HAL Id: tel-00012142
https://tel.archives-ouvertes.fr/tel-00012142
Submitted on 4 May 2006
HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of sci-entific research documents, whether they are pub-lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.
L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.
nouvelles pratiques d’aménagement régional ? L’exemple
de deux Régions françaises, Nord-Pas-de-Calais et
Midi-Pyrénées
François Bertrand
To cite this version:
François Bertrand. Planification et développement durable : vers de nouvelles pratiques d’aménagement régional ? L’exemple de deux Régions françaises, Nord-Pas-de-Calais et Midi-Pyrénées. Géographie. Université François Rabelais - Tours, 2004. Français. �tel-00012142�
Centre de Recherche "Ville Société Territoire"
CITERES UMR CNRS n°6173
Thèse pour l'obtention du grade de docteur en Aménagement de l'Espace et Urbanisme
par François BERTRAND
Planification et développement durable :
vers de nouvelles pratiques d'aménagement régional ?
L'exemple de deux Régions françaises,
Nord-Pas-de-Calais et Midi-Pyrénées
Sous la direction de Madame Corinne LARRUE
Présentée et soutenue publiquement le 6 décembre 2004 à Tours
JURY
M. Marcel BAZIN – Professeur à l'Université de Reims
M. Jean-Paul LABORIE – Professeur à l'Université de Toulouse
Mme Corinne LARRUE – Professeure à l'Université de Tours
M. Michel GARIEPY – Professeur à l'Institut d'Urbanisme de Montréal
M. Bertrand ZUINDEAU – Maître de conférences à l'Université de Lille
Je tiens à remercier en tout premier lieu Corinne Larrue pour m'avoir accompagné et soutenu tout au long de cette expérience de recherche, et pour m'avoir toujours fourni des conditions de travail épanouissantes.
Mes remerciements vont aussi à tous les enseignants et chercheurs qui m'ont aidé par leurs conseils, leurs écoutes et leurs attentions, parmi lesquels : Bertrand Zuindeau et Odile Heddebaux à Lille, Michel Gariépy à Montréal, et à Tours, Serge Thibault, Christophe Demazières, Sylvette Denèfle, Jean-Philippe Roy, Hervé Baptiste, Sébastien Larribe, Patrice Melé, François Botté, José Serrano…
Pour leur aide dans la révision du manuscrit, je tiens particulièrement à remercier Jean-Marc Dziedzicki, Annabelle Boutet, Aurélien Boutaud, Francesca Di Pietro ainsi que mon frère Pierre et mon grand-père Pierre. Un merci également à Sophie et Matthiew pour leur soutien anglophone.
Mes remerciements vont également à tout le personnel en poste au CESA, à la Maison des Sciences de la Ville et au laboratoire VST qui m'ont toujours accueilli avec chaleur et bonne humeur. Je remercie notamment Lydia Seabra, Pascale Le Halper, Martine Lerouge, Pierrette Cahun, Anne Foucher, Pascaline Robin, Marie-Hélène Lagrange, Florence Dieudonné, Nicole Rigault et Alain Ravaz.
Je tiens à saluer tous les doctorants, docteurs et futurs docteurs, qui ont chacun à leur manière enrichi ma démarche de recherche, et notamment Laure Héland, Laurence Rocher, Issa Sangaré, les frères Decoupigny, Ossama Khaddour, Kamal Serrhini, Thié Sissoko, William Mounoutchy, Laurent Guimas, Jean-Baptiste Buguellou, Mai Linh Cam, Annette Lang, Thomas Astruc, Iratxe Calvo Mendieta, Gwenael Letombe, Guy Chautard…
Pour le temps qu'ils ont bien voulu me consacrer, je remercie toutes les personnes qui se sont prêtées aux interviews en Nord-Pas-de-Calais comme en Midi-Pyrénées.
Je remercie celles et ceux qui m'ont perpétuellement nourri par leur amitié comme par la qualité de leurs tables qui me furent toujours ouvertes. Un grand merci donc à Sabrina et Samuel, Estelle, Yannick, Cyril, Fanny et Antoine, Marc, Catherine, Aurélia, Corinne et Christian, Manuel, Nicolas, Pascal…
Pour m'avoir toujours accueilli et hébergé avec chaleur, je remercie Sophie et Samuel ainsi qu'Elodie et Christophe à Lille, Brigitte à Montréal, Caroline et Rémi à Toulouse, Emilie et Marc à Rennes et Alexandre à Paris.
Pour m'avoir donné l'essentiel, dans des conditions parfois difficiles, mes pensées vont vers Karine, Claire et Françoise.
Je remercie mes parents et toute ma famille de toujours m'avoir soutenu.
Enfin, je dois remercier l'ADEME de m'avoir accordé sa confiance et Valérie Martin pour son suivi.
Cette thèse est dédiée aux générations futures… à commencer par leurs premiers représentants : Maya, Quentin, Victor, Louis, Lucas, Yuna, Nanouk, Angèle, Tom…
SOMMAIRE ... 2
TABLE DES SIGLES ET DES ABREVIATIONS ... 8
PREAMBULE ... 10
INTRODUCTION GENERALE ... 12
Objectif et démarche générale de la thèse ... 12
Problématique... 13
Une double demande pratique et théorique ... 16
Contexte de la thèse... 18
Structure de la thèse... 19
PREMIERE PARTIE - AMENAGEMENT ET DEVELOPPEMENT DURABLE - QUELLES PERSPECTIVES REGIONALES ? ... 22
Introduction ... 22
CHAPITRE 1 - A M E N A G E M E N T E T D E V E L O P P E M E N T D U R A B L E : ENTRE MENAGEMENT ET MANAGEMENT DES TERRITOIRES ... 26
Section I. La problématique du développement durable : genèse et cadres intellectuels. 29 A) La rupture des relations homme-nature et l’apparition du paradigme écologique... 29
B) Genèse de la problématique du développement durable : les différentes filiations intellectuelles ... 34
C) Les représentations et les tensions au sein et à l’extérieur de la problématique : un consensus multiforme abritant des conflits de définition sous-jacents ... 50
Conclusion de la section I : l’intérêt de la déclinaison territoriale... 66
Section II. Les supports politiques et juridiques : l’institutionnalisation du développement durable... 67
A) L’histoire du consensus international autour du développement durable... 67
B) L’inscription du développement durable dans le cadre français : intégration politico-administrative, traduction juridique et représentations sociales ... 82
Conclusion de la section II : sans portée normative, le développement durable constitue une opportunité au dialogue et l'ouverture d'un espace de débat inédit entre développement et environnement ... 102
Section III. La déclinaison territoriale d’une problématique globale : principaux enjeux, limites et règles opératoires ... 104
A) Limites et intérêts de l'approche territoriale : des collectivités à l’épreuve de la transversalité et de la complexité d’une action publique soutenable... 105
B) Principales tensions révélées par l’approche locale... 110
C) Principales règles et caractéristiques des stratégies territoriales de développement durable... 119
Conclusion du chapitre 1 : quelle posture de recherche adopter face au développement durable ? ... 132
Une problématique hybride à la fois scientifique et politique : un discours à incarner plus qu'une solution "clé en main" ... 132
La pertinence d’une recherche en aménagement sur le développement durable ... 133
Notre approche du développement durable en tant qu’objet de recherche : un nouveau principe organisateur de l’aménagement ... 136
CONTRAT ... 140
Section I. Planification et aménagement régional... 143
A) La naissance administrative des régions : une vocation avant tout économique ... 143
B) La planification "à la française" : une politique centralisée s’appuyant sur la régionalisation de l’action (1950-1971) ... 144
C) La région à mi-chemin entre organisation administrative et collectivité territoriale (1972-1982) ... 150
D) La Région autonome, un laboratoire des nouvelles pratiques territoriales de l’action publique ... 152
Conclusion de la section I : le Système d'Aménagement Régional, capable d'une mise en acte du développement durable ? ... 160
