Les moyens de pression des syndiqués du "secteur public".

Thèse de maîtrise soumise par

ANDRE BEAU CAGE

à la Faculté des Etudes Supérieures de l'Université McGill afin èe satisfaire aux exigences pour l'obtention du degré de Maître ès Arts. Montréal aont 1972 @ André Beaucage Département cl 'Econor.lique Université McGill 1973

PREAMBULE

Cette thèse est en fait un~ longue réflexion sur les moyens de pression des syndiqués du "secteur public" et plus particu-·

lièrement sur l'utilisation de la grève traditionnelle dans ce secteur. Dans les pages qui vont suivrE' nous allons tenter d'approcher le problène d'une fa~on que nous croyons être originale. C'est-à-dire, par l'étude de la prise de décision syndicale quant au(x) moyen(s) de pression à adoptt'r pour hâter le règlement d'un conflit dans le secteur public. Avant d'entamer le sujet, nous aimerions d'abord remercier Mme Shirley B. Goldenberg de l'Universit€· McGill pour le temps considé-rable qu'elle nous a consacré tout au long de l'élaboration de cette étude et aussi pour ses conseils très précieux qui nous ont permis de rédiger d'une fa~on plus cohérente ce travaiL

Nous sommes aussi très reconnaissant envers tous les syrldiqu{·s et responsables syndicaux qui ont accepté de répondre à nos questions et de nous fournir des documents et des données essentielles à la rédaction de notre thèse.

Nous voudrions en plus souligner la collaboration importante, au niveau de l'orientation de notre recherche et au niveau du contenu de cette dernière, de Messieurs Sidney Ingerman et Jacques Parizeau, respec-tivement professeurs à l'Université McGill et aux Hautes Etudes Commerciales de Montréal.

Enfin, nous ne pouvons pas passer sous silence l'aide technique indispensable qui nous a étÉ fournie par plusieurs personnes, en particu-lier le travail minutieux de Mlle Sylvette Sylvestre au niveau de la dacty-lographie finale de notre texte.

CHAPITRE 1.

II.

TABLE DES MATIERES

PAGE

INTRODUCTION •••••••••••••••••••••••••••••••• 1 Références du chapitre l •••••••••••••••• 14 LA SITUATION EN AMERIQUE DU NORD ••••••••••••• 17

A. Aux Etats-Unis... 19

a) L'expérience au niveau fédéral. 26 b) L'expérience au niveau régicnal 28 B. Au Canada a) Au niveau fédéral ••••••••••••• b) Au niveau provincial ••••••••••• C. Au Québec 39 39 46 56 Références du chapitre II ••••••••••••••• 64 III. POUR UNE THEORIE DES MOYENS DE PRESSION DANS

LE SECTEUR PUBLIC ••••••••••••••••••••••••••• 69

A. Préambule ..••.••••••••••••••.•••••••• 69

B. Les différents moyens de pression... 78 a) Dix moyens de b) Le raIe de la c) La "grève sans pression ••••••••• grève totale ••••• arrêt de travail" 79 86 88 C. Secteur public et secteur privé... 89 a) Sous-système du secteur privé.. 89 b) Sous-système du secteur public. 91 D. Les différents facteurs •••••••••••••• 96

a) Contexte •••••••••••••••••••••• 97

i i

c) Position du syndicat ••••••••••• 107 d) Nature des revendications •••••• 111 e) Autres considérations •••••••••• 112

E. Hypothèses du

travail...

113

Références du chapitre III •••••••••••• 121 IV. VERIFICATION DE LA THEORIE ••••••••••••••••••• 127 A. But du chapitre

· ...

127

B. Négocia tion du secteur hospita1ier(65-66) 130 a) Contexte

· ...

133

b) Nature du service

·

...

139

c) Position du syndicat

·

...

142

d) Nature des revendications

...

147

e) Opinion publique

...

148

f) Conclusion

·

...

150

C. Négociation du secteur hospitalier(68-69) 152 a) Conte>:te

· ...

156

b) Nature du service

·

...

158

c) Position du syndicat

·

...

160

d) Nature des revendications

...

162

e) Opj.nion publique

·

...

163 f) Conclusion

·

...

164 D. Négociation de la R.A.Q. (1965)

.

...

166 a) Contexte

· ...

₁₆₈ b) Nature du service

·

...

₁₇₀ c) Position du syndicat

· ...

175

d) Nature des revendications

...

178

e) Opinion publique

...

180

E. Négociation de la R.A.Q. (1968) •••••• a) Ccntexte ••••••••••••••••••••• b) Nature du service •••••••••••• c) Position du syndicat ••••••••• d) Nature des revendications •••• e) Opinion publique •••••••••••••

f) Conclusion

F. Secteur public en génÉral

Références du chapitre IV •••••••••••••• V. CONCLUSION GENERALE ••••••••••••••••••••••••• BIBLIOGRAPHIE APPENDICE A APPENCIDE B a) Notre analyse •••••••••••••••• b) Le cas du Québec •••••••••••••

...

185 189 191 201 203 205 211 213 218 225 226 232 238 247 255

CHAPITF.E l

Il est assez impressionnant de constater avec quelle rapidité évoluent les sociétés nord-américaines et européennes. Ici, j'entends plus précisément la progression rapide des trans-formations de structure et d'organisation. Et l'une de ces transformations est la participation de plus en plus importante de l'Etat à l'intérieur de chacune de ces sociétés. participa-tion qui se !.lanifeste à travers la multiplication de lois se vou-lant plus protectrices du citoyen, à travers la production (ou l'aide à la production) de biens et services de plus en plus nom-breux et diversifiés, et, ainsi à travers l'accroissement très rapide de ses employés.

Ces deux dernières manifestations de la participa-tion de l'Etat ont eu ces dernières années des implicaparticipa-tions très bouleversantes sur le système des relations de travail. De-puis la fin de la seconde grande-guerre, les employés du secteur privé avaient réussi progressivement à obtenir les droits de s'u-nir, de négocier collectivement et ... par la suite de faire lé-galement certaines pressions économiques (généralement par la " grève ") sur l'employeur afin de répoadr~ à celles de ce der-nier, afin d'établir un certain équilibre des forces économiques en opposition. A partir de la fin des années cinquante, les em-ployés de l'Etat et de ses organismes vont chercher à obtenir

2.

les mêmes droits. Plusieurs Etats ont déjà accordé à la majorité de leurs "employés publics" les mêmes droits (ou presque) qu'à ceux du secteur privé. Le Québec est l'un de ces Etats qui a ten-té l'expérience.

L'une des conséquences de cette évolution dans les relations de travail, autant à l'intérieur des sociétés qui ont fait du secteur public un secteur très semblable au. secteur privé en ce qui concerne les relations de travail qu'à l'intérieur des autres sociétés qui ne sont pas allées aussi loin dans leurs lé-gislations, est le problème des moyens de pression employés par les syndiqués du nouveau secteur. Problème qui se traduit par les effets de ces moyens de pression sur le pUblic en général. Ces effets, plus ou moins graves, Relon le cas, ont déclenché une très longue et très vive discussion au sujet du droit de grève pour les employés des services publics (1).

