HAL Id: dumas-01708520
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et une clarification du contenu des PLU ?
Julie Lafaire
To cite this version:
Julie Lafaire. Le décret du 28 décembre 2015 : vers une simplification et une clarification du contenu des PLU ?. Sciences de l’ingénieur [physics]. 2016. �dumas-01708520�
CONSERVATOIRE NATIONAL DES ARTS ET METIERS
ÉCOLE SUPÉRIEURE DES GÉOMÈTRES ET TOPOGRAPHES
_________________
MÉMOIRE
présenté en vue d'obtenir le DIPLÔME D'INGÉNIEUR CNAMSpécialité : Géomètre et Topographe
par
Julie LAFAIRE
___________________
Le décret du 28 décembre 2015 : vers une simplification et une clarification
du contenu des PLU ?
Soutenu le 5 juillet 2016
_________________
JURY PRÉSIDENT : Monsieur Jean-Marie SEÏTÉ
MEMBRES : Monsieur Nicolas CHAUVIN, Professeur référent Monsieur Ghyslain FERRÉ
Monsieur Anthon IRATCHET
Monsieur Maxime ROUMAIN DE LA TOUCHE ___________________
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 3
Remerciements
Dans le cadre de mon Travail de Fin d’Études, qui termine ma troisième année à l’École Supérieure des Géomètres et Topographes (ESGT) au Mans et qui clôture mon cursus universitaire, j’ai été accueillie au sein du cabinet URBACTIS à Montauban, qui fut une expérience riche d’un point de vue professionnel mais aussi personnel.
Dans un premier temps, je souhaite remercier Monsieur Gildas CARRÉ, mon maître de stage et Urbaniste-Directeur associé du cabinet, qui m’a permis de bien encadrer et comprendre le sujet, mais aussi de m’avoir fait confiance tout au long de ce stage. Ses connaissances en urbanisme et son expérience ont contribué à l’élaboration de ce mémoire et à son bon déroulement.
Je remercie également Monsieur Nicolas CHAUVIN, mon professeur référent à l’ESGT, pour sa disponibilité ainsi que ses remarques durant ce stage qui m’ont permis de pouvoir avancer dans mon travail et dans mes recherches ainsi que dans la rédaction du mémoire.
Ensuite, je remercie les membres du pôle urbanisme du cabinet de m’avoir apporté leur expérience à ce sujet, leurs diverses connaissances permettant la meilleure approche de mon sujet.
Je remercie aussi toutes les autres personnes du cabinet, en allant du pôle topographie et foncier, en passant par l’ingénierie, et jusqu’au personnel administratif, pour leur accueil, la bonne ambiance tout au long de ces vingt semaines, qui ont joué un rôle essentiel dans mon intégration au sein de l’entreprise.
Enfin, ces remerciements vont à mon entourage pour son soutien et plus particulièrement à ma mère pour ses nombreuses relectures du mémoire et ses précieux conseils.
LAFAIRE Julie 4 ESGT Session 2016
Liste des abréviations
ALUR : Loi pour Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové du 24 mars 2014
CBS : Coefficient Biotope de Surface
CCH : Code de la Construction et de l’Habitat
CDCEA : Commission Départementale de Consommation des Espaces Agricoles CDPENAF : Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels,
Agricoles et Forestiers
CE : Conseil d’État
COS : Coefficient d’Occupation du Sol
ENE : Loi portant Engagement National pour l’Environnement du 12 juillet 2010, dite loi Grenelle II
EPCI : Établissement Public de Coopération Intercommunale
OAP : Orientation d’Aménagement et de Programmation
PADD : Projet d’Aménagement et de Développement Durables
PDU : Plan de Déplacement Urbain
PLH : Plan Local de l’Habitat
PLU : Plan Local d’Urbanisme
PLUi : Plan Local d’Urbanisme intercommunal
PMR : Personne à Mobilité Réduite
POA : Programme d’Orientations et d’Actions
POS : Plan d’Occupation des Sols
PPA : Personnes Publiques Associées
RLU : Règlement Local d’Urbanisme
RNU : Règlement National d’Urbanisme
SCoT : Schéma de Cohérence Territoriale
SRU : Loi de Solidarité et de Renouvellement Urbain du 13 décembre 2000 STECAL : Secteur de Taille et de Capacité d’Accueil Limité
TVB : Trame Verte et Bleue
LAFAIRE Julie 5 ESGT Session 2016
Glossaire
A
Anthropique (larousse.fr) : ce dit d’un paysage d’un sol, d’un relief dont la formation résulte essentiellement de l’intervention de l’Homme.
D
Destination des constructions (notaires.fr) : correspond à ce pourquoi une construction est édifiée.
Droit constant (notes concernant le nouveau décret par Maître Nathalie Thibaud) : la codification à droit constant signifie que les textes antérieurs sont expressément abrogés mais leur contenu est repris dans le code, à l’exception des textes obsolètes (qui n’avaient pas été abrogés implicitement) de sorte que le droit positif demeure.
E
Emprise au sol (article R. 420-1 du Code de l’Urbanisme) : l’emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. Toutefois, les ornements tels que les éléments de modénature et les marquises sont exclus, ainsi que les débords de toiture lorsqu’ils ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements.
M
Mitage (larousse.fr) : multiplication de résidences dans un espace rural.
Mixité fonctionnelle (observatoire-de-la-ville.com) : elle désigne le fait de disposer sur un territoire de l’ensemble des fonctions nécessaires à la ville : logements, commerces, équipements… Mutualisation des capacités de stationnement (CERTU : la mutualisation du stationnement, Fiche n°2, décembre 2010) : cela consiste soit à limiter l’offre privée associée à chaque projet
immobilier en créant des parkings mutualisés qui répondent aux besoins complémentaires de plusieurs projets proches, soit à faire jouer la complémentarité d’usage entre des parkings publics et/ou privés existants pour éviter par exemple la construction d’un nouvel ouvrage.
N
Noue paysagère (vertdeco.fr) : les noues sont de larges fossés, aux rives en pente douce, généralement enherbées ou plantées. Elle permet de réguler et de collecter les eaux de pluie et de ruissellement en ralentissant leur écoulement vers un exutoire.
P
Plan Local d’Urbanisme (collectivites-locales.gouv.fr) : c’est un document d’urbanisme qui, à l’échelle du groupement de communes ou de la commune, traduit un projet global d’aménagement et d’urbanisme et fixe en conséquence les règles d’aménagement et d’utilisation des sols.
S
Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) (territoires.gouv.fr) : c’est l’outil de conception et de mise en œuvre d’une planification stratégique intercommunale, à l’échelle d’un large bassin de vie ou d’une aire urbaine, dans le cadre d’un Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD).
Sursis à statuer (larousse.fr) : décision du juge suspendant le cours de l’instance en raison d’un évènement nouveau et qui diffère le moment où sera rendue sa décision de justice.
