Rapport 2013 - Réglementation et contrôle prudentielsPDF

Réglementation et contrôle prudentiels

Rapport 2013

A. Nouveau cadre de contrôle

européen et belge

227 Nouveau cadre de contrôle européen et belge

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INTRoDUCTIoN

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Dans le sillage de la crise financière, les autorités ont réformé de manière fondamentale le cadre réglementaire du système financier tant aux niveaux international que national. Ces changements visent à mettre en place une structure mieux à même de préserver la stabilité financière ainsi qu’à améliorer la gouvernance dans le secteur finan- cier. Le G20 a fortement contribué à dessiner les grandes orientations de ces réformes, qui ont par la suite été approfondies par les travaux d’organismes internationaux tels que le FMI, le Comité de stabilité financière, la BRI ou l’oCDE. Cette coordination au niveau international est d’une grande importance pour assurer l’intégration du cadre prudentiel et, ainsi, éviter les arbitrages réglemen- taires dans le contexte de la globalisation financière.

Au-delà des réglementations qui ont fait l’objet ces cinq dernières années de profondes adaptations et dont la mise en œuvre aux niveaux européen et national sera décrite plus en détail dans le chapitre B de la partie

« Réglementation et contrôle prudentiels » du Rapport, une refonte de l’architecture de la supervision a égale- ment été décidée afin de renforcer les dimensions tant macroprudentielles que microprudentielles et d’assurer une convergence des pratiques de contrôle (comme expli- qué au chapitre C). Comme décrit de manière détaillée

Dans la partie « Réglementation et contrôle prudentiels » du présent Rapport, la dénomination « nouvelle loi bancaire » fait référence au grand projet de réforme réglementaire du secteur bancaire dans le cadre de la transposition des directive CRD Iv et règlement CRR européens, qui intègre également d’autres éléments importants tels que les réformes structurelles et certains aspects de la directive européenne relative au redressement et à la résolution des établissements de crédit. Cette terminologie « loi bancaire » est utilisée par simplification, même s’il ne s’agit toujours, au moment de la clôture du Rapport, que d’un projet encore en discussion au Parlement.

Certaines dispositions décrites dans le Rapport peuvent donc encore être modifiées.

dans le Rapport 2011, la mise en œuvre du système européen de surveillance financière (sEsF) a d’ores et déjà permis de contribuer à une amélioration progressive de la collaboration entre les autorités nationales de surveil- lance, ainsi qu’à l’établissement d’un ensemble de procé- dures prudentielles harmonisées. La coopération entre les autorités nationales de surveillance et l’harmonisation des pratiques de supervision se sont également concrétisées dans le cadre du fonctionnement des collèges regroupant les superviseurs nationaux en charge du contrôle des prin- cipales entités de groupes transfrontaliers.

Dans la zone euro, l’extension de la crise à certains marchés de dettes souveraines a illustré qu’une union monétaire réclame, outre une coordination renforcée des politiques budgétaires et économiques, une supervision unifiée et, plus globalement, un cadre financier intégré.

Une telle structure, dénommée « union bancaire », est essentielle pour réduire les interférences négatives entre les secteurs publics et bancaires ainsi que la fragmenta- tion des marchés. Par ailleurs, la surveillance des banques va généralement au-delà des frontières domestiques, compte tenu de l’existence de groupes transfrontaliers et de l’intégration plus générale des marchés. En ce sens, l’union bancaire constitue une pierre angulaire dans la

1. Introduction

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RÉGLEMENTATIoN ET CoNTRÔLE PRUDENTIELs

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BNB Rapport 2013 poursuite de la construction de l’UEM, et c’est dans ce contexte que les chefs d’État et de gouvernement se sont accordés en décembre 2012 sur la mise en œuvre concrète d’un premier pilier de l’union bancaire, le méca- nisme de surveillance unique (MsU), dont les grandes caractéristiques sont présentées à la deuxième section du présent chapitre.

Au cours de l’année sous revue, la mise en œuvre du MsU a progressé de manière significative tant sur le plan légis- latif, avec l’accord intervenu respectivement le 12 sep- tembre et le 15 octobre aux niveaux du Parlement euro- péen et du Conseil sur le règlement relatif au MsU ⁽¹⁾, que sur le plan de la mise en œuvre opérationnelle du MsU.

En ce qui concerne le deuxième pilier, à savoir un méca- nisme de résolution unique, le Conseil a abouti à un accord en décembre de l’année sous revue. En outre, il a manifesté la volonté de conclure, pour le 1^er mars 2014, un accord intergouvernemental qui régira le fonctionne- ment du Fonds de résolution unique. Les grandes lignes de cet accord sont présentées à la section 3 du présent chapitre. À noter que la nouvelle loi bancaire prévoit la création d’une autorité de résolution au sein de la Banque, qui disposera de larges pouvoirs de résolution pour les institutions confrontées à d’importantes difficul- tés financières.

Le troisième pilier, à savoir le système de garantie des dépôts harmonisé, a fait l’objet d’avancées plus limitées, qui se sont cantonnées jusqu’ici à une harmonisation des systèmes nationaux.

Au niveau national, la mise en œuvre du modèle dit

« twin peaks » au 1^er avril 2011 ⁽²⁾ a fondamentalement modifié l’architecture de la supervision. Ce nouveau cadre a permis d’améliorer la coordination et l’intégration des politiques microprudentielles et macroprudentielles. De

nouvelles avancées ont été enregistrées en 2013 avec le projet de loi visant à mettre en œuvre une autorité macroprudentielle en Belgique. Le gouvernement pro- pose de confier ce mandat à la Banque. Celle-ci sera amenée à collaborer avec la BCE, qui aura également des compétences en matière de politique macroprudentielle.

Le cadre d’exercice de la politique macroprudentielle est présenté à la section 4.

Le modèle twin peaks s’est également vu renforcé avec la signature des accords de coopération entre la Banque et l’Autorité des services et marchés financiers (FsMA) visant à améliorer l’échange d’informations entre ces deux institutions. Une poursuite de la réforme, avec le transfert de la supervision des fonds de pension de la FsMA vers la Banque, est actuellement à l’étude au niveau du pouvoir exécutif sur la base des rapports distincts transmis par ces deux institutions. Ces développements sont décrits à la section 5 du présent chapitre.

Au cours de l’année sous revue, cette réforme globale de l’architecture de la supervision belge et de son cadre réglementaire a fait l’objet d’une appréciation favorable par le FMI, dans le cadre du programme d’évaluation du secteur financier (PEsF) conduit par cet organisme.

Graphique 1 LES TROIS PILIERS DE L’UNION BANCAIRE

Mécanisme de surveillance unique

Mécanisme

de résolution unique Système commun de garantie des dépôts

(1) Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit.

(2) Arrêté royal du 3 mars 2011 mettant en œuvre l’évolution des structures de contrôle du secteur financier.

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MÉCANIsME DE sURvEILLANCE UNIQUE

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2.1 Contexte et préparation

La crise souveraine dans la zone euro avait mis en lu- mière de graves lacunes dans la construction de l’UEM.