Toute cette discussion qui cherche à déterminer les critères qui vont justifier (ou pas) la grève, face à ses conséquences plus ou moins néfastes sur le bien-être de la popu-lation en général, part des effets du résultat d'une décision influencée par un long processus de négociation et d'affronte-ment, par un contexte où la grève a depuis longtemps fait ses preuves d'efficacité en ce qui concerne plusieurs syndiqués du secteur privé. Après avoir simplement constaté un fait, c'est-à-dire que la grève existe dans certains secteurs d'activité

de notre société et que cette derni~re en souffre d:une façon plus ou moins généralisée, alors on s'est posé la question: est-ce que le bien-être de tous doit primer sur la liberté d'ac-tion d'un groupe, d'une partie de l'ensemble? On s'est aussi demandé quand ce bien-être était plus ou moins gravement menacé ou, encore, quand un service est-il essentiel à la sécurité et

à la santé de l'ensemble de la population.

On ne s'est jamais demandé si la gr~ve (2) est le seul moyen de pression efficace que les employés du secteur pu-blic peuvent utiliser. De plus, on ne se pose pas la question à savoir si ce moyen qui soul~ve tr~s souvent les plus vives ob-jections de la part des défenseurs de .L'intérêt général, est toujours aussi facile d'application de la part des syndiqués.

C'est d'abord afin d'éclaircir ces deux points que je vais effectuer les présentes recherches. J'ai l'intention tout au long de ce travail de faire une analyse de la prise de décision des moyens de pression à utiliser de la part du syndi-cat. Cette analyse pourra peut-être permettre de mieux compren-dre les implications d'une gr~ve ou de tout autre moyen de pres-sion, non seulement pour l'Etat ou le public en général, mais aussi pour les syndiqués eux-mêmes. Il semble de plus, qU'un certain cadre de référence, comme celui que je désire fournir, pourrait aider certains syndiqués à évaluer avec plus de lati-tude toutes les conséquences d'une prise de décision quant

au(x) moyen(s) de pression à adopter. Selon la situation, plu-sieurs variables doivent @tre retenues et évaluées (3). Ce sont ces variables que je vais essayer de faire ressortir dans cette étude.

4.

La démarche que j'entends suivre tout au long de cette analyse est la suivante: après une brève élaboration sur l'expression "secteur public" et quelques explications sur la situation des relations de travail de ce secteur aux Etats-Unis et au Canada, je vais présenter, à partir de l'expérience québécoise surtout, un modèle analytique de la prise de décision des moyens de pression employés par les syndiqués du "secteur public". C'est-à-dire, qU'après avoir décrit les principaux moyens de pression (en plus de la grève traditionnelle) employés

jusqu'à aujourd'hui, ainsi que les différentes variables qui doi-vent influencer les décisions quant au choix du moyen le plus propice à adopter, je tenterai de dégager certaines conclusions concernant l'orientation que devraient suivre les syndiqués du "secteur public" face aux moyens de pression à utiliser dans dif-férentes situations.

Ensuite, avec l'aide de quelques expériences dans deux domaines différents du "secteur publicil _{et à}

différen-tes époques, je vais vérifier ou plut6t discuter le modèle ana-lytique préalablement établi. Les domaines étudiés seront ceux

des h6pitaux et de la Régie des Alcools du Québec. A cause du temps et des moyens à ma disposition, je vais donc me limiter pour la véri~ication de mes conclusions analytiques à quelques services du gouvernement québécois. Notons cependant que les

con-~lits de ces deux services sont parmi ceux qui ont causé le plus d'émotion ces dernières années dans la "Belle Province".

Tout en demeurant dans le cadre de cette intro-duction, je vais tenter maintenant de préciser ce que j'entends lorsque je parle de "secteur public" ou d'''employé publicll

•

En effet, lorsque l'on parle de "public" et de "privé", il semble qu'un certain degré de confusion doit régner. On peut parler par exemple d'un bien comme étant "public" en considérant la destination de ce bien (e.g. sa consommation). P.A. Samuelson

(4)

entre autre, définit un bien X comme étant un bien public lorsque la conso~~ation totale du bien est égale

à la consommation de chaque individu ou encore que chaque con-sommation de ce bien par un individu n'entratne aucune diminu-tion de ce même bien par un autre individu. C'est la théorie· du "Pure Public Good". Elle implique une addition verticale et non horizontale de la demande pour ce bien.

Un bien public est aussi dé~ini comme étant ce-lui qui génère des externalités qui ne peuvent être compensées

6.

~ar le prix fixé par le marché (de compétition). Alors ce bien" dont la production est justifiée par ses externalités mais point par les revenus qu'il va apporter, devient un "bien public" par rapport au "bien privé". Ceci correspond à la théorie de R.A. Musgrave

(5).

Ce dernier distingue entre "private wants" et

"public wants". Les premiers peuvent être satisfaits par les mé-canismes du marché contrairement aux seconds. Les "public wants" se partagent eux-mêmes en "social wants" et "merit wants".

Social wants are those wants satisfied by services that must be consumed in equal amounts by aIl. People who do not pay for the services cannot be excluded from the benefits that result; and since they cannot be excluded from the benefits they will not engage in voluntary pay-ments. Renee, the market cannot satisfy

such wants. (6)

Donc, à un "social want" correspond un service qui ne peut être produit à l'intérieur du mécanisme du marché et implique que le principe d'exclusion ne s'applique pas. Dans cette catégorie en-trent la défense (militaire) nationale~ les services sanitaires, le système judiciaire et plusieurs autres.

Musgrave considère aussi une autre catégorie de biens publics, celle répondant aux "merit wants".

Such wants are met by service subject to the exclusion principle and are satisfied by the market within the limits of effec-tive demand. They become public wants if

considered 50 meritorious that their

satis-faction is provided for through the public budget, over and ab ove what is provided for through the market and paid for by private buyers. This second type of public wants will be referred to as merit wants (7).

Dans cette catégorie entre l'éducation gratuite ou les logements

à prix modique (subventionnés).

Donc, deux sortes de biens publics selon Musgrave. Ceux que l'entrep~ise privée ne peut pas produire du tout (non rentable) et ceux qU'elle peut produire, mais à un prix jugé trop élevé par rapport aux mérites de ce bien.

Une autre définition du "bien public" a été four-nie dernièrement par Carl S. Shoup

(8).

Selon ce dernier, plu-sieurs motifs peuvent amener l'Etat à produire un bien ou ser-vice, ou, à subventionner la production d'un tel bien ou service. Il parle de la protection de l'Etat et de ses composantes contre les attaques extérieures et intérieures. Ou encore, d'une meil-leure redistribution du revenu (en espèce) par l'intermédiaire de l'éducation gratuite par exemple. Il mentionne la possibilité de développer un certain sentiment de nationalisme et d'esprit collectif par des entreprises prestigieuses et aussi de proté-ger la population contre l'exploitation facile dans certains secteurs. Cependant, la raison la plus importante considérée par Shoup est sans aucun doute la nature du bien en question.

8.

En effet, si le bien ou le service est un " Group Consumption Goodll

(GCG) , ou, un "Collective Consumption Goodll _{(CCG) et un}

IIGroup Consumption Goodll _à

la fois, l'Etat peut être justifié de produire ou d'aider à la production et à la distribution de ce bien ou service.

