Analyse de controverses dans l'aménagement du territoire de la Communauté métropolitaine de Québec

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ANALYSE DE CONTROVERSES DANS

L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE DE LA

COMMUNAUTÉ MÉTROPOLITAINE DE QUÉBEC

Mémoire présenté à la Faculté des études supérieures de l’Université Laval dans le cadre du programme de maîtrise en aménagement du territoire et développement régional pour

l’obtention du grade de Maître en ATDR (M.ATDR)

ÉCOLE SUPÉRIEURE D’AMÉNAGEMENT ET DE DÉVELOPPEMENT RÉGIONAL FACULTÉ D’AMÉNAGEMENT, D’ARCHITECTURE ET DES ARTS VISUELS

UNIVERSITÉ LAVAL QUÉBEC

2011

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Résumé

La conduite de projets en aménagement du territoire dans les contextes socio-économique et politique actuels, marqués par la complexité et la diversité des intervenants, fait face { un paradoxe. D’un côté, les approches participatives et collaboratives d’aménagement cherchent { impliquer les acteurs concernés dans l’élaboration des projets et de l’autre, de nombreuses oppositions s’élèvent contre les tentatives de changements dans l’environnement immédiat des citoyens.

Ces contestations causent souvent le blocage, et même le rejet, de certains projets d’aménagement. Une recherche réalisée en Suisse (Joerin et al. 2001) suggère, par exemple, que l’organisation du déroulement des processus décisionnels jouerait un rôle déterminant dans l’apparition des conflits.

Notre étude compare neuf controverses en aménagement du territoire survenues sur le territoire de la Communauté métropolitaine de Québec, entre 1992 et 2009, et permet d’analyser le lien entre la forme d’un processus décisionnel et son niveau de conflictualité, selon l’hypothèse suivante : les processus décisionnels plus structurés et

plus participatifs seraient moins conflictuels. Les résultats de notre démarche, obtenus

par l’analyse d’articles de presse locale et d’entrevues avec des acteurs impliqués dans les controverses, ont corroboré notre hypothèse de recherche.

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Table de matières

RESUME 2

TABLE DE MATIERES 3

INTRODUCTION 4

LE PLAN DU RAPPORT 5

1. REVUE DE LA LITTERATURE ET CADRE THEORIQUE 6

1.1LES ETUDES SUR LE CONFLIT 6

1.2LES APPROCHES COLLABORATIVES ET PARTICIPATIVES 8

1.3LA STRUCTURATION DES PROCESSUS 11

2. STRUCTURATION ET PARTICIPATION EN INTERACTION 14

3. PRESENTATION DES CONTROVERSES 17

4. METHODE ET CRITERES D’ANALYSE 31

4.1 COLLECTE DES DONNEES 31

4.2 MESURE DES CRITERES A L’AIDE DE LA METHODE MACBETH 32

4.3 CRITERES DE COMPARAISON 33

5. PRESENTATION DES RESULTATS DE LA RECHERCHE 35

5.1ÉVALUATION DE LA STRUCTURATION 36

5.2ÉVALUATION DE LA PARTICIPATION : PARTAGE DE L’INFORMATION ET DE LA DECISION 41

5.3ÉVALUATION DE LA CONFLICTUALITE 48

5.4ÉVALUATION DE L’OUVERTURE DU PROCESSUS : ELARGISSEMENT DU PROBLEME ET

EVOLUTION DES ACTEURS 52

6. SYNTHESE ET DISCUSSION DES RESULTATS 57

6.1 SCHEMA CAUSAL 57

6.2 COMPARAISON DES RESULTATS PARTIELS (PAR BLOC DE CONTROVERSES) 58

6.3 ÉVALUATION GLOBALE DE NEUF PROCESSUS DECISIONNELS 61

6.3.1ÉVALUATION DU LIEN ENTRE LA STRUCTURATION DU PROCESSUS DECISIONNEL ET LA

CONFLICTUALITE 62

6.3.2ÉVALUATION DU LIEN ENTRE LA STRUCTURATION ET L’OUVERTURE DU PROCESSUS DECISIONNEL 63

6.4 LIMITES DE LA RECHERCHE 65

CONCLUSION 65

BIBLIOGRAPHIE 68

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Introduction

Plusieurs recherches en aménagement du territoire montrent que l’insertion de projets urbains dans des contextes socio-économique et politique de plus en plus complexes et diversifiés (ASCHER, 2004) se heurte à des oppositions plus ou moins fortes des acteurs du milieu. Les chercheurs constatent que, souvent, ces conflits risquent de paralyser la prise de décisions et de bloquer le développement de nouveaux aménagements urbains (SODERSTROM et al., 2001).

Tout particulièrement, le phénomène « pas dans ma cour » (NIMBY) ne cesse de prendre de l’ampleur (MARCHETTI, 2005). Celui-ci semble évoluer vers une contestation systématique à tout changement du cadre urbain existant, ce qui pose avec acuité le problème d’efficacité des politiques publiques urbaines et en corollaire de la gestion des territoires en général.

Parallèlement, nous assistons à un renouveau des approches participatives qui émerge de la remise en cause du modèle « traditionnel » de gestion urbaine des années 70-80, basé sur la rapidité de prise de décision et la simplification des processus (COURCIER, 2005; FARERI, 2000; GIORDANO et al., 2007).

En effet, la réponse à la crise des pratiques de planification dirigiste pilotée par le gouvernement et les experts (top-down) est venue de la part des tenants des approches collaboratives, participatives et délibératives fondées sur un modèle « négocié » d’aménagement du territoire (HEALEY, 1997; FORESTER, 1999; NOVARINA, 2000; SECCHI, 2006). Selon cette approche, les citoyens ne sont plus considérés comme de simples usagers, ils se voient attribuer un rôle actif dans la réalisation des projets d’aménagement urbain et sont appelés à intervenir tout au long du processus.

Ainsi, le modèle négocié repose sur l’idée que le résultat d’un projet d’aménagement n’est jamais connu { l’avance, qu’il se construit au fur et { mesure du déploiement d’un processus décisionnel (NOVARINA, 2001, p. 51). Par conséquent, les rôles traditionnels des décideurs et des experts sont bouleversés, car ces derniers ne peuvent plus maîtriser la décision et connaître toutes les solutions envisageables sans faire appel au savoir des citoyens, ni sans tenir compte des préférences des habitants qui se construisent au cours des interactions entre des acteurs impliqués dans le projet.

Toutefois, malgré l’ouverture des processus décisionnels à la participation des acteurs concernés, ainsi que le développement des outils destinés à faciliter la prise de décision et l’atteinte de consensus, il existe des projets qui soulèvent encore des conflits d’une grande intensité. Or, on comprend encore mal pourquoi certains projets

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d’aménagement rencontrent tant de difficultés et ne sont pas menés à terme, alors que d’autres se déroulent sans difficultés importantes.

Les résultats des études de cas réalisés par F. Joerin et son équipe (2001), portant sur le rôle de l’information et de la participation dans l’élaboration des projets en aménagement du territoire à Genève, en Suisse, suggèrent que la structuration du processus décisionnel est importante pour encourager la participation afin d’éviter le blocage, voire l’échec d’un projet d’aménagement. En effet, cette recherche a permis d’établir une distinction entre les niveaux de structuration et de participation. Les auteurs ont ainsi observés que si la plupart des processus associés à un haut niveau de participation présentaient aussi un haut niveau de structuration, d’autres étaient par contre fortement structurés mais peu participatifs. Le moment où intervient la participation dans le processus semble ainsi se révéler particulièrement déterminant sur l’intensité du conflit. Le risque de rejet du projet par la population pourrait être réduit par l’inclusion des acteurs concernés dès les premières étapes du processus décisionnel, notamment { l’occasion de l’élaboration du diagnostic de la situation et de la formulation du problème.