Section II. Les Contrats de Plan, une forme emblématique de l'aménagement à plusieurs, un cadre d'action pour le Système d'Aménagement Régional ... 162
A) Aperçu des trois premières générations de contrat de Plan Etat-Région, entre innovation et inertie ... 163
B) Contractualisation et évaluation, des nouvelles formes de l’action publique accompagnant la planification décentralisée ... 174
Conclusion de la section II : l'intérêt des CPER pour étudier la mise en acte du développement durable 186 Section III. Le Système d'Aménagement Régional pour la quatrième génération de CPER ... 187
A) Le renouveau de la planification sous le signe du développement durable et la réforme des contrats de Plan pour la période 2000-2006... 187
B) Le Système d'Aménagement Régional (SAR)... 192
Conclusion du chapitre 2 : De l’intérêt d’étudier les Contrats de Plan Etat-Région ... 198
La région, un cadre pertinent d’analyse des politiques d’aménagement du territoire... 198
Les CPER, "révélateurs" du contenu et des pratiques de l’aménagement "à plusieurs" ... 199
Conclusion de la première partie : Hypothèses et critères d’analyse... 203
La problématique : la rencontre du développement durable et du territoire à travers le processus de planification régionale ... 204
La thèse suivie et les hypothèses ... 206
Proposition d’une grille de lecture pour l'analyse de l'intégration du développement durable dans la planification régionale contractualisée ... 209
DEUXIEME PARTIE - LA TRADUCTION DU DEVELOPPEMENT DURABLE PAR L'AMENAGEMENT REGIONAL ... 212
Notre approche en termes de politiques publiques : une combinaison de différents types d’analyse basée sur l'étude de la contractualisation et de l'évaluation, "révélateurs" des pratiques de l'aménagement régional à plusieurs... 214
L'analyse empirique et les choix méthodologiques ... 218
CHAPITRE 3 - ANALYSE NATIONALE DES CPER ET DES DOCUP POUR LA PERIODE 2000-2006 ... 226
SECTION I. Analyse nationale du processus de planification ... 227
A. L’analyse du cadre juridique et procédural... 228
B. L’analyse du temps : analyse comparative des calendriers ... 237
C. Le déroulement effectif de la préparation et de la négociation des contrats de Plan du côté de l’Etat . 243 D. Le déroulement effectif de la préparation et de la négociation des CPER du côté des Régions : les reproches et les critiques persistent ... 247
Conclusion de la section I : le partage des compétences entre les contractants, les règles et les objectifs généraux pour les niveaux supra-régionaux, la déclinaison régionale et les conditions de mise en œuvre pour le niveau régional ... 251
C. Analyse de la répartition par grands secteurs d’action des crédits des CPER... 265
Conclusion de la section 2 : Des CPER "tous pareils, tous différents" avec des capacités de réorientation à la marge ... 273
SECTION III. Analyse nationale des dispositifs régionaux d’évaluation et d’évaluation environnementale des CPER et DOCUP... 274
A. Evaluation et développement durable : quelques précisions préliminaires... 275
B. Le développement de l'évaluation "en général" des CPER ... 280
C. L’apparition de l’évaluation environnementale dans le suivi des programmes régionaux 1994-1999 : des premiers travaux avant tout méthodologiques ... 282
D. L’évaluation environnementale de la quatrième génération de CPER ... 284
Conclusion de la section 3 : la nouveauté et la diversité des systèmes d’évaluation ... 288
Conclusion au chapitre 3 : Analyse nationale de la préparation et du contenu général des CPER et des DOCUP ... 290
La maîtrise des différentes ressources et les formes de la négociation... 290
Les diverses formes pratiques prises par les programmes de planification ... 293
La répartition des crédits par régions et par domaines ... 293
L'enjeu de l'évaluation ... 294
CHAPITRE 4 - LA TRADUCTION REGIONALE DU DEVELOPPEMENT DURABLE EN NORD-PAS-DE-CALAIS ET MIDI-PYRENEES ... 296
Le choix des deux Régions : une optique comparative suivant une stratégie de variance maximale entre deux idéaux-types ... 297
SECTION I. Analyse régionale du processus de contractualisation ... 303
A) L’analyse de la préparation et de la négociation de l’exercice de planification en Nord-Pas-de-Calais ... 306
B) Aperçu de la préparation du CPER en Midi-Pyrénées : les questions routières occupent le devant de la scène ... 324
Conclusion de la Section I ... 329
SECTION II. Analyse régionale du contenu des programmes ... 334
A) Quelles acceptions régionales du développement durable ? Analyse des contributions préparatoires des Régions et des services régionaux de l'Etat ... 334
Conclusion de l'analyse des stratégies régionales : Le développement durable, un discours rassembleur, une problématique porteuse de nouvelles visions pour l'avenir régional... 350
B) Analyse du contenu de la planification par montants et objectifs prioritaires ... 351
Conclusion de l’analyse régionale du contenu par montants et objectifs ... 356
C) Focus sur deux domaines de la planification à « forts enjeux » : l’environnement et les transports .... 356
D) L’analyse des discours des acteurs en charge de l'intégration du développement durable dans les programmes de planification ... 362
Conclusion de la section II ... 367
SECTION III. Analyse à partir des systèmes d’évaluation ... 371
A) L’évaluation et le développement durable en Nord-Pas-de-Calais : un « creuset technique » partagé au sein des contrats de Plan propice à une acculturation plus large ... 372
B) L’évaluation et le développement durable en Midi-Pyrénées : la juxtaposition d’expérimentations infra-régionales parallèlement à la planification contractualisée... 383
Conclusion de la section III : l'évaluation du développement durable, des outils d’apprentissage pour un processus d’apprentissage... 391
En guise de conclusion au chapitre 4 : un essai d’identification de dynamiques régionales de développement durable... 396
A) Un aperçu historique de la constitution de dynamiques régionales de développement durable ... 396
B. Les enseignements sur l’inscription et la déclinaison régionale du développement durable ... 410
TROISIEME PARTIE - LES NOUVELLES FORMES DE L’ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE ACCOMPAGNANT LE DEVELOPPEMENT DURABLE REGIONAL ... 418
CHAPITRE 5 - APERÇU NATIONAL ET EUROPEEN DES DEMARCHES REGIONALES DANS UNE PERSPECTIVE DE DEVELOPPEMENT DURABLE .. 420
Section I. Les initiatives régionales liées au développement durable dans le contexte français ... 420
A. Les modalités d'intégration du développement durable dans les deux régions étudiées ... 420
B. Aperçu des formes d'intégration du développement durable dans les collectivités territoriales françaises ... 423
Section II. Un éclairage européen, les résultats du projet de recherche européen "Regionet"... 428
A. Le rôle des Fonds structurels ... 430
B. Les nouvelles formes "d'interaction institutionnelle"... 434
C. La place et le rôle de l’environnement ... 437
D. Le rôle du territoire : une idée dynamique de la région, une nécessaire animation interrégionale ... 441
Conclusion au chapitre 5 : les apprentissages et les perspectives d'une approche européenne... 447
Points communs et divergences par rapport à la situation française... 447
Les perspectives post 2006 ... 448
CHAPITRE 6 - LES NOUVELLES FORMES DES POLITIQUES REGIONALES ET LES CONTENUS PRODUITS DANS LA PERSPECTIVE D'UN DEVELOPPEMENT DURABLE ... 452