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 6
Table des matières
Remerciements ... 3
Liste des abréviations ... 4
Glossaire ... 5
Table des matières ... 6
Introduction ... 8
I Évolution du Code de l’Urbanisme depuis la loi Grenelle II ... 11
I.1 Incidences de la loi Grenelle II ... 11
I.1.1 Lutter contre l’étalement urbain ... 11
I.1.2 Lutter pour les économies d’énergie et contre les émissions de gaz à effet de serre ... 12
I.1.3 Préserver et restaurer la biodiversité et les continuités écologiques et le développement des communications électroniques ... 13
I.2 Incidences de la loi pour l’Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové (ALUR) du 24 mars 2014 ... 14
I.2.1 Généralisation des PLUi ... 14
I.2.2 La fin des Plans d’Occupation des Sols ... 14
I.2.3 Suppression du Coefficient d’Occupation du Sol ... 15
I.2.4 La lutte contre l’étalement urbain ... 15
I.2.5 Les incidences sur le contenu des PLU ... 16
I.2.5.1 Le rapport de présentation ... 16
I.2.5.2 Le Projet d’Aménagement et de Développement Durables... 17
I.2.5.3 Les Orientations d’Aménagement et de Programmation ... 18
I.2.5.4 Le zonage ... 18
I.2.5.5 Le règlement ... 19
I.3 Les caractéristiques du décret du 28 décembre 2015 ... 20
I.3.1 La codification à droit constant : la partie législative reprend forme ... 20
I.3.2 La nouvelle partie règlementaire redéfinit le contenu des PLU ... 21
I.3.2.1 Les généralités ... 21
I.3.2.2 Le contenu du rapport de présentation ... 22
I.3.2.3 Les Orientations d’Aménagement et de Programmation ... 22
I.3.2.3.1 Cas général ... 22
I.3.2.3.2 Exemple concret : OAP du quartier de « La Maladie » à Castanet-Tolosan ... 23
I.3.2.4 Le zonage ... 24
I.3.2.5 Le règlement ... 25
I.3.2.5.1 Cas général ... 25
I.3.2.5.2 Exemple concret : Règlement de Molières ... 26
I.3.2.6 Les nouvelles destinations des constructions ... 28
I.3.3 Les conditions d’application et de mise en œuvre de ce décret sur les PLU existants et à venir ... 29
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 7 II Les changements et incidences pour les différents pôles métiers touchant à
l’urbanisme relatifs à ce décret ... 30
II.1 Les incidences pour l’urbaniste ... 30
II.1.1 Les Orientations d’Aménagement et de Programmation ... 30
II.1.2 Les règlements écrits et graphiques ... 33
II.1.3 Conclusion ... 34
II.2 Les incidences opérationnelles pour l’ingénieur Voirie et Réseaux Divers ... 35
II.2.1 Les OAP : un appui pour l'émergence de projets ... 35
II.2.1.1 L’absence de la notion d’économie ... 35
II.2.1.2 La restriction des idées ... 36
II.2.2 Conclusion sur les incidences pour l'ingénieur en VRD ... 38
II.3 Conclusion ... 39
III Le contentieux en droit de l’urbanisme ... 40
III.1 Les sources de contentieux relatives aux Plans Locaux d'Urbanisme ... 40
III.2 Les solutions apportées pour éviter ou diminuer ce contentieux ... 43
III.2.1 La nouvelle appréciation de l’intérêt à agir ... 43
III.2.2 L'importance de la concertation ... 44
III.2.3 La sécurité juridique accrue ... 45
III.2.4 Les conseils du géomètre-expert pour éviter ce contentieux ... 45
III.3 Le contentieux lié au décret du 28 décembre 2015 ... 46
III.4 Conclusion ... 47
Conclusion ... 48
Bibliographie ... 50
Liste des figures ... 52
Liste des tableaux ... 52
Table des annexes ... 52
Annexe 1 : Extrait du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie règlementaire du livre Ier du Code de l’Urbanisme et à la modernisation du contenu des PLU ... 53
Annexe 2 : Protocole opératoire de l’OAP du quartier « La Maladie » à Castanet-Tolosan ... 64
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 8
Introduction
En France, chaque année, le phénomène d’artificialisation des sols ne cesse d’augmenter, cela impacte particulièrement les zones agricoles et naturelles qui se voient fortement diminuées. Ce phénomène résulte de la demande croissante de la population en logements mais aussi en infrastructures techniques. Plusieurs outils ont été mis en place, qu’ils soient d’ordre règlementaire ou législatif. Ils permettent aux personnes ou aux collectivités compétentes en matière d’urbanisme d’avoir des solutions face à une urbanisation constante des territoires.
Comme ce qui a été dit précédemment, les communes ont des besoins en logements qui ne cessent de s’accroître. La venue de nouveaux habitants oblige les élus à trouver des zones à urbaniser, mais cela devient un problème avec le risque de l’étalement urbain. C’est pourquoi les communes doivent résoudre ces difficultés au travers de documents d’urbanisme et surtout grâce au zonage.
Les Plans d’Occupation des Sols (POS) sont des documents de planification urbaine qui succèdent aux Plans d’Aménagement d’Embellissement et d’Extension, puis aux Plans d’Urbanisme de Détail. Ils ont été instaurés par la Loi Orientation Foncière en 1967, mais leur progression est lente car « 4 536 POS furent prescrits entre le 1er octobre 1983 et le 1er juillet 1986, dont 3 139 concerneraient des villes de moins de 1 000 habitants ».1
Les Plans Locaux d’Urbanisme2
(PLU) voient le jour le 13 décembre 2000 avec la loi de la Solidarité et du Renouvellement Urbain (SRU). Depuis cette loi, et suite aux réformes ayant pris le relais, les enjeux de ce document d’urbanisme ont beaucoup évolué. Leur priorité au sein d’une commune ou d’une intercommunalité est de définir le cadre du projet du territoire, notamment en prenant en compte plusieurs enjeux comme les besoins en matière de logements, de services et d’activités. De ce fait, de nombreux objectifs découlent au travers de la préservation de l’environnement, de la lutte contre la consommation anarchique de l’espace, la volonté de réduire l’utilisation des véhicules motorisés…
Les documents d’urbanisme traduisent les volontés politiques et urbanistiques des territoires communaux au travers des divers choix effectués dans la rédaction des documents d’urbanisme et notamment dans le rapport de présentation où la collectivité doit être capable de justifier son zonage, son Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD), ses Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) mais aussi son règlement.
Les PLU se trouvent donc directement héritiers des pratiques mises en œuvre par les POS mais ils doivent s’adapter autant aux petites communes que pour une grande métropole mais aussi autant dans un environnement rural qu’urbain ou même péri-urbain. Par ailleurs les PLU sont confrontés à un double problème : l’héritage des pratiques urbaines de la Direction Départementale des Territoires (DDT) et également les contraintes des éléments supracommunaux.
1 Selon les chiffres cités par J. MORAND-DEVILLER, « Constructibilité limitée », Urbanisme 2000/2001,
p202, disponible sur www.books.google.fr
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 9
Les objectifs des PLU sont de définir des règles concernant les formes et les aspects des constructions, de délimiter les différentes zones (urbaines, à urbaniser, agricoles et naturelles), de définir des futurs choix d’aménagement de zones, comme cela existait déjà lors de la rédaction des POS. L’avantage des PLU est qu’ils sont vus comme un véritable projet de territoire, d’où la mise en place des Projets d’Aménagement et de Développement Durables (PADD) et des Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP).