Notre étude des controverses dans la région de Québec s’inscrit dans le prolongement de ces travaux initiés en Suisse et poursuivis au Québec (PELLETIER, JOERIN et VILLENEUVE, 2007; JOERIN et al., 2005). Elle fait partie d’une démarche de recherche plus vaste menée par la Chaire de recherche du Canada en aide à la décision territoriale qui a pour objectif d’en apprendre davantage sur les dynamiques de l’activité conflictuelle en aménagement du territoire afin de mieux comprendre la relation entre un projet, son contexte et son acceptation sociale.

Ainsi, nous sommes amenés à nous interroger sur le lien entre la forme du processus décisionnel et l’intensité de l’activité conflictuelle en aménagement du territoire. Notre recherche se penche en particulier sur l'importance de la structuration des processus décisionnels (et de la participation) dans la conception et la mise en œuvre de projets urbains, à partir de l’observation aussi fine que possible de plusieurs processus d’aménagement du territoire. Nous supposons que les difficultés de mener { bien un projet d’aménagement puissent être en partie liées au processus décisionnel qui serait mal ou pas du tout organisé (JOERIN et al., 2001; SODERSTROM et al., 2001).

De plus, notre étude s’inscrit dans une perspective d'aide à la décision puisque nous cherchons à ouvrir des pistes qui aideraient les décideurs à mieux gérer les controverses et ainsi éviter les blocages de projets d’aménagement du territoire.

Le plan du rapport

Notre rapport se divise en six parties : tout d’abord nous présenterons la revue de littérature sur le conflit ainsi que le cadre théorique de notre recherche. En deuxième temps nous aborderons le lien entre la structuration et la participation. Ensuite nous

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présenterons les cas étudiés. La quatrième partie sera consacrée à la méthodologie et aux critères d’analyse utilisés dans le cadre de cette recherche. Puis, dans la cinquième partie nous présenterons les résultats de notre recherche. Enfin, dans le dernier mouvement de notre rapport nous procéderons à la synthèse et à la discussion des résultats de notre recherche.

1. Revue de la littérature et cadre théorique 1.1 Les études sur le conflit

Les premières études systématiques du conflit émergent dans les années 60 dans les travaux des sociologues qui se sont penchés sur la montée en puissance des nouveaux mouvements sociaux et une multiplication d’actes de protestation de la part des défenseurs des droits de minorités, des groupes féministes et écologistes. Les membres de ces mouvements demandaient une transformation en profondeur de la prise de décision politique qui laisserait une plus grande place aux procédés démocratiques ouverts aux populations moins bien nanties ou marginalisées (COSER, 1965; TOURAINE, 1993; HAMEL, 2001).

Sur le plan des luttes urbaines, les chercheurs se sont intéressés aux importantes mobilisations des citoyens pour contrer les projets de rénovation urbaine. À ce titre, la mobilisation des habitants contre la construction de l’autoroute Spadina { Toronto, à la fin des années 60, est un moment fort de la critique des politiques dirigistes de planification de l’époque (SEWELL, 1993).

Le conflit a également été étudié sous l’angle géographique. Les recherches menées par Janelle et Milward (1976) et plus récemment par Joerin et al. (2005), puis par Pelletier et al. (2008) ont mis en évidence la relation entre le lieu et l’apparition de l’activité conflictuelle. Dans la même veine, Le Floch (2000) a abordé, dans sa thèse de doctorat, le lien entre la distance et le sentiment de nuisance. Joerin et al. (2005), pour leur part, ont montré que les conflits sont plus fréquents dans les endroits où la densité de commerces est plus forte et la population plus éduquée.

Enfin, ces dernières années, les conflits de localisation ont fait l’objet d’un grand nombre d’études. Ce phénomène, originaire des États-Unis, est qualifié de syndrome « pas dans ma cour » (NIMBY) et se traduit par une attitude d’opposition des riverains face à un projet ou équipement qui menacerait leur intérêt privé (MARCHETTI, 2005). Notre recherche propose une approche particulière du conflit qui n’est pas étudié en soi, mais en tant que caractéristique du processus décisionnel.

Pour les besoins de notre étude, nous avons défini le conflit concernant un projet d’aménagement comme une expression de désaccord, plus au moins virulente,

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provenant d’opinions divergentes des acteurs quant aux raisons d’être d’une intervention urbaine ou aux modalités de sa réalisation.

Parmi les facteurs susceptibles d’influer sur la conflictualité d’un processus décisionnel, on peut mentionner la forme du processus, l’objet de la décision ainsi que les acteurs impliqués (PELLETIER, JOERIN et VILLENEUVE, 2007, p. a-80) Par exemple, l’objet de la décision concerne le projet lui-même. Ainsi, certains types de projets d’aménagement seraient davantage susceptibles d’engendrer de réactions d’opposition que d’autres. A ce titre, les recherches menées par B. Dente et ses collaborateurs (1998) ont mis en lumière les difficultés d’implantation des équipements tels que dépotoirs, incinérateurs ou encore autoroutes qui font souvent objet de vifs conflits.

En ce qui a trait { l’influence des acteurs sur la conflictualité, il est important de rappeler que leur implication dans le processus décisionnel est fondamentale puisqu’ils sont porteurs des intérêts et des enjeux, souvent différents et divergents, ils cherchent { promouvoir leurs idées et { faire en sorte que l’issue du processus coïncide avec leurs préférences. En effet, il n’est pas rare de voir certains groupes de pression, tels que les militants écologistes ou bien des représentants de milieux d’affaires ou associatif, intervenir au cours d’élaboration d’un projet afin de défendre leurs intérêts.

Pour les auteurs intéressés par les approches collaboratives de planification et d’aménagement du territoire, ce seraient les confrontations successives d’opinions, d’idées, de visions des protagonistes qui contribuent { l’évolution du processus décisionnel et, par la même occasion, { la construction de l’accord final quant { un projet d’aménagement (HEALEY, 2005, TRUDELLE, 2003; MARGERUM, 2002; FORESTER, 1999; SUSSKIND, 1999).

Étant donné que nous nous situons dans une perspective d’aide { la décision, notre recherche examinera essentiellement l’influence de la forme, ou autrement dit de l’organisation, du processus décisionnel sur la durée et l’intensité des conflits.

Notre démarche repose sur une approche positive de l’activité conflictuelle. Nous pensons, en effet, que le conflit est difficilement évitable dans un processus où l’on décide à plusieurs, mais qu’il ne doit pas pour autant être perçu comme négatif. Comme le souligne Chantal Mouffe dans ses réflexions sur la place du conflit dans la prise de décision politique au sein de la société contemporaine (2004, p. 188) :

« Bien qu’un consensus soit nécessaire, il doit être accompagné de dissensus. Le consensus est certes requis à propos des institutions qui sont constitutives de la démocratie et des valeurs éthico-politiques qui motivent les groupes. Mais il y aura toujours un désaccord sur le sens de ces valeurs et sur la façon dont elles devraient être mises en œuvre. Dans une démocratie pluraliste de tels désaccords ne sont pas seulement légitimes, ils sont indispensables ».