Section I. Les nouvelles formes de conception de l’aménagement à plusieurs face aux enjeux du développement durable régional... 453
A. Les « zones de contact » entre l’Etat et les collectivités territoriales... 453
B. Y-a-t-il quelqu’un aux commandes ? Pilotage et dirigeabilité de l'action publique "à plusieurs" ... 458
Conclusion de la section I : L'avenir des contrats de Plan et le maintien d'un projet d'aménagement national ... 460
Section II. La mise en évaluation de l’action publique : complexification ou transparence ? ... 462
A. Les enjeux de l'évaluation : relier les modèles et les pratiques, relier l'évaluation à la décision, relier les différentes dimensions du développement durable entre elles... 463
B. La diversité des approches pour étudier l'évaluation ... 466
C. Les différents rôles possibles de l'évaluation : apprentissage, management, co-construction, communication ... 467
D. La place des "experts" ... 469
Conclusion de la section II : L'évaluation face au développement durable ... 470
Section III. Le développement durable régional au concret : contenu et lacunes des CPER et des DOCUP ... 471
renouvellement en profondeur des pratiques ... 476
Section IV. De la prise en compte de l'environnement à l'intégration du développement durable : une modélisation possible ? ... 479
A. Du développement régional durable au développement durable régional ... 479
B. Identification des facteurs de réussite des dynamiques territoriales de développement durable... 482
Conclusion de la troisième partie ... 490
A. Rôle des Régions, rôle de l'Etat : quels projets communs pour les territoires ?... 490
B. Un renouveau de l'action politique ?... 498
CONCLUSION GENERALE ... 504
L'intégration du développement durable dans la planification régionale contractualisée... 504
Un aperçu plus large des dynamiques régionales de développement durable ... 507
Du développement régional durable au développement durable régional ... 508
Le développement durable régional, la communauté planétaire et la citoyenneté terrienne ... 512
Les limites de cette recherche... 515
Perspectives et prolongements... 516
TABLE DES ILLUSTRATIONS... 518
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES... 522
TABLE DES MATIERES ... 526
BIBLIOGRAPHIE ... 536
ADEME Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie ARPE Agence Régionale Pour l'Environnement Midi-Pyrénées BE Bureau d'études
CAR Circonscription d’Action Régionale
CIAT Comité Interministériel d’Aménagement du Territoire
CIADT Comité Interministériel d’Aménagement et de Développement du Territoire CERDD Centre Ressource du Développement Durable
CESR Conseil Economique et Social Régional CG Conseil Général
CGP Commissariat Général au Plan
CMED Commission Mondiale sur l’Environnement et le Développement
CNUED Conférence des Nations-Unies sur l’Environnement et le Développement CODER Commission de Développement Economique Régional
CPER Contrat de Plan Etat-Région CR Conseil Régional
CRADT Conférence Régionale d’Aménagement et de Développement du Territoire DATAR Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale
DD développement durable
DEED Direction de l’Environnement, l’Energie et les Déchets [CR Nord-Pas-de-Calais] DG XI Direction Générale de l'Environnement de la Commission européenne
DG XII Direction Générale de la Recherche de la Commission européenne DG XVI Direction Générale de la Politique régionale de la Commission européenne DIREN Direction Régionale de l'Environnement
DOCUP Document Unique de Programmation
DOM TOM Départements d'Outre-Mer – Territoires d'Outre-Mer DOR Document d'Orientations Régionales
DPE Direction du Plan et de l'Evaluation [Conseil régional Nord-Pas-de-Calais] D2MIP Développement Durable en Midi-Pyrénées [programme européen] EIE Evaluation des Impacts sur l’Environnement
FEDER Fonds Européen de Développement Régional
FEOGA Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole FSE Fonds Social Européen
FS Fonds structurels européens
GIEC Groupe d’experts Intergouvernemental pour l’Etude du Changement Climatique IFEN Institut Français de l’Environnement
IFOP Instrument Financier d'Orientation de la Pêche
LOADT Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement du Territoire du 4 février 1995 dite loi "Pasqua"
MATE Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement M d’€ million d’euros
MM d’€ milliard d’euros MP Midi-Pyrénées NPdC Nord-Pas-de-Calais
NTIC Nouvelles Technologies de l’Information et de la Communication NUTS Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques
National Units for Territorial Statistics ONU Organisation des Nations Unies
PACT Programme d’Aménagement Concerté du Territoire PAR Programme d’Action Régionale
PNR Parc Naturel Régional
PNUE Programme des Nations-Unies pour l’Environnement SAR Système d'Aménagement Régional
SGAR Secrétariat Général aux Affaires Régionales
SRU Solidarité et Renouvellement Urbain (loi du 13 décembre 2000) SSC Schéma de Services Collectifs
SSCENR Schémas de Services Collectifs des Espaces Naturels et Ruraux SRADT Schéma Régional d’Aménagement et de Développement du Territoire UICN Union Internationale pour la Protection de la Nature
Le texte présenté ici est issu de cinq années de recherches conduites, pour les trois premières années, dans le cadre d’une Bourse Doctorale de l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie (ADEME) et, pour les deux dernières, dans le cadre d’un projet de recherche européen financé par la Direction Générale de la Recherche de la Commission européenne (DG XII, dans le cadre du 5ème programme cadre).
Le projet de recherche financé par l’ADEME faisait suite à un travail de DEA sur l’évaluation environnementale stratégique des Contrats de Plan Etat-Région 2000-2006 (CPER) en tant qu’outil d’aide à la décision et facteur d’intégration de l’environnement dans les pratiques et les concepts d’aménagement du territoire (Bertrand, 1999)1. Ce DEA
a consisté en large part à une recherche participative au sein du groupe de travail chargé de la rédaction d’un guide méthodologique sur l’évaluation environnementale ex ante des CPER et des DOCUP pour le compte du ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement (MATE) (Larrue, 1999)2.
Le projet de thèse financé par l’ADEME prolongeait ce travail en cherchant à vérifier si l’évaluation environnementale stratégique pouvait constituer un outil de "bonne gouvernance", c’est à dire permettre la mise en œuvre réussie des stratégies et des actions de développement durable à l’échelle régionale. Rapidement, le sujet a été élargi vers la compréhension des mécanismes de déclinaison du développement durable au sein du système d'aménagement régional à travers la contractualisation de la planification (CPER) et les dispositifs d'évaluation l'accompagnant. L’approche par l’évaluation n’est donc pas restée centrale, tout en constituant une clef de lecture particulièrement riche.
Le projet de recherche Regionet financé par la Commission européenne était directement lié à la question du développement durable régional. Il s’agissait, à travers plusieurs approches (par les Fonds structurels, par la gouvernance multi-niveaux et par l’évaluation) de dresser un état des lieux des pratiques et des débats autour du développement durable à l’échelle des régions européennes3. Nous y avons participé en tant qu’équipe nationale
pour la France4. Ce travail a apporté un éclairage européen à notre recherche et nous a
permis d’élargir nos résultats (cf. troisième partie de la thèse).