A Group-consumption-good, almost always

a service rather than a tangible commodi-ty, is a good that can be supplied in a given amount to a given group of house-holds or firms in a given area more effi-ciently under a non-marketing technique of production and distribution, that is a technique whereby the good must be sup-plied simultaneously to aIl members of the group, no particular one of which can be excluded from enjoying the servi-ce (9).

Malgré toute la discussion que peut entratner l'ex-pression "more efficiently" contentons-nous de souligner que Mr. Shoup entend ici un coüt moindre per capita. Une technique qui est moins chère. Et l'on a une "Marketing techniquell

lorsque par le prix fixé on exclut certaines personnes de la consomma-tion du bien ou du service (10). Le IIGCG Technique" n'implique pas le principe d'exclusion. Donc, parmi les GCG, on peut mention-ner comme exemples: la protection contre le feu et le crime, la

construction de routes et de rues, les drainages du sol et autres.

Shoup mentionne une autre catégorie de "biens pu-blics" le Collective Consumption Good.

An entirely different distinction bet-ween type of good depends on whether the total costs of supplying a given level of the service to each individual remains unchanged as the size of the consuming group increases. If it does remain un-changed, as does, for example, the total cost of forecasting the weather for a gi-ven area, the service is a collective-consumption-godd. The service with this cost characteristic May be either a market-able service or a group-consumption

ser-vice, depending on efficiency conditions (11)

Un CGG comme une pièce de théâtre ou une représentation sportive ou artistique (critique) est "marketable" tandis que les CCG com-me les prévisions météorologiques, la défense nationale, l'explo-ration spatiale, la santé publique, le système judiciaire, etc., sont des "non-marketable" services et par définition des GCG. Notons ici que l'Etat peut subventionner ou même produire cer-tains biens et services dont les externalités sont considérées comme étant dans la catégorie des CCG-GCG même si ce bien est lui-même "marketable"; l'éducation est un exemple typique de ce cas.

Si nous comparons brièvement les définitions de Samuelson, Musgrave et Shoup, nous nous apercevons que le "public good" de Samuelson est l'équivalent du CCG de Shoup, mais sans distinction sur son aspect "marketable". Nous constatons aussi que les "social wants" de Musgrave correspondent aux GCG

de Shoup tandis que ses "merit wants" expriment assez bien les services dont les externalités sont considérées par Shoup comme étant GCG et CCG.

10.

A partir de ces classifications et des critères énoncées par Balbir S. Shani (12) pour définir les différents secteurs, (i.e. public, privé et quasi-public) à savoir: 1) la nature du produit, ii) la nature du processus de production, iii) la nature du financement, et iv) la nature des contrÔles, je puis maintenant donner ma définition du "secteur public" à

l'intérieur duquel j'entends me limiter tout au long de ce tra-vail.

" Secteur Public "

a) Où la nature du produit est celle du "Group-Consumption-Good" de Shoup ou du "social and merit good" de Musgrave.

b) Où le financement de la production et la distribution du service (ou bien) doit être assumé totalement ou en majorité (i.e. plus de 50%) par l'Etat.

c) Où, par conséquent, l'Etat doit exercer une certaine forme de contrôle sur le processus de production.

d) Où le processus de production-distribution peut être as-sumé soit par l'Etat soit par l'entreprise privée.

Selon moi, cette définition est suffisante en ce qui concerne la délimitation du cadre à l'intérieur duquel j'ef-fectuerai cette étude. Le "secteur public" que je viens de décri-re compdécri-rend en fait tout le secteur gouvernemental et para-gouver-nemental où l'Etat se pose comme l'employeur officiel (directe-ment) ainsi qU'une très grande partie du secteur que l'on quali-fie généralement de parapublic.

Afin de mieux faire saisir les limites de cette définition, regardons ce qU'elle implique dans le cas du Q,uébec. (13) .

A-i) Secteur gouvernemental: comprenant les différents mi-nistères (e.g. agriculture, éducation, travail, voie-rie) ainsi que les organismes spécialisés (e.g. SÜreté Provinciale, Protection Civile, Commission de la Fonc-tion Publique ... ) de contrÔle ou à fonctions particu-lières difficilement intégrables à un ministère en par-ticulier. La très grande majorité des fonctionnaires de ce secteur font partie de la fonction publique du Qué-bec (14) (en plus, l'équivalent au niveau municipal ou fédéfal)

ii) Secteur para-gouvernemental: les différentes régies du gouvernement comme la Régie des Eaux, Régie des Alcools,

12.

Commission des Relations de Travail, Bureau de Censure du Cinéma ... , certains organismes consultatifs comme le Conseil des Arts, certains autres organismes aidant in-directement le gouvernement dans sa tâche publique com-me le Tribunal de la sécurité routière, et enfin, les entreprises publiques comme l'Hydro-Québec ou la Régie de la Place des Arts.

B) Secteur parapublic (15) : les "services publics" non énumérés en A et qui entrent dans les domaines de l'édu-cation, de la santé et du bien-être social (i.e. insti-tutions d'enseignement, h6pitaux, hospices ... ) ainsi que dans certains autres domaines importants comme le transport public (municipal ou national), les communi-cations (national), l'enlèvement des ordures ménagères, policiers et pompiers (municipal). Services financés en ma,jori té ou totalement par l'un des gouvernements ayant juridiction sur le territoire québécois.

Il est bon de noter ici que n'entrent pas dans cette classification du "secteur public" les entreprises contr6-lées par la Société Générale de Financement (SGF) du Québec, parce que la nature du produit de ces entreprises ne répond pas au premier point (a) de notre définition. De plus, certains

"services publicsii _{non-financés par l'Etat ne seront pas}

consi-dérés dans cette étude. C'est le cas par exemple de certaines

é~oles ou institutions privées (de plus en plus rares au Québec).

Donc, deux caractéristiques essentielles de no-tre définition du "secteur public" doivent @tre retenues : la nature et le financement de l'organisme ou de l'entreprise. Il faut que le service produise un Group-Consumption-Good direc-tement ou indirecdirec-tement (externalités). Il faut que le gouverne-ment soit le principal financier du service. En fait, il n'est pas nécessaire, selon moi, de tenter de séparer ce que plusieurs (16) ont appelé le "secteur public pur" et le"secteur

quasi-public" surtout lorsque l'employeur est le même, le gouvernement, qU'il soit local, régional ou national.

Ayant donc une définition assez précise du terme "secteur public" (17), que nous allons employer tout au long de ce travail, nous pouvons dès maintenant jèter un bref regard sur le phénomène de la "grève" dans ce secteur pour les Etats-Unis et le Canada au cours des dernières années.

14.

l - Voir en particulier les deux études suivantes:

VERGE, Pierre, Les critères des Conflits créant une situation dïurgence, Etude- no: 23-pour

l'équi-pe spéciaïisée-~elations de travail du

Con-seil privé du Canada, 1967.

ARTHURS, H. W., Labour Disputes in Essential Industries, Study no:

8,

for Fedèral Task Force on Labour Relations, C~nada 1968.

2 - Ici, j'entends par le mot "grève" un arrêt total et et général du travail de la part d'une unité syndicale. C'est la grève traditionnelle. On y reviendra plus longuement au chapitre 111.

3 - L'expérience semble démontrer que dans certains cas, comme celui de la R.A.Q. que nous étudierons plus loin, cette évaluation ne fut pas assez rigoureuse. Plusieurs grèves semblent avoir été désastreuses, non seulement pour le public, mais aussi pour les syndiqués.