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Selon l’auteure, le conflit a sa place dans les sociétés démocratiques contemporaines et «ne doit pas être éradiqué, dans la mesure où la spécificité de la démocratie moderne est justement la reconnaissance et la légitimation du conflit ». Dans son modèle de « pluralisme agonistique »1_{, Chantal Mouffe met l’accent sur l’enjeu}

fondamental de la politique qui est de désamorcer les oppositions, parfois hostiles, inhérentes aux relations humaines en les transformant en une joute entre les adversaires qui se reconnaissent mutuellement leur droit légitime de défendre leurs opinions. Ainsi, pour elle, « une politique démocratique suppose-t-elle que les autres soient vus, non comme des ennemis à abattre, mais bien comme des adversaires dont les idées peuvent être combattues, parfois avec acharnement, sans que jamais, cependant leur droit à les défendre puisse être mis en question » (MOUFFE, 2004, p. 186).

Chantal Mouffe, ainsi que plusieurs autres chercheurs, considèrent qu’une domestication du conflit est nécessaire pour que les acteurs puissent exprimer leurs préoccupations et leurs opinions face au projet, les confronter aux idées des autres acteurs et en discuter afin d’arriver { une solution acceptée par tous (RUEGG et MONTEVENTI, 2002/2003; VODOZ, 1992, GIORDANO et al., 2007).

De plus, comme le remarquent Joerin et al. (2001, p. 313), « la multiplicité des points de vue et l’existence de conflits ne constituent d’ailleurs pas nécessairement une entrave { l’efficacité du processus : elle peut stimuler l’émergence des idées et inciter les acteurs à mieux définir leur position ». Enfin, certaines recherches sur le fonctionnement des organisations montrent que les processus décisionnels conflictuels produisent des décisions plus efficaces (DEAN et SHARFMAN, 1996). Grâce à notre étude, nous souhaitons contribuer à ce que ces conflits (inévitables) ne s’amplifient pas exagérément ou qu’ils ne produisent des blocages.

1.2 Les approches collaboratives et participatives

La complexité et l’incertitude toujours croissantes dans la gestion urbaine et la tendance marquée à se tourner vers les démarches de participation (FARERI, 2000, p. 18) ont pour effet de faire intervenir dans un projet une multitude d’acteurs aux statuts divers, « poussés par des intérêts spécifiques et dotés de compétences particulières » (SECCHI, 2006), ne disposant pas des mêmes ressources, dont les points de vue divergent et entrent souvent en contradiction.

Pour désamorcer les conflits en aménagement du territoire, les travaux théoriques sur la conduite de projets (négociation) en urbanisme, principalement anglo-saxons, proposent de démocratiser les processus décisionnels, de les rendre davantage participatifs et transparents (FORESTER, 1999). Des méthodes et des outils ont également été développés afin de mieux gérer les controverses et d’amener les

1_{Ch. Mouffe distingue ainsi la lutte entre les ennemis (antagonisme) de celle entre les adversaires}

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participants, à travers la délibération, à atteindre graduellement des solutions consensuelles (consensus building) (SUSSKIND et al., 1999).

L’impératif participatif et délibératif cherche { instaurer un dialogue durable et efficace entre administration, groupes d’intérêt et public (BACQUÉ, REY et SINTOMER, 2005). Décider à plusieurs implique de négocier et d’échanger sur les points de vue afin de construire un consensus autour d’une compréhension commune du problème émergeant d’une délibération sur les enjeux ouverte à tous les participants.

En effet, plusieurs auteurs insistent sur la nécessité de mobiliser divers types de connaissances (scientifiques et profanes) comme condition préalable à l’apprentissage collectif qui rend possible l’appropriation d’une politique ou d’un projet (CALLON, LASCOUMES et BARTHE, 2001; FARERI, 2000).

Trois niveaux de participation sont couramment retenus : la publicité (ou communication) sert à informer, la consultation vise à sonder l’opinion des protagonistes et du public sur des enjeux ou retombées d’une décision politique (comme par exemple la réalisation d’un projet d’aménagement urbain) et la participation (concertation) proprement dite qui cherche à impliquer les acteurs dans la définition et la résolution des problèmes (SODERSTROM et al., 2001, p.25; ROWE et FREWER, 2005).

La figure 1, ci-dessous, illustre le degré d’ouverture du processus décisionnel à la participation que l’on peut retracer empiriquement par l’existence des espaces d’échange et de discussion permettant une participation libre et volontaire des acteurs. Une approche similaire de la participation aux processus décisionnels est proposée par Luc Vodoz et Laurent Thévoz (2006). Selon eux, la participation peut être définie comme un ensemble d’outils qui donne plus de place aux acteurs concernés par la décision que celle exigée par les procédures légales.

Le fait de faciliter l’implication de divers acteurs au sein du processus décisionnel entraîne inévitablement la question du partage du pouvoir de décision, tel que l’illustre la figure 1. Ainsi, le niveau de partage de décision peut varier d’un processus { l’autre dépendamment des mécanismes de choix des participants mis en place. Ces mécanismes peuvent tantôt élargir la participation des acteurs à la prise de décision tantôt la restreindre.

La figure 1 représente l’échelle de participation proposée par Carver, Kingston et Turton (1998), inspirée des travaux de S. Arnstein (1969). L’augmentation du degré de participation va de pair avec un partage de plus en plus grand de la décision. Ainsi, le fait d’informer le public ou de lui accorder le droit d’exprimer son opposition correspondrait à un faible niveau de participation (« restricted participation »). À l’opposé, l’association des citoyens { la définition des enjeux et de l’agenda, à l’élaboration des recommandations de solutions voire à la prise de décision finale à travers des partenariats ou des instances décisionnelles entièrement contrôlées par la

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population (p. ex. les budgets participatifs de Porto Allegre) (BACQUÉ, REY et SINTOMER, 2005) indiquerait un niveau élevé de participation.

Figure 1

PUBLIC PARTICIPATION

In crea si n g p art ici pa ti on

PUBLIC PARTICIPATION IN FINAL DECISION PUBLIC PARTICIPATION IN ASSESSING RISKS

AND RECOMMENDNG SOLUTIONS

PUBLIC PARTICIPATION IN DEFINING INTERESTS, ACTORS AND DETERMINING AGENDA

RESTRICTED PARTICIPATION

PUBLIC RIGHT TO OBJECT INFORMING THE PUBLIC PUBLIC RIGHT TO KNOW

Source : Carver, Kingston et Turton, 1998

Ces niveaux de participation peuvent également être analysés à partir de la direction du flux d’information entre les décideurs (les initiateurs) du projet et le public concerné.

Afin d’améliorer la quantité et la qualité de l’information qui circule pendant le processus décisionnel, Rowe et Frewer (2005) estiment qu’il est primordial de maximiser les sources d’information et de faciliter l’échange de l’information pertinente pour les acteurs en la présentant de manière appropriée à tous les destinataires concernés.

À l’opposé, la rétention de l’information serait souvent { la source des conflits (HANNA, 2000) qui peuvent miner le bon déroulement de projets. Ainsi, la transparence dans le maniement de l’information est une condition indispensable { l’instauration d’un climat de confiance mutuelle.

Comme le montre la figure 2, présentée ci-dessous, la circulation de l’information entre le décideur, les groupes impliqués et le public, est unidirectionnelle au plus bas

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niveau (simplement informer). Elle devient bidirectionnelle pendant l’exercice de consultation où les décideurs (ou promoteurs) sollicitent un retour d’information du public au sujet du projet sans nécessairement tenir compte dans la prise de décision des idées ou des propositions ainsi acquises.

