation sur le marché de la confiance numérique, l’émergence de nouveaux services au bénéfice des utilisateurs et l’amélioration des gains de productivité et de croissance. Cette fiscalité incitative se baserait sur un principe similaire du

« pollueur-payeur » qui serait celui du « prédateur-payeur ».

Cette proposition concernerait, d’une part, les entreprises françaises afin de les inciter à mieux utiliser les données de leurs clients et utilisateurs et, d’autre part, les entreprises non établies sur le territoire. Pour ces dernières, la mission soumet l’idée selon laquelle l’objectif de protection des libertés individuelles qui sous-tend la taxation des données personnelles permettrait, au-delà du seul souci d’assurer le recouvrement de l’impôt, d’être considéré comme un motif d’intérêt général suffisant et de nature à justifier une restriction à la libre prestation de services au sein de l’Union européenne. Une telle dérogation apparaît nécessaire car la jurisprudence précitée du 5 mai 2011 de la CJUE prohibe le caractère général d’une obligation de représentation fiscale, celle-ci étant, selon la Cour, contraire à la libre circulation des personnes et des capitaux dans la mesure où elle s’avère à la fois discriminatoire et disproportionnée au regard de l’objectif tendant à assurer l’efficacité du contrôle fiscal et à lutter contre l’évasion fiscale. A cet égard, le cadre juridique de l’agrément des sites de jeux en ligne opérant en France constitue un précédent en matière d’encadrement de l’activité des sites Internet et en démontre le caractère opérationnel.

Par ailleurs, cette proposition, tendant à la mise en œuvre d’un dispositif déclaratif qui ne serait ni discriminatoire, ni disproportionné et compatible avec le droit communautaire, n’est pas sans lien avec l’obligation déclarative prévue par la présente proposition de loi car la mission indique qu’en l’absence de représentant fiscal l’Etat pourrait recourir, si nécessaire, à l’assistance administrative internationale. Elle estime que cette solution serait d’autant plus réaliste qu’un seuil d’assujettissement serait introduit, limitant le nombre de redevables de la taxe et facilitant ainsi le travail de contrôle de l’administration.

Le rapport ajoute enfin que « dès lors que les entreprises concernées sont particulièrement attachées à leur image auprès du grand public, qui constitue pour elles un actif stratégique, l’administration fiscale française ne se trouverait pas totalement désarmée dans l’hypothèse où, par extraordinaire, les administrations des autres Etats membres ne respecteraient pas les obligations d’assistance qui leur incombent ». Cet argument vaut également pour le dispositif déclaratif proposé par Philippe Marini. En effet, on pourrait également considérer que, devant la mobilisation médiatique et l’opinion publique, les grandes multinationales de l’Internet ne se risqueraient pas à ne pas remplir leurs obligations déclaratives.

3. … qui ne sont encore ni opérationnelles, ni transposables sur le plan législatif

Cette proposition de taxation de la collecte et de l’utilisation des données n’est toutefois pas immédiatement opérationnelle et transposable sur le plan législatif. Le Gouvernement ne sera pas en mesure de faire de contre-propositions rédactionnelles dans le délai imparti pour l’examen de la proposition de loi, prévue en séance publique le 31 janvier prochain. Par

ailleurs, votre rapporteur, comme l’ensemble des parlementaires, vient de prendre connaissance de cette piste qui pose de nombreuses questions :

- quelles données, personnelles ou non, seront concernées par le dispositif ? ;

- comment sera fixée la valeur de ces données ou de leur traitement afin de déterminer l’assiette d’imposition ? ;

- qui seront les redevables ? A partir de quel volume de données et pour quelles utilisations ? ;

- l’objectif d’intérêt général portant sur la protection des données personnelles sera-t-il suffisant au regard du droit communautaire pour justifier d’une dérogation à la libre circulation des biens et services, comme cela a été admis pour l’encadrement législatif des jeux en ligne ?

A ce stade, outre l’avis de la Commission européenne qu’il conviendrait que le Gouvernement sollicite, le rapport de la mission d’expertise ne délivre aucun chiffrage, ni aucune modalité précise de recouvrement de cette proposition de taxe incitative.

Au surplus, on peut considérer que les critiques déjà formulées à l’encontre de la taxation de la publicité en ligne et du commerce électronique peuvent, dans une certaine mesure, être transposées à la taxation de la collecte et l’utilisation des données. En effet, comme dans le cas de la proposition de taxation de la publicité en ligne ou du commerce électronique, la fiscalisation des données impacterait nécessairement les acteurs français, avec la même incertitude sur l’efficacité de la procédure déclarative applicable aux acteurs étrangers. D’ailleurs, la mission propose que les entreprises quantifient elles- mêmes, sous le contrôle de l’administration fiscale, le volume de données qu’elles collectent et exploitent.

De plus, à la différence de la procédure d’agrément préalable propre aux jeux en ligne pour des motifs d’ordre public, qui ne concerne qu’un nombre limité de sites, les acteurs Internet de la publicité en ligne, du commerce électronique ou de certains services, mais aussi tous les sites exploitant des données personnelles, sont potentiellement très nombreux.

Au final, votre rapporteur remarque que les arguments utilisés en faveur de la taxation des données, à savoir l’instauration de seuils d’assujettissement et la mise en place d’une phase d’expérimentation, sont également avancés par l’auteur de la présente proposition de loi. La taxe sur la publicité en ligne prévoit d’ores et déjà un barème progressif d’imposition. Le dispositif pourrait être complété par la création d’une procédure de déclaration et de recouvrement assortie d’une clause de revoyure après deux ans d’application pour en mesurer les effets. Et comme le propose la mission d’expertise, il reviendrait aux entreprises de déclarer elles-mêmes le volume de la publicité destiné au marché français.