4 -

Voir les deux articles suivants:

5

-SAMUELSON, P. A., "The pure theory of Public Expenditûres" Revue of Economics and Statistics 1954

Voir

et "The Diagrammatic Exposition of a theory of Public expenditures",

Revue of Economics and Statistics 1955

MUS GRAVE , R.A., The Theory of public finance, Mc Graw-Hill ed. 1959 (chapitre 1)

6 - lb id ., p. 8

7 - Ibid., p. 13

8 - Voir: SHOUP, Carl S., Public Finance, Aldine ed. 1969 (chapitre IV)

9 - Ibid., pp. 66-67

10 - Shoup nous précise que "marketing technique" a un sens encore plus large. rl peut impliquer une certaine for-me de "rationing" par contr61e direct et non par les prix comme c'est le cas pour l'éducation très souvent.

11 - Shoup, Op. Cit., p. 68

12 - Revue du C.I.R.r.E.C. Canadien, Juillet-Décembre 1969 Vol. 2, no. 2, pp. l à 3

13 - Gouvernement du Québec, Annuaire du Québec, chapitre Il, "Gouvernement et administration Il

14 - Voir: article 2, Loi de la fonction publique, Québec chap. 14, 6 aoüt 1965.

15 - Voir: Québec, Code du Travail, S.R.Q. 1964, chap. 141, sixième édition 1969, article i, nos. 1 à 7

16 - Voir Op. Cit., Revue du C.r.R.r.E.C. Canadien

17 - Désormais, chaque fois que nous utiliserons le terme "secteur public" nous sous-entendons cette définition sans l'indiquer par des guillemets.

CHAPITRE II

La SITUATION en AMERIQUE du NORD.

page

A - ETATS-UNIS'

. .

•

.

• •

. .

•

. .

• '.19

a) L'expérience au niveau fédéral ₂₆

b) L'expérience au niveau régional ₂₈

B - CANADA •

.

• •

.

• • •

.

·

• 39 a) Au niveau fédéral ₃₉ • • • • b) Au niveau provincial.

. ·

_{• • 46} C - QUEBEC

. .

_{. .}

. . .

.

_{. .}

.

56 .64 REFERENCES DU CHAPITRE Il.

..

Il

Avant d'analyser comme telle la prise de décision des syndiqués du secteur public, face au(x) moyen(x) de pression

à adopter pour une situation donnée, nous allons d'abord brosser un tableau sommaire" des expériences en arrêts de travail de ce secteur ces dernières années en Amérique du Nord. Il n'est pas question ici d'offrir une analyse très approfondie du phén.omène de la grève dans ce secteur. Une telle analyse déborderait les objectifs de nctre thèse. (1)

Le but de cette section est tout simplement de sou-ligner l'importance grandissante des relations de travail dans un secteur que l'on a défini comme étant "public". Importance qui se manifeste la plupart du temps à travers les conflits, à

travers le nombre d'arrêts de travail. Me basant sur certaines études, souvent très générales elles-mêmes, je vais tenter de décrire le cadre (surtout légal) dans lequel se sont manifestés les conflits de ce "nouveau" secteur de relations de travail. Je citerai ensuite quelques chiffres afin d'illustrer quelque peu la situation.

Précisons dès le départ qU'une telle étude, aussi superficielle soit-elle, est compliquée par le fait que la

18.

\..

définition ou l'importance du "secteur public" va varier consi-dérablement d'un pays à l'autre à cause de leurs différences sur les plans politique, social et économique. Ainsi, par exemple, toute proportion bien respectée, la participation de l'Etat est plus considérable au Canada et dans la plupart des pays européens

(e.g. France, Suède) qU'elle ne l'est aux Etats-Unis où l'entre-prise privée jdue un rôle presque "sacré".

Une telle analyse est aussi compliquée par le fait que les travaux et les données statistiques sur le sujet sont très rares, da au fait que ce secteur a pris de l'importance de-puis quelques années seulement. De plus, les auteurs de ces tra-vaux nous donnent rarement une dé:finition de ce qU'est pour eux le "secteur public". On utilise très souvent des termes comme secteur parapublic, secteur quasi-public, secteur gouvernemental ou encore secteur d'Etat. Expressions qui n'ont pas toujours la même signification. Surtout, lorsque l'on compare les études d'au-teurs de pays dif:férents.

Ces remarques étant dites, examinons brièvement la situation des employés du secteur public aux Etats-Unis et au Canada, avec une attention toute particulière portée au Québec dont l'expérience est des plus intéressantes, surtout depuis

1964.

A - ETATS-UNIS D' AMERIQUE

Il serait intéressant, en premier lieu, de consa-crer quelques pages aux relations de travail du secteur public américain. Contrairement à la majorité des pays d'Europe de l'Ouest et du Canada, le secteur public des Etats-Unis est plus restreint, toute proportion gardée, à cause de l'importance de l'entreprise privée. Importance due à une philosophie libérale qui est soutenue dans sa cause par les multiples possibilités qU'offre le marché américain.

Croissance du secteur public

Il est important de noter cependant que le secteur public U.S. croit très rapidement. Secteur public qui comprend avant tout les différents fonctionnaires et employés (manuels) des différentes administrations gouvernementales ainsi que les employés des services de plus en plus Dnportants offerts par les trois niveaux gouvernementaux comme les écoles publiques, les services sanitaires, les h6pitaux et services de santé publics, les galeries artistiques, musés et jardins et autres services du genre.

Quelques chiffres tirés principalement de deux études, celle de Jack Stieber (2) et celle de George H. Hildebrand,

20.

(3),

et d'un rapport du Advisory Committee on Intergovernmental Relations (A.C.I.R.)

(4),

nous donnent une assez bonne idée de l'importance que prend le secteur public depuis quelques années. Par exemple, les employés de ce secteur seraient passés selon Hildebrand de six millions à dix millions environ, entre

1950

et

1966,

pour une augmentation de

66%

en

15

années. Selon Stieber,

les, employés du secteur public représentent environ

1/6

des sala-riés (non-agriculteur). En

1975,

on prévoit qU'ils passeront à

près de

15

millions, soit

1/5

des salariés.

La majorité des employés publics se trouve aux ni-veaux local et de l'Etat et non au niveau fédéral. Selon l'ACIR, environ 2.8 millions et

9.3

millions respectivement pour les em-ployeurs fédéraux et locaux (Etats ~t villes) en

1968.

Entre

1955

et

1965

d'après Stieber, les deux pre-miers niveaux (i.e. Etat et municipalité) ont connu une augmenta-tion de

65%

de leurs effectifs, soit de

4.7

millions à

7.7

mil-lions. Au niveau fédéral pour la même période, l'augmentation n'a été que de

13%,

c'est-à-dire, de 2.2 millions à 2.4 millions. La croissance de'la population des Etats-Unis pendant ces dix années a été de

17%.

Jusqu'en

1975,

on prévoit selon Stieber toujours une croissance des employés de moins de

10%

au fédéral, de

60%

au niveau de l'Etat et de la municipalité et une augmentation de

16%

de l'ensemble de la population U.S.

(5).

Il est important de noter

ici qU'environ

50%

des salariés B.U niveau de l'Etat et de la vil-le sont à l'éducation (professeurs, entretien, administration).