Finalement, la concertation se situe au niveau supérieur car elle permet, par le biais de multiples échanges entre les protagonistes, le partage et la mise en commun de diverses connaissances grâce { l’inclusion des opinions et des points de vue des acteurs concernés par la décision à prendre qui viennent enrichir la base de connaissances communes (représentée par le cylindre au centre).

Figure 2

Niveaux de partage d’information

P : Promoteur C : Concerné

Flux d’information

Flux d’information facultatif Stock de connaissances

Source : Florent Joerin, notes de cours, Aide à la décision territoriale, ÉSAD, 2008

1.3 La structuration des processus

Nous définissons le processus décisionnel comme un cheminement impliquant un ensemble d’acteurs et allant de l’émergence d’un projet { la décision de sa mise en œuvre. Cette décision se construit { travers un jeu d’acteurs et une succession d’opérations cognitives. Durant ce processus, les acteurs construisent leurs positions, les présentent, les justifient, et en débattent. Ils entreprennent parfois des

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manifestations de protestation ou des recours légaux (juridiques). (PELLETIER, JOERIN et VILLENEUVE, 2007, p. a-79)

L’objectif ultime de structurer le processus décisionnel est de préparer les décideurs à prendre des décisions éclairées, basées sur la connaissance du milieu dans lequel elles s’insèrent, ainsi que sur une démarche de recherche des solutions au gré des négociations successives entre les acteurs impliqués. Le produit final de ce processus itératif serait une décision commune, éclairée et construite progressivement grâce aux échanges d’idées, d’opinions et de savoirs entre les acteurs concernés.

Dans notre analyse des processus décisionnels conflictuels en aménagement du territoire, nous allons nous référer aux travaux de H. Simon et J. G. March (1958) qui se sont intéressés à la prise de décisions par les organisations.

March et Simon (1958) ont développé un modèle de processus décisionnel, basé sur le postulat de rationalité limitée de l‘acteur (KECHIDI, 1998) qui met l’accent sur les contraintes inhérentes { la prise de décision (accès { l’information, capacités psychologiques du décideur, etc.) ainsi que sur l’importance de l’apprentissage mutuel entre les acteurs sur les multiples aspects de la décision à prendre.

Bien que notre étude n’ait pas pour finalité de discuter en détail des mérites de différents modèles de rationalité de l’acteur, nous tenons { faire un bref rappel des propositions théoriques qui rompent avec le paradigme rationaliste, telles que le modèle incrémentiel de Lindblom (1959) ou encore l’approche garbage can proposée par March et Olsen (1972). Ces approches théoriques se sont distancées des propositions de l’école rationaliste de prise de décision en opérant un audacieux renversement de perspective sur la manière de voir et d’analyser la prise de décision. Elles se sont penchées sur les difficultés liées à la prise de décisions dans des contextes complexes qui impliquent une multitude d’acteurs et d’informations et où les décideurs sont soumis { de fortes contraintes quant { l’accès aux ressources et au temps qui leur est imparti pour arrêter leurs choix (Howlett, 2007).

March et Olsen (1972) ont considéré la prise de décision dans les organisations comme une « anarchie organisée ». Selon eux, les choix d’actions { prendre ne sont pas déterminés en suivant une démarche « rationnelle » de type finalité/moyens, (goals/means) mais seraient contingents aux flux des courants (streams) de problèmes et de solutions ainsi que des acteurs et des opportunités qui évoluent indépendamment. Les auteurs évoquent la métaphore de la « poubelle » (garbage can) pour représenter la prise de décision qui dépendrait de la disponibilité des solutions à un moment donné, ce que John Kingdon (1984) appelle les « fenêtres d’opportunité ». Les décisions seraient alors le fruit de la rencontre, circonscrite dans un court laps de temps, entre les problèmes, les solutions, les opportunités de choix et les décideurs (OLSEN, 2001, p. 193). Le rôle de la structure organisationnelle, notamment par l’existence de règles, est de contenir et de canaliser cette multiplicité d’actions, ce qui produit des modèles (patterns) de choix et de résolution de problèmes caractéristiques de chaque organisation (BENDOR, MOE et SHOTT, 2001, p. 171).

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Le modèle de la « poubelle » (garbage can) a eu un impact important sur l’analyse de la décision et sur le développement du courant de nouvel institutionnalisme. Toutefois, cette approche a connu de multiples ajouts au fil de temps ce qui l’a rendue extrêmement complexe et difficile à appliquer (BENDOR, MOE et SHOTT, 2001).

Malgré certaines critiques pertinentes du modèle du processus décisionnel de Simon, notamment en ce qui a trait à sa linéarité et à sa prise en compte incomplète du phénomène d’apprentissage (Schneider, 1996), nous croyons que sa manière simple et claire de découper le processus décisionnel s’avère très utile pour analyser les étapes incontournables d’un processus décisionnel participatif. D’ailleurs, Crozier et Friedberg (1977) ont déjà souligné le potentiel de ce modèle en tant qu’outil d’analyse des processus décisionnels.

En effet, il est possible d’appliquer le modèle de Simon { l’analyse des processus complexes, ponctués de moments importants de négociation, de discussion, de conflit, de pause et de rétroactions puisqu’il offre un cadre d’analyse intéressant permettant d’aborder les étapes cruciales d’un processus décisionnel mentionnées dans la littérature sur les approches participatives.

Ainsi, la première phase du processus, le diagnostic de la situation, implique un débat sur l’objet du problème ainsi que sur des enjeux que celui-ci soulève pour les protagonistes. Par la suite, les acteurs s’engagent dans la recherche de solutions ou d’actions { prendre pour répondre au problème identifié lors du diagnostic. Finalement, les discussions et les négociations potentielles portent sur le choix d’une option ou d’une ou de plusieurs actions { prendre.

Sur le plan conceptuel, le processus de décision peut être divisé en quatre phases (adapté de H. Simon, 1960) :

1) L’étape de prise de conscience (intelligence) est celle au cours de laquelle les acteurs reconnaissent qu’un décalage entre l’état existant et l’état souhaité existe et que cela pose problème. Cette première phase du processus leur permet d’exprimer et de construire leurs motivations concernant l’action { entreprendre (JOERIN et NEMBRINI, 2005). Elle repose sur l’observation qui vise { dresser le portrait de la situation : il y a un problème (ou un besoin, ou encore, une opportunité) par rapport auquel des actions peuvent êtres entreprises.

Pendant cette étape, les acteurs procèdent { la cueillette d’information nécessaire pour circonscrire et définir le problème, en identifier les enjeux. La récolte de données alimente leur compréhension de la situation et vise à mettre en perspective les dimensions physiques, sociales et culturelles du projet. Cette étape s’avère fondamentale puisque l’information recueillie devrait permettre de mieux cerner l’étendue et la complexité du problème.

De plus, la façon dont l’objet sur lequel porte la décision est défini (framing of

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problème (KAHNEMAN et TVERSKY, 1981). Ainsi, l’identification des causes et des conséquences du problème contribue à distinguer les solutions possibles.

2) L’étape de modélisation amène les acteurs à se baser sur le portrait élaboré à l’étape précédente afin de poser un diagnostic de la situation, en tenant compte des préférences des acteurs. Ensuite, les acteurs cherchent à établir des variantes de solutions réalisables (modes d’action) et { évaluer leurs forces et leurs faiblesses { partir des critères établis en fonction du problème identifié dans la première étape. 3) L’étape du choix permet aux acteurs de comparer les variantes disponibles et de sélectionner celle qui leur convient le plus.

