Agriculteurs en difficulte en Irlande

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Yves Léon

To cite this version:

îL18/lV&9

AGRICULTEURS EN DIFFICULTE EN IRLANDE

Yves lEON

Institut National de la R,echerche Agronomique Station d'Economie et Sociologie Rurales de Rennes

Convention INRA-DAFE (2194 B)

Rapport d'étape

1. LE CONTEXTE G.EN.ERAL

J .1. Caractéristique.s structurelles et évolution récente de l'agriculture irlandai.se1

Au sein des pays de la Communauté, 1' Irlande est 1 'un de ceux o~ l'agriculture occupe une proportion relativement importante de la population active : en 1973 un cinquième de celle-ci était employée dans l'agriculture et en 1987, les agriculteurs représentent encore 15 % du total (contre 8 % pour l'ensemble de la Communauté).

La valeur ajoutée brute au coOt des facteurs du secteur se maintient autour de 2 milliards d'écus depuis 1983 et représente une part légèrement décroissante du produit intérieur brut au cours des dernières années : en 1986 (dernier chiffre connu) la proportion est de 9,5 %. A titre de comparaison, à la même date, la part de l'agriculture dans le PIB est de .5 ., 3 % au Dane.mark et de 3 , 9 % en France.

Répartition des exploitations

Les exploitations agricoles irlandaises sont plutôt de petite taille (23 ha de SAO en 1985, pour 27 ha en France et 31 ha au Danemark) ; i l n'y a pas eu d'évolution sensible de cette taille au cours de la dernière décennie (1975-1985) et cette stagnation reflète l'inertie des structures d'exploitations. En effet, la répartition par classes de taille s'est peu modifiée au cours de cette décennie : e:n 1985, comme en 1975, les exploitations de 30 ha et plus représentent 22 % de l'ensemble.

Toutefois, ce critère ne prend en compte qu'un aspect de la dimension des exploitations. Ainsi, les plus grandes exploitations en termes de marge brute standard (plus de 16 000 écus) sont passées de 3 % à 16 % du total au cours de la même période et, en 1985, c1oncentrent 59 % du total de la marge brute standard ( 21 % en 1975). Celle-ci a doublé de 1975 à 1985. On peut donc c,onclure à une réelle intensification par rapport à la terre et à une concentration de la production de

l'agriculture irlandaise pendant cette période.

Les productions animales sont largement dominantes en Irlande 90 % des exploitations pratiquent ces spéculations qui concernent essentiellement la viande bovine, le lait, et la viande ovine. La part de la production finale d 'origine animale atteint 87 % en 1987.

Equipement des exploitations agricoles et situation financière L'agriculture

l'utilisation d'un

irlandaise est caractérisée niveau de capital modeste comparé à 1 Source Eurostat, Agriculture 19a9, sauf indication contraire.

par celui

des autres agriculture occidentales. Ainsi, en 1980, le nombre de tracteurs pour 100 hectares de SAU est-il seulement de 2, 5 contre 6, 5 au Danemark ou 4, 6 en France. Pour cent vaches laitières, les éleveurs irlandais ne disposent à la même date que de 1,4 installation de . traite mécanique, alors que ce chiffre est de 5,3 en France. Le montant des amortissements par personne employée permet de préciser le niveau d'utilisation du capital 2 400 écus par unité de travail en 1985/86 contre 4 750 en France ou 3 650 en moyenne pour l'Europe des 10 2

Cette situation peut être considérée comme un des points faibles de l'agriculture irlandaise, malgré un mouvement de capitalisation rapide qui a dé.marré e.n 197 3 avec 1 'entrée de 1 'Irlande dans le Marché Commun mais semble s'être essoufflé assez vite. En 1979, la FBCF atteint un maximum et s'élève (aux prix et taux d-e change de 1980) à 553 millions d'écus ; elle est seulement de 259 millions d'écus en 1985.

Si l'intensité capitalistique de l'agriculture irlandaise est faible, son endettement est également peu élevé. En 1983, le taux d' endett-ement, calculé au niveau du secteur, était de 8 % (Sheehy et O'Connor, 1986 cités par Matthews, 1987), contre 3 % en 19703 _{• Là encore, une augmentation sensible s'est} produite depuis 1973, mais le niveau atteint reste bas comparé à ce qui est rencontré dans les autres pays (tableau 1).