1 BERTRAND F. (1999), L’évaluation environnementale ex ante : outil d’aide à la décision et facteur
d’intégration de l’environnement dans les pratiques et les concepts d’aménagement du territoire ? L’exemple de l’évaluation environnementale stratégique pour la préparation des Contrats de Plan Etat-Région 2000-2006, mémoire de D.E.A., Maison des Sciences de la Ville, Université François Rabelais de Tours, 107 pp. + annexes
2 LARRUE C. (1999), Evaluation environnementale préalable des Contrats de Plan Etat-Région et Documents
uniques de Programmation 2000-2006, Ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement, Paris, 70 p.
3 Les résultats de ce projet font l’objet de plusieurs publications (Lafferty & Narodoslawsky, 2003 ; Berger &
Narodoslawsky, 2004 ; Ravetz & McEvoy, 2004) et les principaux résultats sont accessibles à partir du site internet [www.iccr-international.org/regionet].
4 BERTRAND F., LARRUE C. & HELAND L. (2003), National report on regional sustainable development in
France. A national analysis illustrated by two regional studies (Midi-Pyrénées and Nord-Pas-de-Calais), Centre de Recherche Ville-Société-Territoire, Université de Tours, décembre 2003, 45 p.
I
N T R O D U C T I O N G E N E R A L E
Objectif et démarche générale de la thèse
L'objet de ce travail a été de comprendre comment la problématique du développement durable, avant tout globale et d'essence planétaire, peut se décliner dans des politiques d'aménagement régional, c'est à dire sur des territoires limités, sur une parcelle du "système-monde". Autrement dit, comment et sous quelles formes des politiques locales peuvent intégrer une problématique globale. Il s'agit d'analyser, à l'aide d'une grille de lecture, les politiques d'aménagement régional afin de mettre en évidence les impacts du développement durable sur celles-ci ainsi que sur le système d'aménagement qui les produit. Un des objectifs était d'aboutir à une connaissance plus fine du "fonctionnement territorial" du développement durable, notamment en établissant les modalités de conception/construction à plusieurs des programmes régionaux d'aménagement. A travers la contractualisation de ceux-ci, il s'agissait de mettre à jour si le développement durable, problématique malléable soumise à d'amples conflits sémantiques, était l'objet de négociation, comment ces processus aboutissaient à la formulation d'acceptions régionales partagées du développement durable et quel en était le contenu.
Notre hypothèse centrale postule que l'objectif du développement durable, promue par la loi comme nouveau principe organisateur de l'aménagement du territoire en France, peut modifier le contenu des politiques de développement territorial et renouveler les façons de concevoir et piloter l'aménagement du territoire régional.
Pour la vérifier, nous avons choisi d'observer la construction (conception, élaboration et négociation) des politiques de planification régionale (Contrat de Plan entre l'Etat et les Régions -CPER- et programmes européens de développement régional au titre de Fonds structurels -DOCUP-) pendant la période 1998-2000 : comment se décline le développement durable sous des formes régionales opérationnelles ? Et ces déclinaisons débouchent-elles sur des "traductions" régionales spécifiques.
Le choix d'examiner les politiques de planification régionale contractualisée (CPER) et leur pendant européen (DOCUP) a été dicté par deux considérations principales :
- le niveau régional représente, de notre point de vue, le "creuset" des politiques d'aménagement. Il reflète leurs évolutions et concentre encore une très large part des innovations et des renouvellements de l'aménagement. L'échelon régional est a priori l’échelle d’intervention idéale, à "mi-chemin" entre le local et l’Etat central. C’est le niveau stratégique et intermédiaire pour mettre en œuvre des orientations en terme d'organisation territoriale souhaitées par les niveaux national et européen. - les politiques de planification régionale de type CPER et DOCUP, malgré leur étendue et
leur diversité, paraissent emblématiques des nouvelles formes de l'aménagement "à plusieurs" (par le nombre d'acteurs mobilisés, par les montants en jeu et par la durée de temps sur laquelle les actions sont programmées). Elles rassemblent en effet une
large part des politiques d’aménagement du territoire et constituent une période dense de travail et de collaboration entre les différents acteurs concernés. Il s'agit donc d'un moment privilégié d’observation du fonctionnement du Système d’Aménagement Régional, de ses multiples régulations et particulièrement, de ses acception(s) et compréhension(s) du développement durable. De plus, l’exercice de planification implique de projeter une vision de l’avenir régional et une stratégie de développement à moyen terme, ce qui permet a priori de bien observer comment, dans ce cadre, le temps long et les autres préoccupations associées à la "durabilité" viennent s’intégrer aux réflexions et aux programmes.
L'objectif est de mettre en évidence les modalités de déclinaison spatiales et opérationnelles du développement durable. Il s'agit notamment de démontrer que cette déclinaison régionale s'effectue d'une part selon des modalités communes à l'ensemble des régions (contexte réglementaire, organisation politico-administrative, forme d'institutionnalisation commune du développement durable, etc.) et d'autre part, selon des modalités propres liées aux spécificités de chaque territoire régional (caractéristiques géophysiques, socioculturelles, économiques, etc.). L'objectif était de mettre à jour ces différentes modalités de spatialisation et d'opérationnalisation du développement durable. A partir de là, nous pourrons vérifier si ces appropriations régionales du développement durable peuvent entraîner une modification des politiques de développement régional et plus largement des changements dans le fonctionnement de ce que nous avons appelé le Système d'Aménagement Régional.
Problématique
Le projet d’aménager le(s) territoire(s) comprend dès ses origines une intégration de la "nature"1. Pourtant les relations entre aménagement et environnement, si elles sont
imbriquées de fait autour de la même idée d’améliorer le cadre de vie (en le préservant et/ou en l’aménageant), ont été perçues dans les années soixante-dix et quatre-vingt d’une manière beaucoup plus antagonistes, entre "bétonneurs" et "défenseurs de la nature" (Lacour, 1992 ; Lacour, 1995 ; Larrue 1996). Dès lors, le projet d’aménager le(s) territoire(s) se retrouvait tiraillé entre le ménagement (préservation de l'environnement) et l'emménagement (équipement, polarisation et organisation) de ces territoires.
D’un côté, des politiques visaient le développement des territoires, évalué à travers des critères de performances essentiellement économiques dans le but de renforcer leur compétitivité dans le contexte d'une concurrence territoriale sans cesse élargie. Il était également question dans ce même mouvement d'organiser plus rationnellement et de rééquilibrer d'une manière plus égalitaire le territoire national.
D’un autre côté, se structuraient des politiques visant à prévenir, atténuer et réparer les atteintes majeures aux milieux naturels provoquées par le développement économique. Apparaissaient également des politiques de préservation et gestion des ressources vitales
1 A l’image des cités jardins anglaises par exemple ou plus récemment, en France, de la politique des Parcs
(eau, air…), d’utilisation rationnelle de l’énergie et, plus tard, de prévention et de gestion des risques auxquels les territoires sont exposés. Entre les deux, l’objectif de maintien et de mise en valeur de la qualité des territoires a émergé, perçu à la fois comme un atout de développement et comme le gage d’un environnement préservé.