4) À l’étape de l’évaluation, les acteurs font un retour sur les objectifs si les résultats de négociation (ou d’analyse) ne semblent pas satisfaire le décideur (JOERIN et al., 2001, p. 315). En bref, il s’agit de faire un suivi du résultat, pour savoir si la décision prise atteint toujours les objectifs préalablement fixés.

Il est important de souligner que le modèle de Simon constitue, pour nous, un outil heuristique et analytique et non un outil normatif. Notre approche ne cherche pas à montrer que c’est ainsi qu’il faut décider, ni que c’est ainsi que les décisions se prennent. Néanmoins, le modèle de Simon présente l’idée d’une progression du processus et aussi de ses deux grandes articulations que sont la définition du problème et sa résolution. Enfin, notre recherche ne fait pas l’hypothèse que le processus organisé produit de meilleures décisions, mais seulement qu’il est moins susceptible de s’enliser dans le conflit.

2. Structuration et participation en interaction

Les niveaux de participation et de structuration d’un processus décisionnel peuvent se combiner de diverses façons. Sur le plan théorique, tout au moins, un processus peut être structuré sans être participatif ou, { l’inverse, participatif sans être structuré. Dans le premier cas il peut s’agir d’une planification d’un projet d’aménagement réalisée par un groupe d’experts travaillant { huis clos, dans l’autre, d’un appel aux projets ou aux idées d’aménagement participatif ou des ateliers participatifs d’aménagement qui ne s’inscrivent pas dans une démarche particulière. De plus, le niveau de participation peut fluctuer au cours des différentes phases du processus. L’ouverture du processus { la participation des acteurs concernés, y compris le public, en amont du processus (diagnostic) rend possible la confrontation des prises de position diverses (souvent divergentes) des protagonistes { travers l’argumentation. Le débat qui s’enclenche entre les acteurs peut alors contribuer à la clarification des enjeux du projet d’aménagement ainsi que des valeurs qui les sous-tendent (NEMBRINI, JOERIN, 2003, p. 213; FARERI, 2000).

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Ces moments d’échanges entre les protagonistes contribuent également { l’élargissement du problème, en permettant d’englober de nouvelles variantes et/ou de nouveaux enjeux du projet, ainsi qu’{ l’évolution des points de vue des acteurs induite par des conflits successifs qui ponctuent le processus d’émergence de la décision (MONNIER, 1992, cité par COURCIER, 2005, p. 65).

Ainsi, nous proposons que la forme du processus se décline comme suit : sa structure soit l’organisation planifiée du déroulement du processus (présence des phases, échéancier, médiateur, rythme) et le degré d’ouverture du processus { la participation (partage d’information et de décision).

Afin de faciliter notre raisonnement sur la forme des processus décisionnels, nous avons conçu un modèle conceptuel qui trace une distinction entre des processus non structurés et non participatifs, qui évoluent principalement dans une dynamique conflictuelle et des processus structurés et participatifs qui apportent des éléments importants à la conduite de projets urbains (des phases distinctes du processus, partage d’information et de décision) afin de faire évoluer les projets au-delà de la dynamique conflictuelle, sans l’exclure pour autant.

Aussi, en théorie et relativement aux processus non structurés, des processus structurés basés sur une gestion de projet planifiée ainsi que sur l’ouverture du processus à une large participation des acteurs concernés, participation qui permet les échanges d’information et de connaissances (qu’elle soient scientifiques, interactives ou ordinaires) voire un partage de décision, permettraient d’approfondir davantage la compréhension commune du problème et, en corollaire, de faciliter l’acceptation sociale du projet (GIORDANO et al., 2007, p.213).

Notre démarche de recherche a été guidée par l’hypothèse générale suivante : les

processus moins structurés et moins participatifs seraient plus conflictuels. Afin d’éviter

toute contradiction apparente avec les parties précédentes, rappelons que l’objectif de cette recherche et l’hypothèse qui en découle, ne vise pas { éliminer le conflit des processus décisionnels, mais seulement à ne pas les aggraver par une forme de processus inadéquate.

Les deux diagrammes suivants, illustrent de manière synthétique les concepts mobilisés dans notre modèle théorique2_{. La figure 3 représente un processus}

décisionnel non structuré qui évoluerait à travers une dynamique exclusivement conflictuelle. Selon notre hypothèse, l’accord résultant de ce processus décisionnel serait affaibli (le blocage).

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Figure 3

La figure 4 représente un processus décisionnel structuré, dans lequel la dynamique d’échanges entre les protagonistes repose sur une organisation planifiée et adaptée du déroulement ainsi que sur un partage d’information et de décision propice { l’apprentissage mutuel et une meilleure appropriation du projet par les acteurs impliqués, sans exclure pour autant la possibilité que certains conflits émergent. Ainsi, un processus structuré et orienté vers la gestion de conflits favoriserait, selon notre hypothèse, un accord plus fort et plus durable.

Figure 4 Structuration du processus Présence de phases Échéancier Médiateur Adéquation du rythme Évolution positive des acteurs Changement d’opinion Nouvelles propositions Nouvelles considérations Partage information /décision

Échelle partage décision (Arnstein) Échelle partage information (Joerin) Durée et régularité des échanges

Élargissement du problème

Nombre de variantes en débat Nombre d’enjeux ou de critères

Conflictualité

Fonction de durée et intensité Langage (agressivité)

Appropriation Force de l’accord

Nombre et diversité du soutien des acteurs

Durée de l’accord

Processus structuré

Évolution pas exclusivement conflictuelle Accord plus fort

Évolution des acteurs

Changement d’opinion Nouvelles propositions Nouvelles considérations

Élargissement du problème

Nombre de variantes en débat Nombre d’enjeux ou de critères

Conflictualité

Fonction de durée et intensité Langage (agressivité)

Appropriation Force de l’accord

Nombre et diversité du soutien des acteurs Durée de l’accord

Processus non structuré Évolution par conflit Accord faible

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3. Présentation des controverses

Nous ferons maintenant une brève présentation de neuf controverses qui seront analysées en détail dans notre recherche. Nous avons conçu, pour tous les processus décisionnels étudiés, des diagrammes chronologiques qui présentent le cheminement de controverses à travers des événements marquants. Nous les exposons dans l’annexe 2 { la fin de ce rapport.

Le choix de controverses a été effectué à partir de la base de données du centre de recherche en aménagement du territoire de l’Université Laval (CRAD) de façon aléatoire, en fonction de la disponibilité des articles, sauf pour le cas des fermetures des écoles que nous avons repris { la suite d’une analyse antérieure menée par Julie Fortin (2007) dans le cadre de sa maîtrise réalisée au sein de la Chaire de recherche. Nous avons cherché à mettre ensemble les controverses similaires en blocs thématiques afin de renforcer la fiabilité de notre comparaison.

Ainsi, nous avons analysé trois blocs de conflits regroupés en fonction de l’objet du conflit : les controverses concernant les établissements ou infrastructures nuisibles à l’environnement (usine Alex Couture { Charny, convoi pétrolier ferroviaire Ultratrain à Lévis et incinérateur de Québec), les conflits autour de fermetures d’écoles (Stadacona { Limoilou, Cœur-Vaillant-Campanile à Ste-Foy et le secondaire du collège des Ursulines dans le Vieux-Québec) ainsi que ceux portants sur les projets de résidentiels (Maison Gomin et le PACTE Myrand à Ste-Foy, Édifice Jaz à Lévis). De plus, nous avons testé notre démarche sur un autre corpus de conflits (secteur du Vieux-Port de Québec) avant de procéder au choix de controverses.