Taux de syndicalisation

En ce qui concerne le taux de syndicalisation, l'A.C.I.R. mentionne qU'il n'est pas très élevé, mais que sa croissance est de plus en plus forte, surtout depuis le début des années

60'

à cause de certaines législations, e.g. Executive Order

10988 (6),

de l'insatisfaction des e~ployés du secteur pu-blic face à la situation de ceux du secteur privé, à cause de certaines décisions de la Cour Supr@me des U. S.

(1962

et

1964)

favorables aux unions, et d'une plus grande préoccupation des syndicats pour les employés du secteur public, étant donné que depuis le milieu des années cinquante leur.'s effectifs (secteur privé) n'ont pas tellement augmenté. Forte croissance du taux de syndicalisation due aussi aux précédents créés par les expé-riences de certaines villes (dont New-York, Philidelphie et Cin-cinnati) et à la compétition entre les associations profession-nelles et les syndicats. En fait, Stieber et Hildebrand consta-tent que les effectifs syndicaux ont augmenté de

60%

en dix ans

(1955-65)

dont

40%

entre

1962

et

1964.

Si l'on effectue certains

calculs à partir de leurs données, on constate que le taux de syndicalisation dans le secteur public est passé de plus de

13'

22.

en 1956 (i.e. 915,000 syndiqués) à un peu moins de 15% en 1964 (1,500,000 syndiqués). Se basant sur les données de l'ACIR, ce taux atteint presque 19% (soit 2,290,000 syndiqués) ou environ 25% si on ajoute les membres très actifs de la National Educa-tion AssociaEduca-tion et autres associaEduca-tions professionnelles.

Les arrêts de travail

Si ces quelques chiffres qui datent déjà de quel-ques années nous révèlent une activité intense dans le secteur public américain, un document relativement récent publié par le U. S. Department of Labor (7) nous fournit des sta~istiques en-core plus pertinentes pour notre sujet de thèse. Le premier ta-bleau de ce document est des plus révélateurs.

TOTAL STATE GOVERNMENT LOCAL GOVERNMENT

lU)

YEAR CI.l ~ en t:!l s:: ~ CI.l j:l

CI.l .~

a> '0 en 0 a> 'tJ CI.l .~ o a> 'CI

bD CI.l a> ~ bD Cf) a> :>:,

_,g

QG CI.l a> ~rd

t\S ~ :> m bD H m H :> cÙ H cÙ H :> cÙ

G-l p.. ....; a> r-i '0 C1l C _~ a> p.. .--l a> r-i '0 a> P, "";a>""; '0 Q)

0 p.. (Ù..!>::O ,...c..-l .0 p.. a:S ..!>:: 0 Q)~ _{.oP- m ~ 0} r-iH

0 +' ~ :> s:: rd H Q) _{S 0 +' ~ :> c} r-t_{cÙ S 0 +' ~ :>} crd(Ù

~~ o 0 c Cd rd ::s >.. ::s+, o ₀ r:: cÙ 'da> ::s+, o 0 r:: cÙ ~ ID 8~.,-I ~ 'rI 'CI ~ CI.l 8 ~..-! ~ ~:>:, ~en 8~.,-I ~ :>:,

1958 15 1,720 7,510 1 30 60 14 1,690 7,450 1959 26 2,240 Il,500 4 410 1,650 22 1,830 9,850 1960 36 28,600 58,400 3 970 1,170 33 27,600 57,200 1961 28 6,610 15,300

_-

_-

_-

28 6,610 15,300 1962 282 31,100 79,100 2 1,660 2,260 21 25,300 43,100 1963 29 4,840 15,400 2 280 2,160 27 4,560 13,300 1964 41 22,700 70,800 4 280 3,170 37 22,500 67,700 1965 42 Il,900 146,000

_-

-

1,2803 42 Il,900 145:,000 1966 142 105,000 455,000 9 3,080 6,010 133 102,000 449,000 1967 181 132,000 1,250,000 12 4,670 16,300 169 127,000 ~,230,000 1968 254~ 201,800 2,545,000 16 9,300 42,800 235 190,900 :>, }.j.92, 800

1. Inc1udes stoppages 1a.sting a full day of shift or longer and involving 6 workers or more.

2. Inc1udes 5 stoppages of Federal emp1oyees, affecting 4,190 workers and resu1ting in 33,800 man-days of id1eness.

3. Id1eness in 1965 resu1ting from 2 stoppages that began in 1964. 4. Inc1udes 3 stoppages of Federal emp1oyees, affecting 1680

workers and resu1ting in 9,600 man-days of idleness. Note: Rounding data

Source: U.S. Department of Labor, Work Stoppages in Government

1958-68,

Report

348,

Bureau

œf

Labor Statistics (BLS) 1970.

selon nous

24.

Il ressort de ce tableau trois points principaux l'importance grandissante qU'ont prise les conflits du secteur public surtout à partir de 1966; la presque inexisten-ce des conflits au niveau fédéral; et l'importaninexisten-ce de l'activité des salariés au niveau local. Notons ici que le tableau no. 2 de la même étude nous indique que le pourcentage des tra.vai11eurs impliqués dans ces conflits par rapport au total des employés gouvernementaux a varié entre .022% (1958) et 1.65% (1968). Le pourcentage des employés des deux secteurs, public et privé, im-pliqués dans des conflits a fluctué pour la même période entre 1.1% (1963) et 4.3% (1967). En 1968, ce pourcentage était de 3.8 alors qU'il indiquait 3.9 en 1958. C'est-à-dire que les varia-tions ont été peu prononcées entre 2% et 4% dans la majorité des cas. Etant donné le passage de .02% à 1.65% du nombre d'employés du secteur public impliqués dans des arrêts de travail et la sta-bilité du pourcentage de tous les employés participant à une grè-ve et autres arrêts de travail, de 3.9% à 3.8% pour la même pé-rxiode 1958-68, il ressort que les conflits du secteur privé ont

diminué et/ou que l'importance de la syndicalisation du secteur public par rapport au secteur privé s'est accrue. En fait, ces deux phénomènes se sont manifestés ainsi que nous l'avons souli-gné un peu plus haut et comme nous le ferons au début du pro-chain chapitre.

Mentionnons de plus que les raisons des conflits selon cette même étude (tableau no. 6) sont d'abord les change-ments dans les salaires et autres bénéfices

(146

conflits en

1968),

la formation du syndicat et sa sécurité

(60

en

1968)

ainsi

que certaines questions administratives

(33

conflits en

1968).

Les autres motifs, beaucoup moins importants, sont les problè-mes inter ou intra-union ainsi que la sécurité d'emploi.

Ces conflits se sont surtout manifestés au niveau des écoles et bibliothèques publiques, dans les services d'hygiè-ne, de protection et d'administration, et, depuis quelques années, dans les hÔpitaux et autres services de santé publics. On men-tionne (tableau no. 8) certains autres domaines moins importants comme les entreprises de service public, les moyens de transport financés par l'Etat, l'entretien des routes, les musés et gale-ries d'art.

Ces conflits ont avant tout concerné des syndi-cats d'employés publics exclusivement, e.g.

177

conflits en

1968,

ensuite des s~ndicats mixtes (employés publics et privés), e.g.

46

conflits en

1968,

et enfin, aucun syndicat n'a été impliqué dans certains conflits, e.g.