Les réactions successives des autorités européennes depuis près de deux ans ont permis de réduire pro- gressivement les interactions pernicieuses qui s’étaient établies entre les secteurs publics et bancaires et de ralentir le repli des acteurs de marché à l’intérieur de leurs frontières nationales. À cet égard, les déclara- tions et les actions de la BCE, la communication ⁽¹⁾ du président du Conseil européen en juin 2012 insistant sur la nécessité d’une coordination approfondie sur les plans à la fois économique, budgétaire et financier, les conclusions du Conseil du 29 juin 2012 sur la néces- sité d’une union bancaire et, enfin, l’adoption par le Conseil et le Parlement, au cours de la deuxième moitié de l’année sous revue, du règlement relatif au MsU se sont avérées décisives dans le rétablissement graduel de la confiance des agents dans le système bancaire européen et, plus globalement, dans l’UEM. Le gra- phique 2 isole la date de l’annonce du programme d’opérations monétaires sur titres par le Conseil des gouverneurs de la BCE ainsi que celle de l’union ban- caire. La décision de la BCE, confortée par le projet de l’union bancaire, a non seulement permis d’accentuer le repli des prix des CDs souverains et financiers euro- péens, mais s’est aussi accompagnée d’une inversion durable de la hiérarchie entre les deux catégories de débiteurs, les CDs souverains repassant en dessous des CDs financiers et devenant également beaucoup moins volatils.

L’entrée en vigueur effective du MsU, qui a pour prin- cipaux objectifs d’assurer la solidité et la sauvegarde des banques européennes et de renforcer l’intégration et la stabilité financière en Europe, est prévue pour le 4 novembre 2014. La mise en œuvre de cette réforme

de l’architecture de la supervision financière en Europe constitue un défi majeur, d’autant que les travaux pré- paratoires devront être menés à bien sur une période très courte.

Au cours de l’année sous revue, plusieurs projets et chantiers ont déjà été lancés, et diverses avancées ont été réalisées à différents niveaux, notamment sur le plan organisationnel, en matière de techniques de contrôle et dans le domaine législatif. En 2013, la BCE et les autorités compétentes nationales ont collaboré de manière intensive à la préparation du MsU. Cette collaboration a été pilotée par un High‑Level Group, composé de représentants de chacune des autorités compétentes nationales concernées et de la BCE, ainsi que par une Project Team présentant une composi- tion plus réduite. Le High‑Level Group a été soutenu par une Task Force, s’appuyant elle-même sur cinq Work Streams.

Les procédures de fonctionnement du MsU ont été concrétisés par un projet de règlement-cadre et un manuel de surveillance. De surcroît, conformément au règlement mettant en œuvre le MsU, la BCE a entamé, en collaboration étroite avec les autorités compétentes nationales, le processus d’évaluation globale (com‑

prehensive assessment) des établissements de crédit qui tomberont sous le champ direct de la supervision de la BCE à partir du 4 novembre 2014. Cet exercice, dont les composantes sont décrites dans l’encadré 1, a pour objectif de déterminer le profil de risque et d’identifier les éventuelles faiblesses structurelles de ces établissements afin de favoriser la transparence et l’assainissement du secteur bancaire européen en vue de pérenniser le retour de la confiance des marchés dans le système bancaire européen.

2. Mécanisme de surveillance unique

(1) vers une véritable Union économique et monétaire, 26 juin 2012.

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RÉGLEMENTATIoN ET CoNTRÔLE PRUDENTIELs

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BNB Rapport 2013

2.2 Missions

Le règlement relatif au MsU confie à la BCE d’impor- tantes missions ayant trait à la politique prudentielle dans le respect du droit de l’Union. Les responsabilités de la BCE concernent les établissements considérés comme importants, c’est-à-dire ceux qui respectent un des critères suivants : (1) avoir une valeur totale des actifs supérieure à 30 milliards d’euros, (2) avoir un ratio entre les actifs totaux et le PIB de l’État où ils sont établis supérieur à 20 % (à moins que la valeur totale des actifs ne soit inférieure à 5 milliards d’euros), (3) revêtir, aux yeux de l’autorité compétente nationale, une importance notable pour l’économie nationale, avec confirmation de cette opinion par la BCE, et (4) avoir demandé ou reçu un soutien du FEsF ou du MEs. Pour les établissements jugés moins importants, les autorités nationales compétentes conservent la responsabilité du contrôle. La BCE exercera néanmoins une surveillance horizontale, de manière à détecter les vulnérabilités potentielles. Elle aura égale- ment la possibilité de reprendre la supervision directe de ces établissements si cela s’avère nécessaire pour assurer une application cohérente et rigoureuse des normes de surveillance. Une exception a été introduite pour les

procédures dites communes. En effet, pour les octrois et retraits d’agrément à des établissements de crédit ainsi que pour les décisions relatives aux participations qua- lifiées, la BCE sera responsable de toutes les banques, quelle que soit leur importance. Les autorités nationales resteront toutefois compétentes pour la préparation des décisions en la matière.

La BCE devra s’assurer que les établissements de crédit respectent les exigences prudentielles minimales fixées par la directive CRD Iv et le règlement CRR ⁽¹⁾ en matière, notamment de capital, de liquidité, de gouvernance ou encore de grands risques. Ainsi, elle devra veiller à ce que les établissements détiennent suffisamment de fonds propres au regard des règles prudentielles minimales, mais également au vu de leur profil de risque intrinsèque. Dans ce contexte, la BCE sera aussi responsable de l’évaluation individualisée des risques dans le cadre du pilier 2.

(1) Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE et règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) n° 648/2012.

Graphique 2 EFFET DE L’UNION BANCAIRE SUR LE LIEN ENTRE LES SECTEURS BANCAIRES ET SOUVERAINS (indices de contrats dérivés de défaut, données journalières, points de base)

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

2010 2011 2012 2013

Itraxx Senior Financials ⁽²⁾ SovX ⁽¹⁾

29 Juin 2012

26 Juillet 2012

sources : Bloomberg, Thomson Reuters Datastream.

(1) Indice mesurant le niveau moyen des primes sur les contrats dérivés de défaut à cinq ans référençant la dette souveraine de 19 pays d’Europe occidentale.

(2) Indice mesurant le niveau moyen des primes sur les contrats dérivés de défaut à cinq ans référençant la dette senior de 25 grands établissements financiers européens.

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MÉCANIsME DE sURvEILLANCE UNIQUE

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La BCE aura également pour mission d’appliquer les exi- gences qualitatives qui doivent garantir que les établis- sements de crédit disposent de structures, de processus et de mécanismes de gouvernance solides. Ceci inclut notamment les procédures de vérification des exigences d’honorabilité et d’expertise imposées aux personnes responsables de la gestion des établissements de crédit, mais également l’examen des mécanismes de contrôle interne ou des politiques et pratiques de rémunération.

Au vu de l’importance des grands groupes financiers, la BCE devra exercer une surveillance sur une base tant non consolidée que consolidée. La BCE participera ainsi aux collèges, sans préjudice du droit des autorités nationales d’y être associées en tant qu’observateurs. De surcroît, la surveillance complémentaire des conglomérats financiers pour lesquels le volet bancaire domine les activités du conglomérat sera également sous la responsabilité de la BCE, qui assumera ainsi un rôle de coordinateur.

Le règlement-cadre et le manuel de surveillance stipulent qu’à chaque banque ou groupe bancaire important sera associé un Joint Supervisory Team (JsT), qui procédera au contrôle de cette banque ou de ce groupe bancaire.

La BCE devra appliquer les législations européennes et nationales découlant des réglementations européennes.

Certaines missions de surveillance ne sont pas confiées à la BCE et restent du ressort des autorités nationales.

Il s’agit, notamment, de la protection des consomma- teurs et de la lutte contre le blanchiment des capitaux.

