Conception et mise en place des politiques relatives au contrôle des demandeurs d'asile:
nouvelles stratégies canadiennes dans le contexte de la globalisation
By
Sophie Thanh Lan Dorais
Department of Political Science
Me Gill University, Montréal
June 2003
A thesis submitted to the Faculty of Graduate Studies and Research in partial fulfillment of
the requirements of the degree of Master of Arts in Political Science
>AC I
À tous les réfugiés, apatrides, exilés et à ceux et celles qui les soutiennent quotidiennement
dans leur lutte pour le droit à l'existence politique
Résumé
Ce mémoire analyse l'impact de la globalisation sur la souveraineté étatique dans la conception et la mise en place des politiques relatives aux demandeurs d'asile. En s'appuyant sur le cas particulier du Canada, il soutient l'idée que les forces néolibérale, sécuritaire et humanitaire internationale ont, de manière opposée, remis en question l'autonomie et l'autorité de l'Etat dans ce domaine. Mais loin d'avoir perdu de son pouvoir, l'État s'est métamorphosé en élaborant de nouvelles stratégies visant à réaffirmer sa souveraineté. L a répondu aux pressions sécuritaire et néolibérale par l'élaboration, la réalisation et l'accroissement de méthodes de contrôle adressées aux demandeurs d'asile et a réagi à l'influence des normes internationales en matière de protection des réfugiés en essayant de rétablir sa légitimité en récupérant une partie de ce discours et en favorisant la participation des groupes de défenses des droits des demandeurs d'asile, tout en préservant son indépendance et son autorité.
Abstract
This thesis analyzes the influence of globalization on state sovereignty in the design and implementation of policies concerning asylum seekers. Using Canada as an example, it is argued that there are three emerging global forces that directly challenge the sovereignty of the state in matters of immigration. Thèse forces are neoliberal and global security discourses and international refugee rights standards. But thèse forces hâve not led to a décline in the power of the state. Rather, they hâve forced the state to develop new stratégies in order to reassert its sovereignty and regain its legitimacy. The state has responded to neoliberal and security pressures by designing, implementing and reinforcing control policies over asylum seekers. It has reacted to the international refugee rights norms and the demands of the refugee advocacy groups by developing stratégies to integrate some of their principles without relinquishing its authority and autonomy.
Remerciements
Mes premiers remerciements vont au Professeur Jérôme H. Black pour ses précieux conseils,
sa patience, sa sagesse, son humanisme et sa confiance, qui m'ont donné la force et
l'assurance de mener à bien ce projet et qui ont rendu mon passage à la maîtrise enrichissant
et agréable. Je tiens aussi à souligner l'amour et le soutien indéfectible de ma famille; le souci
constant de ma mère pour mon bien-être et ma santé et le support matériel et intellectuel de
mon père. Je lui adresse un remerciement particulier pour la correction de ce mémoire. Merci
aussi à mes copines et copains de Montréal et de Québec, pour leur appui et pour m'avoir
gardé le privilège de leur amitié, malgré mes absences répétées. Je tiens aussi à remercier mes
colocataires pour leur soutien et pour avoir respecté mon besoin de silence et mon espace
privé durant la rédaction. À toi Charles, à ton amour, ta force, ton respect et ta présence
quotidienne dont la valeur est inestimable...