30

en

1968.

La région la plus affectée par ces arrêts de tra-vail est celle du midouest pour le nombre de conflits, mais

26.

celle du nord-est pour le nombre de travailleurs impliqués et les jours de travail/homme perdus. La région de l'ouest est la moins touchée. En ce qui concerne le nombre d'arrêts de travail, les Etats du Michigan, de l'Ohio, de New York, de l'Illinois et de la Californie sont les plus touchés avec respectivement 42, 24, 23, 22 et

18

conflits en

1968.

Pour le nombre de travailleurs

im-pliqués, c'est surtout l'Etat de New York. Il en est de même pour les jours de travail/homme perdus.

Maintenant que nous avons situé d'une façon numé~

rique l'importance du secteur public aux Etats-Unis sur le plan des arrêts de travail, regardons brièvement l'évolution récente du contexte (l,égal surtout) dans lequel ont évolué les relations de travail du secteur-, public aux Etats-Unis. Evolution qui s'est faite à deux niveaux: fédéral et régional (Etats et muni-cipalités) .

a) L'Expérience au Niveau fédéral

Ainsi que nous l'avons souligné antérieurement,

en

1965

selon Jack stieber

(8)

les employés du gouvernement

fédé-ral étaient au nombre de 2,473,000. En

1968,

ce chiffre passait

à environ 2.7 millions selon l'ACIR

(9).

La répartition de ces employés n'est pas très compliquée. La moitié environ sont des employés classifiés, le reste se divise entre les employés des postes et les "wage board employees". Ces derniers sont répartis

dans certains établissements de type industriel, tels les chan-tiers navals, les bases militaires ou encore des corporations spéciales comme la Tennessee Valley Authority

(10).

La légiSlation

Sur le plan légal ainsi que je l'ai mentionné un peu plus haut, l'Executive Order

10988

signé par le Président Kennedy en janvier

1962

a certainement été l'un des facteurs im-portants qui a poussé la syndicalisation des employés du gouverne-ment fédéral. En particulier ceux des services postaux fédéraux

(11).

Cette loi de

1962

était une sorte d'encouragement à la

né-gociation collective dans la fonction publique au niveau fédéral. Cependant comme le mentionne Hildebrand ( ... ) "the consequence of Executive Order

10988

for the classified personnel is collective bargaining in~act though truncated in forro. Agreement cannot

embrace wages, hours, and major benefits" (12).

Cependant si cet Executive Order

10988

encou-rage d'une certaine façon la négociation collective, il suit d'un autre c6té la ligne de pensée déjà imposée par le "Taft-Hartley law" de

1947

en rendant illégal toute grève du secteur public au niveau fédéral.

28.

The order provided that a dispute over

the scope of an appropirate unit be resolved by the Secretary of Labor, who could resort to advisory arbitration. As of April

1966,

43

advisory arbitration decisions had been rendered and aIl had been accepted by the agency and organisation involved.

A Code of Fair Labor Practices, promulgat-ed by the President in May

1963,

is roughly equivalent to the unfair labor practices contained in the Taft-Hartley Act, with two important additions: strikes and picket-ing are prohibited, and ernployee organizations may not discrirninate against any ernployee with regard to terrns and conditions of mernbership because of race, color, creed or national origin

(13).

En résumé, raprès l'Executive Order

10988

de

1962,

le droit de s'unir et de négocier collectivement est encouragé au niveau de près de 3 millions d'employés fédéraux dont environ la moitié sont syndiqués. Cependant, toute grève de la part de ces derniers est illégale. L'Executive Order

11491

de

1969

du Président Nixon n'a rien changé à cette situation. Rien de fonda-mental n'a été modifié.

b) L'expérience au niveau régional

Répartition et organisation des employés

L'expérience des Etats américains, face aux relations de travail de leurs employés et celle de leurs munici-palités sont très variées. Tout d'abord leurs employés sont beaucoup plus nombreux et différents: en plus des fonctionnaires,

il Y a les professeurs et autres employés des ,écoles publiques,

1

les employés des hôpitaux publics, des servic~,s d' hygiène, des transports publics et autres. Selon l'ACIR, ces employés se re-groupent sous trois formes d'organisation. Il y a d'abord les "Associations Professionnelles" qui de plus en plus se transfor-ment en véritables syndicats défendant les intérêts de leurs mem-bres et non plus le contrôle de l'exercice de la profession. Il y a par exemple, la National Education Association (NEA) qui com-prend environ (85% des membres sont des professeurs) un million de membres et la National Association of Social Workers (NASW) avec 50,000 membres, l'American Nurses Association avec 204,000

infirmières et la Fraternal Order of Police avec un total de 62,600 membres. Il y a en deuxième lieu, les Craft-type Unions comme l'International Association of Firefighters (IAFF) avec plus de 131,000 membres affiliés à l'APL-CIO, l'American Federa-tion of Teachers regroupant 175,000 professeurs ou 20% de tous les professeurs syndiqués, et autres unions spécifiques pour les employés" collets bleus" travaillant pour l'Etat ou la munici-palité. Il Y a enfin les Industrial-Type Unions dont l'American Federation of State, Country, and Municipal employees (AFSCME) avec 425,000 membres et l'Assembly of Governmental Employees avec ses 500,000 syndiqués.

30.

La législation

Sur le plan législatif, la situation est très complexe. En

1959,

le Wisconsin passait une loi spéciale sur les relations de travail du secteur public, loi qui recon-natt à ses employés le droit de s'organiser et de négocier col-lectivement . Cependant, ils n'ont pas le droit de grève. C'était un précédent aux Etats-Unis. Toutefois, l'action du Wisconsin ne fut suivie véritablement que ces dernières années.

Witness the fact that in

1967

alone new legislation covering sorne aspect of labor relations in the public sector was adopted by 17 states. In the

1968

and

1969

legislative sessions, ten states enacted new or significantly amended statutes affect-ing local and State public employees. At the present time

(1969),

wide variations exist in state legal and administrative authoriza-tions regarding labor relaauthoriza-tions in the

public service

(14).

Sans entrer dans les détails, la grande diver-sité de ces lois est assez facile à percevoir. Premièrement, cer-taines lois donnent le droit à la négociation véritable tandis que d'autres ne permettent que le droit de se rencontrer et de discuter entre les deux parties (Meet and Confer system). Notons ici qûe seulement six Etats donnent à tous leurs employés du

New-Jersey, New York et Dakota-Nord). Pour les autres Etats, il y a des restrictions en ce qui concerne par exemple les pompiers, les policiers, les enseignants ou autres. Six Etats, l'Arizona, le Mississipi, la Caroline du Nord, l'Oklahoma, la Caroline du Sud et le Tennesse, ne donnent pas ce droit à la négociation et même à la discussion. Le droit de s'organiser est protégé par la loi, par décision de la couIj par "executive order" etc., dans

33 Etats. Dans certains autres, il n'est donné qu'à des catégo-ries plus restreintes d'employés publics. Notons enfin que seule-ment quatre Etats ne possèdent pas de législations concernant une partie ou la totalité des employés publics. Ce sont le Mis-sissipi, la Caroline du Nord et du Sud et le Tennesee (15).

La partie de ces législ~tions qui nous concerne ou plutôt qui nous intéresse plus particulièrement, est celle qui traite du droit de grève.