De surcroît, comme expliqué dans la section 4 du présent chapitre, les compétences en matière macroprudentielle sont partagées entre la BCE et les autorités compétentes nationales. Au vu de l’importance de ces politiques pour la stabilité de l’ensemble du système financier, une coor- dination efficiente devra être mise en place avec toutes les autorités concernées.

si la BCE constate des insuffisances ou des manque- ments, elle pourra imposer des mesures appropriées ou des sanctions, définies par le règlement-cadre. Ce dernier précise les rôles respectifs de la BCE et des auto- rités compétentes nationales. En outre, la répartition des compétences en matière de sanctions suit, dans la mesure du possible, celle des compétences en matière de surveillance et prend donc en compte la distinction entre les établissements importants et moins importants.

Conformément au règlement relatif au MsU, le pouvoir de sanction de la BCE se limite à l’imposition d’amendes et d’astreintes. La BCE peut demander aux autorités compétentes nationales de prendre des sanctions sup- plémentaires. En outre, dans le cas de la constatation d’une sérieuse détérioration de la situation financière

d’un établissement de crédit, la BCE aura la possibilité de prendre des mesures d’intervention précoce telle que définies par le droit de l’Union. Ces actions devront faire l’objet d’une coordination avec les autorités de résolution compétentes.

2.3 Gouvernance

Le Conseil des gouverneurs (Governing Council) est l’organe de décision suprême de la BCE, y compris pour l’exécution des nouvelles missions découlant du MsU.

Pour la préparation et l’exécution des missions de la BCE dans le cadre du MsU, un nouvel organe, baptisé Conseil de surveillance (Supervisory Board), a été constitué au sein de la BCE. L’ensemble des propositions de décision du Conseil de surveillance sont soumises à l’approbation du Conseil des gouverneurs.

Les décisions relatives à l’exécution des missions pruden- tielles peuvent prendre la forme de mesures individuelles ou d’orientations, de recommandations ou de décisions.

La BCE peut également prendre des règlements, uni- quement dans la mesure où cela s’avère nécessaire pour organiser ou préciser les modalités d’accomplissement des missions du MsU.

Les réunions du Conseil de surveillance seront préparées par un Comité de pilotage. La composition de ce Comité sera fixée dans le règlement de procédure du Conseil de surveillance, mais devra en tout état de cause assurer un juste équilibre et une rotation entre les autorités compé- tentes nationales.

Graphique 3 GOUVERNANCE DU MÉCANISME DE SURVEILLANCE UNIQUE

Autorités nationales compétentes Joint Supervisory Teams Directions générales de la BCE

Comité de pilotage Conseil de surveillance

Conseil gouverneursdes

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RÉGLEMENTATIoN ET CoNTRÔLE PRUDENTIELs

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BNB Rapport 2013 Étant donné ses responsabilités en matière de stabilité du système financier, l’on peut s’attendre à ce que le Conseil de surveillance collabore étroitement avec le Conseil des gouverneurs dans la détermination de la politique macro- prudentielle. Le Conseil des gouverneurs et le Conseil de surveillance peuvent organiser des réunions communes, pour veiller à une combinaison efficace des perspectives microprudentielle et macroprudentielle. Ces réunions communes devraient permettre que les propositions de décision préparées par le Conseil de surveillance en vue de l’activation des outils macroprudentiels soient généralement approuvées par le Conseil des gouver- neurs sans adaptation (cf. à cet égard la section 4 du présent chapitre).

Le Comité de stabilité financière du sEBC se réunira lui aussi selon une composition adaptée au MsU. Comme les outils macroprudentiels sont toujours détenus en grande partie par les autorités nationales, les membres de ce Comité apporteront, avec leur expérience acquise au niveau national, une contribution importante à l’éva- luation des risques macroprudentiels. En ce domaine, la BCE collaborera aussi avec le Comité européen du risque systémique (CERs), qui exerce d’importantes fonctions dans la coordination des politiques macroprudentielles (cf. la section 4 du présent chapitre).

L’instauration du MsU a aussi des implications pour l’Autorité bancaire européenne (ABE) dont les modalités de gouvernance et de vote ont été adaptées pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur et la cohé- sion de l’Union européenne. Ainsi, la règle de la majorité simple pour certaines décisions du Comité de surveillance a été modifiée en une double règle de majorité simple,

aux niveaux tant des membres issus d’autorités com- pétentes d’États participant au MsU que des membres représentant des autorités compétentes d’États ne parti- cipant pas au MsU.

De surcroît, les différentes compétences de l’ABE ont été clarifiées. outre à la convergence des règles et normes prudentielles, l’ABE doit contribuer à la promotion des meilleures pratiques en matière de surveillance sur le marché intérieur en développant, en consultation avec les autorités compétentes, un manuel de surveillance européen qui regroupera les meilleures techniques et procédures de contrôle. Ce manuel devra couvrir tant les aspects prudentiels, liés par exemple aux risques de crédit ou de liquidité, que les dimensions de protection des consommateurs et de lutte contre le blanchiment d’argent. Par ailleurs, dans le cadre de ses compétences en matière de coordination de la gestion de crise, l’ABE se voit invitée à participer en qualité d’observateur aux réunions des autorités concernées, en particulier des autorités de résolution. Les tâches de l’ABE ont, en outre, été étendues à l’évaluation de l’opportunité d’interdire ou de restreindre certains types d’activités financières, ou encore à la formulation de recommandations à la CE ou au Comité de surveillance du MsU sur le traitement appli- cable aux activités financières nouvelles ou innovantes.

L’ensemble de ces modifications ont été apportées par un règlement européen du 22 octobre 2013 ⁽¹⁾.

(1) Règlement (UE) n° 1022 / 2013 du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2013 modifiant le règlement (UE) n° 1093 / 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité bancaire européenne) en ce qui concerne des missions spécifiques confiées à la Banque centrale européenne en application du règlement (UE) n° 1024 / 2013.

Encadré 1 – Processus d’évaluation globale des établissements de crédit dans le cadre de la préparation au MsU

Conformément au règlement du MsU, la BCE et les autorités compétentes ont entamé, au cours du mois de novembre de l’année sous revue, l’évaluation globale des banques dont la nouvelle autorité de contrôle européenne assumera la surveillance à partir du 4 novembre 2014. Cet exercice porte sur les 128 groupes bancaires dans les 18 pays participants de la zone euro dont la valeur des actifs est supérieure à 30 milliards d’euros, soit environ 85 % des actifs bancaires de la zone euro.

Cet exercice, qui devrait s’achever avant l’entrée en vigueur du MsU, a pour objectif, d’une part, de favoriser la transparence, en améliorant la qualité des informations disponibles sur la situation des banques et, d’autre part, de poursuivre l’assainissement du bilan des établissements de crédit en procédant à une évaluation complète de leur profil de risque et, le cas échéant, à l’identification et à la mise en œuvre de mesures correctrices.

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MÉCANIsME DE sURvEILLANCE UNIQUE

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Cette évaluation, qui doit contribuer au renforcement de la confiance dans le secteur bancaire européen, comprend trois grands volets complémentaires, dont les résultats seront communiqués par pays et par établissement à l’issue du processus, en préalable au transfert de la supervision de ces établissements au MsU :

– Système d’évaluation de risques (SER) : sur la base de divers indicateurs et d’informations rétrospectives et prospectives, une analyse quantitative et qualitative globale du profil de risque intrinsèque des établissements sera réalisée. Elle couvrira le business model, les risques de liquidité, de crédit ou encore les aspects de gouvernance. Cette analyse sera réalisée sur la base d’une méthodologie harmonisée développée par la BCE, en collaboration avec les autorités nationales. Dans un premier temps, ce nouvel outil de supervision sera utilisé en parallèle avec les systèmes nationaux, ce qui permettra de bénéficier de bases de comparaisons et d’améliorer la méthodologie. Ce double examen, relativement lourd au niveau opérationnel, facilitera le processus de transition vers le nouveau cadre de supervision.

