Année Semestre 1 Cours du Professeur Dominique Rousseau Chargée de TD : Eva Chartier

Texte intégral

(1)Année 2020-2021 Semestre 1. Cours du Professeur Dominique Rousseau Chargée de TD : Eva Chartier Fiche n°7 : Le régime parlementaire allemand. Le Parlement allemand, le 02 juin 2016, photo RTS. SOMMAIRE Document n°1 : « La nouvelle Allemagne (depuis 1945) », in FROMONT Michel, Grands systèmes de droit étrangers, Dalloz LMD, 7e éd., 2013, p. 23-25. Document n°2 : Le système électoral allemand (schéma). Document n° 3 : LE DIVELLEC Armel, Le gouvernement parlementaire en Allemagne. Contribution à une théorie générale, Paris, LGDJ, 2004, p. 335-340 (extraits) Document n° 4 : extraits de presse sur la motion de défiance constructive de 1982. Document n°5 : « La notion d’abus de droit au service de la controverse constitutionnelle », Laurent ECK, Université Jean-Moulin Lyon 3, VIe congrès français de droit constitutionnel, 2005, p. 18-19, en ligne sur le site de l’Association française de droit constitutionnel. Document n°6 : Fourmont Alexis, « La nouvelle loi électorale fédérale allemande. Réflexions sur la réforme adoptée le 21 février 2013 », Juspoliticum, N°11, en ligne. Document n°7 : Résultats des élections législatives allemandes 2017 Document n°8 : « Merkel et Schulz condamnés à la grande coalition à perpétuité », l'Humanité, jeudi 8 février 2018, article de Bruno Odent Document n°9 : Merkel IV : un gouvernement sous pression, Le Figaro, mercredi 14 mars 2018, article de Nicolas Barotte. Dissertation : La motion de défiance constructive.

(2) Document n°1 : « La nouvelle Allemagne (depuis 1945) », in FROMONT Michel, Grands systèmes de droit étrangers,. Dalloz LMD, 7e éd., 2013, p. 23-25.. « §4. La nouvelle Allemagne (depuis 1945). I-De l’amputation et la division à l’unité du peuple allemand (1945-1990). A) Amputation et division (1945-1949). En 1945, l’Allemagne fait l’objet d’amputations territoriales considérables : les territoires de l’Est, que les Allemands ont colonisés au Moyen Âge et qu’ils évacuent de force, sont annexés par la Russie soviétique (une partie de la Prusse) et par la Pologne (l’autre partie de la Prusse, la Posnanie et Dantzig, la Silésie) ; en outre, les Allemands installés en Bohème depuis le Moyen Age sont expulsés. Au total, il y eut 14 millions de réfugiés et de déplacés. De 1945 à 1949, le reste de l’Allemagne est divisé en quatre zones d’occupation et administré en principe par les quatre Alliés en commun. Les zones d’occupation américaine, britannique et française firent l’objet d’une restauration progressive de la démocratie libérale au niveau local, puis au niveau régional (création de nouveaux Länder). Puis des délégués des Parlements des Länder adoptèrent le 23 mai 1949 la constitution d’un nouvel État, la République fédérale d’Allemagne (Bundesrepublik Deutschland) . De son côté, la zone d’occupation soviétique fut progressivement transformée en État communiste : le 7 octobre 1949, la Constitution de la nouvelle République démocratique allemande (Deutsche Demokratische Republik) entrait en vigueur. B) La coexistence des deux États allemands (1949-1989). Les deux États allemands s’ignorèrent complètement de 1949 à 1972. Sur la base du traité fondamental interallemand du 21 décembre 1972, des contacts limités s’établirent entre les 61 millions de citoyens de la RFA et les 18 millions de citoyens de la RDA. De son côté, la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe estima que l’ancien Reich continuait néanmoins d’exister et que les deux États allemands n’étaient pas des États étrangers l’un à l’autre. C) L’unité de l’Allemagne (depuis 1990) Le Traité d’union de l’Allemagne fut signé le 31 aout 1990 entre les deux États et entra en vigueur le 3 octobre 1990. Selon ce traité, cinq Länder de l’ex-RDA adhéraient à la République fédérale d’Allemagne et les districts orientaux de Berlin rejoignaient le Land de Berlin (ouest). Pour montrer que le processus de l’unification est achevé, le texte de la Constitution de 1949 a été amputé des dispositions relatives à l’unification. Le Traité d’union rendait immédiatement applicables à l’est la Constitution de la République fédérale d’Allemagne ainsi que les lois fédérales de celle-ci. Le droit de l’ancienne RDA a ainsi pratiquement totalement disparu au profit de la législation de la RFA. Toutefois de nombreuses annexes au Traité ont apporté à cette législation des dérogations temporaires ou permanentes lorsque celle-ci s’applique dans les nouveaux Länder. II-Le droit de la République fédérale d’Allemagne. A- La restauration de la démocratie et du fédéralisme. -La démocratie libérale qui est instaurée est de type représentatif et parlementaire. Considérés comme des défauts de la Constitution de Weimar, l’élection du Président de la République au suffrage universel et le référendum sont abandonnés. Des partis démocratiques puissants se développent. -Le fédéralisme est, à la demande des Alliés, moins centralisateur que sous la République de Weimar ; il se caractérise certes par l’attribution de la quasi-totalité du pouvoir législatif à la Fédération, mais aussi par l’attribution de la quasi-totalité des compétences administratives aux Länder. B- L’exaltation de l’État de droit. -De nombreux droits fondamentaux sont reconnus aux citoyens par la Constitution ; pour la première fois, ils lient les trois pouvoirs et spécialement le pouvoir législatif (contrôle de constitutionnalité des lois). -Une juridiction constitutionnelle puissante est créée ; elle est chargée principalement du contrôle de la constitutionalité des lois et de la protection des droits fondamentaux contre tous les actes de l’État, y compris les actes administratifs et les jugements. -Les juridictions civiles et pénales furent restaurées et sur leur modèle furent établies trois juridictions administratives, l’une à compétence générale et deux à compétences spéciales (fiscales, sociales). Toutes ces juridictions constituent, avec la juridiction constitutionnelle, le pouvoir judiciaire. C- La fidélité à la tradition juridique La république fédérale maintint en vigueur les différents codes de la période wilhelmienne, y compris le Code de commerce, le droit commercial demeurant toujours distinct du droit civil. Elle se contenta de moderniser ces codes, notamment la partie du Code civil consacrée à la famille ainsi que le Code pénal qui avait besoin d’être profondément modernisé ; elle y ajouta seulement quelques lois spéciales dont les plus célèbres sont les lois sur les pratiques restrictives de la concurrence (1957) et la loi sur les. 2.