En France, la naissance institutionnelle de l’aménagement du territoire dans l’après-guerre (création de la DATAR en 1963), précède de peu celle de l’environnement (création du premier ministère de l’environnement en 1971). Elles sont étroitement liées à la naissance des régions administratives, qui deviendront progressivement collectivités territoriales à part entière. Elles participeront d’un même mouvement "modernisateur" relativement récent. Et le développement de l’aménagement passera largement par celui des régions. La problématique du développement durable arrive en France dans les années quatre-vingt dix, impulsée par les institutions internationales. Faisant suite aux débats sur les limites de la croissance et la finitude des ressources, accompagnant des phénomènes environnementaux nouveaux par leur échelle internationale (pluies acides…) puis planétaire (diminution de la couche d’ozone, accroissement de nature anthropique de l’effet de serre…), le développement durable fait véritablement son entrée sur la scène internationale lors du sommet de la Terre à Rio en 1992. L’idée pénètre ensuite les sphères nationales, permettant d’articuler des questions jusque là le plus fréquemment pensées séparément ou de manière antagoniste. Le développement durable, dans la lignée de l’éco-développement, propose l’idée d’un développement multidimensionnel, plus qualitatif que quantitatif. Le discours du développement durable rencontre le succès car il arrive à point nommé et permet d’articuler des courants s’opposant jusque là, en avançant le modèle d’une collaboration vertueuse et d’un enrichissement mutuel entre les trois dimensions du développement : économique, écologique et sociale. Le développement, pour être durable, ne doit plus simplement être économiquement rentable, il doit également devenir socialement équitable et écologiquement vivable (CMED, 1988). S’inspirant de la révolution systémique, la problématique du développement durable propose de relever le défi de penser d’une manière dynamique les interdépendances de notre monde complexe.
La dynamique portant le développement durable représente un essai sans précédent de réconcilier développement et environnement afin de mettre fin à des tendances négatives considérées jusqu’ici comme irrésolues, telles que la pression sur les ressources exercées par la croissance économique ou encore la polarisation des richesses1. En ce qui concerne
sa mise en œuvre sur le terrain, elle s’inspire du fameux slogan "penser global, agir local".
1 Selon le rapport « Planète Vivante 2000 » du WWF, l’état des écosystèmes naturels de la Terre aurait décliné
de 33 % au cours des 30 dernières années alors que la pression écologique exercée par l’humanité sur la planète aurait augmenté d’environ 50 % durant la même période. [WWF Living Planet Report 2000, www.wwf.org] D’après les rapports annuels sur le développement humain du programme des Nations Unies pour le Développement [PNUD - Human Development Report, www.undp.org], environ 80 % des ressources seraient consommées par 20 % de la population. Dans le même sens, le PNUD estimait en 1998 que les trois personnes les plus riches avaient une fortune supérieure au PIB total des 48 pays les plus pauvres. Toujours selon les Nations Unies, les 225 personnes les plus riches ont une fortune supérieure à ce que gagnent chaque année les trois milliards d’individus les moins riches.
Cette problématique va être promue en France à la fin des années quatre-vingt dix en tant que nouveau principe directeur de l’aménagement du territoire, marquant la volonté de penser simultanément les politiques d’aménagement et d’environnement, et plus fondamentalement, de réconcilier aménagement et environnement1.
Pour autant, si le développement durable marque une nette inflexion au niveau des discours, force est de constater qu’il n’en est pas tout à fait de même au niveau des pratiques. Comment en effet penser globalement l’action locale ? Comment dépasser la simple juxtaposition des trois dimensions -sociale, écologique et économique- pour atteindre une modification des objectifs qui leurs sont liés (passer de la stricte rentabilité économique à court terme à l'efficacité allocative à long terme, de la simple protection écologique à la réduction des inégalités écologiques et à l'intégration des biens communs mondiaux dans la gestion locale, etc.) et une hiérarchisation de ces objectifs, indispensable et sans cesse repoussée (en faveur du long terme et des capitaux les plus "critiques" comme le climat, en direction des besoins fondamentaux non satisfaits, des populations et des territoires les plus vulnérables, etc.) ? Et comment venir à bout des contradictions entre deux des objectifs fondamentaux de l'aménagement, à savoir renforcer la compétitivité des territoires et, simultanément, assurer l’indispensable solidarité entre les territoires ? A l’heure du développement durable, le nouveau défi pour l’aménagement du territoire serait-il donc de s’approprier et légitimer une régulation difficile, voire impossible, entre développement et environnement ? A l’entrée du troisième millénaire, l’aménagement de l’espace doit-il devenir la science de la médiation via l’espace des rapports entre l’homme et la nature ? Et le peut-il ? L’"aménagement durable" représente-t-il une nouvelle étape ou relève-t-il de la simple tautologie ? Très certainement, ce nouvel impératif permet au moins de réactualiser le projet de l’aménagement du territoire.
Notre travail de thèse s’inscrit dans ces réflexions : quels changements le développement durable peut-il induire dans les pratique (manières de faire) comme dans les pensées (manières de voir) de l’aménagement du territoire ? Dans ce cadre, nous nous intéresserons particulièrement à la croisée entre une pensée complexe, systémique, partant de la biosphère comme espace commun de l’humanité, et l’action sur les territoires, dans ce qu’elle a de plus concrète et délicate. Selon quelles modes opératoires la problématique du développement durable peut-elle se décliner sur les territoires régionaux ?
Le développement durable permet-il un renouvellement de l’aménagement ? Le projet d’aménagement du territoire repose en effet dès sa naissance sur une inscription dans le long terme et un rééquilibrage entre les territoires (réductions des inégalités spatiales).
1 Cet effort se traduira notamment par l'association au sein d'un même ministère de la DATAR et de
l'administration de l’Environnement, formant un ministère de l’Aménagement du Territoire et de l’Environnement (MATE), et par l’adoption de la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire n°99-355 du 25 juin 1999 (LOADDT, dite aussi "Loi Voynet"). Son article 1 précise que : « (...) la politique nationale d’aménagement et de développement durable du territoire permet un développement équilibré de l’ensemble du territoire national alliant le progrès social, l’efficacité économique et la protection de l’environnement (...). »Avant cela, le développement durable avait déjà fait son intrusion dans les textes législatifs nationaux avec la loi sur le renforcement de la protection de l’environnement du 2 février 1995, comme nous le verrons plus précisément dans le chapitre 1.
Dans ce cadre, le principe d’équité, central dans la problématique du développement durable (équité intergénérationnelle mais aussi intragénérationnelle, qui débouche sur l’équité territoriale), vient-il modifier profondément l’aménagement du territoire ?
Une double demande pratique et théorique
Ce travail a voulu répondre à une double demande concernant l’aménagement, aussi bien en termes pratique qu’en termes de recherche :
- Face à une avalanche réglementaire d’injonctions à aménager durablement et à intégrer le développement durable dans les actions publiques territoriales1, les
praticiens, perplexes, sont demandeurs d'une clarification du concept au niveau de la praxis de l’aménagement. Entre rejet et enthousiasme, nombreux sont les sceptiques qui "demandent à voir" et réclament des exemples ou, du moins, des marches à suivre concrètes. C'est pourquoi, plutôt que de partir d'un modèle théorique et de mesurer son écart avec les situations réelles, nous avons préféré partir des pratiques telles qu'elles apparaissaient et se structuraient dans les régions. Au-delà de l'exercice de style déconnecté de toutes réalités pratiques, la diversité des situations territoriales et temporelles et les incessantes et innombrables interactions entre ces situations évolutives rendent d'emblée caduques toutes tentatives figées de modélisation des différentes réalités.