– Examen de la qualité des actifs : cet examen vise à analyser en détail la qualité des actifs des banques, en vérifiant essentiellement leur valorisation dans les comptes des établissements au 31 décembre 2013, compte tenu du niveau des garanties et des provisions. L’analyse s’étendra aux expositions du banking et du trading book, aux positions au bilan et hors bilan, aux expositions à des risques domestiques ou étrangers, en faisant jouer des critères de couverture minimale. Toutes les catégories d’expositions seront concernées, qu’elles soient constituées sur des pouvoirs publics, des établissements financiers, des entreprises ou des particuliers.

Une attention particulière sera accordée à la valorisation des instruments plus complexes et des actifs moins liquides ou à plus haut risque, qui contribuent à accroître l’opacité des bilans des banques. Pour cet exercice, une interprétation prudente des normes comptables internationales (IFRs) sera appliquée et une définition harmonisée des créances non performantes et de la tolérance (forbearance) sera établie par l’ABE afin d’assurer un traitement uniforme entre pays et établissements.

– Tests de résistance : à l’issue de l’analyse prudentielle et de l’examen de qualité, des tests de résistance seront réalisés, conjointement avec l’ABE, afin de contrôler la capacité des banques d’absorber différents types de chocs macroéconomiques et financiers.

Pour déterminer les éventuelles déficiences en capital, l’évaluation sera fondée sur une valeur de référence de 8 % de fonds propres de base (Common Equity Tier l – CET 1) conformément à la définition de la directive CRD Iv et du du règlement CRR, tout en tenant compte du dispositif transitoire, tant pour l’examen de la qualité des actifs que pour le scénario de base des tests de résistance. Pour les scénarios défavorables, des seuils de fonds propres plus faibles seront communiqués, avec les détails de l’exercice.

Compte tenu de l’ampleur de cet exercice, la BCE et les autorités nationales collaboreront de manière étroite et continue, tout en recourant à l’appui de tierces parties indépendantes. Afin d’assurer la cohérence de l’exercice entre États membres et entre banques, la BCE se chargera de développer et de mettre en œuvre une méthodologie uniformisée et une approche globale, tandis que les autorités nationales seront responsables de l’exécution, sous le contrôle de la BCE, qui s’assurera de la qualité de l’exercice.

Plusieurs établissements de crédit de droit belge seront soumis à cette évaluation globale. Il s’agit de Belfius, KBC Group, Investar (Argenta), AXA, Bank of New York Mellon et Dexia. Un traitement spécifique sera réservé à ce dernier établissement afin de tenir compte de ses spécificités et du plan de résolution qui a été approuvé par la Commission européenne le 28 décembre 2012. Les établissements de crédit BNP Paribas Fortis et ING Belgium seront également concernés par l’exercice via leurs maisons mères respectives.

Cette évaluation globale des établissements de crédit devra, le cas échéant, être suivie d’une série de mesures correctrices visant notamment à adapter les provisions et les fonds propres des différentes banques. Dans ce contexte, la mise en place ex ante de mécanismes de soutien est cruciale pour le succès de l’exercice. Les déficits

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RÉGLEMENTATIoN ET CoNTRÔLE PRUDENTIELs

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BNB Rapport 2013

2.4 Défis

Au regard de l’ampleur et de l’importance de la réforme du contrôle prudentiel, la mise en œuvre pratique de ce projet soulève de nombreux défis. La période de transition est extrêmement courte, d’autant que l’ensemble des tra- vaux préparatoires devront être finalisés au terme de cette période, même si certains paramètres importants devront encore être fixés par après.

sur le plan organisationnel, la BCE doit développer une expertise et se doter des ressources humaines néces- saires pour mettre en place et harmoniser des pratiques de contrôle de qualité. Au total, la BCE prévoit, sur la période 2013-2014, une hausse des effectifs d’environ 1 000 personnes, qui seront réparties dans différentes directions générales ou autres services de support, les- quels doivent être mis en place au moment de l’entrée en vigueur effective du MsU. Ces engagements, qui com- prendront du personnel issu des organismes de super- vision nationaux, ne pourront être réalisés au prix d’un affaiblissement significatif des équipes nationales, qui seront elles-mêmes soumises à une charge de travail rela- tivement lourde pour procéder à leur propre préparation au MsU et à l’évaluation globale des grandes banques de leur pays. Ces équipes nationales seront amenées à collaborer étroitement avec la BCE, tant dans la phase de transition que dans la phase définitive, notamment dans

le cadre des JsT, ce qui permettra d’assurer les transferts de connaissances requis pour garantir une supervision de qualité.

Au-delà de cette collaboration entre la BCE et les autorités nationales, il faudra aussi veiller à une certaine uniformité dans les décisions afin d’instaurer un level playing field entre les établissements qui passeront sous le contrôle de la BCE, tout en tenant compte des diffé- rences de structure mais aussi de profil de risque existant entre les établissements individuels. Ce processus de décision devra être efficace et s’effectuer dans des délais raisonnables, même s’il faudra faire pleinement jouer les interrelations entre les autorités nationales et la BCE dans la préparation et la mise en œuvre des décisions au sein du MsU. L’exercice d’évaluation globale des grands établissements de crédit européens constituera une première expérience de mise en œuvre de ce cadre de collaboration. Il offrira aussi une première occasion de procéder à l’harmonisation des pratiques et techniques de contrôle.

Au niveau législatif, l’harmonisation des règles introduites par la directive CRD Iv et le règlement CRR va de pair avec le maintien d’un certain degré de discrétion laissé aux États membres et aux autorités de contrôle com- pétentes. Certaines de ces options nationales peuvent avoir des conséquences prudentielles non négligeables. Il de fonds propres qui seraient identifiés devront prioritairement être comblés par des sources privées de capitaux.

si ces dernières sont insuffisantes, l’on pourra recourir à des interventions publiques, conformément aux pratiques nationales et aux règles européennes.

CALENDRIER DE L’ÉVALUATION GLOBALE

Oct. 2014 Juin 2014

Mars 2014

Entrée en vigueur du MSU

Communication officielle Tests de résistance

Système d’évaluation des risques (SER) Examen de la qualité des actifs (EQA)

Nov. 2013 Août 2014 Sept. 2014 Nov. 2014

source : BCE.

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MÉCANIsME DE sURvEILLANCE UNIQUE

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s’agit notamment du traitement des participations d’éta- blissements de crédit dans des compagnies d’assurances, ou encore des régimes applicables, pendant la phase transitoire déterminée par Bâle III, d’une part, aux pertes et gains non réalisés sur actifs mesurés à la juste valeur et, d’autre part, aux impôts différés. Jusqu’à l’entrée en vigueur du MsU, il appartient aux autorités natio- nales – à savoir la Banque pour les entreprises sous son contrôle – de déterminer ces options (cf. le chapitre B, section 2.1, de la partie « Réglementation et contrôle prudentiels » du Rapport pour plus de détails concer- nant les options belges). À partir du 4 novembre 2014, la BCE sera chargée d’harmoniser ces options dans le cadre du MsU. Dans l’intervalle, il subsistera dans le traitement prudentiel des établissements de crédit du MsU des incertitudes qui pourront avoir des implications comptables importantes. Il sera essentiel de quantifier correctement ces incidences pour assurer une approche uniforme du processus d’évaluation global, compte tenu des implications potentielles de cet exercice pour l’impo- sition éventuelle de mesures correctrices de recapitalisa- tion ou de restructuration.