(3) conditions générales d’affaires (1976). Au contraire, la RDA abrogea le Code civil en raison de son caractère "bourgeois" ainsi que le Code pénal. Depuis la réunification, la nouvelle République fédérale d’Allemagne s’est efforcée d’incorporer le droit de la consommation dans le Code civil et a profondément remanié le droit de l’exécution des contrats, de la prescription et de la réparation du dommage (réformes 2001/2002) ainsi que le droit de l’insolvabilité (réforme de 1994). Document n°2 : Le système électoral allemand (document AFP, sur internet). Document n°3 : LE DIVELLEC Armel, Le gouvernement parlementaire en Allemagne. Contribution à une théorie générale, Paris, LGDJ, 2004, p. 335-340 « La question de confiance. La procédure de l’article 68 LF ne peut être déclenchée que par une demande du Chancelier adressée au Bundestag, en vue d’obtenir la confiance de celui-ci […]. Cette décision est une compétence propre du chef de gouvernement et, à ce titre, ne nécessite pas, en droit strict, l’accord ni même la délibération préalable du Conseil des ministres. Cette demande peut être couplée avec un projet de loi. Une motion déposée à l’initiative des députés et tendant à exprimer la confiance au Chancelier fédéral ne saurait constituer l’équivalent de la requête de l’article 68. Son rejet, en particulier, n’ouvre pas les conséquences constitutionnelles qui s’attachent à la procédure officielle. Enfin, un Chancelier démissionnaire au sens de l’article 69LF n’est pas habilité à poser la question de confiance. Un débat parlementaire peut être engagé sur la demande de confiance. La seule contrainte constitutionnelle concerne le délai de réflexion, typique du parlementarisme rationalisé : le vote ne peut intervenir qu’au bout de 48 heures après le dépôt de la demande de confiance (art. 68-II LF). Compte-tenu du caractère conditionné de certaines compétences constitutionnelles, la question se pose de savoir si l’article 68 LF crée une obligation de vote pour le Bundestag. Il serait difficilement admissible en effet que les parlementaires puissent, par leur abstention, bloquer l’ensemble d’une procédure visant précisément à la résolution d’un conflit. Aussi la doctrine allemande admet-elle qu’un "délai raisonnable" s’impose aux deux parties. Si le Bundestag n’a pas procédé au vote sur la demande de confiance, son abstention équivaut à un rejet […] Contrairement au scrutin relatif à la censure constructive, le vote de confiance est public […]. La confiance est accordée à la majorité des membres du Bundestag, c’est-à-dire de la majorité de. 3.

(4) l’effectif légal (art. 121 LF). Les abstentions et votes nuls s’ajoutent donc aux votes contre la confiance. Si la confiance lui est refusée par le Bundestag, quatre solutions s’offrent au Chancelier : -demander la dissolution au Président fédéral -demander au Bundesrat et au Président fédéral la proclamation de l’"état de détresse législative" [Il s’agit d’une procédure complexe qui permet au cabinet, minoritaire, de rester en place alors qu’il s’est fait renverser, si le Parlement n’arrive pas à le remplacer] -se retirer. Dans ce cas, l’ensemble du cabinet est démissionnaire et peut être chargé par le Président fédéral de gérer les affaires courantes (art. 69-III LF) jusqu’à l’élection d’un nouveau Chancelier par le Bundestag selon la procédure de l’article 63 LF. -se maintenir (au besoin de procédant à un remaniement du cabinet fédéral). Telle est la première originalité majeure de la procédure de la question de confiance dans la Loi fondamentale : le rejet de la confiance n’oblige pas le Chancelier à démissionner, contrairement à (presque) toutes les constitutions ayant adopté une forme rationalisée de parlementarisme. Cette solution s’explique par le but même de l’introduction, dans la Constitution allemande, d’une procédure spécifique de vérification de la confiance, à savoir la possibilité de déclencher des mécanismes de résolution de crises et tout particulièrement la dissolution de la chambre basse. 234. La dissolution doublement conditionnée – Si le Chancelier opte pour la dissolution du Bundestag, ce qui représente l’hypothèse politiquement la plus probable, la décision doit être prise dans un délai de vingt et un jours et reste ensuite soumise à deux conditions. Elle est subordonnée à l’accord du Président fédéral et, en quelque sorte, à l’accord du Bundestag lui-même. En premier lieu, le couplage entre le refus de confiance et la dissolution, hypothèse bien connue de résolution d’une crise dans le parlementarisme classique, est en effet affecté d’une manière originale dans le système de la Loi fondamentale : il ne peut jouer que sous une restriction non négligeable, celle d’une abstention du Bundestag