Bloc infrastructures

Les trois controverses regroupées dans ce bloc concernent la présence sur le territoire des municipalités de la région de Québec d’équipements jugées nuisibles et indésirables par les citoyens à cause des effets potentiellement négatifs de leurs activités sur l’environnement, la santé et la sécurité publique.

Ultratrain (Lévis)

date début date fin durée nombre d’articles 07/07/1995 22/02/2008 12 ans et 7 mois 67

Ce conflit concerne la présence d’un train de wagons-citernes transportant des produits pétroliers de la raffinerie Ultramar entre Montréal et les provinces Maritimes, en passant par le territoire de la Ville de Lévis. La mise en circulation, en 1996, de ce train appelé Ultratrain a suscité beaucoup de craintes quant à la sécurité de ce mode de transport chez des résidants et des élus des municipalités de la Rive Sud traversées par ce convoi.

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Légende :

Enjeu Variante/option Moyen de pression Événement

Une série d’accidents survenus entre 1999 et 2004 a ravivé les inquiétudes de la population, ce qui a amené la Direction de la raffinerie Ultramar à entamer des démarches pour remplacer l’Ultratrain par un oléoduc régional entre Lévis et Montréal. La construction de cet oléoduc devrait commencer { l’automne 2010.

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Légende :

Usine d’équarrissage Alex Couture (Charny)

Le second conflit de ce groupe porte sur le problème de mauvaises odeurs émanant de l’usine d’équarrissage Alex Couture située { Charny, sur la Rive Sud. En effet, la présence de cette industrie { proximité d’un quartier résidentiel a donné lieu { des contestations des riverains excédés par la piètre qualité d’air causée par les émanations produites par l’usine. Ainsi, les citoyens de Charny ont demandé le départ d’Alex Couture alors que ses propriétaires, ne voyant pas d’un bon œil le déménagement de leur usine, ont préféré accepter un plan d’assainissement afin d’éliminer les nuisances causées par les activités d’équarrissage.

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Légende :

Incinérateur de Québec (Limoilou)

Ensuite, nous nous pencherons sur le processus décisionnel entourant la fermeture de l’incinérateur de matières résiduelles de Québec, implanté dans les années 1970 au sein d’un quartier central de l’agglomération, habité par quelque 60 000 personnes. Source de pollution atmosphérique et visuelle, de bruits et de mauvaises odeurs, mais également de revenus pour la municipalité, la présence de cet équipement au cœur de la Ville de Québec a souvent donné lieu à la controverse, en particulier en ce qui a trait aux projets de cogénération liés aux activités d’incinération.

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Légende :

De plus, la question de la fermeture de l’incinérateur a constitué l’un de principaux points de litige lors de l’élaboration de la politique de gestion des matières résiduelles par la Communauté métropolitaine de Québec, lancée en 2004. Malgré les progrès notables au chapitre du recyclage et du compostage enregistrés dans la région de Québec, la fermeture de l’incinérateur, demandée par les groupes écologistes et les citoyens pour 2008, a été repoussée jusqu’en 2024.

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Légende :

Bloc projets résidentiels

Les controverses autour de projets immobiliers constituent le second bloc de cas d’étude.

Maison Gomin à Québec/Sainte-Foy

Premièrement, nous analyserons le cas de la transformation de l’ancienne prison pour femmes située sur le Boulevard René-Lévesque, à Sainte-Foy. Cet édifice à caractère patrimonial aux allures de château a été mis en vente en 1992, après le départ des services correctionnels vers la prison de Québec.

Longtemps { la recherche d’un acheteur potentiel et d’un projet compatible au zonage institutionnel en vigueur, la Société Immobilière de Québec songe à céder le bâtiment à la Ville de Sainte-Foy qui envisage d’y construire trois tours d’habitation. Ce projet est abandonné suite à une virulente opposition des citoyens. La Maison Gomin est

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vendue, en 2000, à un promoteur qui souhaite y aménager un funérarium ainsi que deux immeubles résidentiels.

Légende :

Après une série de consultations publiques et une demande de référendum au sujet du funérarium lancée par les citoyens résidant à proximité de la Maison Gomin, le projet subit des modifications notables et voit le jour en 2008.

(24)

Légende :

Édifice Jazz dans le Vieux-Lévis

date début date fin durée nombre d’articles

01/11/2004 26/11/2008 4 ans 31

Le deuxième projet étudié dans ce bloc sera celui de l’implantation d’un immeuble pour personnes âgées au cœur du quartier historique et patrimonial du Vieux-Lévis. Le projet du groupe immobilier Kevlar désirant construire l’édifice Jazz comportant quelque 200 logements { l’emplacement occupé par les anciennes écoles primaires, désormais désaffectées, de Lévis s’est heurté { une vive opposition des habitants du quartier patrimonial.

La mobilisation citoyenne avait pour but de bloquer l’implantation de cet immeuble dont le gabarit était jugé démesuré par rapport à la volumétrie du Vieux-Lévis. Après des tentatives infructueuses des opposants qui désiraient déplacer le projet vers un autre endroit de la ville, l’îlot Saint-Louis, situé à proximité du Vieux-Lévis, l’édifice Jazz a finalement été érigé { l’emplacement des écoles primaires démolies, en 2009.

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Légende :

Nouveau quartier universitaire de l’Université Laval (Sainte-Foy)

Finalement, nous aborderons le cas du projet de l’aménagement d’un quartier étudiant sur le campus universitaire de l’Université Laval { Sainte-Foy, baptisé PACTE Myrand. Ce projet est né dans la foulée des travaux de la Commission de l’aménagement de l’Université Laval (CAMUL) qui a tenu des audiences publiques sur le réaménagent du campus universitaire en 2004.

La démarche du plan d’aménagement du territoire Est du campus (PACTE Myrand), pilotée par le groupe de recherche GIRBa de l’Université Laval visait la mise en place d’un processus participatif afin d’élaborer les plans du futur quartier universitaire en réponse au problème de manque de logements étudiants soulevé lors de la consultation de la CAMUL. Le processus du PACTE Myrand s’est déroulé au cours de l’année 2005 pour aboutir, en 2006, avec la publication d’un rapport qui dévoile les

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plans du quartier universitaire qui serait construit sur le campus près de l’avenue Myrand, l’une de principales artères commerciales de l’arrondissement Sainte-Foy-Sillery.

Légende :

Bloc écoles

Le dernier bloc de processus décisionnels qui feront l’objet de notre étude porte sur trois cas de fermetures d’écoles.

L’école secondaire des Ursulines

date début date fin durée nombre d’articles 07/12/1997 14/02/1998 2 mois et 1 semaine 8

La première controverse touche la décision du conseil d’administration de l’école privée des Ursulines dans le Vieux Québec d’abolir le niveau secondaire, une décision rendue { la fin de l’année 1997. Face { un déficit croissant de cette section de l’école, l’administration annonce aux parents la fin de l’enseignement secondaire aux

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Ursulines. Malgré la mobilisation de ces derniers qui proposent un plan de redressement financier de la section du secondaire, la Direction ne changera pas sa position. Le secondaire des Ursulines cessera ses activités en 1998.