Ces problèmes d’harmonisation ne se limiteront pas au traitement des options de la directive CRD Iv et du règlement CRR, mais se poseront aussi pour l’application des législations nationales des États participants, qu’elles découlent de la transposition d’autres directives euro- péennes ou relèvent du pur droit national, dans la mesure où ces dispositions législatives pourraient interférer avec des missions confiées à la BCE. Dans le cas de la Belgique, on peut songer ici au pouvoir de veto accordé à la Banque sur les décisions stratégiques prises par les établissements de crédit belges.

En matière de réglementation, la BCE devra également coordonner son action avec celle des autorités euro- péennes. Ceci concernera en tout premier lieu l’ABE, mais s’étendra aussi à l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et à l’Autorité eu- ropéenne des marchés financiers (AEMF). En effet, la BCE sera amenée à superviser des conglomérats exerçant des activités dans plusieurs secteurs et devra être, en particu- lier, attentive à prévenir tout risque d’arbitrage qui pour- rait résulter de réglementations sectorielles divergentes.

Graphique 4 IMPLICATIONS DU MSU POUR LA BANQUE EN TERMES DE PROCESSUS DE DÉCISION DES ÉTABLISSEMENTS SOUS SON CONTRÔLE

DÉCISIONS DE LA BNB DÉCISIONS DE LA BCE

DÉCISIONS DE LA BNB

Banques considérées comme importantes Banques considérées comme moins importantes

Autorité de contrôle home ⁽¹⁾

Succursales hors EEE Entreprises d’assurance Entreprises d'investissement Autorité de contrôle host –

grands établissements ⁽²⁾

Autorité de contrôle host – autres établissements ⁽²⁾

Argenta, KBC, Axa, Belfius, Dexia, Bank of New York Mellon

BNP Paribas Fortis, ING, Crelan, Crédit mutuel

KBL, Monte Paschi, Santander, SocGen, ABN, Deutsche Bank

Établissements de crédit Succursales

MSUHors MSU

source : BNB.

(1) Le contrôle home a trait au contrôle dans le pays d’origine de la banque au plus haut niveau de consolidation.

(2) Le contrôle host a trait au contrôle dans le pays d’accueil des succursales ou filiales de banques d’origine étrangère.

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RÉGLEMENTATIoN ET CoNTRÔLE PRUDENTIELs

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BNB Rapport 2013

2.5 Impact sur le contrôle prudentiel de la Banque et sur les établissements de crédit

Du fait de la part de marché significative, en Belgique, des groupes financiers répondant aux critères de banques importantes, la Banque sera particulièrement concernée par la mise en œuvre du MsU. En effet, quelque 95 % des actifs totaux du secteur sont constitués auprès d’établis- sements de crédit belges considérés comme importants et tomberont, de ce fait, sous le champ de la compétence de la BCE à partir du 4 novembre 2014.

Il y aura un JsT par établissement de crédit ou groupe bancaire important. Pour chaque JsT, le Conseil de surveil- lance désignera un coordinateur et décidera de la taille et de la composition de l’équipe. Les autorités compétentes nationales des pays où est établie une banque désigne- ront les membres du personnel qui feront partie des JsT. Ceux-ci constituent pour les autorités compétentes nationales le moyen par excellence d’assister la BCE dans la préparation de ses missions de surveillance. En effet, s’agissant des banques tombant sous le contrôle direct de la BCE, les dossiers devront être préparés par les JsT, selon des procédures clairement définies et harmonisées au niveau du MsU. si la décision finale appartiendra désor- mais au Conseil de surveillance et au Conseil des gouver- neurs, la Banque sera néanmoins préalablement informée de l’ensemble des propositions de décision relatives aux

établissements de crédit dits importants par le biais, d’une part, des membres des JsT, qui feront régulièrement rap- port à la Banque sur les travaux dans les structures du MsU, et, d’autre part, les membres nationaux au Conseil de surveillance et au Conseil des gouverneurs.

Pour les banques considérées comme moins importantes et les établissements ne tombant pas sous le contrôle de la BCE, telles les succursales relevant du droit d’un État non membre de l’EEE, la Banque reste intégrale- ment responsable des décisions finales ⁽¹⁾. Les méthodes de contrôle devront toutefois être harmonisées avec celles développées pour les banques considérées comme importantes, tout en prenant en compte le principe de proportionnalité.

L’entrée en vigueur du MsU affectera aussi les établis- sements soumis au contrôle direct de la BCE. Même si la Banque restera le point de contact pour certains dossiers spécifiques, telle la vérification de l’expertise et de l’honorabilité des dirigeants, ces établissements devront désormais s’adresser à la BCE pour la plupart des dossiers, afin d’assurer l’uniformisation de traitement au sein du MsU. De surcroît, les réunions régulières entre l’autorité de contrôle et les établissements se feront dé- sormais sous l’égide de la BCE et des JsT. si les autorités nationales continueront d’assumer la collecte régulière des données prudentielles, la BCE effectuera les vérifi- cations nécessaires pour s’assurer du niveau de qualité.

(1) À l’exception des décisions relatives aux procédures dites communes, où la décision finale est prise par les organes de décision du MsU.

237 Nouveau cadre de contrôle européen et belge

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MÉCANIsME DE RÉsoLUTIoN UNIQUE

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La Commission européenne a publié le 10 juillet 2013 une proposition de règlement établissant des règles et une procédure pour la résolution des banques dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique ⁽¹⁾. Cette proposition vise à établir le deuxième pilier de l’union bancaire, com- plémentaire aux deux autres piliers, à savoir le mécanisme de surveillance unique et le système de garantie des dé- pôts harmonisé. Le mécanisme de résolution unique veut renforcer la cohérence de l’union bancaire en assurant une centralisation au niveau européen des responsabilités en matière de résolution similaire à la centralisation pré- vue pour les responsabilités en matière de supervision. Un tel alignement est nécessaire dans la mesure où la super- vision, l’intervention précoce et la résolution forment un continuum. Il permet d’éviter que les conséquences des responsabilités de supervision exercées au niveau central ne doivent être portées par les autorités nationales dans le cadre de la résolution.

Le mécanisme de résolution unique, tel que proposé par la CE, repose sur la création d’un Conseil de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique.

Le Conseil de résolution unique serait composé d’un directeur exécutif, d’un directeur exécutif adjoint et de représentants de la Commission européenne, de la Banque centrale européenne et des autorités de résolu- tion nationales. Il serait chargé de la préparation des plans de résolution de l’ensemble des groupes bancaires établis dans les États membres participant au MsU, ainsi que des banques ne faisant pas partie d’un groupe. En corollaire, il procéderait également à l’évaluation des possibilités effec- tives de résolution et fixerait les exigences minimales de fonds propres. Il déterminerait aussi les passifs à prendre en compte pour participer au renflouement interne de la banque, en veillant à ne pas mettre en danger la stabilité financière. Enfin, le Conseil devrait définir l’approche à adopter lorsqu’il constate, en coopération avec le MsU, qu’un groupe ou une banque se trouve effectivement

dans les conditions d’entrée en résolution. Ceci implique, en particulier, de déterminer l’usage devant être fait des différents instruments de résolution que sont (a) la ces- sion des activités de l’établissement, (b) le recours à un établissement-relais, (c) la séparation des actifs et (d) le renflouement interne. L’approche proposée par le Conseil de résolution unique serait validée par la Commission européenne, tandis que sa mise en œuvre serait effectuée par les autorités de résolution nationales concernées, sous la supervision du Conseil de résolution unique.