dans l’exercice de sa fonction élective. Après avoir repoussé une question de confiance, la Diète peut en effet immédiatement procéder elle-même à la désignation d’un nouveau Chancelier. La dernière phrase de l’alinéa premier de l’article 68 dispose que "le droit de dissolution s’éteint dès que le Bundestag a élu un nouveau chancelier à la majorité de ses membres. Il s’agit d’une autre hypothèse de censure constructive, exercée dans le délai des vingt et un jours suivant le rejet de la question de confiance. Le règlement du Bundestag précise que la proposition d’élection d’un nouveau Chancelier doit être déposée par un quart des députés et votée dans les mêmes conditions qu’une motion de l’article 67 LF. La majorité requise est donc évidemment la majorité absolue des membres du Bundestag. Bien que l’article 68 LF ne le précise pas, cette élection impose au Président fédéral, comme aux articles 63 et 67 LF, de nommer la personnalité désignée dans la motion. Il s’agit d’un nouveau moyen de règlement parlementaire d’une crise. Il est concevable en effet que les députés n’aient pas voulu prendre eux-mêmes l’initiative de la crise (en utilisant l’article 67 LF) mais que le Chancelier les ait placés devant leurs responsabilités. Ainsi "sollicité", le Parlement dispose des moyens de répondre par le refus de confiance et le remplacement du gouvernement. Il s’agit bien d’un changement de Chancelier, et non pas d’une confirmation de l’ancien, contrairement à ce qu’a pu écrire la doctrine ancienne : les termes de l’article 68 sont clairs : il s’agit "d’un nouveau Chancelier". On voit d’ailleurs mal quelle logique il y aurait à réélire un Chancelier à qui l’on vient de refuser la confiance et qui, malgré le rejet de celle-ci, est juridiquement toujours en place et n’a pas besoin d’être réélu […]. Il est […] dans l’esprit de l’article 68, corroboré par les articles 67 et 63 LF, de réserver la dissolution au seul cas de l’absence d’une majorité constructive. Il existe donc une primauté de la résolution par voie parlementaire d’une crise. Au besoin, un Président fédéral saisi d’une demande de dissolution devrait attendre la fin d’un scrutin d’élection du Chancelier. Ajoutons qu’en cas de "rapidité suspecte" du chef de l’État d’ordonner la dissolution alors qu’un processus de désignation d’un nouveau Chancelier est en cours, il n’est pas inconcevable que sa décision soit déférée à la Cour constitutionnelle. Les nouvelles élections ne pouvant se dérouler avant un certain délai, celle-ci aurait le temps d’annuler (par une ordonnance de référé) l’acte de dissolution abusive sans porter atteinte à l’expression du corps électoral. [Si le Bundestag renonce] à utiliser sa fonction élective […] il demeure que la dissolution souhaitée par le Chancelier est soumise à une décision du Président fédéral. […] La Cour constitutionnelle fédérale a confirmé ce point de vue en 1983, tout en apportant des précisions sur la nature de cette compétence. Il faut voir ici un cumul des effets de la rationalisation des procédures et de la juridiciarisation du droit de la Constitution : il est difficile pour une juridiction de s’appuyer sur une règle non écrite (conventionnelle) pour diminuer un droit nominal. Aussi la Cour précise-t-elle d’emblée que la lettre de l’article 68 LF confère incontestablement un pouvoir de décision propre au Président fédéral, même s’il est constitutionnellement limité […] Le pouvoir du Président fédéral ne s’explique guère que comme un moyen d’éviter les abus : il peut refuser la dissolution s’il estime que la crise peut être résolue par des moyens parlementaires qui n’auraient pas été encore explorés. L’interprétation dominante relative au pouvoir présidentiel a en tous cas pour conséquence d’ajouter aux importantes limites imposées à l’usage de la dissolution par la Constitution ». Document n°4 : extraits de presse sur la motion de défiance constructive de 1982. [Le seul exemple de motion de défiance constructive réussie est celle du 1er octobre 1982 contre Helmut Schmidt, qui amena Helmut Kohl au pouvoir. Le 27 avril 1972, une autre motion avait été déposée par le groupe CDU/CSU. Elle tentait de faire élire Rainer Barzel à la place de Willy Brandt. Mais elle a échoué à peu de voix.] « Difficultés dans l’opposition pour un accord de gouvernement », Sud-Ouest, mardi 28 septembre 1982, p. 3 SITOT CONNUS, les résultats des élections pour le renouvellement du Parlement du land de j Hesse ont provoqué la confusion en Allemagne fédérale. Déroute des libéraux (3,1%) qui ne seront plus représentés à Wiesbaden ; succès des écologistes (7,2%), qui remportent neuf sièges ; échec des chrétiens-démocrate s d'Helmut Kohl (45,2 %), qui en perdent un, et surprenante résistance. 4.