- Au départ de nos recherches, il semblait exister une certaine frilosité du côté de la recherche en sciences humaines sous-entendant que ce concept "fourre-tout", souvent qualifié "d’auberge espagnole", ne pouvait pas constituer un objet de recherche sérieux. Bien au contraire, il nous semble que sa polysémie, tout autant que son usage généralisé dans l’ensemble des discours de l’aménagement et les distorsions locales dont il peut être l’objet, en fait un objet d’intérêt par excellence pour la recherche en aménagement2. D’autant que les fondements de cette problématique
articulent recherche de l’équilibre spatial (équité intra-générationnelle) et long terme (équité inter-générationnelle), qui sont des éléments fondamentaux de l’aménagement du territoire. Surtout, cette problématique pose la question de l’articulation entre le local et le global : dans le contexte d’une mondialisation des économies, quelles sont les voies et les capacités d’action des collectivités territoriales sur des problématiques planétaires (développement Nord/Sud,
1 Citons notamment la vague de lois renouvelant l'action publique territoriale : loi 99-533 du 25 juin 1999 (loi
Voynet) ; loi 99586 du 12 juillet 1999 (loi Chevènement) et loi 20001208 du 13 décembre 2000 (loi SRU -Solidarité et Renouvellement Urbain). S'ajoutent aux lois nationales les textes européens qui érigent le développement durable en grand principe commun, à commencer par le Traité de Maastricht : « La communauté a pour mission de promouvoir une croissance durable et non inflationniste respectant l’environnement, et d’inventer des modes de développement et donc de consommation pour assurer le bien-être des hommes d’aujourd’hui, sans compromettre celui des hommes de demain. » (Art. 2) Le Traité d’Amsterdam réaffirme cet objectif : « L’Union se donne pour objectifs de promouvoir le progrès économique et social ainsi qu’un niveau d’emploi élevé, et de parvenir à un développement équilibré et durable (…). » (Art. 1-B)
2 De la même manière que la prise en compte récente par la puissance publique de la question environnementale
fournit un remarquable filtre à travers lequel les dysfonctionnements de l’aménagement (et ses contradictions) deviennent perceptibles (Lolive & Tricot, 1999 : 190), l'intégration du développement durable dans les politiques d'aménagement permet une lecture particulièrement riche des processus en cours.
épuisement des ressources, changement climatique...).
Nous avons donc pris le plaisir et le risque d’aborder la question de la déclinaison territoriale du développement durable comme une question de recherche en soi. Le discours autour du développement durable s'est en effet répandu très rapidement ces dernières années dans les vocabulaires institutionnels (de l’action publique et privée, des médias…), au point de constituer, à l’instar de la "gouvernance" ou encore de la "démocratie participative", ce que l’ethnologue Marc Abélès appelle des « sémantiques institutionnelles », c’est à dire des modèles, des cadres non neutres pour penser le monde et sa transformation (Abélès, 1999).
Sur le plan scientifique, si un grand nombre de travaux s'inscrivent dans le champ du développement durable, s’y rattachent contextuellement et le citent fréquemment (notamment les travaux sur l'effet de serre, la biodiversité, la qualité de l'eau, la gestion des risques, la gouvernance, la "mobilité durable", la qualité écologique des bâtiments, etc.), peu de travaux de recherche (bien que leur nombre soit en augmentation1) ont abordé
spécifiquement le thème du développement durable et encore moins celui de sa dimension spatiale comme un objet de recherche à part entière. La déclinaison territoriale des principes du développement durable permet de les rendre concrets, en passant de la théorie à la réalité opératoire ; elle permet de dégager les conditions et les modalités d'une "mise en actes" du développement durable. La question de la mise en œuvre opérationnelle de cette problématique, notamment à l'échelle régionale, doit être approfondie pour permettre au développement durable de ne pas rester à l’état de discours.
La recherche concernant le développement durable a en effet longtemps été dominée par l'élaboration de règles de durabilité et la recherche de modèles respectant ces règles, travaux provenant majoritairement des sciences économiques. Et si la problématique du développement durable a été très souvent approfondie dans sa dimension temporelle (droit des générations futures, égalités intergénérationnelles des choix et des potentialités de développement, etc.), il n’en va pas de même pour sa dimension spatiale, car, comme le remarque Bertrand Zuindeau : « (...) les travaux sur le développement durable, en se focalisant sur la dimension temps, ont souvent porté sur un développement a-spatial, ne traitant pas de la question spatiale. » (Zuindeau, 1996).
Notre recherche sur la traduction territoriale du développement durable, en s'effectuant à l’échelle régionale, pose comme postulat de départ que la région est un niveau pertinent pour l'action en faveur du développement durable. La réflexion sur les échelles les plus adéquates d’application du développement durable ne sera donc pas approfondie ici et constitue la matière pour d'autres recherches de doctorat à part entière.
1 Voir notamment les publications de la revue électronique "Développement Durable et Territoires"[
Contexte de la thèse
La fin du vingtième siècle marque une période de prise de conscience environnementale liée à des catastrophes écologiques majeures (pluies acides, marées noires, Tchernobyl, déforestation massive…) dont l'ampleur est devenue planétaire (destruction de la couche d’ozone, dérèglements climatiques, extinction exponentielle d'espèces animales et végétales…). Principe de précaution et politiques de gestion des risques majeurs, santé publique et crises sanitaires, épidémiologie et sécurité alimentaire, biodiversité et manipulations génétiques, pollutions, nuisances et accidents industriels, sûreté nucléaire et déchets radioactifs, changements climatiques et énergies renouvelables... préoccupent au plus haut point l’opinion publique et font quotidiennement les gros titres des médias. En France, un certain désarroi se révèle face aux tensions et aux contradictions nées d’un développement très rapide ponctué de crises économiques et sociales brutales et à une certaine incapacité à élaborer des modèles collectifs et institutionnels à hauteur de ces transformations. L’épidémie de la "vache folle", les affaires autour de "l’amiante", la "tempête de 1999", la "canicule de 2003" ou encore l’explosion de l’usine AZF ont été autant d’occasions de l’expression collective à grande échelle de ce désarroi dans une confrontation très déstabilisante au risque, dans une société se découvrant vulnérable. L’environnement tend à s’imposer comme un enjeu majeur du débat politique et devient alors une valeur sociétale au même titre que la justice, l’emploi, l’éducation ou la solidarité. On peut alors parler d'un nouveau paradigme écologique que vient incarner la problématique du développement durable (Riverin Beaulieu, 2000).
Entamer en 1999 une recherche en aménagement de l'espace organisée autour de la problématique du développement durable répondait à une forte actualité liée à la promulgation de la Loi d'Orientation pour l'Aménagement et le Développement Durable du Territoire, qui avançait le développement durable comme un nouveau principe organisateur de l'aménagement. Il s'agissait d'une occasion pour comprendre la pratique territoriale du développement durable et ainsi participer à éclairer de nombreux praticiens pour qui le développement durable tombe brutalement des sphères ministérielles sans qu'ils sachent ni par où commencer, ni vers où avancer. Enfin, entamer une telle démarche de recherche sur un thème si "neuf" supposait aussi que la vague du développement durable ne soit pas qu'un effet de mode, où, une fois passé le flux et le reflux, il n'y ait plus d'objet d'étude. Ce travail de thèse s’inscrit dans un temps de recherche relativement long (cinq années) et marque de fait une certaine inertie. Au début de notre travail, peu d’expériences et encore moins de recherches avaient été réalisées concernant le développement durable et son intégration dans des politiques locales en France. Les choses ont évolué depuis… Ainsi, d'un point de vue dynamique, la situation concernant le développement durable est fort différente entre le début et la fin de cette thèse. En débutant en 1999, le choix des régions "actives" en matière de développement durable était relativement restreint1. De la même
manière, nous avons dû réaliser un important travail d’éclaircissement préalable afin de
cadrer une approche de recherche sur le développement durable en aménagement1. Entre
temps, de nombreux travaux scientifiques ont été réalisés et sont venus jalonner plus clairement le champ du développement durable.