De nombreuses déclinaisons et de nombreux ajustements ont vu le jour depuis la loi SRU : les principales nouveautés relatives aux PLU sont données par la loi Grenelle II du 12 juillet 2010, la loi pour l’Accès au Logement et à un Urbanisé Rénové (ALUR) du 24 mars 2014 et plus récemment, par le décret du 28 décembre 2015.3 Une loi est apparue le 13 octobre 2014, la loi n°2014-1170 pour l’Avenir de l’Agriculture, de l’Alimentation et de la Forêt, dite loi LAAAF. Cette loi est venue préciser les dispositions précédemment édictées par la loi ALUR du 24 mars 2014. Un des objectifs4 principaux de cette loi concerne la constructibilité en zone agricole. Cette loi traite notamment des questions relatives aux performances énergétiques et environnementales pour les filières agricoles. L’impact de cette loi sur les PLU est que le rapport de présentation de ce dernier doit pouvoir répertorier les besoins dans le domaine du développement agricole au sein d’un diagnostic.
Ensuite est venue la loi n°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron 2 ». Cette loi a remis en cause la loi LAAAF. En effet, cette loi « Macron 2 » a eu pour effet d’assouplir la règle relative aux conditions de constructibilité en zones agricoles, dans les dispositions de l’article L. 123-1-55 du Code de l’Urbanisme. Il est très difficile au sein de telles zones, pour un non-agriculteur de construire. La nouveauté est donc l’autorisation de construction d’annexe dans ces zones. Cela peut avoir pour effet de changer la physionomie de l’espace puisque les annexes peuvent être des piscines ou même des garages, ce qui s’éloigne de la qualité de l’agriculture.
Avec le nouveau décret du 28 décembre 2015, il était nécessaire de pouvoir moderniser le contenu des différents documents constituant un PLU. L’enjeu majeur est de clarifier mais aussi de simplifier le contenu au maximum, ainsi que de rendre plus lisible le règlement dans un objectif que son utilisation soit optimisée sur un territoire communal. Ce décret s’articule autour de trois axes : simplification, souplesse et territorialisation. La simplification permet de rendre les outils employés plus lisibles et surtout de sécuriser leur usage. Le règlement, quant à lui, se voit organisé différemment avec une nouvelle structure thématique qui permet d’avoir une cohérence et une logique dans sa rédaction. La souplesse rend la possibilité aux collectivités de pouvoir rédiger « à la carte » pour une meilleure adaptation du document à leur territoire communal. Enfin, la territorialisation permet de traduire au mieux les projets de territoire, ce qui est le principal objectif de ce nouveau décret.
3 Ces lois et décrets seront détaillés plus tard dans la 1ère partie du rapport.
4 Agence d’Urbanisme Rhône Avignon Vaucluse, « L’essentiel de la loi d’avenir pour l’agriculture,
l’alimentation et la forêt », janvier 2015, p1.
5
Cet article est maintenant recodifié avec le décret du 28 décembre 2015 : « Dans les zones agricoles ou
naturelles et en dehors des secteurs mentionnés au présent 6°, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement précise la zone d'implantation et les conditions de hauteur, d'emprise et de densité de ces extensions ou annexes permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone (…)»
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 10
Au 1er janvier 2015, une enquête a été réalisée afin de recenser le nombre de PLU existants sur le territoire français, il en résulte le tableau suivant :
Document d’urbanisme État de la procédure Nombre de communes Population municipale (INSEE 2012) Superficie (km²) Plan Local d’Urbanisme PLU approuvé 10 323 31 697 880 213 154 PLU en révision 2 691 16 862 614 51 614 Total 13 014 48 560 494 264 768
Tableau 1 : État des PLU au 1er janvier 20156
Il en ressort la cartographie suivante pour tous les documents d’urbanisme en vigueur sur les territoires communaux en France :
Figure 1: Plans Locaux d’Urbanisme et Cartes Communales sur le territoire Français au 31 décembre 20147
La question qui est primordiale de se poser est de savoir quelles sont les incidences directes de ce décret pour les professionnels de l’urbanisme, qu’elles en seront les conséquences à court et long terme. Pour cela, il est important de bien comprendre les évolutions des PLU depuis leur création, quels rôles ont joué les différents textes dans leur évolution. Ceci permettra d’analyser les incidences que ce nouveau décret aura dans la profession d’urbaniste mais aussi d’ingénieur de Voirie et de Réseaux Divers (VRD). Un autre aspect sera développé, c’est la question du contentieux relatif aux PLU car avec cette augmentation de règles mais aussi de souplesse, il est important de trouver un bon équilibre pour que tout le monde y trouve son compte.
6 www.logement.gouv.fr 7 www.logement.gouv.fr
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 11
I Évolution du Code de l’Urbanisme depuis la loi Grenelle II
Le Code de l’Urbanisme ne cesse d’évoluer depuis sa création en 1954, initialement appelé « Code de l’Urbanisme et de l’Habitation ». En 1973, il a été séparé en deux codes distincts, donnant la forme actuelle du Code de l’Urbanisme. Plusieurs lois sont venues chacune à leur tour apporter des modifications. Concernant les Plans Locaux d’Urbanisme, c’est d’abord la loi de la Solidarité et du Renouvellement Urbain du 13 décembre 2000 qui les a instaurés en remplaçant les Plans d’Occupation des Sols, document de planification en vigueur sur les territoires à cette date. Ensuite viennent les lois portant Engagement National pour l’Environnement du 12 juillet 2010, la loi pour l’Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové du 24 mars 2014, et plus récemment, le décret du 28 décembre 2015 relatif à la modernisation du contenu des PLU.
I.1
Incidences de la loi Grenelle II
Une loi datant du 12 juillet 2010 portant Engagement National pour l’Environnement, dite loi Grenelle II, a eu plusieurs incidences sur le contenu et le but des Plans Locaux d’Urbanisme. Le PLU est vu comme un outil permettant la gestion économe des sols. Cette gestion implique la nécessité de réduire la consommation de l’espace naturel, agricole et forestier. Cela se traduit donc par un contrôle effectué en amont par les acteurs publics, tout en gardant à l’esprit l’idée de densification du tissu urbain dans les zones urbaines et à urbaniser. La problématique du gaspillage du foncier s’accroît au fil des années et il est nécessaire d’y remédier : la loi Grenelle II apporte des solutions.
Les trois objectifs8 de la loi Grenelle II sont les suivants : - lutter contre l’étalement urbain,
- lutter pour les économies d’énergie et contre les émissions de gaz à effet de serre, - préserver et restaurer la biodiversité et les continuités écologiques et le développement des communications électroniques.
I.1.1 Lutter contre l’étalement urbain
L’étalement urbain se traduit par le fait que les zones urbaines ont tendance à s’étendre de plus en plus de part et d’autre d’une zone urbanisée. Cela signifie que ce sont les zones périurbaines qui sont touchées et notamment les espaces agricoles et forestiers. Cette lutte de la consommation d’espace est un objectif déjà issu de la loi SRU du 13 décembre 2000. Afin que les PLU puissent atteindre cet objectif, les collectivités peuvent soit tirer profit du foncier disponible au travers des friches urbaines, soit augmenter la possibilité de construction dans les secteurs denses.
Afin de mieux comprendre ce problème, il faut se pencher sur les chiffres relatifs à l’artificialisation des sols qui mettent en évidence ce grignotage des espaces naturels. D’après le site Corine Land Cover, entre 2006 et 2012, la croissance des terres artificialisées est de 0,49 % par an, ce qui est en baisse par rapport à la période 2000-2006 où le taux de croissance était de 1,30 % par an. Nous constatons donc que cette artificialisation a pour but de grignoter
8 Philippe BAFFERT et Karine DESTARAC, « Comment rédiger les plans locaux d’urbanisme après la loi
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 12
les espaces naturels, forestiers ou agricoles au profit de zones à usage anthropique9. Ces espaces étant déjà artificialisés, il faut donc réfléchir aux autres zones qu’il faut absolument préserver et donc mettre en place dans les PLU, des méthodes permettant de limiter cet étalement.