(5) des sociaux-démocrates du chancelier Schmidt (44,1 %), qui perdent également un siège. Ce tableau inattendu laisse mal augurer de la formation du futur gouvernement du land, aucun parti n'ayant la majorité absolue. Il remet également en cause les projets des partis qui préparent la succession de M. Schmidt à Bonn. Désavoués par les électeurs de Hesse, les dirigeants libéraux, M. Genscher en tête, sont en mauvaise posture. Les parlementaires du parti sont divisés. Pour renverser le chancelier Schmidt et prendre sa place. M. Helmut Kohl, chef de la C.D.U., a besoin du vote de 23 des 53 députés libéraux en faveur de sa « motion de défiance constructive ». Il a également besoin de l'appui de son incommode allié bavarois, M. Strauss (52 députés). Or, on sait que Franz-Joseph Strauss et la C.S.U. bavaroise sont opposés aux projets de M. Kohl. Du moins jusqu'à hier. Ils souhaitent des élections générales rapides, ainsi d'ailleurs que le chancelier Schmidt. Ce dernier s'est ouvertement réjoui de la défaite du Parti libéral "traître" et envisage le recours aux urnes avec confiance après le relatif succès de Hesse. Un sondage récent donne d'ailleurs un gain de cinq points aux sociaux-démocrates et confirme l'écroulement des libéraux. Bonn n'est pas à l'ordre du jour ». Cependant, M. Kohl veut arriver à tout prix avec ses partenaires, M. Genscher (F.D.P.) et M. Strauss (C.S.U.) à un accord de gouvernement. Les trois partis d'opposition ont entamé tard hier soir une négociation marathon. D'emblée, Franz-Josef Strauss a posé ses conditions : d'accord pour soutenir, l'opération de renversement du gouvernement Schmidt, mais à condition que quarante des cinquante-trois députés libéraux du Parlement de Bonn y participent. Cette barre de quarante députés est assez élevée dans la mesure où les libéraux sont divisés sur l'opportunité de renverser l'actuel chancelier. "Nous siégerons, s'il le faut, pendant toute la nuit" a annoncé Helmut Kohl, car "le dépôt de la motion de défiance destinée à renverser vendredi le chancelier Schmidt doit intervenir au plus tard mardi soir". Un délai de quarante-huit heures est, en effet, nécessaire entre le dépôt de la motion et le vote du Bundestag. Conséquence immédiate de l'incertitude qui règne à Bonn, la Bourse de Francfort a fortement baissé, hier, et le mark est en recul par rapport au dollar, qui cotait 2,5320 DM. « Assuré d'avoir une majorité Kohl monte à l'assaut », Sud-Ouest, mercredi 29 septembre 1982, p. 1 et 3 LA « MOTION de défiance constructive » sera bien déposée contre M. Helmut Schmidt, vendredi à Bonn, au cours de la séance extraordinaire du Parlement fédéral. C'est ce qu'a annoncé hier le chrétien-démocrate Helmut Kohl à l'issue du vote de 34 députés libéraux sur 53 en sa faveur. Le candidat chancelier chrétien-démocrate estime que la majorité dont il dispose désormais -- 34 députés libéraux auxquels s'ajoutent 226 députés C.D.U.-C.S.U. -est suffisante pour lui permettre de venir à bout d'Helmut Schmidt et de lui succéder à la tête du gouvernement, cette fois-ci constitué d'une coalition chrétiens-démocrates - libéraux. La situation paraît donc se simplifier, mais il ne faut pas oublier l'apparition d'un nouvel élément dans le jeu politique allemand : l'irruption des écologistes qui ont réalisé aux élections de Hesse une étonnante performance. La motion contre Schmidt sera déposée LE CHRÉTIEN-DÉMOCRATE Helmut Kohl a annoncé hier, à l'issue du vote favorable de 34 députés libéraux sur 53 en sa faveur, qu'il allait déposer une motion de défiance constructive auprès du Parlement fédéral contre le gouvernement du chancelier Helmut Schmidt. Le candidat-chancelier chrétien-démocrate estime, en effet, que la majorité dont il dispose — 226 députés C.D.U.-C.S.U et 34 députés libéraux — est suffisante pour obtenir vendredi prochain la majorité absolue de 249 voix au Bundestag nécessaire pour renverser M. Schmidt et lui succéder à la tête d’un gouvernement de coalition chrétien-démocrate-libéral. Divergences de vues Malgré les graves divergences de vues entre les députés libéraux du F.P.D., Ivl. Hans Dietrich Genscher, chef de ce parti, est parvenu à convaincre 34 d'entre eux, sur 53, de se prononcer au cours d'un scrutin secret, pour M. Helmut Kohl, alors que 18 se sont prononcés contre. Pour obtenir la majorité absolue de 249 voix au Parlement fédéral, nécessaire pour renverser le 1er octobre prochain M. Helmut Schmidt, M. Kohl n'a besoin que de 23 députés libéraux. Chrétiens-démocrates et libéraux se sont mis d'accord dans la nuit de lundi à mardi sur un programme commun de gouvernement qui couvre le domaine économique et social et la politique étrangère. […] Crise politique La réunion du Parlement fédéral, en séance extraordinaire, vendredi, à Bonn, pour le dernier acte de la crise politique en R.F.A., qui s'est ouverte le 17 septembre dernier, avec la démission des quatre ministres libéraux du gouvernement de M. Helmut Schmidt. Ce dernier a déjà annoncé hier qu'il prendrait la parole vendredi prochain, pour présenter son programme d’opposition, confirmant ainsi qu'il est résigné à quitter le pouvoir cette semaine. Par ailleurs, selon certaines rumeurs circulant dans des milieux politiques, M. Kohl ne se contenterait pas vendredi de la majorité absolue, mais exigerait « une élection en beauté » lui donnant une marge de manœuvre suffisante pour gouverner. » Document n° 5 : « La notion d’abus de droit au service de la controverse constitutionnelle », Laurent ECK, Université Jean-Moulin Lyon 3, VIe congrès français de droit constitutionnel, 2005, p. 18-19, en ligne [Note explicative : Les chanceliers Helmut Kohl (en 1983) et Gerhard Schröder (en 2005) ont posé une question de confiance à leur majorité afin être renversés et ainsi pouvoir dissoudre et bénéficier d’élections anticipées. C'est généralement regardé comme un détournement de procédure, mais le Tribunal constitutionnel fédéral, saisi par des parlementaires d'opposition, a accepté dans les deux cas] « La Loi fondamentale prévoit deux hypothèses de dissolution prononcée s par le Président fédéral. Le premier cas, régi par l’article 63 alinéa 4 de la Constitution allemande, est celui dans lequel aucun candidat à la Chancellerie a été élu à la majorité absolue par le Bundestag71. La seconde hypothèse, réglementée à l’article 68 alinéa 1 de la Loi fondamentale allemande, prévoit le cas où le Chancelier fédéral ne recueille pas la majorité absolue des voix du Bundestag lors du vote sur une question de confiance. 5.