La définition d’une approche de résolution est régie par une série de principes qui visent à assurer la continuité des fonctions critiques exercées par l’établissement sans pour autant recourir à un financement public et tout en évitant certaines formes d’aléa moral. Le Conseil de résolution unique doit veiller à ce que ce soient les actionnaires qui supportent en premier les pertes, suivis si nécessaire par les créanciers de l’établissement, en fonction de l’ordre de priorité prévalant en cas de faillite et tout en traitant les créanciers de même catégorie de manière équitable.

En particulier, aucun créancier ne peut encourir plus de pertes que celles qu’il aurait dû subir si l’établissement avait fait l’objet d’une procédure de faillite. Enfin, le Conseil de résolution unique veillera à démettre les dirigeants de l’entreprise de leurs fonctions, sauf si leur maintien est nécessaire à la réalisation des objectifs de résolution.

Le Fonds de résolution unique serait, quant à lui, ali- menté par les établissements de crédit et les entreprises d’investissement. Ce fonds remplacerait les fonds de résolution nationaux des États membres participants et assumerait le rôle qui leur est dévolu. Ce fonds pourrait

(1) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) n° 1093/2010.

3. Mécanisme de résolution unique

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RÉGLEMENTATIoN ET CoNTRÔLE PRUDENTIELs

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BNB Rapport 2013 effectuer six types d’intervention. Premièrement, il pour- rait garantir les actifs ou les éléments du passif d’un établissement en résolution, d’une de ses filiales, d’un établissement-relais ou d’un véhicule de gestion d’actifs.

Deuxièmement, il pourrait octroyer un prêt à ces divers organismes. Troisièmement, il pourrait acquérir certains actifs d’un établissement en résolution. Quatrièmement, il pourrait contribuer au capital d’un établissement-relais ou d’un véhicule de gestion d’actifs. Cinquièmement, il pourrait aussi être amené à payer une compensation aux actionnaires ou créanciers lorsqu’il est établi que la compensation qui leur a été octroyée était trop faible au regard de la situation dans laquelle ils se seraient trouvés dans un scénario de faillite. Enfin, sixièmement, il pourrait contribuer au renflouement interne lorsque ce dernier n’a pas été appliqué à l’ensemble des créditeurs éligibles au renflouement interne.

Le Conseil de l’Union européenne a conclu le 18 décembre 2013 un accord sur l’approche globale du mécanisme de résolution unique. Cet accord porte à la fois sur un texte de compromis du règlement établissant des règles et sur une procédure pour la résolution des banques dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique, ainsi que sur la volonté d’aboutir, pour le 1^er mars 2014, à un accord intergouvernemental qui régira le Fonds de résolution unique. Ce Fonds devra être financé principalement par le secteur bancaire et être doté d’un mécanisme de soutien (back stop) à la charge des

autorités nationales ou du MEs ⁽¹⁾, si les fonds disponibles s’avèrent insuffisants. Le texte de compromis prévoit des adaptations relatives au processus décisionnel au sein du mécanisme de supervision unique, à la composition du Conseil de résolution unique et aux compétences du Fonds de résolution unique. Des négociations peuvent ainsi être entamées avec le Parlement européen, en vue de conclure un accord pour la fin de la législature.

L’intention de la Commission européenne est que le mé- canisme de résolution unique entre en vigueur le 1^er jan- vier 2015. Ce mécanisme, qui constitue le prolongement essentiel du mécanisme de supervision unique, doit toutefois, pour fonctionner correctement, s’appuyer sur un corps de règles unifiées au sein des États membres participants. L’entrée en vigueur du mécanisme de résolution unique dépend dès lors également de la date d’entrée en vigueur de la directive établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances de banques ⁽²⁾, qui a été fixée au 1^er janvier 2015. ⁽³⁾

Cette directive sera partiellement transposée en Belgique au travers de la nouvelle loi bancaire, qui attribue notamment le rôle d’autorité de résolution à la Banque, au sein de laquelle un Collège de résolution sera constitué. Cette nouvelle autorité de résolution sera dès lors amenée à collaborer avec le Conseil de résolu- tion unique, dans le cadre des missions qui lui auront été attribuées ⁽⁴⁾.

(1) Le 21 juin de l’année sous revue, l’Eurogroupe a conclu un accord sur la recapitalisation directe des établissements financiers par le MEs. Cette recapitalisation resterait limitée à 60 milliards d’euros. Le cadre opérationnel ne serait achevé qu’une fois les propositions législatives de redressement et de résolution ainsi que de système de garantie des dépôts finalisées par le Parlement européen.

(2) Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour le redressement et la résolution des défaillances d’établissements de crédit et d’entreprises d’investissement et modifiant les directives 77/91/CEE, 82/891/CE, 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE et 2011/35/UE et le règlement (UE) n° 1093/2010.

(3) Cf. à ce sujet le chapitre B, section 2.4, de la partie « Réglementation et contrôle prudentiels » du Rapport, qui est consacré au cadre législatif pour le redressement et la résolution des banques.

(4) Cf. à ce sujet le chapitre B, section 2.4, de la partie « Réglementation et contrôle prudentiels » du Rapport.

239 Nouveau cadre de contrôle européen et belge

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PoLITIQUE MACRoPRUDENTIELLE

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Le mécanisme de supervision unique, qui a une mission microprudentielle, va devoir coordonner son action avec celle des autorités macroprudentielles chargées de veiller à la stabilité d’ensemble du système financier. Un des grands enseignements de la récente crise a effectivement été qu’une approche individuelle des établissements ne suffit pas pour contenir les risques de fragilisation finan- cière. Dans un contexte de globalisation des marchés, les interactions entre intermédiaires financiers peuvent rapidement provoquer des phénomènes de contagion qui se développeront d’autant plus rapidement que les prin- cipaux acteurs de marché auront adopté des stratégies similaires ou pris des positions identiques.

Cette dimension macroprudentielle fait appel à des com- pétences spécifiques car elle exige non seulement de développer une vision agrégée du fonctionnement des marchés financiers, mais aussi de bien comprendre les interactions entre les sphères réelle et financière de l’éco- nomie. En effet, les causes d’instabilité dans le système ne sont pas exclusivement liées à des facteurs endogènes, mais peuvent aussi provenir de développements dans la structure des activités économiques, se marquant, au niveau mondial, par des déséquilibres structurels de la balance des comptes courants ou encore, au niveau national, par une hypertrophie de certaines catégories de dépenses et d’investissements, notamment dans le secteur immobilier.

De par leur position au centre du système financier, com- binée aux expertises développées dans la conduite d’un des grands volets de la politique macroéconomique, les banques centrales sont amenées à jouer un rôle de pre- mier plan dans la définition de cette politique macropru- dentielle. Celle-ci doit combiner deux grands impératifs.