Soulignons tout d'abord qU'aucun gouvernement,

à notre connaissance, n'a accordé le droit de grève à ses em-ployés d'une façon officielle.

( ... ) "no governmental juridiction in the United states has ever vested its workers with this right nor have the courts retreated from their stance root-ed in common law principles and saction-ed public employee strikes (16)

32.

Pour être plus précis, toujours en se basant sur l'ACIR, il faut indiquer que trente-deux Etats interdisent spécifiquement la grè-ve à tous les employés publics (Etats et villes) tandis que plu-sievrs autres Etats l'interdisent uniquement à une partie de leurs employés et ceux de leurs municipalités. Environ 12 Etats n'indiquent pas explicitement l'interdiction de la grève dans le secteur public.

Cependant, ainsi que nous l'avons vu au début de cette section sur les Etats-Unis, il est de plus en plus démon-tré par le nombre de grèves qui ont affecté le secteur public que la législation actuelle (i.e.

1970)

des Etats américains ne répond pas à la réalité. Ce qui est encore plus surprenant, c'est cet acharnement à toujours désirer appliquer les m@mes solutions restrictives, même face à une réalité qui souligne de plus en plus la mauvaise orientation de ce type de solution.

Comme par exemple on n'a qu'à se référer au ~

"Governor' s advisory Commission on la.bor-management policy for public employees"

(1967)

de l'Etat de l'Illinois (dont l'expéri-ence en fait de grèves d'employés publics est l'une des plus im-portante) qui fait la recommandation No. 21 suivante:

The statute should contain an explicit and unqualified prohibition of strikes. Strikes should be broadly defined to in-clude 'tl0rk stoppages or any other concert-ed tnterferences by employees with the operations of a public service or function. Notices of representation election should cnntain an appropriate statement about the illegality of strikes (17).

Pour résoudre les conflits de travail, on propose la médiation et le "fact-finding with recommandations".

Deux autres Commissions, celles de la Pennsylvanie et du Colorado, recommandaient dernièrement que le droit de grève ne soit pas aboli, mais qU'il soit scrupuleusement limité. Et si l'on se fie à la Commission Hichman de Pennsylvanie (juin

1968)

la plus importante de ces limitations est la santé, la sécurité et le bien-être du public.

Likewise there can be no right of public employees to strike if the health, safety or welfare of the pUblic is endangered. The rights of both public employer and public employee must necessarily be sub-ordinated to the welfare health and safety of the general public

(18).

Et lorsque l'on sait très bien qu'une grève dans le secteur pu-blic est efficace surtout parce qu'elle exerce une certaine pres-sion d'ordre politique en affectant justement un serv.ice qui est destiné au bien-être public, on est en droit de se demander si cette proposition n'est pas à toute fin pratique une forme dégui-sée de prohibition de la grève.

34.

In short we look upon the limited and carefully defined riSht to strike as a safety valve that will in fact prevent strikes

(19).

Donc à première vue, le rapport de la Commission de Pennsylvanie nous semble plus libéral dans ses recommandations sur le droit de grève. Cependant, après réflexion, il demeure quand même très pro-hibitif.

Si nous considérons maintenant le cas de l'Etat qui a eu l'expérience la plus marquée pour ce qui est des grèves dans le secteur public, l'Etat de New York, nous avons une preuve de plus de cette forte propenSion des Américains à ne pas vouloir reconnattre le droit de grève pour les employés du secteur public. L'Etat de New York n'avait pas avant

1966

de loi régissant les re-lat ions de travail du secteur public à l'exception de la loi Colin-Wadlin qui prévoyait des sanctions envers les employés pu-blics qui optaient pour la grève. Cette loi punitive s'est sou-vent révélée inefficace. Par exemple, en janvier

1966,

une grève des employés des transports publics de la ville de New York fut déclenchée. Cette grève provoqua une remise en question officiel-le de la loi existante. Ainsi, comme nous officiel-le rapporte Jack Stieber, en mars

1966,

deux rapports furent soumis: celui du maire de la ville de New York et celui du gouverneur de l'Etat du même nom.

Both reports recommended that public

emp10yees should have the right to organize, engage in negotiations and enter lnto

written agreements with government agencies and that med:i.ation and fact-finding

procedures be estab1ished to he1p reso1ve disputes and ba.rgaining impasses (20).

Le 21 avril 1967, une nouvelle loi fut adoptée. Le "Public Employee Fair Emp10yment Law" (article 14 du Civil Service Law). Cette loi aussi appelée le Taylor La\': (21) entra en vigueur le 1er septem-bre 1967. En ce qui nous concerne, la section 210/1 de cette loi dit que :

No public emp10yee or employee organiza-tion shal1 engage in a strike, and no emp10yee organization shal1 cause, ins-tigate, encourage, or condolte a strike.

Le reste de cette section 210 spécifie la nature des sanctions im-posées à ceux qui désobéissent à la loi et font la grève. La sec-tion 209 explique la procédure à suivre afin de régler les con-flits: médiation du "Public Emp10yment Relations Board" (PERB), lraction drun "Fact-finding board", l'intervention du "chief executive officer" du gouvernement impliqué et même de la légis-lature gouvernementale.

En juin 1968, un rapport sur cette loi était pré-senté à la lumière des quelques expériences qU'avaient vécues de-puis lrEtat de New York. Ce rapport appuie sans réserve les

36.

(2) It is essential to achieve a just balance between the public1s right to uninterrupted public service and the right to fair treatment by those who provide those services.

(3) Such a just balance cannot be achieved if a strike by public employees is used as a technique for dis-putes.

(4) It is practically and equitably impossible to permit some ?ublic employees to have the right to strike and to deny it to others, according to a supposed

distinction based on the essentiality or non-essentiali-ty of the services. (22)

Un autre exemple de l'attitude américaine, face au droit de grève pour les employés du secteur public est la position de l'Advisory Commission on Intergovernmental Relations (ACIR) qui propose la prohibition du droit de grève pour ces employés.

The Commission recommends that State Labor relations laws prohibit aIl public employees from engaging in strikes. Such laws should mandate the use of specific procedures (e.g. fact-finding, mediation, advisory arbitration) to resolve impasses in public employee disputes. (23)

Un dernier exemple de l'attitude U.S., face au droit de grève dans le secteur public est la position a.doptée par le "twentieth Century Fund Task Force on Labor Disputes in Public Employment."(24) Le Comité d'Etude est unanime pour que le droit de grève ne soit pas accordé aux policiers et pompiers, mais il n'est pas unanime pour recommander la législation de ce droit pour tous les employés du secteur public. Tous sont d'accord, en plus, pour q~e les grè-ves qui mettent en danger la vie et la santé du public ne soient pas permises.

Ces positions, face au droit de grève dans le sec-teur public aux Etats-Unis représentent l'opinion de la majorité des autcrités qui se sont penchés sur la question. Il existe bien sOr certaines exceptions comme ~.K. Galbraith qui a déclaré pu-bliquement que l'on devait accorder le droit de grève à tous les employés du secteur public. Cependant, il semble que les légis-lations suivent la première position. C'est-à-dire ~'interdic­

tion de faire la grève pour les employés du secteur public.