(6) et demande alors au Président de dissoudre le Bundestag. Ainsi, l’article 68 de la Loi fondamentale énonce que « si une motion de confiance proposée par le Chancelier fédéral n’obtient pas l’approbation de la majorité des membres du Bundestag, le Président fédéral peut, sur proposition du Chancelier fédéral, dissoudre le Bundestag dans les vingt et un jours. Le droit de dissolution s’éteint dès que le Bundestag a élu un autre Chancelier fédéral à la majorité de ses membres. Quarante - huit heures doivent s’écouler entre le dépôt de la motion et le vote ». Ce dernier type de dissolution a fait l’objet de pratiques abusives dans la mesure où il a été employé afin de provoquer des élections anticipées de la chambre des députés72. En 1983, pour légitimer et régulariser sa fonction, le Chancelier Helmut Kohl, nouvellement élu suite à une motion de censure constructive décida de se présenter au verdict des électeurs en utilisant l’article 68 de la Loi fondamentale. Le Chancelier a ainsi posé la question de confiance en demandant à ses alliés politiques du Bundestag de ne pas la voter, renversant artificiellement le Gouvernement et provoquant de la sorte une dissolution anticipée de la Chambre. Le débat fut houleux et médiatisé et un vif dialogue entre les hommes politiques s’engagea à propos de la constitutionnalité de la procédure employée73. Le Président de la fédération, M. Carstens, au départ réticent, décida d’exercer son droit de dissolution le 6 janvier 1983. Le Tribunal constitutionnel fédéral, saisi de la constitutionnalité de cet usage rendit un arrêt de conformité le 16 février et de nouvelles élections sont venu e s renforcer la coalition de droite le 6 mars 1983. Au regard de ces différents éléments, il convient d’examiner la pertinence de la qualification d’abus de droit sur la pratique recensée. Il ne fait, en premier lieu, aucun doute que le droit de dissolution aux mains du Président constitue une permission d’agir. Il a « simplement la faculté de prononcer la dissolution ; il peut refuser et suggérer, par exemple, que le Bundestag se prononce sur l’élection d’un nouveau Chancelier »74. En outre, ce droit a été exercé ici de manière régulière puisque rien n’interdisait au Président fédéral de dissoudre le Bundestag. De prime abord, le Chancelier semble donc « dans son droit ». Le dommage à l’encontre des électeurs a été le principal argument des auteurs de la saisine de la cour constitutionnelle. Ceux - ci invoquaient, à l’appui de leur recours, l’article 39 alinéa 1 de la Loi fondamentale qui fixe à quatre ans la durée du mandat des députés et, par déduction, la violation, par les pouvoirs publics, du choix souverain des électeurs lors de leur vote75. Le critère intentionnel doit être, à juste raison, approfondi. Celui-ci a été invoqué par le Président fédéral dans une allocution radio - télévisée pour justifier sa décision de dissoudre. Le Chef de l’Etat allemand a ainsi affirmé : « (...) je veux établir clairement que je n’au rais pas dissous le Bundestag si j’avais été persuadé qu’une majorité parlementaire cherchait ainsi à se procurer une position avantageuse aux élections au détriment des intérêts de la minorité. (...) Le choix de la date ne semblait pas pouvoir alors, pas plus qu’aujourd’hui, être dicté par des considérations de tactique électorale »76. Le tribunal de Karlsruhe vient confirmer le postulat présidentiel en énonçant que « la question de savoir si la décision du Chancelier fédéral était déterminée par d’autres raisons n’est pas pertinente. L’article 68 de la Loi fondamentale n’exige aucunement, à côté de conditions formelles et matérielles de la dissolution, une condition négative supplémentaire, qui serait l’absence d’autres buts, lesquels pris séparément ne pourraient être admis par la Constitution comme motifs d’une dissolution »77. En conséquence, on se rend compte qu’il est bien difficile d’affirmer l’existence d’un ab us de droit en raison de l’intention de nuire malaisée à prouver. » Note 73 p. 19. « Pour le compte de l’opposition, l’ancien Chancelier Brandt répondit : « nous ne pouvons pas vouloir que n’importe quel gouvernement, avec n’importe quelle majorité du moment, puisse choisir lui - même le moment qui lui paraît opportun pour des élections anticipées, au lieu d’accomplir ses tâches dans le délai constitutionnel de quatre ans et de se présenter ensuite aux suffrages des électeurs : c’est là la raison d’être de la règle constitutionnelle » Document n°6 : Fourmont Alexis, « La nouvelle loi électorale fédérale allemande. Réflexions sur la réforme adoptée le 21 février 2013 », Juspoliticum, n°11, en ligne. « I. Les invariants du droit électoral allemand. La réforme de la législation électorale allemande n’a pas remis en cause le système de la représentation proportionnelle personnalisée (a) ni la clause des 5 % des suffrages, que les formations politiques doivent en principe atteindre au niveau fédéral afin de pouvoir bénéficier d'élus au Bundestag (b). a) Le maintien de la représentation proportionnelle personnalisée (personalisierte Verhältniswahl). L’actuelle législation électorale se caractérise notamment