Elle doit s’exercer de manière coordonnée au sein de ré- gions économiques caractérisées par une étroite intégra- tion financière, comme c’est le cas pour la zone euro, car

les manifestations de contagion risquent d’être particuliè- rement virulentes dans un tel environnement. En même temps, le constat que l’instabilité financière peut aussi se développer au sein d’un marché particulier suite à des développements conjoncturels propres à un pays plaide pour laisser une certaine autonomie nationale. D’une part, en l’absence de mécanisme de résolution unique, les autorités domestiques resteront responsables des implications financières d’une crise systémique touchant leur économie. D’autre part, ces autorités seront d’autant plus amenées à utiliser leur liberté d’action en matière de politique macroprudentielle que les autres grandes com- posantes de la politique macroéconomique, comme les politiques monétaire et microprudentielle, échappent de plus en plus largement à leur contrôle direct.

Ces considérations ont présidé à la création, en 2010, du Comité européen du risque systémique (CERs), qui a été chargé de coordonner la conduite de la politique macroprudentielle au sein de l’UE et de stimuler, par ses alertes ou ses recommandations, les actions des autorités nationales ou européennes en ce domaine. Le CERs a jusqu’ici formulé six recommandations. Quatre d’entre elles concernent des matières spécifiques, à savoir les prêts en monnaies étrangères, le financement en dollars des établissements de crédit, les organismes de placement collectif monétaires, et l’évaluation et le suivi des risques de financement. Deux concernent plus spécifiquement la mise en place de structures appropriées pour l’exercice de la politique macroprudentielle.

La première de ces deux dernières recommandations demande à chaque État membre de l’UE de désigner une autorité nationale spécifiquement en charge de cette poli- tique. En Belgique, le gouvernement propose de confier ce mandat à la Banque par son projet de loi établissant les mécanismes d’une politique macroprudentielle et pré- cisant les missions spécifiques dévolues à la Banque dans

4. Politique macroprudentielle

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RÉGLEMENTATIoN ET CoNTRÔLE PRUDENTIELs

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BNB Rapport 2013 le cadre de sa mission visant à contribuer à la stabilité du système financier. À cette fin, la Banque se verrait octroyer la possibilité de collecter toutes les informations utiles auprès des établissements susceptibles de générer un risque macroprudentiel, le cas échéant en passant par les organismes en charge du contrôle de ces établissements.

Elle pourrait mobiliser les informations et expertises dont elle dispose en interne et s’appuyer sur ses contacts régu- liers avec les autres instances concernées, ainsi que sur ses relations avec les autorités européennes parties prenantes à l’exercice de la politique macroprudentielle.

Une autre recommandation du CERs invite les États membres à développer une stratégie pour la conduite de la politique macroprudentielle en définissant des objectifs intermédiaires, en mettant en œuvre des instruments spécifiques et en évaluant régulièrement ces objectifs et instruments. Afin que la Banque puisse se conformer à cette recommandation, le projet de loi prévoit un large éventail d’instruments. À cet égard, il convient d’éta- blir une distinction entre, d’une part, les instruments qui avaient initialement une visée microprudentielle et, d’autre part, certains instruments à portée exclusivement macroprudentielle. Les premiers comprennent notam- ment l’imposition d’exigences supplémentaires en matière de fonds propres ou de liquidité, soit générales soit axées sur certaines expositions, et de limites quantitatives liées aux contreparties ou à certaines activités. La Banque peut les introduire directement, pour autant qu’elle en informe préalablement les autorités compétentes et qu’elle tienne compte de leurs objections éventuelles. La deuxième série d’instruments regroupe des mesures relatives aux crédits hypothécaires, concernant les ratios rapportant le mon- tant du prêt à la valeur du bien à financer et le service de la dette au revenu de l’emprunteur, qui sont à mettre en œuvre par le gouvernement sur avis de la Banque.

La Banque n’a toutefois pas attendu la mise en place formelle de cette nouvelle loi pour envisager la mise en application de mesures visant à prévenir l’émergence de risques de nature systémique. si la législation antérieure n’avait pas désigné d’autorité responsable de la politique macroprudentielle en tant que telle, la loi organique de la Banque incluait de longue date, dans les missions de la Banque, celle de contribuer à la stabilité financière. Ce rôle de la Banque a été fortement élargi en avril 2011 avec la mise en œuvre du modèle dit « twin peaks », qui a intégré les dimensions macroprudentielle et microprudentielle de la supervision financière et qui a doté la Banque de pou- voirs spécifiques pour les établissements dits systémiques.

C’est dans ce cadre que la Banque a introduit, à la fin de 2013, deux adaptations à sa réglementation en matière de fonds propres. Considérant les hausses

récentes des prix de l’immobilier et les incertitudes éco- nomiques qui pourraient peser sur les capacités futures de remboursement des emprunteurs, elle a relevé, entre autres éléments d’un paquet global, les coefficients de pondération des crédits hypothécaires, dont les niveaux étaient sensiblement inférieurs à ceux en vigueur dans la plupart des pays voisins (cf. le chapitre C, section 2.1, de la partie « Réglementation et contrôle prudentiels » du Rapport). Par ailleurs, pour réduire l’importance des activités à risques élevés prestées par les établisse- ments de crédit, la Banque propose, dans le cadre des réflexions sur l’opportunité d’une réforme structurelle dans le secteur bancaire belge, d’imposer une surcharge en fonds propres sur les activités de négoce dépassant un certain seuil (cf. le chapitre B, section 3, de la partie

« Réglementation et contrôle prudentiels » du Rapport).

La centralisation de la supervision prudentielle des éta- blissements de crédit dans le futur MsU va conduire la Banque à coordonner davantage que par le passé son action macroprudentielle avec la BCE. Jusqu’ici, cette coordination se fondait essentiellement sur les interac- tions existant entre la stabilité financière et la stabilité des prix, objectif premier de la politique monétaire de la BCE. Elle reposait sur l’article 127.5 du Traité sur le fonctionnement de l’UE stipulant que le sEBC contri- bue à la bonne conduite des politiques menées par les autorités compétentes en ce qui concerne le contrôle prudentiel des établissements de crédit et la stabilité du système financier. La prise en charge directe de la surveillance individuelle des établissements financiers systémiques de la zone euro va amener la BCE à contrô- ler l’usage, à des fins microprudentielles, de nombreux instruments susceptibles d’être également mobilisés en matière macroprudentielle. Ceci ne supprimera pas tout besoin d’utilisation plus ciblée de ces dispositifs par les autorités nationales en cas d’évolution menaçant la sta- bilité financière d’un des pays membres. Le règlement sur le MsU prévoit que tant les autorités compétentes nationales que la BCE pourront, moyennant notifica- tions mutuelles préalables, imposer des exigences de solvabilité supplémentaires à des fins systémiques. Ceci a pour conséquence que ces compétences respectives se renforceront et se complèteront pour, le cas échéant, relever le niveau des exigences, mais non le réduire afin d’empêcher que l’exercice de la politique macro- prudentielle n’entraîne un assouplissement des règles prudentielles.

La mise en place de ce nouveau cadre de coordination de la politique macroprudentielle entre la BCE et les BCN devra être conciliée avec l’établissement, au sein du sEBC, d’une structure de gouvernance permettant à la fois d’assurer l’autonomie de l’exercice de la surveillance

241 Nouveau cadre de contrôle européen et belge

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PoLITIQUE MACRoPRUDENTIELLE

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individuelle des établissements de crédit et de préserver l’indépendance de la politique monétaire. En matière macroprudentielle, il faudra établir des agencements particuliers reflétant la hiérarchie qui prévaut déjà au niveau de la plupart des pays membres, où la banque centrale est l’instance prééminente concernant l’intro- duction de réglementations destinées spécifiquement à prévenir les risques de nature systémique.