Tableau 1. L'endettement des exploitations de quelques pays de la CKE 119851

Belgique Danemark RFA Gréc-e France Irlande Pays-Bas EUR 10 Encours 1oyen

en

iooo

par exploitation 34 128 53 44 9 121 30

Taux d'endettement

Encours/passif 1%) 23 47 23 2-8 33 17

Source : RIC~ dté dans CC& - Rapport ... 1988, op. cit. p. 61.

Toutefois, ce chiffre moyen recouvre, comme ailleurs, des disparités notables entre exploitations en 1980, quatre sur cinq des agriculteurs irlandais n'étaient pas endettés (n'avaient pas d'intérêt à payer pour des prêts agricoles) (Cox. et al., 1982) (tableau 2), et en 1983, 25 % seulement des agriculteurs à temps pl,ein sont endettés. Les agriculteurs les plus endettés (encours > à 50000 IR f} représentaient 8 % de l'ensemble et 41 % de l'endettement total.

2 CCE, Situation de l'agriculture 1988, p. 74.

3 Igoe, 1985, ,observe un taux d'endettement égal à 3 t en 1983, pour les 1500 exploitations du Fan Nanagesen,t Survey.

La répartition de l'endettement est donc concentrée et la pression financière le sera également

Table:au 2. Intérêts payés sur les prêts agricoles - 1980

Revenu 10,nétaire Po,ur,centag,e d'agriculteurs qui ont à payer un montant d'intérêts

par exploitation égal à :

IR f G o-so10 500-1000 1000-2000 20010-3000 30100-500,0 + de 5000 Bnseable ( 0 7,7 0, 8 0, 1 0,2 0 ,, 0 0,0 0,3 9, 1 0-1000 31,2 0, 8 0,1 0,1 0,0 0,1 0,0 32, 3 1000-3000 24,5 1,9 0,8 0,3 0,2 0 ,l 0,1 27,9 3000-5000 '8, 4 1, 7 1, 3 0 ,,6 0,.1 0,1 0,2 12,4 5000-10000 ,6, 6 1,8 1,2 0,, 9 10, 5 0,. 4 0,5 11, 9 10000-20,0100 2,l 0 ,, 7 0,4 0,,6 ,0,' 0,J 0,7 5,3 + de 2010,00 ,0 '3 0,,1 · 0,0 0,1 0,1 0,1 0,5 1,2 Bnse.tble 80,8 7,9 3,9 2,7 1,4 l, l 2,2 100,0

Note : Ces chiffr.es proviennent du Fan 11ta,nage1ent Survey 198,Q - ln F.oras Taluntais [données non publiéesl Revenu .aonétaire = R,ev,enu agricole fadl:ial + intérêts + aortissements - variations de stocks [Cash incoae = fa1il1 far• inco1e + interest payments + depreciation - inventory changes).

Sour~e : Cox et al., 1982.

Evolution dés revenus

Du fait du caractère relativement extensif de leur agriculture . 321 écus de consommations intermédiaires par he·ctare en 1983, contre 597 ,en France ou 1197 au Danemark (Eurostat, 1986), les agriculteurs irlandais perçoivent des revenus peu élevés (graphique 1).

Gr:phi~ue :. 7aleur ajoutée let:s r.cyeï:ne ~ar ;e!s:nne oc::.:~ée ::llplo_yée en aqri::.iltura• dans la ::i::1:unac:é

et ;ar Etat ]eibre

!10 a ]Cfenne SU! 11 ~es années .982 i 1986

200- _182.4

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L'évolution de_ ce.s rev,enus a été heurtée ces dernières

année:s : après une hausse sensible au cours des années 1970, la

valeur réelle du revenu agricole a chuté en 1979 et 1980, puis

a repris un .mouv-e·m,ent d,e hausse jusqu '' à 1988 avec une baisse

notable en 1985 ,et 1986. L'amélioration constatée en 1987 et

198,8 est e·xtrêmement nette et ,en 1988 permet au revenu des

agriculteurs de dépasser le niveau atteint en 1978 (indice 147

contre 133 en 1978) 4 _{(graphique 2) .}

1.2. Quelques éléments sur la politique agricole et l'organisation du système rde crédit ,(Voir Ma.tthews, 198.7 ,et Farm incomes, 1982)