par le maintien du système de la représentation proportionnelle personnalisée, lequel était initialement conçu comme devant être temporaire[17]. Le choix en faveur de la représentation proportionnelle personnalisée fut pour partie le fruit des conditions politiques de l’époque, immédiatement liées à l’Occupation Alliée, ainsi que le résultat d’un tangible manque de consensus à propos des vertus du scrutin majoritaire. Il s’agissait donc ni plus ni moins d’un « compromis »[18] entre les tenants du scrutin majoritaire et les défenseurs de la représentation proportionnelle. Par ailleurs, ce système si singulier visait à conjurer le spectre des dérives de la représentation proportionnelle intégrale mise en place durant la République de Weimar. Parfois, assez commodément, le mode de scrutin en vigueur sous la Première République allemande fut rendu responsable de l’arrivée au pouvoir des Nazis en 1933, au motif que « ce système aurait en effet détaché le peuple allemand de la démocratie par absence totale de lien entre électeurs et élus »[19]. Dans le système illusoirement « mixte »[20] de la représentation proportionnelle personnalisée, lequel s’est maintenu depuis son introduction et perdure aujourd’hui, certains députés continuent d’être élus directement dans les circonscriptions selon les règles du scrutin uninominal majoritaire relatif (les premières voix déterminant les bénéficiaires des mandats de circonscription, i.e. les Wahlkreismandate), tandis que d’autres parlementaires sont désignés sur les listes régionales selon la représentation proportionnelle (les secondes voix concernant les mandats de liste, i.e. les Listenmandate). Tous les députés du Bundestag ne sont donc pas élus de la même façon. Le nombre de secondes voix recueillies est absolument décisif en ce qui concerne la détermination du nombre de sièges des différents partis, ce qui renforce l’idée selon laquelle le système allemand est « fondamentalement proportionnel »[21]. Par ce biais, il s’agit d’offrir au corps électoral la possibilité d’un véritable choix personnel dans le cadre de la représentation. 6.

(7) proportionnelle, d’où l’intégration d’un « correctif uninominal » (et donc, nécessairement, majoritaire). Détenant deux voix, chaque citoyen peut donc fractionner son vote en accordant ses suffrages à deux formations politiques différentes. Toutefois, aussi « original »[22] soit-il, ce système électoral n’est pas véritablement un « mélange du mode de scrutin proportionnel et du mode de scrutin majoritaire »[23], tant s'en faut, puisque « sa caractéristique déterminante est la proportionnalité ». Ce trait est concrètement renforcé par la réforme intervenue en début d’année, dans la mesure où l’importance des secondes voix par rapport aux premières est accrue[24]. b) Le maintien de la clause des 5 % (Sperrklausel). Cependant, le « proportionnalisme » allemand n’est pas parfaitement intégral, puisque seuls les partis ayant recueilli plus de 5 % des secondes voix sur l’ensemble du territoire national prennent part à la répartition des sièges des listes régionales. Une exception de taille concerne toutefois les formations politiques qui ont au minimum remporté un siège dans trois circonscriptions. Par le biais de cette clause instaurée en 1956, il s’agissait d’éviter une excessive atomisation des forces politiques et parlementaires, les élections législatives devant in fine aboutir à la désignation d’une équipe gouvernementale[25]. Telle est en effet « la signification politique du régime parlementaire »[26], laquelle ne consiste « pas seulement […] dans la responsabilité politique des ministres », puisqu’elle réside également (et peut-être aussi principalement) dans « le pouvoir politique de la majorité ». Ainsi, les élections législatives prennent l’allure d’« élections de décision »[27], c’est-à-dire que les élections législatives constituent un moyen d’obtenir et d’exercer le pouvoir politique sous le contrôle du corps électoral. À cette fin, l’influence de la législation électorale est absolument décisive[28]. Dans la nouvelle loi, le seuil électoral de 5 % reste inchangé, bien que Die Linke souhaitait ouvertement sa suppression[29]. Le groupe parlementaire d’extrême gauche n’était pas seul à s’élever contre la clause des 5 %. Ainsi le professeur Frank Decker a récemment alimenté la controverse en rappelant que ce seuil électoral se trouve être doublement discutable[30] : d’une part, cette disposition peine à remplir pleinement son objectif, c’est-à -dire enrayer l’émiettement du système de partis politiques pour permettre l’émergence de majorités parlementaires stables ; d’autre part, cette clause comporte d’indéniables effets pervers. En effet, un nombre croissant de voix n’est pas pris en compte à l’occasion de la répartition des sièges de député au Bundestag, ce qui paraît à tout le moins contre-intuitif dans le cadre d’un système de représentation proportionnelle. […]. Document n°7 : Résultats des élections législatives allemandes 2017. Document n°8 « Merkel et Schulz condamnés à la grande coalition à perpétuité », l'Humanité, jeudi 8 février 2018, article de Bruno Odent. 7.