En France, le lancement en 2001 de spots publicitaires télévisés d’EDF sur le développement durable marque le début de la médiatisation du terme et son intégration dans les politiques de communication de la majorité des grandes entreprises. Ensuite, lors du changement gouvernemental, le jeu des appellations ministérielles détrône "l'Aménagement du Territoire et l'Environnement" au profit de "l'Ecologie et du Développement Durable". Entre le début et la fin de cette thèse, le développement durable s'est donc diffusé et "popularisé", avec plus ou moins de bonheur2. Les collectivités territoriales se
sont massivement engagées dans cette voie et les milieux scientifiques ont commencé à prendre au sérieux cette problématique, notamment à l'occasion de la préparation du Sommet Mondial sur le Développement Durable (SMDD) tenu à Johannesburg en août 2002. Malgré ces évolutions, les démarches de recherche partant des pratiques à l'échelle des collectivités territoriales restent rares.
Structure de la thèse
La première partie de la thèse s'attache à éclaircir de manière théorique les principaux éléments de notre problématique : la problématique du développement durable, de ses origines à son institutionnalisation, et la question de sa spatialisation ; l'idée de région et sa place dans la constitution des politiques d'aménagement en France ; la planification régionale contractualisée comme forme emblématique de l'aménagement "à plusieurs".
Le chapitre 1 résulte d'une volonté d'asseoir une approche solide concernant le
développement durable. Etant donné la polysémie du terme ainsi que les fréquents conflits de définition qui l'accompagne, il nous a semblé nécessaire de remonter aux différents courants intellectuels précédents la naissance du développement durable et participant à sa genèse (naturaliste, humaniste, écologiste, économiste…). Plutôt que d'omettre la polysémie de l'expression, l'objectif est de mettre clairement en lumière les différentes tensions au sein de la problématique comme autant de forces dynamiques, afin de mieux pouvoir lire les phénomènes en jeu concernant les différentes déclinaisons territoriales. Ensuite, toujours dans un souci d'éclaircissement, il s'est agi de bien comprendre la genèse institutionnelle de cette problématique, au niveau international tout d'abord, puis européen et national. Nous avons particulièrement insisté sur les formes d'intégration du développement durable au sein du système politico-administratif français, dans les textes juridiques et auprès de la population et de la classe politique. Enfin, nous nous sommes attachés à identifier les principales limites et les principales caractéristiques spécifiques de toutes démarches en faveur du développement durable limitées à un espace
1 Cf. chapitre 1
2 Pour une analyse de l’évolution de la diffusion et de la compréhension de la problématique du développement
durable, cf. chapitre 1, Section II. Jacques Theys parle d'une "sortie de l'indifférence". Il ne s'agit plus seulement d'un "mot de passe" entre initiés puisque entre 1998 et 2002, le pourcentage de la population avouant "n'avoir aucune idée de ce que le développement durable signifie" est passé de plus de 90 % à un tiers (Theys, 2003).
particulier. Quelles sont les principales modifications conceptuelles qu'entraîne une spatialisation de la problématique du développement durable ? A partir de ces analyses, nous considérons le développement durable avant tout comme un vecteur des transformations de l'action publique territoriale et comme un espace de débat plus ou moins ouvert où peuvent être reformulées les questions d'intégration des enjeux environnementaux et sociaux aux priorités du développement économique.
Le chapitre 2 insiste sur le caractère très récent de l'échelon régional en tant que maillon de l'organisation territoriale française, et encore davantage en tant que collectivité territoriale de plein droit. D'autre part, il convient de décrire ce que nous appelons le Système d'Aménagement Régional (SAR), notamment la diversité des acteurs qu'il réunit et les différentes formes de leur collaboration. Enfin, il s'agit de bien comprendre le fonctionnement, comme les origines et les spécificités, des politiques de planification régionale de type contrat de Plan entre l'Etat et les Régions, afin de bien cerner les grandes tendances à l'œuvre ainsi que les enjeux à surmonter pour la quatrième génération de CPER (2000-2006) dont nous étudions précisément la préparation.
Ces travaux nous permettent d'établir une posture de recherche pour appréhender la question du développement durable régional. Et en précisant notamment ce que nous entendons derrière les termes de "contractualisation", de "négociation" ou encore d'"évaluation", nous pouvons asseoir une démarche d'analyse de l'élaboration des programmes de planification régionale contractualisée (CPER et DOCUP). Nous présentons en conclusion de la première partie nos hypothèses ainsi qu'une grille pour analyser l'intégration du développement durable dans les politiques de planification régionale et au sein du Système d'Aménagement Régional.
La deuxième partie de la thèse est dédiée à l'analyse de la planification contractualisée (CPER & DOCUP) pour la période 2000-2006. Nos analyses portent sur la période de conception des programmes (de mi-1998 à mi-2000). L'élaboration des programmes est étudiée selon différents angles : à partir du déroulement du processus de planification tout d'abord (de la promulgation des textes réglementaires encadrant l'exercice jusqu'à la signature des CPER et la validation des DOCUP), en analysant les contenus des programmes définitifs ensuite (les actions programmées, c'est-à-dire les "intentions à faire") et enfin, en partant de l'analyse des systèmes d'évaluation encadrant ces programmes (déroulement et rôle des évaluations préalables et construction des systèmes de suivi destinée à encadrer le déroulement des programmes).
Les principaux résultats de ces analyse du déroulement de l'exercice de planification sont présentés au niveau national tout d'abord (Chapitre 3), puis au niveau régional ensuite en étudiant plus particulièrement deux régions : Nord-Pas-de-Calais et Midi-Pyrénées
(Chapitre 4). Ces régions ont été retenues pour leurs activités en matière de
développement durable, mais aussi pour leurs caractéristiques géographiques et socioculturelles contrastées. Dans la perspective d'une comparaison régionale avec une optique de variance maximale, ces contrastes doivent faciliter la mise en évidence de l'hypothèse d'une appropriation du développement durable différenciée suivant les
contextes territoriaux. Pour mener à bien une telle comparaison, nos analyses régionales doivent sortir du strict cadre de la planification contractualisée pour s'élargir à la compréhension des dynamiques régionales de développement durable.
Enfin, la troisième partie de cette thèse propose de revenir sur les principaux enseignements issus de nos analyses et de nos observations de terrains, notamment en les confrontant à d'autres travaux sur le même thème réalisés à l'échelle européenne. En nous appuyant sur d'autres enquêtes nationales et surtout sur les résultats du projet de recherche européen "Regionet" portant sur la question des formes de mise en œuvre du développement durable dans les régions européennes, nous regarderons les principaux points communs avec nos travaux, notamment du point de vue de la prédominance de l'environnement, des modalités d'interaction institutionnelle ou encore de l'indispensable inscription à une échelle interrégionale (Chapitre 5).
Nous reviendrons ensuite sur les nouvelles formes de conception des politiques régionales et les contenus produits dans la perspective d'un développement durable. Nous regarderons les principales modalités de l’aménagement régional face aux enjeux du développement durable régional, notamment en terme de coopération, de pilotage ainsi que les rôles que peut jouer l'évaluation dans ce contexte. Nous soulignerons les contenus concrets associés au développement durable dans les programmes de planification régionale contractualisée, ainsi que les principales lacunes de ces essais d'intégration de la durabilité à l'aménagement régional, ce qui ne change pas réellement par rapport aux pratiques antérieures (participation, prise en compte du long terme, des territoires et des acteurs extérieurs…). Enfin, nous proposerons un modèle schématisant les différentes étapes possibles de la mise en œuvre du développement durable à l'échelle régionale ainsi que les principaux facteurs de réussite identifiés dans les essais d'intégration du développement durable dans les dynamiques régionales (Chapitre 6).