Pour permettre un état des lieux de la consommation des espaces, il doit apparaître un bilan de cette consommation dans le rapport de présentation des PLU : « Il analyse la
consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques.»10
Dans le Projet d’Aménagement et de Développement Durables, la notion de l’attention portée à cette modération de la consommation de l’espace est également présente dans l’article L.151-5 du nouveau Code de l’Urbanisme.
La limitation de la consommation de l’espace, au travers des règlements des PLU, passe par la restriction de certaines règles, notamment en ce qui concerne les caractéristiques des constructions (hauteur, emprise au sol11), les règles d’implantation ou même la taille des terrains.
Cependant, malgré toutes les mesures mises en place par la loi Grenelle II, on peut penser que cette limitation de la consommation d’espace ne sera effective que dans quelques années car les nouveaux PLU serviront plutôt à faire un bilan de cette consommation afin de pouvoir faire un bilan pour l’avenir. Pour que cet objectif soit compris ou même soit réalisé, il est important que les mentalités évoluent dans le sens où les collectivités devront intégrer que les espaces naturels ne sont pas renouvelables de manière illimitée.
I.1.2 Lutter pour les économies d’énergie et contre les émissions de gaz
à effet de serre
Pour atteindre ces objectifs, le PLU doit prendre en compte, d’une part, les déplacements et d’autre part la question de l’économie d’énergie.
Concernant le thème des déplacements, il faut s’interroger pour savoir si le PLU est établi par un Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) qui est aussi compétent en matière de transports urbains. Dans ce cas, le PLU devra comprendre les éléments relatifs au Plan de Déplacements Urbains (PDU).
9 Voir glossaire
10 Article L.151-4 du Code de l’Urbanisme, alinéa 3. 11 Voir glossaire
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 13
La notion de consommation d’énergie est abordée dans le PLU au travers de deux mesures12 :
- la première ne constitue pas une nouveauté mais elle est renforcée par la loi Grenelle II, il s’agit d’éviter tout déplacement motorisé inutile en rapprochant par exemple les logements des lieux de travail,
- la seconde, quant à elle, est une nouveauté. Elle consiste à imposer des normes d’isolation des constructions supérieures à celles actuelles. Elle pourra être mise en application dans les nouveaux secteurs construits.
De plus, concernant la réduction des gaz à effet de serre, un nouvel article dans les règlements des PLU a fait son apparition, c’est l’article 15 qui précise les obligations imposées aux constructions, travaux, installations et aménagements, en matière de performances énergétiques et environnementales.
I.1.3 Préserver et restaurer la biodiversité et les continuités écologiques
et le développement des communications électroniques
La partie relative à la préservation et à la restauration de biodiversité et des continuités écologiques et le développement des communications électroniques voit son application au travers des articles 14 et 16 respectivement, du règlement dans les obligations imposées aux constructions, travaux, installations et aménagements, en matière d’infrastructures et réseaux de communication électronique. Ces nouveautés résultent des nombreux aménagements liés à l'activité humaine, c'est pour cela que la loi Grenelle II a pour objectif de mettre en place la Trame Verte et Bleue (TVB) sur l'ensemble des territoires.
Le PLU doit pouvoir intégrer dans son contenu toute une partie relative à la mise en place de cette TVB à conserver afin de pouvoir préserver autant les espèces animales que végétales. Il ne s’agit pas seulement de protéger les espèces mais plutôt de préserver la communication entre elles. Cette notion de maintenir en bon état les continuités écologiques se fait par le biais de deux composantes : les réservoirs de biodiversité qui constituent le milieu principal de vie des espèces et les corridors écologiques qui constituent des espaces favorables aux déplacements des espèces. Afin d’assurer cette préservation des espèces, il faut d’abord réaliser un état des lieux dans le rapport de présentation du PLU lors de l’analyse environnementale. Une fois cet état des lieux réalisé et les continuités écologiques recensées, le PLU devra être en mesure de pouvoir restaurer ou remettre en état ces continuités.
Cette loi Grenelle II a donc des incidences sur les rédactions de plusieurs documents formant un dossier de PLU, comme le PADD, les OAP et même le règlement comme vu précédemment.
12 Philippe BAFFERT et Karine DESTARAC, « Comment rédiger les plans locaux d’urbanisme après la loi
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 14
I.2
Incidences de la loi pour l’Accès au Logement et à un
Urbanisme Rénové (ALUR) du 24 mars 2014
Une autre loi a eu des incidences sur le contenu des PLU, c’est la loi pour l’Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové, dite loi ALUR, du 24 mars 2014. Elle porte essentiellement sur les sujets du logement mais elle possède un volet urbanisme relatif aux documents de planification urbaine. La loi ALUR a eu plusieurs effets sur les documents d’urbanisme. Elle propose un délai supplémentaire pour que tous les documents d’urbanisme soient compatibles avec la loi ENE, la date butoir est fixée au 1er janvier 2017.
I.2.1 Généralisation des PLUi
Avant cette loi, la compétence en la matière appartenait aux communes, mais depuis celle-ci, elle est transférée automatiquement aux intercommunalités à partir du 27 mars 2017, chose que la loi Grenelle II n’avait pas faite. Or, ce transfert de compétence peut avoir bien évidemment lieu avant cette date, suite à une délibération de droit commun. Cependant, si dans les trois mois précédents le terme du délai de transfert de compétence, au moins 25% des communes représentant 20 % de la population totale de l’intercommunalité s’y opposent par une délibération, alors ce transfert n’aura pas lieu.13
Ceci est appelé une minorité de blocage de transfert. L’élaboration de tels PLUi doit se faire par l’intercommunalité mais en partenariat avec les communes membres de l’EPCI.
Le transfert de compétence du PLU prévu par cette loi permet d’assurer une meilleure cohérence au sein des communes sur les sujets d’urbanisme, d’habitat, de déplacement et d’environnement. L’esprit communautaire se voit renforcé grâce à la mise en place des PLU ensembles.
I.2.2 La fin des Plans d’Occupation des Sols
Le deuxième impact de cette loi concerne les Plans d’Occupation des Sols (POS). Ce document comporte un rapport de présentation, les règlements écrits et graphiques et des annexes. Depuis le 1er janvier 2016, les POS sont caducs car ces documents d’urbanisme n’intègrent pas les objectifs de développement durable demandés. Ces documents d’urbanisme constituent un frein aux besoins en matière d’environnement et de logements.
Il existe deux cas de figure relatifs à cette caducité, qui sont des exceptions à ce principe de caducité. Si, au 31 décembre 2015, les POS n’ont pas fait l’objet de révision en PLU, le POS devient obligatoirement caduc et ce sont les règles du Règlement National d’Urbanisme (RNU) qui s’appliquent14
. Ces dernières sont relatives à la localisation et à la desserte des constructions, à l’implantation et au volume des constructions et à leur aspect. Le deuxième cas de figure, c’est lorsque la commune a engagé une procédure de révision ou d’élaboration de PLU avant le 31 décembre 2015. Dans ce cas, le POS restera en vigueur jusqu’à la délibération valant approbation de ce PLU. Elle interviendra au plus tard le 26 mars 201715.