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION 2 CHAPITRE 1: CADRE MÉTHODOLOGIQUE 4
1.Problématique et hypothèse 4
2. Revue de littérature 5 3. Cadre opératoire 16 4. Stratégie de vérification 21
SECTION 1: INFLUENCE DE LA GLOBALISATION SUR LA
SOUVERAINETÉ DE L'ÉTAT DANS LA GESTION DES POLITIQUES
RELATIVES AUX DEMANDEURS D'ASILE 23 CHAPITRE 2: INFLUENCE DE LA GLOBALISATION NÉOLIBÉRALE
ET DU DISCOURS SÉCURITAIRE INTERNATIONAL SUR LA
SOUVERAINETÉ DE L'ÉTAT 23 1. Néolibéralisme 23 2. Discours sécuritaire international 28
3. Convergence des préoccupations sécuritaires et néolibérales 34 CHAPITRE 3: INFLUENCE DE LA GLOBALISATION DES DROITS DES
RÉFUGIÉS SUR LA SOUVERAINETÉ DE L'ÉTAT 38 1. Régime international de protection des réfugiés 38
2. Extension des droits humains aux demandeurs d'asile 43
3.Participation de la société civile 45 SECTION 2: NOUVELLES STRATÉGIES DE L'ÉTAT DANS LA
CONCEPTION ET LA MISE EN PLACE DES POLITIQUES RELATIVES AU
CONTROLE DES DEMANDEURS D'ASILE 49 CHAPITRE 4: NOUVELLES STRATÉGIES DE L'ÉTAT FACE À LA
GLOBALISATION SÉCURITAIRE ET NÉOLIBÉRALE 49
l.NouvelIes législations 50 2. Contrôles d'exclusion et de dissuasion des demandeurs d'asile 54
3. Stratégie de contrôle par la dévolution du pouvoir et la coopération 62 CHAPITRE 5: NOUVELLES STRATÉGIES DE L'ÉTAT CANADIEN FACE
À LA GLOBALISATION DES DROITS HUMAINS 68 1. Adhésion discursive et enchâssement des certains aspects du régime
international des droits des réfugiés 69 2. Consultation des groupes de la société civile 74
CONCLUSION 80 BIBLIOGRAPHIE 88
INTRODUCTION
Plusieurs ouvrages académiques ont, dans les deux dernières décennies, fait état du déclin de la souveraineté des états occidentaux: "Perhaps, the most significant development in the advanced industrialized democracies over the past couple of décades has been the érosion of traditional basis of political power" (Pierre 2000, 10). Cette crise est généralement imputée aux transformations engendrées par le phénomène contemporain de la globalisation.
Parallèlement, durant cette même période, les états post-industriels ont été confrontés à une augmentation massive et à une diversification de la provenance des individus demandant l'hospitalité sur leur territoire. Cette explosion s'inscrit de plein pied dans le processus actuel de la globalisation: "While movements of people across borders hâve shaped states and societies since rime immémorial, what is distinctive in récent years is their global scope, their centrality to domestic and politics and their enormous économie and social conséquences " (Castles et Miller 1998, 4).
En s'imposant directement sur le territoire national, les demandeurs d'asile peuvent, plus que tout autre migrant, représenter une menace à la souveraineté étatique. En ce sens, il se retrouvent symboliquement et effectivement au cœur des tensions entre globalisation et résistance souveraine des états.
Le contrôle du mouvement des personnes désirant pénétrer le territoire de l'État nation représente, depuis l'apparition de celui-ci, un de ses pouvoirs fondamentaux, voire la substance même de sa souveraineté. "Controlling who enters, who stays, and who leaves national territory has long been emblematic of national sovereignty and considered a founding prérogative of the modem nation state, although state monopoly over the legitimate means of movement is fairly récent " (Guiraudon et Joppke 2001, 21). L'étude de ce contrôle apparaît donc comme une manière privilégiée de réfléchir aux effets de la globalisation sur la souveraineté nationale.
Ce mémoire soutiendra l'idée que la globalisation, mue par des forces contradictoires, exerce des influences opposées sur le pouvoir et l'autorité qu'a l'État de concevoir et de mettre en place des politiques qui concernent les demandeurs d'asile. Loin d'être en déclin, l'État semble réaffirmer sa souveraineté en développant
de nouvelles stratégies dans l'élaboration et la mise en place de contrôles envers les demandeurs d'asile.
Ce mémoire porte sur le cas du Canada et étudie plus spécifiquement la période ayant suivi les attentats du 11 septembre. Le cadre théorique sur lequel reposera l'analyse subséquente sera établi dans le premier chapitre. Le reste du mémoire se consacrera aux résultats de la recherche.