(8) La chancelière et le chef de file des sociaux-démocrates, qui sont parvenus à s'accorder sur un nouveau contrat de gouvernement, sortent, comme leurs partis, très affaiblis d'une opération qui reste à valider par les adhérents du SPD. Après une très longue dernière nuit de tractations, les partis chrétien-démocrate (CDU) d'Angela Merkel, chrétien-social bavarois (CSU) de Horst Seehofer et social-démocrate (SPD) de Martin Schulz sont parvenus hier matin à se mettre d'accord sur un nouveau contrat de gouvernement de grande coalition. La voie se dégage ainsi pour une nouvelle intronisation de la chancelière sortante. Il faudra néanmoins encore attendre au minimum trois semaines et le résultat de la consultation des adhérents du SPD sur ledit contrat pour qu'un gouvernement Merkel IV puisse enfin être formé début mars, plus de cinq mois après l'élection du Bundestag. Ce douloureux accouchement pour une pérennisation vaille que vaille d'une trajectoire ordo-libérale allemande et européenne à bout de souffle laisse en fait les deux grands partis au bord du déchirement. La chancelière a dû lâcher du lest à un Martin Schulz sous pression C'est vrai pour le SPD, où les opposants qui considèrent la poursuite d'une grande coalition comme suicidaire pour leur parti ont jeté toutes leurs forces dans la bataille (voir notre édition du 6 février). Mobilisés à fond contre la ratification du contrat gouvernemental, les jeunes socialistes (Jusos), rejoints par des dirigeants régionaux du parti, ont carrément lancé une campagne d'adhésion au SPD sur un thème sans équivoque : « Adhérez pour dire non ». Avec quelques succès puisque plus de 20 000 nouveaux membres sont venus grossir les rangs du parti, qui en comptait jusqu'alors environ 440 000. Martin Schulz et la direction du SPD ne sont donc pas tout à fait au bout de leurs angoisses. Les concessions obtenues de la CDU/CSU pour améliorer un système d'assurance-maladie aujourd'hui ouvertement discriminatoire pour les patients des caisses publiques ou pour lutter contre la prolifération des contrats de travail précaires n'apparaissent pas franchement à la hauteur des engagements significatifs que réclamait la base du parti sur ces dossiers. Mais Angela Merkel sort aussi très affaiblie de l'épreuve et de ces semaines de crise politique inédite pour la République fédérale. Totalement tributaire d'un accord avec le SPD pour rester en poste, elle a dû lâcher du lest à un Schulz sous pression et donc à la recherche d'inflexions symboliques. Le SPD fait un carton plein de maroquins ministériels. Il va conserver les Affaires étrangères, poste que devrait occuper Schulz lui-même, l'Environnement et le Travail. Mais surtout il fait tomber le ministère des Finances dans sa besace. Le président du SPD y voit la raison d'annoncer quelques « bougés » sur le dossier européen. Comme le ralliement de Berlin à un budget d'investissement de la zone euro. Ce qui laisserait augurer un rapprochement avec le président français, Emmanuel Macron, alors que l'ancien titulaire du poste, Wolfgang Schäuble (CDU), y semblait très hostile. Toutefois, la personnalité très libérale-conformiste du futur ministre des Finances, Olaf Scholz, maire SPD de Hambourg, ne laisse pas envisager non plus de rupture vraiment franche sur ce dossier. Cette concession au SPD risque de mettre la chancelière en porte-à-faux dans son propre parti. Une aile droitière conteste déjà ouvertement sa politique, estimant qu'elle s'est trop recentrée, « sociale-démocratisée ». Plusieurs jeunes loups chrétiens-démocrates, comme le secrétaire général du parti, Peter Tauber (44 ans) ou Jens Spahn (37 ans), aujourd'hui secrétaire d'État aux Finances, sont en embuscade. Ils affichent un conservatisme assumé en politique et une orthodoxie monétariste décomplexée en économie qui les rapprochent des positions du chef de file du parti libéral, Christian Lindner, voire, si on les pousse au bout de leurs logiques, du national-libéralisme de l'extrême droite (AfD). Cette mouvance louche ostensiblement sur l'alliance droite-ultradroite qui démarre dans l'Autriche voisine. Angela Merkel prépare la pérennité de sa gouvernance « centriste » De son côté, la chancelière, qui ne fait plus mystère qu'elle ne sera pas candidate de la CDU en 2021, n'en entend pas moins préparer sa succession et donc la pérennité de sa gouvernance « centriste ». Elle devrait promouvoir dans le prochain cabinet la jeune ministre-présidente de la Sarre, Annegret Kramp-Karrenbauer, réputée aussi pragmatique et rouée qu'elle-même. Quelle que soit l'issue de ce combat-là, une période post-Merkel s'est ouverte.. Document n°9. Merkel IV : un gouvernement sous pression, Le Figaro, mercredi 14 mars 2018, article de Nicolas Barotte. ALLEMAGNE Elle connaît le chemin. Mercredi matin, Angela Merkel sera, sur proposition du président fédéral, élue pour la quatrième fois chancelière par les députés du Bundestag. Pour la troisième fois, elle se trouvera à la tête d'une grande coalition formée par les conservateurs de la CDU/CSU et les sociaux-démocrates du SPD. Une fois désignée par les parlementaires, elle prêtera serment à 12 heures. Puis son gouvernement sera officiellement formé. Presque six mois après les élections du 24 septembre, Angela Merkel espère tourner la page de la plus longue crise de la démocratie allemande d'après guerre. « Avant tout, je me réjouis pour les gens en Allemagne que nous ayons fait de ce qu'ils nous avaient demandé, je crois lors du vote, à savoir qu'un gouvernement soit formé » , a-t-elle déclaré lundi dans une formule laborieuse dont elle a le secret, avant de signer en bonne et due forme avec ses partenaires le « contrat de coalition » . « Le temps est venu de se mettre au travail » , a-t-elle aussi affirmé.. 8.