13www.logement.gouv.fr « Un besoin de régulation : Moderniser les règles d’urbanisme » 14 Article L.174-1 du Code de l’Urbanisme
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 15
Cette suppression du POS vise à répondre à un objectif de la loi ALUR : diminuer l’étalement urbain car ce document d’urbanisme tend à le favoriser. En effet, les POS ne sont ni soumis à la loi SRU du 13 décembre 2000, ni à la loi ENE du 12 juillet 2010 et ils ne possèdent pas le document qui permet de lutter contre l’étalement urbain, le PADD.
I.2.3 Suppression du Coefficient d’Occupation du Sol
Ensuite, la loi ALUR a un impact direct sur le Coefficient d’Occupation du Sol (COS). Ce coefficient fait l’objet d’un article au sein du Règlement Local d’Urbanisme (RLU), l’article n°14. Grâce à ce coefficient, il est possible de connaître le nombre de mètres carrés susceptibles d’être construits sur un terrain. Le COS est étroitement lié à la superficie minimale des terrains, dans l’article n°5, de ce fait la loi ALUR supprime également cette notion et donc cet article du règlement. Le COS et la superficie minimale des terrains représentent aussi un frein à l’idée de la constructibilité des terrains. Ce coefficient ne permet pas non plus d'exprimer clairement les objectifs en matière de qualité urbaine alors que c'est la base permettant de gérer les conditions d'implantation bâtiments.16 Afin de pouvoir supprimer ces deux articles du Règlement Local de l’Urbanisme relatif à ces deux sujets, chaque commune dotée d’un PLU devra effectuer une modification simplifiée17
.
Le COS a été abandonné au profit de nouvelles règles : l'emprise au sol ou même les implantations des constructions par rapport aux limites séparatives, par rapport aux voies et emprises publiques ou même entre deux constructions sur une même parcelle. L'abandon du COS permet aujourd'hui d'augmenter la surface habitable puisque le coefficient d'emprise au sol reste en vigueur et il permet d'autoriser les élévations de bâtiments, ce qui permet de gagner en surface.
I.2.4 La lutte contre l’étalement urbain
La loi ALUR reprend un objectif de la loi Grenelle II, celui de la lutte contre l’étalement urbain et la lutte contre la consommation des espaces naturels, forestiers et agricoles. Pour cela, il faut protéger l’espace agricole, tout en continuant de créer des logements, la méthode à mettre en œuvre est donc la densification des quartiers. Cette méthode de densification rejoint le point précédent relatif à la suppression des tailles minimales des terrains.
En effet, cet article du règlement du PLU était un frein à cette densification. La principale atteinte des zones agricoles est le mitage18. Pour pallier à ce problème, la loi ALUR a étendu les compétences et le rôle des Commissions Départementales de Consommation des Espaces Agricoles (CDCEA)19 dans le but qu’elles puissent donner leurs avis lors de la délivrances des autorisations d’urbanisme dans les zones agricoles et naturelles.
16www.logement.gouv.fr, « Suppression du COS et de la superficie minimale des terrains constructibles »,
mars 2014
17www.logement.gouv.fr, « Suppression du COS et de la superficie minimale des terrains constructibles »,
mars 2014
18
Voir glossaire
19 La CDCEA devient la CDPENAF (Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels,
Agricoles et Forestiers) suite à la Loi d’Avenir pour l’Agriculture, l’Alimentation et la Forêt du 13 octobre 2014
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 16
Puis, l’encadrement de cette limitation de consommation de l’espace se fait au travers de la règlementation des zones 2AU, dites zones non équipées mais qui sont destinées à une urbanisation future. Les occupations du sol y sont donc interdites jusqu’à leur équipement, donc jusqu’à leur ouverture à l’urbanisation. Si ces zones sont non urbanisées pendant une durée de neuf ans, elles sont automatiquement considérées comme des zones naturelles (zones N) ou agricoles (zones A), donc non urbanisables. Dans le cas de l’ouverture à l’urbanisation neuf ans après sa création, le PLU doit faire l’objet d’une révision sauf dans le cas où une collectivité acquière une part importante du foncier en zone 2AU même si cette urbanisation intervient plus de neuf ans après la création de cette zone.20
I.2.5 Les incidences sur le contenu des PLU
I.2.5.1 Le rapport de présentation
La loi ALUR a un impact directement sur le contenu des PLU21. Le rapport de présentation doit comporter plusieurs idées qui enrichissent son contenu. Il doit contenir une analyse de la consommation de l’espace sur les dix dernières années, cela peut se faire par le biais d’une demande auprès de la mairie de la liste des permis de construire pour toutes les constructions nouvelles. Le recensement de l’espace utilisé peut donc être effectué. Cet aspect de la loi a pour but de lutter contre l’étalement urbain. Il y a deux aspects à prendre en compte pour cette analyse : prendre en compte le potentiel de renouvellement urbain22 mais aussi le potentiel d’urbanisation dans des zones appelées « dents creuses23
». Ces deux analyses vont permettre d’argumenter précisément les choix du projet de PLU en matière de limitation de consommation de l’espace sur les territoires communaux.
Toujours dans ce rapport de présentation, depuis la loi ALUR, un inventaire des places de stationnement des véhicules motorisés, hybrides, électriques et des vélos au sein d’une commune doit être fait en vue de savoir s’il existe des possibilités de mutualisation de ces capacités de stationnement24. Cet inventaire concerne uniquement le stationnement accessible librement sur le territoire communal, cela inclut donc naturellement les parkings dédiés aux commerces. Une fois cette analyse réalisée, chaque commune pourra imposer des règles spécifiques en matière de stationnement de tout type de véhicule.
La dernière nouveauté dans le rapport de présentation concerne la densification. En effet, on doit pouvoir être capable de recenser la capacité de densification mais également de pouvoir analyser la capacité de mutation des ensembles bâtis, dans les zones A et N notamment pour avoir une idée de la consommation du foncier sur les territoires.
L’entrée en vigueur de ces dispositions se fait de façon immédiate sauf dans le cas où le débat du PADD est antérieur à l’entrée en vigueur de la loi ALUR et pour les PLU déjà approuvés, elle se fera lors de la prochaine révision du PLU.
20 Article L.123-13 du Code de l’Urbanisme, I, 4° avant la modification du Code de l’Urbanisme au 1er
janvier 2016.
21www.sarthe.gouv.fr « Le PLU après la loi ALUR, les nouveautés »
22 Le renouvellement urbain est l’action de reconstruire la ville sur elle-même en reconquérant des terrains
laissés en friche, en restructurant des quartiers d’habitat social ou en rétablissant l’équilibre de la ville.
23 La notion de dent creuse en urbanisme signifie que c’est un espace non construit entouré de parcelles
bâties.
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 17
I.2.5.2 Le Projet d’Aménagement et de Développement Durables Le PADD se voit aussi touché dans son contenu par cette loi, mais celui-ci est plutôt peu réformé. Le PADD doit fournir une idée de la consommation de l’espace, pour cela il a un objectif chiffré de cette dernière. Cela se fera dans le cadre de l’analyse de la consommation du territoire commune grâce à l’étude faite dans le diagnostic, mais aussi par rapport au nombre de logements demandés par la commune.
Puis, le PADD doit pouvoir fournir des éléments complémentaires dans un domaine, celui du paysage, cela doit faire partie des orientations générales que le PADD fixe. Ces orientations pourront être cartographiées dans un schéma de synthèse.