Légende :

Fermeture des écoles primaires du quartier Limoilou

date début date fin durée nombre

d’articles

Phase 1 28/01/1992 23/01/1996 4 ans 12

Phase 2 22/01/2001 27/09/2008 7 ans et 8 mois 40

Total 16 ans et 8 mois 52

Ensuite, nous étudierons le processus décisionnel concernant l’avenir des écoles primaires du quartier Limoilou de Québec à travers la lutte des parents pour la sauvegarde de l’école Stadacona. Confrontées au problème de surplus de locaux ainsi que de la vétusté des écoles, la Commission des écoles catholiques de Québec et ensuite son héritière la Commission scolaire de la Capitale cherchent à réorganiser le réseau d’écoles de ce quartier.

(28)

Nous avons divisé ce processus décisionnel en deux phases car la décision de déclarer le moratoire signifie un arrêt du processus décisionnel. Annoncée déjà dans les années 90, la décision de fermer les écoles primaires de ce quartier central de la Ville de Québec, fait l’objet d’un moratoire de 5 ans, en 1996.

Légende :

Enjeu Variante/option Moyen de pression Événement Le processus reprend en 2001, lorsque la Commission scolaire remet sur la table l’idée de réduire le nombre d’écoles primaires du quartier, ce qui lance une nouvelle étape du processus décisionnel. La décision de fermer les quatre petites écoles de Limoilou au profit de la construction d’une nouvelle grande école neuve dévoilée par la Commission scolaire en 2001 soulève l’ire des parents et des élus municipaux. Au bout de ce long processus, ponctué de plusieurs rebondissements, la Commission scolaire décide, en 2006, de fermer l’école Stadacona, de sauvegarder une petite école (Fidèle) et de construire une nouvelle école en remplacement de l’école Saint-François-d’Assise.

(29)

Légende :

Fermeture des écoles primaires à Sainte-Foy

date début date fin durée nombre d’articles 19/06/2008 26/01/2009 6 mois et 1 semaine 8

Enfin, nous aborderons une controverse semblable, mais plus récente qui a eu lieu à Sainte-Foy et dans laquelle les parents s’opposent { la Commission scolaire des Découvreurs pour maintenir les deux écoles menacées de fermeture, Notre-Dame de Foy et Cœur-Vaillant-Campanile.

En effet, la Commission scolaire annonce au début 2008 que les prévisions démographiques pour le secteur de Sainte-Foy, élaborées par le Ministère de l’éducation, laissent présager une baisse de clientèle dans les écoles primaires. Certaines de ces écoles affichent d’ailleurs un surplus de locaux par rapport aux besoins des effectifs scolaires en diminution.

Pour répondre à cette situation, la Commission scolaire des Découvreurs propose de fermer deux écoles primaires de Sainte-Foy, Cœur-Vaillant-Campanile et Notre-Dame.

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Comme l’exige la loi, des consultations publiques sont organisées pour permettre aux personnes intéressées de s’exprimer sur le sujet. Les parents des élèves des deux écoles menacées de fermeture se mobilisent pour déposer des mémoires en faveur de la sauvegarde de ces établissements d’enseignement. Ils organisent également des manifestations et cherchent des appuis auprès des élus pour soutenir leur cause. Suite aux consultations publiques et à la lumière de nouvelles prévisions démographiques positives pour le secteur, les commissaires scolaires votent en faveur du maintien des deux écoles.

Légende :

La carte suivante nous permet de mieux illustrer la répartition géographique des neuf cas de controverses { l’étude.

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Carte 1 Répartition géographique des controverses étudiées

Légende :

1 – Ultratrain (Lévis) 2 – Usine Alex Couture (Charny) 3 – Incinérateur (Limoilou)

4 – Maison Gomin (Québec/Sainte-Foy) 5 – Édifice Jazz (Lévis) 6 – PACTE Myrand (Sainte-Foy) 7 – Secondaire Ursulines (Vieux-Québec) 8 – Écoles de Limoilou 9 – Écoles de Sainte-Foy

4. Méthode et critères d’analyse

4.1 Collecte des données

L’étude de neuf controverses s’est basée sur les données puisées dans les articles de la presse locale (le quotidien Le Soleil) répertoriés dans la base de données sur les conflits développée par le CRAD.

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Nous avons procédé { l’analyse du contenu documentaire au moyen d’une grille d’analyse de l’activité conflictuelle composée de questions détaillées concernant les variables étudiées (Annexe 1).

En complément, pour nous assurer de la fiabilité de nos données nous avons veillé à croiser l’information provenant de sources différentes (HAMEL, 1997, p.104). Nous avons réalisé neuf (9) entretiens semi-dirigés focalisés sur le déroulement du processus avec des acteurs divers impliqués dans les controverses étudiées, dont des élus, des professionnels de l’aménagement, des représentants de groupes associatifs et des citoyens. Ces entrevues avaient pour but de valider nos observations basées sur la lecture de la presse locale et d’apporter, au besoin, des précisions sur certains aspects des processus décisionnels non couverts par les articles de journaux (Annexe 3).

4.2 Mesure des critères à l’aide de la Méthode MACBETH

Cette recherche se base méthodologiquement sur la comparaison de différents cas d’étude, en interprétant l’information récoltée sur une grille de critères. L’exercice de comparaison ne peut évidemment pas être complètement objectif. Toutefois, afin de le faciliter, mais aussi de le rendre plus explicite et formel, nous avons choisi de reprendre en partie la méthode d’analyse multicritère M-Macbeth (BANA e COSTA et

al., 2009 ; VANSNICK, 2006) utilisée dans le milieu de l’aide { la décision. Cette

méthode nous permet de comparer les controverses entre elles, prises deux à deux, à partir de jugements qualitatifs de performances sur des critères correspondants aux thèmes de notre analyse, à savoir la structuration, la participation, le niveau de conflictualité et le degré d’ouverture du processus.

La méthode MACBETH rend possible le passage d’un jugement ordinal { une information cardinale. Elle s’appuie sur une simple appréciation, considérant successivement chaque critère, de la différence entre les controverses. Cette appréciation est exprimée sur une échelle à sept niveaux de différence : « aucune », « très faible », « faible », « modéré », « forte », « très forte » et « extrême ». Il est également possible, en cas de doute, de choisir plusieurs catégories successives (p. ex. « modéré à fort »). On pourra ainsi considérer, par exemple, que le processus décisionnel A est modérément plus structuré que le processus décisionnel B. Une matrice est ainsi remplie pour chaque critère afin de formuler les appréciations de ces différences pour tous les conflits.

Toutefois, afin de pouvoir comparer (sur une base commune) les appréciations formulées pour chaque critère, il est nécessaire de définir, pour chacun d’eux, deux niveaux de référence : « fort » et « neutre ». Ces deux niveaux sont définis de telle manière que leur différence soit significative. Ainsi, pour tous les critères, chaque conflit est comparé au « fort » et au « neutre » de la même manière qu’il l’a été avec les autres conflits. On pourra ainsi dire, par exemple, que le conflit A est fortement plus structuré que le « neutre » et « très faiblement » plus structuré que le « fort ».

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À partir de ces comparaisons, deux à deux, la méthode M-Macbeth permet d’attribuer une note pour chaque conflit et chaque critère. Cependant, notre démarche ne consiste pas à proposer une mesure objective de ces critères. Cette note qui permet de positionner les différents conflits sur des échelles rigoureuse est utilisée seulement pour faciliter une réflexion globale sur les dynamiques conflictuelles. C’est d’ailleurs parce que cette note n’est pas interprétée comme une mesure quantifiée de la « performance » des conflits que nous ne l’utilisons pas ensuite dans une analyse statistique visant à valider les hypothèses de recherche.