Par ailleurs, la BCE va devoir se concerter avec le CERs, qui gardera ses propres compétences macroprudentielles. Celles- ci sont à la fois plus limitées que celles de la BCE, car le CERs

n’a qu’un pouvoir d’alerter ou de recommander, sans prise directe sur l’utilisation même des instruments et plus larges dans la mesure où le mandat du CERs couvre l’ensemble de l’UE et excède le seul segment des établissements de crédit pour s’étendre à l’ensemble du secteur financier.

TABLEAU 1 ARCHITECTURE EUROPÉENNE DU CONTRÔLE PRUDENTIEL Surveillance

microprudentielle Surveillance

macroprudentielle Règlementation

prudentielle

Zone euro Reste de l’UE Zone euro Reste de l’UE UE

Banques MSU /

autorités nationales

Autorités nationales MSU / autorités nationales /

CERS

Autorités nationales / CERS

CE / ABE

Autres institutions financières

Autorités nationales Autorités nationales / CERS CE / AEAPP / AEMF

Source : BNB.

243 Nouveau cadre de contrôle européen et belge

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CADRE DE CoNTRÔLE EN BELGIQUE

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La loi du 2 juillet 2010 ⁽¹⁾ a jeté les bases d’une modifi- cation radicale du contrôle des entreprises du secteur financier en Belgique en accordant au Roi les pouvoirs nécessaires pour transférer le contrôle prudentiel des établissements de crédit, des entreprises d’assurance, des entreprises d’investissement, des entreprises de réassu- rance et des institutions de retraite professionnelle (IRP) à la Banque.

Conformément à cette réforme instaurée par l’arrêté royal twin peaks, la Banque est devenue la principale au- torité de contrôle prudentiel tandis que la FsMA assure le contrôle transversal des règles de conduite, la surveillance des marchés, ainsi que l’information et la protection des consommateurs ⁽²⁾. Le rapport au Roi précédant l’arrêté

« twin peaks » a également précisé la frontière entre les compétences des deux institutions : « Les règles pruden- tielles visent spécifiquement à assurer la solidité des éta- blissements financiers, grâce à des exigences en matière notamment de solvabilité, de liquidité et de rentabilité de ces établissements ; les règles de conduite visent spé- cifiquement à assurer le traitement honnête, équitable et professionnel des clients grâce à des exigences en matière notamment de compétence de l’entreprise, de la conduite de ses affaires et du traitement consciencieux du client ou du consommateur en matière de règles de conduite. »

5.1 Protocole de collaboration entre la Banque et la FsMA

La nouvelle architecture de contrôle « twin peaks » implique un certain nombre d’interactions et de concer- tations entre la Banque et la FsMA en vue d’assurer la coordination de l’exercice de leurs missions de contrôle. si la législation bancaire et financière, adaptée par l’arrêté royal « twin peaks », comporte certaines

dispositions réglant la coordination du contrôle effectué par la Banque et la FsMA, cette législation prévoit éga- lement que ces deux autorités concluent un protocole afin de régler les modalités pratiques des collaborations prévues par la loi, ainsi que les cas où une concertation est nécessaire pour assurer une application uniforme de la législation.

La Banque et la FsMA ont conclu ledit protocole le 14 mars 2013 ⁽³⁾. Celui-ci a été conçu comme explicitant la compréhension commune qu’ont les deux autorités de la coopération qui existe entre elles, tout en rappe- lant qu’il appartient à chaque autorité d’exercer les mis- sions qui lui sont dévolues par la loi en pleine autonomie et responsabilité. La coopération se matérialise sous trois formes, à savoir des échanges d’informations, des consultations et des concertations, ces dernières étant conçues comme un dialogue à l’issue duquel l’autorité appelée à prendre une décision demeure seule respon- sable de celle-ci.

Elles ont notamment convenu à cet égard qu’outre les échanges d’informations prévus par la législation bancaire et financière, elles se communiqueraient d’ini- tiative toutes les informations significativement impor- tantes et pertinentes pour l’exercice de leurs missions respectives afin de permettre à chacune d’elles de prendre ses décisions en parfaite connaissance de cause.

De même, elles ont convenu qu’elles se consulteraient afin d’assurer une application uniforme de la réglemen- tation bancaire et financière.

5. Cadre de contrôle en Belgique

(1) Loi du 2 juillet 2010 modifiant la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers, ainsi que la loi du 22 février 1998 fixant le statut organique de la Banque nationale de Belgique, et portant des dispositions diverses.

(2) Cf. Doc. parl., 52^e législature, 2009-2010, n° 2408/1, p. 27.

(3) Protocole général relatif à la collaboration entre la Banque nationale de Belgique et l’Autorité des services et marchés financiers en vue d’assurer la coordination du contrôle des établissements sous leur contrôle respectif. Ce protocole est publié sur les sites internet respectifs des deux autorités.

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RÉGLEMENTATIoN ET CoNTRÔLE PRUDENTIELs

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BNB Rapport 2013 Le protocole instaure, en plus des réunions périodiques qui se tiennent entre le gouverneur de la Banque et le président de la FsMA, un comité de liaison et un comité conjoint des politiques de contrôle. Ces deux comités ont pour objectif d’assurer un dialogue continu entre les deux autorités concernant respectivement la mise en œuvre du protocole et la coordination de leurs politiques de contrôle. Dans ce cadre, la Banque et la FsMA se sont notamment consultées sur des aspects relatifs au carac- tère fit and proper des dirigeants et au blanchiment de capitaux.

Le protocole décrit par ailleurs les modalités pratiques de coopération entre les deux autorités.

on relève encore que ce protocole général de collabora- tion permet de répondre aux recommandations formulées par le FMI dans le cadre du PEsF et qu’outre ce protocole, la Banque et la FsMA ont déjà conclu un protocole de collaboration en matière de surveillance et de contrôle des infrastructures de marché, tandis qu’un protocole concernant les entreprises d’investissement étrangères est en voie de finalisation.

5.2 Contrôle des institutions de retraite professionnelle et des pensions complémentaires

Les compétences relatives au contrôle prudentiel des ins- titutions de retraite professionnelle (IRP) n’ont pas encore été transférées à la Banque. Ce transfert est inscrit au chapitre 20 de l’arrêté « twin peaks » mais, en vertu de l’article 351, paragraphe 2, 3^e tiret du même arrêté, la date effective de ce transfert doit être déterminée par un arrêté royal. À défaut d’un tel arrêté, le transfert s’opérera de plein droit le 31 décembre 2015. Il était également prévu que, pour le 31 décembre 2013 au plus tard, la Banque et la FsMA établissent un rapport devant « permettre au Roi de prendre une décision quant à l’entrée en vigueur des dispositions de ce chapitre ». Ce rapport doit, entre autres, examiner les modifications éventuellement intervenues sur le plan des caractéristiques propres à la législation et au marché des IRP et avoir comme objectif le traitement équivalent des établissements opérant dans le secteur du deuxième pilier de pension (entreprises d’assurance et IRP), de manière à éviter l’arbitrage prudentiel. La Banque a soumis son rapport au gouvernement à la fin de 2013.

B. Réglementation prudentielle