Article L.123-1-3 du Code de l’Urbanisme avant la loi ALUR – 1er alinéa
Article L.123-1-3 du Code de l’Urbanisme après la loi ALUR – 1er alinéa
« Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. »
« Le projet d'aménagement et de développement durables définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme,
de paysage, de protection des espaces
naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état descontinuités écologiques. »
Tableau 2 : Différence de l’article L.123-1-3 alinéa 1 avant et après la loi ALUR
Avec la modification du premier alinéa de cet article du Code de l’Urbanisme, la notion de paysage s’est amplifiée dans le PADD25, faisant ainsi partie de ses orientations générales. Cet aspect a pour simple objectif de permettre à la collectivité, dans le cadre de ses projets, de prendre en compte la qualité du cadre de vie du territoire.
La prise en compte du paysage a donc un effet immédiat sur le règlement du PLU. En effet, comme il sera développé plus tard dans le paragraphe relatif au zonage, les auteurs du PLU pourront avoir une approche paysagère notamment dans le cas où des bâtiments pourront faire l’objet d’un changement de destination en zone naturelle du fait d’un intérêt architectural et patrimonial.
L’entrée en vigueur de cet aspect se fait directement sauf dans le cas des PLU déjà approuvés où cela sera effectif lors de la prochaine révision.
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 18
I.2.5.3 Les Orientations d’Aménagement et de Programmation Maintenant, concernant les OAP, elles sont elles aussi peu impactées. La priorité a été donnée aux OAP sectorielles26 par la loi ALUR. En effet, l’objectif est de pouvoir favoriser la mixité fonctionnelle27 mais aussi de pouvoir favoriser l’environnement. Ce dernier point se réalise par le biais de la définition de continuités écologiques au sein d’une OAP.
Avant l’instauration de la loi ALUR, les OAP concernaient des actions et des aménagements en vue de protéger l’environnement. L’idée des continuités écologiques peut se traduire par l’identification de Trames Vertes et Bleues, comme par exemple des cours d’eau ou des haies à conserver et à protéger. Cela permet de conserver un peu de nature au sein des espaces urbanisés.
Dans le cas des PLUi valant Plan de Déplacement Urbain28 (PDU) ou Plan Local de l’Habitat29
(PLH), les OAP doivent obligatoirement traduire les orientations qui en découlent. Ce sont ces OAP qui retranscriront les orientations générales d’un PLH ou d’un PDU en précisant les opérations d’aménagement qui seront nécessaires en fonction des objectifs prévus initialement dans ces PLH et PDU.
Dans le cas de tel documents (PLH ou PDU), une nouvelle pièce fait son apparition dans le dossier de PLUi, c’est le Programme d’Orientations et d’Actions (POA)30
. Ce document n’est pas opposable aux autorisations d’occupation du sol et il comporte des informations qui ne peuvent pas être transcrites dans les OAP comme par exemple pour le PDU, la politique tarifaire pour les transports en commun.
I.2.5.4 Le zonage
Dans les zones agricoles et naturelles, il existe des mesures relatives aux Secteurs de Taille et de Capacité d’Accueil Limité (STECAL). En effet, dans ces zones, seules les constructions et les installations nécessaires à l’exploitation agricole sont autorisées. Trois modifications31 relatives aux STECAL ont été réalisées par la loi ALUR. Elles concernent leur contenu, leur adoption et leur caractère exceptionnel. Le contenu doit être fixé par l’autorité compétente en matière d’élaboration de document d’urbanisme. Afin de pouvoir adopter des STECAL, il faut au préalable un avis de la Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF), anciennement appelée la Commission Départementale de Consommation des Espaces Agricoles (CDCEA).
26
Une OAP sectorielle a pour objectif de préciser les principes d’aménagement et de programmation à l’échelle d’un quartier.
27 Voir glossaire
28 Un PLUi valant PDU signifie que l’intercommunalité doit avoir des OAP qui concernent les transports et
les déplacements.
29
Un PLUi valant PLH signifie que l’intercommunalité doit avoir des OAP qui concernent l’habitat avec des objectifs visant à répondre aux besoins en logements.
30 Agence de développement et d’urbanisme du Pays de Montbéliard, « Les implications de la loi ALUR sur
les POS et PLU », septembre 2014 et Agence d’urbanisme Rhône Avignon Vaucluse, « L’intégration des dispositions de la loi ALUR dans les PLU », juin 2014.
31 « Loi ALUR : Constructibilité en zones agricoles et naturelles », Septembre 2014, disponible sur
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 19
Enfin, puisque les zones naturelles et agricoles sont en principe inconstructibles ou alors que la constructibilité est très limitée, il a été nécessaire de restreindre le recours aux STECAL afin qu’ils puissent rester exceptionnels. Toujours dans ces zones (naturelles et agricoles) mais hors STECAL, des bâtiments peuvent faire l’objet de changement de destination, dans les zones N lorsque ceux-ci ne compromettent pas la qualité paysagère du site et dans les zones A lorsque ce changement de destination ne compromet pas, quant à lui, l’exploitation agricole.
I.2.5.5 Le règlement
Depuis cette loi du 24 mars 2014, le règlement d’un PLU se voit organisé en quatre sections32 qui permettent de clarifier et de faire des mesures de densification :
- les règles relatives aux implantations des constructions,
- les règles relatives à l’usage des sols et à la destination des constructions, - les règles relatives aux caractéristiques architecturales, urbaines et écologiques, - les règles relatives à l’équipement des zones (desserte par les voies et les réseaux, tracés des voies…).
Au stade de la loi ALUR, le règlement d’un PLU est composé de 14 articles, il est assoupli mais les articles 6 et 7 relatifs aux implantations des constructions par rapport aux voies publiques et par rapport aux limites séparatives, demeurent obligatoires.
Des nouvelles mesures en matière de stationnement voient le jour, mais cela doit être en accord avec le recensement effectué dans le rapport de présentation. D’après l’article L.123-1-1233 du Code de l’Urbanisme, il est nécessaire d’imposer un nombre minimal de stationnement pour les vélos, autant pour les immeubles d’habitations que pour les bureaux. Dans le cas où le PLU tient lieu de PDU, des obligations minimales de stationnement non motorisé doivent être instaurées en fonction de la desserte de transport collectif existante.
Concernant la Trame Verte et Bleue, un Coefficient Biotope de Surface (CBS) est instauré, il indique la part d’un terrain servant de station végétale ou alors il assume des fonctions pour l’écosystème. Cela signifie qu’il y a désormais une obligation de maintien ou de création de surfaces imperméabilisées, ou autrement appelées « éco-aménageables ». L’instauration de ce coefficient découle du fait que les surfaces à usage intensif, comme les centres villes, sont souvent très limitées dans leurs fonctions par :
- une importante imperméabilité du sol,
- une alimentation limitée voir insuffisante des nappes phréatiques, - un fort réchauffement climatique,
- une diminution de l’espace pour la faune, la flore, les espaces verts due à la croissance de l’urbanisation.
32
Agence de développement et d’urbanisme du Pays de Montbéliard, « Les implications de la loi ALUR sur
les POS et PLU », septembre 2014 et Agence d’urbanisme Rhône Avignon Vaucluse, « L’intégration des dispositions de la loi ALUR dans les PLU », juin 2014.