P
R E M I E R E
P
A R T I E
-
A
M E N A G E M E N T ET DEVELOPPEMENT DURABLE
-
Q
U E L L E S P E R S P E C T I V E S R E G I O N A L E S
?
IntroductionLe développement durable est devenu un nouveau principe organisateur de l'aménagement de l'espace, par le biais d'une série de réformes législatives dont la Loi d’Orientation pour l’Aménagement et le Développement Durable du Territoire (LOADDT) de 1999 constitue l'élément le plus significatif. Cette évolution marque la volonté d'une intégration entre environnement et aménagement (secteurs relativement imbriqués lors de leurs naissances institutionnelles mais ayant ensuite suivis des évolutions divergentes), domaines censés pouvoir se "réconcilier" grâce à la problématique du développement durable, véritable axe de réflexion "pacificatrice" entre développement économique et préservation des équilibres et des ressources naturelles. Ce glissement de référentiel au niveau national laisse supposer que le développement durable fonctionne comme un facteur de renouvellement de l'action publique territoriale. Besoin est alors de s'interroger sur les formes et les contenus du développement durable dans la perspective de l'aménagement du territoire : quels changements, directs ou indirects, avérés ou potentiels, le développement durable entraîne sur les "façons de faire" l'aménagement régional ?
Force est de constater que les modalités de spatialisation, mise en acte et déclinaison territoriale du développement durable semblent encore très largement inconnues. Dans ce cadre, nous avons choisi de nous intéresser aux questions posées par le croisement entre le développement durable et les territoires. Dans la perspective de l'aménagement du territoire, le niveau régional apparaît comme une interface privilégiée entre développement durable et territoires. Et plus précisément, au cœur de notre sujet, l'exercice de planification contractualisée -Contrat de Plan Etat-Région, CPER- représente une expérience dense et riche d'enseignements.
En effet, dans le cadre de la décentralisation, la planification contractualisée tend à devenir le principal instrument de régulation et de collaboration entre l'Etat et les collectivités régionales. La position au sein de l'organisation territoriale française et les fonctions de coordination stratégique dévolues au niveau régional lui permettent, via la dynamique de la planification contractualisée, d'ouvrir un espace de médiation
inter-niveaux inédit entre les différents acteurs institutionnels des territoires.
Nous posons donc l'hypothèse que le développement durable modifie les politiques, pratiques et systèmes d'aménagement régional (réorientation et changement dans la façon de concevoir le développement régional) et qu'en retour, ces phénomènes modifient le développement durable en le convertissant en différentes "versions" territoriales, suivant des modalités propres aux territoires (spécificités régionales mises en avant) et des modalités communes à l'ensemble des Régions (règles de traduction et/ou d’appropriation régionale). Nous tâcherons de mettre en lumière ces modalités de traduction régionale en observant comment le développement durable se territorialise, ou plutôt se régionalise, à travers la procédure des CPER.
Il s'agit tout d'abord d'éclaircir la problématique du développement durable, nouveau paradigme de l’aménagement répété de façon incantatoire par les textes officiels. Le développement durable fournit sans doute l’occasion d’un changement ou d’un glissement de "référentiel" pour l'aménagement vers un "référentiel de type écologique". Si ce glissement existe, il doit être observable à partir des politiques de planification régionale contractualisée. Discours peu stabilisé, norme sans norme, comment procèdent les ajustements de compréhension et d’acceptation de cette problématique par les différents niveaux (régional, national, européen, infra-régional) et comment s’opère(nt) la(les) traduction(s) régionale(s) de cette problématique ? L’effervescence politico-administrative encadrant la préparation de la planification, la production de programmes stratégiques à moyen terme ainsi que les dispositifs permettant leur évaluation fournissent un canevas riche pour lire les processus d’ajustements multi-niveaux et de traductions régionales du développement durable. Mais avant d'observer le développement durable "sur le terrain", il s'agit de délier les différentes influences constitutives de cette problématique, pour ensuite éclairer les étapes et les mécanismes de son institutionnalisation. Il convient ensuite d'examiner les différentes questions que pose l'introduction du facteur spatial dans la problématique de la durabilité. Tout ceci doit permettre d'asseoir une démarche de recherche concernant le développement durable, notamment en identifiant des "clés de lecture" et des facteurs critiques pour observer les situations régionales (Chapitre 1).
Dans un deuxième temps, la planification par contrat et le Système d'Aménagement Régional doivent être caractérisés, afin de souligner l'intérêt d'une approche au niveau régional pour observer les changements induits par le développement durable dans les pratiques de l'aménagement du territoire. L'échelon régional a en effet toujours été mis en avant, dès sa création, comme l'espace idéal pour mettre en œuvre les politiques nationales d'aménagement du territoire. Pour l'Etat, c'est le niveau privilégié pour innover et se moderniser, sorte de vitrine des capacités de réforme de son organisation territoriale. Pour la Région en tant que collectivité territoriale, tout reste à faire : structure récente, sans compétences "lourdes", c'est la collectivité qui a le moins de moyens mais le plus de souplesse. Elle a donc un intérêt à intervenir sur des secteurs en cours d'affirmation comme l'environnement et à se saisir de nouvelles ressources de justification de l'action comme celles fournit par le développement durable. Il convient ici de qualifier les "façons de faire" l'aménagement régional, en les plaçant dans la perspective de leurs évolutions
depuis une cinquantaine d'années. Cette caractérisation de l'aménagement régional et de ce que nous appellerons le Système d'Aménagement Régional (SAR) passe également par une compréhension de l'histoire de la planification en France et de l'évolution des CPER. Dans notre démarche, la compréhension de l'approche régionale du développement durable passe par l'analyse de la contractualisation de la planification régionale, à la fois miroir des pratiques et des préoccupations des différents niveaux participants (suprarégional -européen, national-, régional et infra-régional -Départements, Pays, Agglomérations…-) et scène des ajustements et de la mise en cohérence autour d'une vision commune du développement régional. Les contrats de Plan marquent l’avènement de la forme contractuelle et la complexification de la conception et du fonctionnement des politiques d’aménagement, au prix d’une lourde perte de lisibilité. C'est une forme très représentative du nouvel aménagement "à plusieurs", cristallisant avec acuité les nombreuses imbrications entre acteurs et entre procédures. L'enjeu de la planification devient alors moins de fixer des objectifs fermes et quantifiés à atteindre que de fournir un cadre de coopération et un outil de coordination, de concertation et d’harmonisation entre les diverses procédures d'aménagement du territoire. La conception des CPER représente donc un temps fort de l'aménagement régional, cadre idéal pour observer les mécanismes de conception de l'aménagement "à plusieurs", sorte de prisme par lequel analyser le Système d'Aménagement Régional (Chapitre 2).
L'analyse des principaux débats concernant le niveau régional, la planification, l'intégration de l'environnement et du développement durable dans l'aménagement, doit permettre d'élaborer une approche de recherche et de dégager une grille de lecture pour ensuite effectuer des enquêtes de terrains et observer les pratiques régionales. Dans ce cadre, qu’est-ce que le développement durable est susceptible de modifier dans les politiques et les pratiques de la planification régionale ? Le corpus théorique mobilisé en première partie doit nous permettre de mettre en perspective nos observations et nos études de terrains dans la deuxième partie et de réinterroger les principaux résultats dans la troisième partie, notamment par un regard européen.