4.3 Critères de comparaison

Dans cette section, nous présenterons chaque critère utilisé dans notre analyse et nous procéderons à la définition de niveaux de référence (le fort et le neutre) pour chacun de ces critères.

Pour évaluer la structuration du processus décisionnel, nous avons analysé la chronologie de l’apparition des variantes et des enjeux, ainsi que les modalités selon lesquelles les choix ont été faits. L’apparition des enjeux au début du processus nous indiquait la présence de la phase de prise de conscience (définition des problèmes) alors que la concentration de propositions de variantes correspondait { l’existence de la phase de modélisation. L’adéquation du rythme a été évaluée { partir des appréciations des acteurs mentionnés dans les articles ou lors des entrevues. De plus, la présence d’un échéancier et d’un médiateur (facilitateur) était une indication de la structuration du processus.

Fort (fortement structuré) : le processus décisionnel suit une progression organisée.

On y distingue clairement différentes phases ainsi que d’importants efforts de collecte et d’analyse de données en vue d’une prise de décision éclairée. Les acteurs ont le temps de « ralentir » pour recueillir et analyser les données, échanger des opinions et débattre. Le processus se déroule selon un échéancier établi { l’avance, connu de tous les acteurs concernés. Le rythme semble convenir aux acteurs car aucun commentaire n’est formulé concernant des délais trop courts ou une progression trop lente du processus.

Neutre : les phases du processus décisionnel sont plus difficiles à distinguer, les

épisodes de collecte et d’analyse de données sont plutôt sommaires. Le processus décisionnel est, par moments, trop lent ou trop rapide pour les acteurs, mais des ajustements sont demandés et apportés afin d’adapter le rythme du processus.

Le niveau de participation a été jaugé à partir des observations sur le partage de l’information et de la décision. Ainsi, nous avons étudié la circulation de l’information entre les décideurs, les promoteurs et le public tout au long du processus décisionnel pour déterminer le niveau de partage d’information en le comparant { notre échelle de référence. Nous avons particulièrement scruté la présence de réunions

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d’information, de consultations publiques, de forums ou d’autres moments propices à l’échange d’information entre les acteurs. Par exemple, un processus participatif non structuré pourrait comprendre une ou plusieurs séances de consultation, sans ordre du jour précis, avec pour seul but la recherche d’un accord, et sans que celles-ci ne s’inscrivent dans une démarche organisée. Cette situation est peu probable lorsque la décision est régie par un cadre légal, mais dans d’autres contextes, elle est envisageable.

Concernant le niveau de partage de la décision nous avons observé la façon dont les acteurs concernés ont été associés au choix de la solution { mettre en œuvre par rapport { l’échelle de référence. En particulier, nous avons cherché { savoir combien d’acteurs ont été invités { prendre la décision (groupe élargi ou restreint), si le public a pu décider et comment le choix final avait été fait (p. ex. référendum, groupe de décision, décideur unique, vote { main levée, { l’unanimité etc.).

Fort (fortement participatif) : l’information circule librement entre les acteurs et est

adaptée en fonction du public. Le processus est caractérisé par une grande transparence, les opinions discordantes sont librement exprimées et prises en compte. La décision finale résulte d’un accord entre les acteurs concernés et reflète les différents intérêts en jeu.

Neutre : de l’information circule, mais sa quantité et sa qualité ne satisfont pas

toujours les acteurs impliqués qui doivent faire des efforts pour accéder à l’information pertinente. Les opinions discordantes sont rarement écoutées. Les acteurs ont été mis à contribution dans le processus décisionnel, mais la décision a été prise par un seul décideur (ou un groupe de décideurs) qui a eu à trancher le débat. En ce qui concerne le degré d’ouverture du processus décisionnel, nous l’avons évalué en fonction de deux critères : l’évolution des acteurs et l’élargissement du problème. Pour y parvenir, nous avons identifié des variantes et des enjeux (ou des critères, le cas échéant) en plus de repérer les nouvelles propositions et les prises de position des protagonistes en les situant dans le temps (date d’article ou d’autre source).

Pour qualifier les positions des acteurs sur les enjeux et les variantes, nous avons construit une échelle qualitative à 5 niveaux : très favorable, favorable, neutre, défavorable, très défavorable. Enfin, nous avons évalué l’amplitude du changement d’opinion des acteurs vis-à-vis des variantes proposées du projet.

Ensuite, nous avons divisé les processus décisionnels en 10 périodes égales. Pour chacune d’entre elles, nous avons noté le nombre de variantes et d’enjeux débattus. Nous avons considéré qu’un processus décisionnel tend { être plus ouvert lorsque le nombre de variantes et enjeux discutés augmente dans le temps. Nous avons également examiné si les variantes ont été présentées de manière simultanée (ce qui traduit une ouverture aux opinions de plusieurs acteurs) ou successive (les variantes se suivent, mais ne sont pas examinées en même temps ce qui traduirait moins

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d’ouverture aux différentes propositions des protagonistes) et si plusieurs variantes ont été prises en compte au moment du choix.

Fort (fortement ouvert) : Plusieurs variantes de solutions on été proposées et

débattues ouvertement. L’évolution significative des acteurs et le discours de ces derniers témoignent d’une appropriation de nouveaux enjeux, les acteurs échangent du vocabulaire et des préoccupations.

Neutre : Au départ, une seule variante est soumise à la discussion. Ensuite, d’autres

propositions sont étudiées, mais souvent brièvement. L’évolution des acteurs est mineure, mais très limitée. Peu de débat ouvert, chaque acteur reste sur ses positions, même s’il écoute les autres points de vue.

L’évaluation de la conflictualité a été composée de deux types de mesures : quantitative, sur la base du calcul du nombre d’articles, d’acteurs et d’actions de protestation divisé par le nombre de semaines du processus; et qualitative, basée sur l’analyse lexicale des termes utilisés dans la description des événements dans les journaux, ainsi que dans les entrevues avec les acteurs. Nous avons examiné l’utilisation du langage sous l’angle de l’agressivité, en tant qu’expression d’intensité de conflits. Nous avons réuni les résultats de ces deux étapes dans une mesure qualitative de conflictualité (faible, modérée, forte et très forte).

Faible (faiblement conflictuel) : les événements conflictuels sont rares, les acteurs

n’ont pas recours à des termes agressifs lorsqu’ils expriment leurs opinions, il n’y a pratiquement pas de blocages.

Neutre : le processus décisionnel comporte quelques périodes de conflits, les acteurs

énoncent parfois leur mécontentement, mais utilisent des termes modérés, les blocages (aucune évolution du processus) sont rares et courts.

5. Présentation des résultats de la recherche

Dans cette partie de notre rapport, nous allons présenter les résultats de l’application de la méthode M-Macbeth { l’analyse des neuf controverses en aménagement du territoire. Nous avons les regroupés par bloc de conflits, en fonction de critère analysé.

En ce qui concerne l’utilisation de la méthode M-Macbeth, nous considérons que les informations dont nous disposions se sont avérées suffisantes pour nous permettre de formuler assez facilement des appréciations. Ainsi, la fréquence de jugements inconsistants a été, somme toute, peu élevée. Nous avons procédé à une deuxième relecture de nos analyses de cas afin d’approfondir notre compréhension de la dynamique conflictuelle et effectuer au besoin quelques ajustements nécessaires.