Notons en terminant que cette position anti-droit de grève pour les employés àu secteur public repose sur plusieurs arguments. Jack Stieber et l'ACIR, par exemple, nous parlent de la "sovereignty doctrine." Doctrine dépassée qui affirme que les employés publics ne peuvent se mettre en grève contre l'Etat Sou-verain qui représente la volonté de la population. On mentionne aussi et surtout certains autres arguments plus populaires, plus pertinents, comme la nature économique du secteur privé (maxima-tion des profits) face à celle du secteur public et ainsi que l'impossibilité ou la très grande difficulté pour l'employeur du secteur public d'utiliser les m@mes armes que celles du secteur privé (e.g. lockout). Cependant, l'argument ultime est sans aucun doute celui qui soutient que les services publics sont en général essentiels à la santé, la sécurité et le bien-@tre de l~ popula-tion.

38.

Ce dernier argument a été invoqué par exemple,

ainsi que nous l'avons mentionné un peu plus haut, par la Commis-sion du Gouverneur de la Pennsylvanie, ainsi que par celle de l'Etat de New York. L'a.rgument se basant sur la différence entre la nature des secteurs public et privé a été soutenue entre autre par la Commission de l'Illinois.

B - CANADA

Si nous examinons maintenant le contexte canàdien,

nous y constatons une diversit~ assez remarquable sur les plans

l~gislatif et pratique. On y trouve onze gouvernements avec

au-tant de l~gislations sur les relations de travail, toutes plus

ou moins différentes, les unes des autres. Diff~rence qui s'est

amoindrie avec les années après que certains gouvernements

copiè-rent plus ou moins à la lettre les l~gislations du gouvernement

voisin.

Dans les quelques pages qui vont suivre, nous

ten-terons de d~gager l'aspect l~gislatif dans ses grandes lignes,

tel qU'il ~tait pour le f~d~ral et chacune des provinces vers la

fin de 1971. Nous insisterons sur l'aspect droit de grève de ces l~gislations pour les employ~s du secteur public (tel que d~fini

au chapitre 1). De plus, nous ajou~erons quelques statistiques

et quelques exemples, afin de bien illustrer l'importance qU'a

prise depuis quelques ann~es le ph~nomène de la grève des

em-ploy~s publics au Canada.

a) Au Niveau F~d~ral (25)

La~~gislation

Le syndicalisme dans la fonction publique f~d~­

40.

de préposés au courrier (Railway Mail Clerks Association 1889).

Ce n'est que vers les années 1920 que les associations se

multi-pli~rent. Au début des années 60, il n'y avait pas encore

cenen-dant de régime officiel de négociation entre le gouvernement et ses employés. Ce dernier, par exemple, décidait unilatéralement des conditions salariales de ses employés. Il recevait toute-fois les recommandations de la Commission du Service Civil qui elle négociait plus ou moins formellement avec les associations d'employés de la fonction publique.

En 1963, les choses vont se précipiter. Le gouver-nement conservateur d'alors rejette une recommandation d'augmen-tation de salaire faite par la Commission du Service Civil. La même année, une élection est déclenchée et un des sujets impor-tants est les relations de travail dans le secteur public fédé-ral. Le parti libéra.l remporte les élections et institue un Co-mité d'étude sur la négociation collective dans la fonction pu-blique (Heaney Commi ttee). Ce dernier présente son ra.pport en

juillet 1965. Cette même année, du 23 juillet au 16 aoat, on

assiste à une grève spectaculaire des employés des postes.

Cette grève qui gagne la sympathie du public et de la presse en général se termine en faveur des syndiqués sur décision du Juge Anderson. De toute évidence, son impact fut considérable sur

la nouvelle législation de 1967, la ~~i s~~ les relations de

!~~~ail dan~_la fonctio~_pub!~~~~_~26) qui entra en vigueur le

31 mars 1967. Avec cette loi débutait véritablement un régime de relations de travail et de négociation collective pour les em-ployés du gouvernement fédéral.

There i8 no doubt a new attitude on the value of strikes in the public services has emerged in the 1960's which has been aggra.vated greatly by the postal workers strilce in 1965 which was sucees fuI from the union standpoint and the introduc-tion of collective gargaining in the Federal public service in 1967 ( ... ) (27)

Le Comité préparatoire des Négociations Collectives dans la fonction publique n'a pas recommandé comme tel la prohibi-tion du droit de grève pour les employés du gouvernement fédéral. Cependant, il semble que tel était leur souhait dernière leur pro-position d'un tribunal d'arbitrage pour régler les différends (28).

Cependant, la grève "illégale" des employés des postes en 1965 et la menace d'une autre grève en 1966 ont certai-nement influencé les législateurs qui ont rédigé la loi de 1967. En effet, la Loi sur les relations de travail dans la fonction

pu~lique. propose à. l'article 36 un choix entre deux procédures

possibles pour régler tout différend. Il y est dit que lors de son accréditation une unité syndicale doit choisir entre deux

42.

formes ou deux chemins de solution de conflit éventuel:

1) l'arbitrage exécutoire (article 72); 2) la conciliation qui n'exclut pas nécessairement le droit et l'utilisation de la grè-ve, si elle s'avère un échec. Même si les articles 77 à

89

con-cernant la pro'cédure de conciliation ne mentionnent aucunement le droit de grève, ce dernier semble reconnu implicitement dans l'ensemble de la loi et même explicitement aux articJ}s 101 et suivants, spécifiant les droits et interdictions concernant les grèves.

La grève est interdite à. l'employé qui ne fait pas partie d'une unité de négociation accréditée, qui fait partie d'une unité qui a opté pour l'arbitrage ou qui est un "employé désigné", e.g. "dont les fonctions sont, en tout ou en partie, des fonctions dont l'exercice à un mùment particulier ou après un déle.i spécifié est ou sera nécessaire dans l'intér@t de la sOreté ou de la sécurité du public" (29). Ceci est décidé par la Commission des relations de t~avail dans la Fonction Publique.

Précisons que la Loi _sur les relations de trs.-vail de la fonction publique, en plus d'accorder d'une certaine façon le droit de grève à la très grande majorité des employés de la fonction publique fédérale, accordait pour la premi~re fois à ces employés un droit de représentation exclusif pour le syn-dicat de la majorité, l'interdiction de toute discrimination de

la part de l'employeur, l'obliga.tion de négocier de bonne foi, etc. En fait, elle établissait un régime assez semblable à ce-lui du secteur privé.

L'article 2m de la loi mentionne les employés du gouvernement non couverts, ta,ndis que l'article 2x et l'annexe A définissent la fonction publique. En résumé, les employés concer-nés par cette loi sont ceux travaillant pour un ministère, un dé-partement ou une agence autonome du gouvernement à l'exception de certaines corporations,comme le Canadien National, qui tom-bent sous la législation générale des relations de travail, c'est-à-dire l'IRDI Act de

1948.

Loi qui accorde aux employés syndiqués le droit de grève.

L'expérience

La presque totalité des quelques 200,000 employés couverts par la Loi sur les relations de travail de la fonction publique de

1967

sont syndiqués à l'intérieur de

81

unités syn-dicales représentées par onze

(11)

organismes de la façon sui-vante:

" The Public Service Alliance of Canada,

41

unités~

" The Professional Institute of the Public Service of Canada, 29 unités,;

" The Council of Postal Unions et the Canadian Merchants Service Guild, chacun deux (2) unités; " Et sept (7) autres syndicats représentant chacun,