(9) Angela Merkel sort d'une passe difficile. Le 24 septembre, la CDU-CSU a remporté les élections avec son plus mauvais résultat depuis 1949, 32,9 %. Un résultat « décevant » , répète sans cesse la chancelière, comme un mea culpa à l'adresse de ses opposants internes. Son bilan, notamment en matière migratoire, est pointé du doigt par les plus conservateurs. Elle est aussi accusée d'avoir ainsi fait entrer l'extrême droite au Bundestag. « C'est Angela Merkel qui a divisé le pays » , a lancé lundi le leader de l'AfD Alexander Gauland en promettant une opposition totale à sa politique. La critique laisse la chancelière de marbre. « Personne ne peut gouverner contre nous » , dit-elle. Effectivement, avec 20,5 %, le SPD a encaissé une déroute encore plus cuisante. Dans ces conditions, le retour de la grande coalition CDU-CSU-SPD révoquée dans les urnes laisse sceptique. Au début du mois de mars, selon un sondage Infratest pour l'ARD, seulement 46 % des Allemands jugeaient positivement la nouvelle « GroKo » . La défiance est installée. La chancelière a fixé quelques objectifs pour son mandat, sans nul doute le dernier : « La prospérité du pays doit profiter à tous » , a-t-elle dit en semblant s'inquiéter des inégalités croissantes en Allemagne. Elle a aussi insisté sur quelques questions clés pour elle comme l'économie numérique - un bouleversement aussi fort « que la révolution industrielle » . L'Allemagne vieillissante est mal préparée aux défis futurs. La cohésion de la société est mise à l'épreuve par l'intégration des centaines de milliers de réfugiés arrivés depuis 2015. Le quatrième mandat d'Angela Merkel a aussi été placé sous le signe de la « relance européenne » . Après avoir traversé la crise qui a ébranlé tous les autres États membres, la chancelière voudrait « stabiliser durablement » l'Union. Mais elle a déjà perdu beaucoup de temps. Un rôle d'arbitre pour Merkel Angela Merkel est aussi attendue sur le plan international. Face aux États-Unis, au moment où une guerre commerciale menace l'économie allemande et certains secteurs clés, comme l'automobile. Face aussi à la Russie, qui s'apprête à réélire Vladimir Poutine. Dans une interview récente, celui-ci s'est amusé à raconter qu'il recevait parfois des bières allemandes de la part d'Angela Merkel. « Il m'arrive d'avoir du poisson fumé » , a-t-elle répondu. Elle a aussi rappelé sa ligne ferme dans le conflit ukrainien. « Je souhaite que nous ayons d'abord des avancées (sur le processus de Minsk) et ensuite seulement nous pourrons discuter de la question des sanctions ( contre la Russie). Mais ce devra être des avancées bonnes et importantes » , a-t-elle insisté. Sur le plan intérieur, Angela Merkel se trouve dans une position paradoxale. L'Allemagne est riche comme jamais avec un taux d'emploi historiquement haut et une économie locomotive en Europe. Le nouveau gouvernement dispose de 46 milliards d'euros de marges de manoeuvre sans devoir recourir au moindre déficit. Les aides aux familles seront augmentées, des investissements seront menés à hauteur de 10 milliards d'euros pour le haut débit, les cotisations chômage vont baisser, des aides soignantes et des policiers seront embauchés, le budget de la défense va progresser... Mais l'équilibre du gouvernement Merkel IV est instable, miné par les intérêts divergents de ses partis. Lundi, le futur vice-chancelier SPD, Olaf Scholz, revendiquait comme un succès « 60 % du contenu du contrat de coalition » . À côté de lui, Angela Merkel a fait la moue. Elle sait à quel point ses opposants au sein de la CDU sont susceptibles et s'agacent des concessions faites à la gauche. De l'autre côté de l'estrade, le leader de la CSU Horst Seehofer insistait, presque provocateur, sur sa propre « satisfaction » . Il pensait sans doute au durcissement de la politique d'asile et à la limitation du regroupement familial. À un journaliste qui l'interrogeait sur ces partenaires de coalition si différents unis contre leur volonté, Angela Merkel s'en est sortie d'une pirouette : « On peut aussi s'échanger des regards amicaux entre nous. Ce ne sera pas difficile pour moi . » Olaf Scholz a ensuite tenté de détendre l'atmosphère : « John Wayne n'est pas un modèle en politique . » Plus que jamais, Angela Merkel devrait jouer un rôle d'arbitre. Mais son autorité est affaiblie par la perspective de la fin de son pouvoir. Les polémiques ont commencé avant même l'entrée en fonction du gouvernement. Le nouveau ministre de la Santé, Jens Spahn, tenant d'une ligne dure, a provoqué un tollé à gauche en affirmant que les allocataires au minimum social Hartz IV « n'étaient pas pauvres ». Le gouvernement Merkel IV pourra-t-il tenir jusqu'en 2021 ? La chancelière « part du principe » et personne aujourd'hui n'est en mesure de la contester. Mais dans leur contrat de coalition, la CDU-CSU et le SPD ont prévu un point d'étape à mi-mandat. Angela Merkel aurait tort d'attendre si elle veut relever les défis face à elle.. 9.

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