L'agriculture représente en Irlande un secteur d'activité très important, tant par la population qu'il emploie que par le

pource.ntage du PIB qu'il fournit. L'évolution du secteur a par

suite des conséquences majeures sur l'économie irlandaise dans

son ensemble, mais malgré son poids spécifique, l'agriculture

reçoit sensiblement le même traitement que les autres activités

économiques d,e la part des pouvoirs publics .

Par ailleurs l'agriculture irlandaise a besoin de se

moderniser. L'effort de modernisation pesant très lourd sur les finances publiques, l'adhésion au Marché Commun a eu pour effet

d'apporter un coup de fouet au se,cteur en lui ouvrant des

marchés nouveaux à des prix rémunérateurs et donc de stimuler

sa mutation, mais aussi de faire partager le coQt de celle-ci à l'ensemble de la CEE (Cox et al., 1982).

La politique agricole irlandaise résulte d'un compromis

entre un libéralisme tradi tionn•el et un objectif de

modernisation qui appelle à plus d'interventionnisme de la part

de l'Etat.

Ce compromis nous s-embl,e illustré par le fonctionnement du

-crédit à l'agriculture. Celui-ci provient essentiellement des

banques généralistes qui détienne.nt la plus grosse part du

marché (71 % de l'encours agricole en 1985) et de

l'Agricultural Credit Corporation, organisme para-public

spécialisé initialement dans les prêts à moyen et long terme,

mais qui les distribue aux conditions commerciales. Devant les besoins de modernisation de l'agriculture et les possibilités

offertes par l'entrée dans la Co.mmunauté Européenne, le

gouvernement décide la mise en place d'un plan de Modernisation (Modernisation Scheme) en 1974. Un des acteurs privilégiés de

ce plan est l 'ACC, dont le,s activités se développent

considérablement au cours de.s années 70 (en 1976, la part de

l'ACC dans l'encours atteint 54 % du total) . Avec le

retournement de conjoncture du début des années 80, les banques commerciales retrouvent leur position dominante traditionnelle.

4 L'indicateur utilisée est la valeur ajoutée nette réelle au codt de~ facteurs par Unité de Travail (OTA, indice 100 en "1980". "1980"=1979+80+81/3. Eurostat,. 1Revenu agricole 1988.

Ce mouvement de balancier de la distribution du crédit à

l'agriculture ,est, à notre sens, ·caractéristique de la

politique agricole irlandaise dont le fondement reste le

libéralisme, un libéralis.me p:r.agmatique qui admet, si les

circonstances l'exigent, des amendements significatifs. La

manière dont le problème des agriculteurs en difficulté a été traité en Irlande constitue une application pratique de ce mode de fonctionnement.

2. LES AGRICULTEURS EN DlFFICULTE

Cette question a été présentée de façon très détaillée par Matthews, 1987. Par conséquent nous nous contenterons de rappeler les faits saillants de son analyse avant d'aborder la

façon dont la situation a évolué depuis 1986.

2.1. L'apparitfon ,des problèmes .nnancie~s dans l'agriculture

Selon Mattbews, les problèmes financiers apparaissent dans l'agriculture à cause de la conjonction des éléments suivants. T•out d' abo.rd, l'endettement s'accroît rapidement à partir de 1973, du fait d'·une conjoncture éc,onomique très favorable, soutenu,e par un régime fiscal f av.arisant les investisseurs et, au niveau du secteur, par des taux d'intérêt réels négatifs et une augmentation considérable de la valeur des terres. L'incitation à s'endetter est donc forte.

Par ailleurs, les taux d'intérêt nominaux connaissent une hausse sensible, et atteignent 17 % en 1980, ce qui place

l'Irlande parmi les pays 06 ils sont les plus élevés, avec le Danemark et le Roya·urne-Uni (Cox et al. , p. 82) . Le rapport des intérêts au revenu reste au-dessus de 25 % de 1980 à 1982.