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 20
Pour pallier à cette limitation dans les fonctions des sols, la création des surfaces imperméabilisées peut se faire par le biais d’espaces libres en pleine terre, de surface au sol artificialisée mais surtout végétalisée avec une profondeur déterminée dans le règlement du PLU et enfin par des toitures et murs végétalisés. C’est alors au règlement du PLU de fixer les différents coefficients en fonction de chaque zone et de l’urbanisation existante.
Les dispositions en faveur de la Trame Verte et Bleue ne passent pas seulement par l’instauration du coefficient biotope, mais aussi par la possibilité de poser des emplacements réservés nécessaires à des continuités écologiques.
I.3
Les caractéristiques du décret du 28 décembre 2015
Le décret du 28 décembre 2015 fait suite à une ordonnance du 23 septembre 2015 et la recodification du Code de l'Urbanisme offre la possibilité aux communes et aux intercommunalités d'avoir en leur possession de nouveaux outils pour élaborer leurs documents de planification urbaine, notamment autour d'un PLU modernisé mais aussi de leur permettre de voir leurs objectifs recentrés sur les projets d'aménagement communaux.
I.3.1 La codification à droit constant : la partie législative reprend forme
Une ordonnance datant du 23 septembre 2015 traite du sujet de la partie législative du Code de l’Urbanisme. Cette ordonnance est assimilée à une réponse des praticiens concernant le manque de lisibilité de ce code.
En effet, depuis sa création par décret du 8 novembre 1973, la structure initiale du code a quelque peu évolué, surtout depuis les dix dernières années. Pas moins de 64 lois, 22 ordonnances et 104 décrets ont modifié ce code34, déjà bien assez complexe. L’origine de la recodification à droit constant35 se trouve dans l’article n°25 de la loi du 12 juillet 2010, dite loi ENE, qui permettait au gouvernement de faire des ordonnances pour réaliser cette recodification.
La partie législative du Code de l’Urbanisme reprend forme. Pour cela, il faut une codification à droit constant, c’est-à-dire que les textes antérieurs ne sont pas abrogés, leur contenu est repris dans les textes, le fond reste intact, c’est plutôt la forme qui tend à être modifiée.
Le décret n°2015-1782 du 28 décembre 2015 modifiant diverses dispositions de la partie règlementaire du Code de l’Urbanisme est dans le prolongement de l’ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015 et il a pour but de mettre en conformité la partie règlementaire du livre Ier du Code de l’Urbanisme avec les dispositions issues de la loi ALUR du 24 mars 2014.
Une incohérence est née depuis la loi ALUR, c’est la question relative au caractère obligatoire des règles d’implantation36
dans le règlement d’un PLU. En effet, il était prévu que ces règles soient facultatives dans l’alinéa 17 de l’article L.123-1-5 mais dans ce même
34 Editions législatives, dictionnaire permanent, « Construction et urbanisme », février 2016, p3 35 Voir glossaire
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 21
article, au premier alinéa, le caractère de ces règles était tout simplement obligatoire. Dans la nouvelle rédaction à droit constant du Code de l’Urbanisme, l’article L.151-17 stipule, quant à lui, « Le règlement peut définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant
l'implantation des constructions. », il n’y a donc plus de doute possible quant à l’obligation
ou non de l’application de ces règles d’implantation des constructions.
La dernière partie pour la reprise de forme de la partie législative du Code de l’Urbanisme concerne la question du stationnement des vélos. Encore une fois, la loi ALUR reste assez floue à ce sujet. D’après cette loi, le stationnement des vélos a un caractère plutôt impératif alors que d’après l’article issu du Code de la Construction et de l’Habitat (CCH), issu lui-même de la loi Grenelle II, était, quant à lui, moins contraignant. Le nouvel article L.151-30 du Code de l’Urbanisme « Lorsque le règlement prévoit des obligations en matière
de stationnement des véhicules motorisés, il fixe des obligations minimales pour les vélos pour les immeubles d'habitation et de bureaux, dans le respect des conditions prévues au I de l'article L. 111-5-2 du code de la construction et de l'habitation. », permet de règlementer ou
non les obligations de minimum de stationnement. Cette règle est donc valable uniquement dans le cas où des obligations minimales de stationnement sont fixées, dans le cas contraire, il n’y a pas de règlementation.
I.3.2 La nouvelle partie règlementaire redéfinit le contenu des PLU
I.3.2.1 Les généralités
Le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie règlementaire du livre Ier du Code de l’Urbanisme et à la modernisation du contenu des PLU37 se conforme à la codification à droit constant mais une grande partie de ses articles ont été recodifiés. Ce décret complète l’ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015. Les objectifs principaux de ce nouveau décret sont38 :
- l’urbanisme de projet39 sera favorisé,
- les PLU seront mieux rattachés aux circonstances et pratiques locales, en évitant le recours aux PLU stéréotypés,
- augmenter la place des éléments graphiques, cela passe par le fait de mettre des illustrations dans le règlement ou bien en joignant des annexes, cela simplifie donc le règlement écrit,
- développer le recours aux OAP, ce qui permettra de consolider les PLU mais aussi de voir émerger plusieurs projets.
La majeure partie des évolutions concernent le nouveau contenu des PLU. Un renforcement est effectué sur les OAP, qui voient leur contenu plus important dans un dossier de PLU, le règlement devient plus souple et moins contraignant. La partie relative aux différentes destinations des constructions40 a été entièrement remaniée.
37
Voir Annexe n° 1 : Extrait du décret du 28 décembre 2015 relatif à la partie règlementaire du livre Ier du Code de l’Urbanisme et à la modernisation du contenu des PLU
38 Mairieconseils, « Réunion téléphonique du 31 mars 2016, point juridique sur la réforme du contenu du
PLU », mars 2016
39 Un urbanisme de projet a trois objectifs : répondre aux enjeux de la loi ENE, promouvoir l’offre en
logements et faciliter la réalisation des projets sur les territoires communaux.
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 22
Depuis la loi SRU du 13 décembre 2000, qui a remplacé les POS par les PLU, des règlements, dits types, ont été mis en place, avec chacun le même nombre d’articles avec des contenus identiques.
Le deuxième objectif est de promouvoir le recours aux éléments graphiques, comme, par exemple, des illustrations au sein même du règlement, ou alors la mise en place d’annexes. Ces mises en œuvre permettent donc de limiter le littéral au sein du document de PLU, tout en privilégiant une expression plus graphique.
Enfin, les OAP voient leur rôle privilégié et amplifié. En effet, le gouvernement souhaite leur laisser une place plus importante, afin de faire émerger de nouveaux projets au sein des communes.
I.3.2.2 Le contenu du rapport de présentation
Le rapport de présentation d’un PLU est impacté par ce décret du 28 décembre 2015. Son contenu est précisé, notamment en ce qui concerne son lien avec le diagnostic du territoire. La nouveauté est que le rapport de présentation ne contient plus la totalité du diagnostic mais seulement les conclusions principales. Le reste des explications et le contenu global du diagnostic se trouvera désormais en annexe.
En outre, les articles relatifs au rapport de présentation ont été rédigés à droit constant. Les règles édictées dans l’avenir devront obligatoirement résulter du fait qu’elles soient devenues nécessaires d’après le PADD. Cela implique donc qu’il deviendra très important, les règles devront être correctement détaillées et qu’il comportera toutes les dispositions utiles à la justification de ces règles.