C. POUR UN EXAMEN PLUS APPROFONDI DES DISPOSITIONS PROPOSÉES

Il apparaît donc prématuré aux yeux de votre rapporteur de porter un jugement définitif tant sur la proposition de loi présentée par Philippe Marini que sur celle émanant du rapport de la mission d’expertise sur la fiscalité de l’économie numérique. Par des voies différentes, ces deux approches ont en commun de promouvoir l’élaboration d’un droit national propre à peser dans les négociations internationales et le rapport de force avec les entreprises multinationales de l’Internet. Si l’objectif est commun, il se dégage toutefois une différence d’appréciation :

- la proposition de loi qui nous est présentée se veut concrète et opérationnelle sur le plan législatif, quitte à provoquer le débat sur ses effets économiques ;

- le rapport de la mission apparaît davantage comme une étude académique et prospective destinée à présenter une solution globale, laquelle reste à approfondir et à expertiser pour parvenir à un éventuel dispositif.

Or, la date d’examen de la proposition de loi est trop précoce pour que ce travail puisse concrètement aboutir à une solution pleinement opérationnelle et être comparée aux dispositions proposées par Philippe Marini tendant à l’instauration d’une taxe sur la publicité en ligne et d’une taxe sur les services de commerce électronique (Tascoé) dans le cadre d’une obligation de déclaration d’activité pour les acteurs étrangers.

Même si le Gouvernement semble pleinement convaincu d’agir rapidement au niveau national, sa démarche s’inscrit dans un calendrier qui nécessite de prolonger la réflexion :

- la nomination, le 18 janvier dernier, des trente nouveaux membres du Conseil national du numérique, lequel aura notamment pour vocation à donner un avis sur l’ensemble de ces propositions ;

- le rapport commandé à Pierre Lescure sur les contenus numériques et la politique culturelle à l’ère du numérique sera remis en mars prochain et ses conclusions appelleront un suivi interministériel ;

- enfin, il importera également de tenir compte des discussions engagées au niveau international et, en particulier, des décisions qui seront prises par le G20 sur la base du rapport de l’OCDE.

C’est pourquoi votre commission n’a pas adopté de texte et a voté une motion de renvoi en commission de la proposition de loi. Il s’agit, tout en respectant le dispositif présenté par Philippe Marini, de préserver le temps nécessaire au Parlement, mais aussi à l’exécutif, pour étudier des solutions complémentaires ou alternatives, parmi lesquelles l’idée d’une taxation de la collecte et de l’exploitation des données, mais aussi de nombreuses autres pistes telles qu’une taxe sur l’interconnexion des données.

Cette motion est donc présentée dans un esprit d’ouverture, permettant ainsi à la proposition de loi de pouvoir « continuer à vivre » et être, le moment venu et à l’issue de travaux complémentaires, réinscrite ultérieurement à l’ordre du jour du Sénat ou associée à l’examen d’un prochain projet de loi de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DE MM. PIERRE COLLIN ET NICOLAS COLIN RELATIVE À LA MISSION D’EXPERTISE SUR LA FISCALITÉ DE L’ÉCONOMIE NUMÉRIQUE (22 JANVIER 2013)

Réunie le mardi 22 janvier 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l’audition de MM. Pierre Collin, conseiller d’Etat, et Nicolas Colin, inspecteur des finances, sur le rapport de la mission d’expertise sur la fiscalité de l’économie numérique¹.

M. Philippe Marini, président. – MM. Pierre Collin et Nicolas Colin nous présentent aujourd’hui le rapport relatif à la fiscalité de l’économie numérique qui leur a été commandé par le Gouvernement et qui a été rendu public le 18 janvier dernier. Certains développements en sont passionnants.

Cette parution intervient opportunément, alors que notre commission examine demain, sur le rapport de Yvon Collin, ma proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable. Notre commission, qui travaille depuis 2009 sur ces questions, n’était toutefois pas seule à attendre ce rapport. Je rappelle que trois commissions se sont saisies pour avis de ma proposition de loi : la commission des affaires culturelles, celle du développement durable, ainsi que la commission des affaires économiques. Y ont été respectivement désignés rapporteurs pour avis Claude Domeizel, Yves Rome et Bruno Retailleau.

Selon les termes de votre lettre de mission, notre système fiscal appréhende encore difficilement les nouvelles transactions issues du développement de l’économie numérique. Il en résulte un manque à gagner pour nos finances publiques et un désavantage compétitif pour les entreprises françaises par rapport aux groupes internationaux qui s’organisent pour éviter ou minorer leur imposition. Il vous était en outre demandé de dégager des propositions concernant la localisation et l’imposition des bénéfices, du chiffre d’affaires ou d’autres éléments d’assiette.

Vos travaux répondent très directement à nos attentes. J’espère que les constats quelque peu académiques qui sont formulés déboucheront sur des propositions opérationnelles. Car pour les finances publiques, le compteur tourne ! Le manque à gagner s’accroît chaque jour : en matière de TVA d’abord, compte tenu des écarts de taux au sein de l’Union européenne et des stratégies d’optimisation fiscale des groupes et en matière d’impôt sur les sociétés surtout. Votre travail intervient concomitamment avec les progrès méthodologiques réalisés au sein du centre de politique et d’administration

1 Le rapport au ministre de l’économie et des finances, au ministre du redressement productif, au ministre délégué chargé du budget et à la ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l’innovation et de l’économie numérique établi par MM. Pierre Collin, conseiller d’Etat, et Nicolas Colin, inspecteur des finances, est disponible sur le lien suivant : http://www.economie.gouv.fr/files/rapport-fiscalite-du-numerique_2013.pdf.