A cela i l convient d'ajouter le fait que l'endettement est très inégalement réparti. Selon Cox et al., repris par Matthews, en 1980, 20 % seulement des agriculteurs ont à payer des inté.r,êts sur emprunts.

Enfin, en 1979 et 1980, le revenu enregistre une · chute considérable (30 % par rapport à 1978), à la fin de la période transitoire qui avait suivi l'adhésion à la CEE. L'entrée de l'agriculture irlandaise dans le régime commun, sans possibilité de dévaluer la livre verte, porte un coup sérieux aux revenus.

2.2. Evaluation du .nombre d'agriculteurs en difficulté (1980-82)

qui croise le

la proportion Selon l'étude présenté,e dans Cox ~ a l . ,

revenu monétaire par exploitation~ et d' 'exploitants ayant des intérêts d'emprunts, étaient susceptibles d'apparaître dans 6 % des agriculteurs. En se limitant aux agriculteurs Higgins et Roche, 1982, arrivent à 8700 difficulté en 1980. les difficultés cas, soit 14 000 à temps complet, agriculteurs en 5 rnenu monétaire [d'inventaire).

Les enquêtes de 1 'ACOT ,(Agricul tural Education and Training Authority) confirment ces estimations. Sur la base des définitions retenues par cet organisme, il y a difficulté financière si les emprunts ne peuvent être remboursés. La difficulté est particulièrement grave lorsque les intérêts eux-même·s ne peuvent être payés. En 19.81-82, 9 300 agriculteurs environ rentrent dans la première catégorie ; parmi eux, 4 000 n'arrivent pas à faire face au simple paiement des intérêts. Cette enquête permet de caractériser le profil des agriculteurs en difficulté : exploitations d'assez grande taille (environ 50 ha de SAU), efficacité convenable (surface fourragère égale à 0,6 -0,7 ha par Unité de bétail), ambitieux projets de croissance, fragilité financière liée à un niveau élevé des emprunts et des paiements d'intérêt. Malgré une marge brute par hectare élevée, l,e revenu agricole devient insuffisant pour faire face aux différentes dépenses {Connolly, 1985).

2.3. Les réactions à fa crise débat sur l'opportunité de l'aide

La crise financière de l'agriculture a été l'occasion d'un débat indirect sur 1a place du secteur dans l'économie du pays.

S'interrogeant .sur les causes de difficultés, certains

observateurs ont estimé qu,e l'aide publique n'allait pas de soi.

Comme les autres agents économiques, les agriculteurs sont des entrepreneurs et à ce titre ils doivent assumer leurs choix économiques, mêmes si des modifications imprévues des coQts et des revenus apparaissent. Il n'y a donc pas de raison de les

aider particulièrement. Si, de plus, leurs difficultés

résultent d'un comportement spéculatif vis-à-vis du prix de la terre, l'aide de l'Etat n'est plus du tout justifiée. Par ailleurs, l'aide accordée aux agriculteurs peut permettre indirectement de renflouer leurs créanciers et donc d'éviter à ceux-ci de payer le prix de leurs erreurs de gestion.

En s'en tenant à ces arguments l'aide publique {c'est-à-dire le paiement par le contribuable de subventions accordées

aux agriculteurs) paraissait difficilement justifiable,

d'autant plus que l'effet de la disparition d'un nombre restreint d'exploitations sur l'emploi semblait devoir être faible.

Inversement, de même que les banques avaient une part de responsabilité dans les déboires de leur clientèle agricole, le rôle de l'Etat ne pouvait être minimisé. Dans la mesure oà des agriculteurs efficac·es s 1

étai,ent endettés pour se moderniser, sur les incitations de l'Etat, celui-ci se devait de les aider à surmonter leurs problèmes. Un désengagement des pouvoirs publics au moment oà était entrepris un effort intense de modernisation ne pouvait avoir que des effets désastreux dans 1' avenir. Pour ce,s deux raisons, un,e aide de l'Etat pouvait donc être justifiée (Farm incomes, 1982).