I.3.2.3 Les Orientations d’Aménagement et de Programmation
I.3.2.3.1 Cas général
Ce décret a un impact plus marqué sur le contenu des OAP. Celles-ci sont développées et même renforcées. Une OAP, comme son nom l’identique, concerne les aménagements d’une zone, elles sont donc obligatoires dès lors qu’une zone va être ouverte à l’urbanisation. Cette réforme qui suit ce nouveau décret, permet aux auteurs des PLU d’avoir un recours plus facile aux OAP plutôt qu’à un règlement écrit car elles sont moins contraignantes. Ces OAP ne sont pas obligatoires dans l’ensemble des quartiers, c’est à chaque commune de décider si tel ou tel secteur y sera soumis.
Le sujet qui reste à éclaircir est si le recours aux OAP est obligatoire ou non. D’après l’article L.151-7 du Code de l’Urbanisme : « les orientations d’aménagement et de
programmation peuvent notamment… », ce qui est contradictoire par rapport au caractère de
couverture de tous les quartiers par les OAP. La question doit être traitée rapidement pour éviter de créer des OAP dans des zones qui n’en ont pas besoin et qui, à terme, pourraient être qualifiées d’OAP « passe-partout », ce qui est contraire à l’idée que se faisait le gouvernement quant à la simplification et à la clarification du contenu des PLU.
Un autre aspect est dévoilé par ce décret. C’est le fait que certains secteurs peuvent ne pas être couverts par le règlement, dans ce cas, seules les OAP sont mises en places, on appelle cela des « OAP de projet ». Cela signifie qu’elles doivent comporter des schémas
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 23
d’aménagement concrets, qui précisent les principales caractéristiques d’organisation spatiale du secteur mais ce sont uniquement les zones urbaines et à urbaniser qui sont concernées.
Dans ces conditions, « l’OAP de projet » doit au moins porter sur les thèmes suivants41 :
- la qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère, - la mixité fonctionnelle et sociale,
- la qualité environnementale et la prévention des risques, - les besoins en matière de stationnement,
- la desserte par les transports en commun,
- la desserte des terrains par les voies et les réseaux.
Dans les zones urbaines des intercommunalités, il est possible de recourir uniquement aux règles du RNU. Cette mesure n’est bien évidemment pas obligatoire, le décret les autorise seulement.
I.3.2.3.2 Exemple concret : OAP du quartier de « La Maladie » à Castanet-Tolosan
Afin de pouvoir illustrer ces OAP de projet, nous allons prendre comme exemple un dossier de la commune de Castanet-Tolosan, dans le département de la Haute-Garonne. La zone concernée se trouve en secteur 2AUH du zonage du PLU et a pour vocation d’être aménagée sous forme d’une Zone d’Aménagement Concerté (ZAC)42
.
Pour qu’une OAP de projet remplisse ses fonctions, il faut en amont que la collectivité ait bien réfléchi au projet pour une meilleure approche de l’aménagement.
Dans cet exemple, on remarque que le programme43 et les principes d’aménagement retranscrivent la trame des thèmes qu’une OAP de projet doit mettre en œuvre d’après le décret du 28 décembre 2015. En effet, on les retrouve tous, pas forcément dans le même ordre que le précise l’article R.151-8 du Code de l’Urbanisme. Cette OAP a été rédigée en fin d’année 2015, mais le cabinet a pu prendre en compte ce nouveau décret, puisque déjà en août 2015, un aperçu de ce dernier était disponible.
La zone est importante, plus de 36 hectares, et prévoit d’accueillir entre 1800 et 2200 logements, d’après ce qui a été fixé dans le PADD.
On retrouve la mixité fonctionnelle et sociale en prévoyant des logements sociaux dans la zone et des commerces et services en rez-de-chaussée des constructions.
Les besoins en matière de stationnement se traduisent au travers de plusieurs types : habitants, visiteurs, Personne à Mobilité Réduite (PMR), hybrides et deux roues, dans le but de pouvoir satisfaire tout type de stationnement au sein d’une même zone.
La qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère se fait au travers de la mise en place de liaisons douces permettant ainsi de garantir un cadre de vie convivial.
41 Article R.151-8 du Code de l’Urbanisme 42 Voir Figure 3 Page 29
LAFAIRE Julie ESGT Session 2016 24
La desserte des terrains par les voies et réseaux se fait par le biais des entrées et sorties de la zone, mais aussi au raccordement avec les voies existantes et un raccordement aux réseaux existants sera à prévoir.
Puis, la qualité environnementale et la gestion des risques se fait par le biais du principe des espaces collectifs à aménager avec les plantations à prévoir.
Enfin, dans cette OAP, il est abordé la question de la desserte des transports en commun au niveau des routes départementales entourant la zone de la création de la ZAC.
Bien évidemment, tous ces aspects sont en lien avec les objectifs du PADD et le règlement du PLU, dans lequel ces dispositions seront règlementées.
I.3.2.4 Le zonage
Le zonage est aussi impacté par le décret du 28 décembre 2015. D’un côté, nous avons les zones urbaines (U) et à urbaniser (AU) peu modifiées, et de l’autre les zones A et N un peu plus touchées.44 Tout d’abord, les PLU intercommunaux doivent couvrir obligatoirement l’intégralité du territoire de l’EPCI. Dans certaines communes rurales d’un EPCI, il est possible de simplement délimiter les zones urbaines dans lesquelles, seules les règles du RNU s’appliqueront. Cette nouveauté est vue comme un assouplissement de la règle qui incombe aux PLU intercommunaux.
Cependant, cela n’est pas identique pour toutes les zones. En effet, les zones AU sont quant à elles beaucoup plus impactées et alourdies. Avant la recodification du Code de l’Urbanisme, en vigueur depuis le 1er
janvier 2016, « l’article R. 123-6 stipulait que
l’ouverture à l’urbanisation « pouvait » être subordonnée à une modification ou à une révision »45. Cela signifiait que le PLU était en mesure de comprendre uniquement le règlement ou bien les OAP, et de pouvoir subordonner la délivrance des autorisations d’urbanisme, comme le permis de construire ou celui d’aménager. Depuis le 1er
janvier 2016, cela n’est plus le cas, car désormais le nouveau texte impose la rédaction des OAP pour toute zone à vocation à être ouverte à l’urbanisation, et qui pourtant n’est pas forcément obligatoire dans toutes les zones AU.
Depuis ce début d’année, lorsqu’un permis de construire ou d’aménager est demandé conjointement sur des projets contigus, le projet est considéré comme un projet d’ensemble auquel l’on peut ajouter des règles alternatives. La disposition relative à l’idée de projet d’ensemble est mise en application lors des constructions de logements sociaux.
En effet, lorsqu’un pourcentage minimum de ces derniers est demandé, avec un permis de construire à l’appui et qu’un autre permis est demandé mais pas dans le cadre de logements sociaux, le projet d’ensemble est validé et le permis conjoint est délivré dès lors que les deux unités foncières en question sont contiguës. La deuxième disposition concerne le recours aux règles alternatives. Cette notion est plus floue que la précédente, cette idée est contraire à la notion de neutralité au sein de toutes les zones concernant les règles d’urbanisme car le recours à ce genre de règles évalue au cas par cas les secteurs.
44 Editions législatives, dictionnaire permanent, « Construction et urbanisme », février 2016, p10 45 Editions législatives, dictionnaire permanent, « Construction et urbanisme », février 2016, p10