2.4. Les mesures prises de 1982 à 1986

Elles consistent dans deux types d'aide : la bonification d'intérêt par l'Etat et la garantie de l'Etat pour des emprunts contractés à l'étranger à des taux inférieurs au taux en vigueur dans le pays. Dans ce dernier cas, le risque de change est assumé par l'Etat {Matthews, 1987).

Signalons d'entrée que les mesures spécifiques aux

agriculteurs en difficulté font en réalité partie de programmes

plus vastes mis en oeuvre dans le cadre des plans de

modernisation successifs (Farm Modernisation Scheme) pour

toutes l,es exploitations agricoles ayant investi de 1974 à

1'980. Il -est probable que ces circonstances ont joué dans le

débat sur l'aide aux agriculteurs en difficulté dans la mesure où ces programmes d'intervention moins ciblés se développaient parallèlement (voir Matthews, 1987, pour les détails des plans) .

Les exploitations en très grande difficulté (incapables de payer les intérêts de leurs emprunts) ont eu accès au "Plan de secours" (Rescue package), consistant en une bonification d'intérêt pouvant abaisser le taux d'intérêt de 8,75 % sur trois ans, sans que le taux réduit puisse être inférieur à

10, 75 '% .• Le montant maximal des emprunts concernés était de 100000 f et celui de la bonification de 26 250 f sur trois ans. Les exploitations devaient faire la preu·ve de leur viabilité dans le cadre de ce plan. L'Etat prenait à sa charge 75 % de la dépense et les organismes de crédit le reste. Le plan fut mis

en oeuvre de 1982 à 1986 inclus6 •

Sur la base de ce plan, 6 800 exploitations ont été aidées, avec une bonification d'intérêt moyenne de 6,8 % pour un prêt d'un montant moyen de 24 750 E.

Parmi les plans de garantie contre les variations de change, ·un programme spécial fut mis en place fin 1986 pour

compenser les conséquences de conditions climatiques

désastreuses en 1'985 et 1986. Les exploitants en difficulté pour cette raison eurent ac,cès à des prêts à 5, 5 % , taux à

comparer avec les 12 % des prêts commerciaux à court terme pour l'agriculture à la même époque.

6 ffotoos que le "plan de secours" constituait le co1piément des deux autres progra11es d'aide au dhendettn1ent, .1oins avantag,e,ux, .basés :sur ·un,e bonification d'intérêt de 5 ,. accessibles aux exploitations n'éprouvant pas de graves difficultês.

2.5. Evalua.tien des m,esures pris.es

Le plan de secours s'est terminé en 1986. Nous ne

disposons pas d'une évaluation complète de ses effets.

Toutefois d'après l'ACOT, 70 à 80 % des bénéficiaires étaient, début 1986, en mesure d,e pay,er normalement leurs intérêts. (Nou·s ne .savons pas s'ils pouvaient également rembourser le capital restant dQ).

Il restait donc à cette date quelque 1 000 agriculteurs en très grande di.f·ficulté f.inancière, auxquels s'ajoutaient 1 000

autres familles nouvellement en difficulté du fait des

intempéries de 1985 et 19,86 et prises en charge par 1 'ACOT. L'impact du plan de garantie du taux de change n'a pu être établi sur la base des informations recueillies. Toutefois, l'intérêt de cette formule semble assez problématique, car le coQt d'un tel plan peut, à un moment donné, n'avoir aucun

rapport avec le bénéfice qu'en tirent les agriculteurs

(Matthews, 1987).

3. LA SITUATION ACTUELLE

Les élém,ents de cette partie sont tirés de 1' article de Matthews, 1987, et d'informations non publiées fournies par T. Leavy {TEAGASC) ,et 1 'Ambas.sade de France à Dublin.

Dès 1987, un certain nombre d'enseignements pouvaient être tirés de la crise financière .subie par l'agriculture irlandaise (Matthews, 1987) . Tout d'abord, i l apparaissait que la crise avait atteint son point culminant en 1982. La détente sur les taux d'intérêt, observée à partir de 1983 et les efforts consentis par les agriculteurs et leurs différents partenaires avaient perrni.s de juguler le développement des difficultés financièr,es et de régler un nombre considérable de cas. Toutefoi.s, tant les agriculteur.s que les banquiers devenaient plus prudents vis-à-vis de l'usage - ou de l'octroi - des prêts et en 1985, 1 ',en.cour.s des emprunts agricoles à prix constant s'établissait à une valeur { 228 millions de f) inférieure à

celle de 1979 (297 millions) après une baisse régulière pendant toute la période. De plus, i l apparaissait que l'ACC, spécialisée dans le crédit à l'agriculture, avait été durement touchée par la crise.

Enfin Higgins et Collier, 1986, montraient que

l'appréciation de la solvabilité des exploitations passait pour le prêteur par 1 'évaluation de la capacité de remboursement ,existante et concernait assez peu le taux de rendement du pr,ojet d' inv·estissement à financer, et donc le différentiel entre celui-ci et le taux d'intérêt du prêt destiné à le financer.

En 1989, la situation a continué à s'améliorer, à cause de la hausse très nette des r,evenus au cours des deux années précédentes. Pour 'T.EAGASC (Organisme national de recherche et de développement, né de la fusion de AN FORAS TALUNTAIS et ACOT) et pour le principal syndicat agricole, l'Irish Farmers Association, i l y aurait aujourd'hui moins de 1000 agriculteurs en difficulté. Ces exploitants n'auraient pas les mêmes caractéristiques que c,eux touchés par la crise de 81-86 ce seraient des jeunes non end,ettés, établis sur des exploitations

tout juste viables.

Dans ces conditions, le problème des agriculteurs en difficulté n'est plus vraiment d'actualité et de fait, depuis la fin du Plan de Secours ( 19,86) aucune aide ou procédure particulière n'a été engagée et aucune mesure nouvelle n'était envisagée à la mi-1989.

Pourtant, i l est clair qu'un certain nombre d'agriculteurs sont dans une situation économique médiocre, voire précaire. En

effet, une étude de TEAGASC sur la situation de l'agriculture

montre que, .malgré une hausse du revenu agricole de 70 % en

deux ans, 45 000 agriculteurs seulement sur les 120 000 à la

tête d'expl oitations de taille supérieure à 2 Unités de

Dimension Européenne (UDE) disposeraient d'un revenu annuel

supérieur à 10 000 IR f7 •

7 Communication de l'Aabassade de france

a

CONCLUSION

La crise financière sérieuse qui

d'exploitations agricoles irlandaises dans des années 80 semble désormais terminée.

a affecté nombre

la première moitié

Un,e conjoncture économique plus favorable a heureusement

contribué à assainir la situation et a sans doute permis

d'élargir l'impact du plan de secours mis en place en 1982. En

1986, moins de 1 % des exploitations agricoles de taille

supérieure à 2 UDE étaient encore dans de très sérieuses

difficul té.s, contre 3 % en 1981-82. En 1989, la proportion

d'agriculteurs concernés aurait encore baissé, sans aucune aide nouvelle, mais grâce à une hausse importante du revenu moyen.

On peut s'interroger sur le rôle joué par le plan de secours et les autres mesures prises dans la résolution de la crise financière. Cette évaluation n'a pas été faite, à notre connaissance, mais i l serait indispensable qu'elle soit tentée,

étant donné les question.s importantes qui ont été soulevées

avant la mise en place du plan de secours.

La crise fina'ncière n'a pas modifié sensiblement les

structures de production. Par contre, elle a rendu les

agriculteurs beaucoup plus prudents vis-à-vis de l'endettement.

Dans une période oà les perspectives agricoles semblent

limitées, seules les grand,es exploitations dégageant une

capacité d'autofinancement suffisante se risqueront à investir, car elles y sont incitées par le système fiscal, favorable aux

investisseurs. En revanche, pour une large fraction des

exp1oi ta tiens, bénéficiant d'un revenu imposable trop faible, ces incitations seront inexistantes. Ces exploitations risquent donc, à court et moyen terme, de voir leur potentiel économique se détériorer, et d'entrer dans des difficultés financières qui ne seront alors plus liées à un endettement excessif, mais à

une insuffisance de rev,enu. La physionomie de l'agriculture

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