Ces résultats se diviseront en deux sections. La première section du mémoire, comprenant le deuxième et le troisième chapitre, portera sur la manière dont la globalisation a remis en question la souveraineté de l'État en matière de contrôle des demandeurs d'asile. Le deuxième chapitre se penchera sur la nature et l'influence du néolibéralisme et du discours sécuritaire international alors que le troisième chapitre analysera la nature et l'influence du discours global sur les droits humains tel qu'il se matérialise dans le régime international des droits des réfugiés ainsi qu'au Canada.
La deuxième section, incluant le quatrième et le cinquième chapitre, portera sur la manière dont l'État a réagi à ces nouvelles forces globales. Le quatrième chapitre s'attardera aux stratégies mises en place par l'État pour contrôler les demandeurs d'asile et plus particulièrement, aux mesures comprises dans la "Loi sur l'Immigration et la Protection des Réfugiés" et dans "l'Accord du Tiers Pays Sûr". Le cinquième chapitre étudiera les stratégies développées par le gouvernement pour intégrer les demandes de la société civile et pour maintenir sa légitimité démocratique. La conclusion ouvrira sur une réflexion éthique concernant ces contrôles.
CHAPITRE 1: CADRE MÉTHODOLOGIQUE
Ce premier chapitre expose le cadre théorique sur lequel se base le présent mémoire. La problématique et l'hypothèse de la recherche seront d'abord énoncées. La littérature portant sur l'influence de la globalisation sur la souveraineté de l'État en matière d'immigration et plus particulièrement, en ce qui a trait au contrôle des demandeurs d'asile, sera ensuite exposée. Enfin, les concepts-clés de l'hypothèse se verront définis et la méthodologie particulière utilisée, décrite.
1.Problématique et hypothèse
Il existe actuellement dans la littérature un débat portant sur la nature de la globalisation ainsi que sur la portée de son influence sur la souveraineté de l'État dans le domaine de l'immigration. Peu d'études se penchent toutefois spécifiquement sur la question de l'impact de la globalisation sur la souveraineté nationale en ce qui a trait aux politiques relatives au contrôle des demandeurs d'asile.
Les demandeurs d'asile demandant refuge sur le territoire national font face à des défis particuliers si on les compare aux immigrants indépendants ou aux investisseurs choisis par le pays, puisque leur présence, nombreuse et plus difficilement contrôlable, peut être perçue par l'État comme menaçant son pouvoir souverain. Dans l'ensemble des états occidentaux, on a, durant les deux dernières décennies, assisté à une convergence dans l'élaboration et la mise en place de mesures restrictives face à aux demandeurs d'asile. " From différent starting points, most advanced industrialized countries hâve been converging toward more restrictive policies, and most hâve rapidly accelerated the pace of new législative and administrative reforms to control immigration in he 1990's." (Guiraudon et Joppke 2001, 220). Le présent mémoire s'intéresse à la manière dont la globalisation influence le pouvoir de l'État de concevoir et de mettre en place des politiques concernant les demandeurs d'asile au Canada.
Il sera postulé que la souveraineté traditionnelle de l'État canadien en matière d'immigration est remise en question par trois forces globales émergentes, soit les discours internationaux neoliberal et sécuritaire, ainsi que les normes internationales en matière de droit des réfugiés. Mais loin d'entraîner un déclin de sa souveraineté, ces forces ont au contraire conduit l'État à réaffirmer son pouvoir et à regagner sa
légitimité en développant de nouvelles stratégies dans l'élaboration et la mise en place de politiques relatives aux demandeurs d'asile.
L'État a réagi au discours néolibéral et sécuritaire international par la mise en place de nouvelles politiques de contrôle envers les demandeurs d'asile, et aux normes internationales concernant la protection des réfugiés en élaborant de nouvelles stratégies pour intégrer, au moins en apparence, les demandes des organisations de défense des droits des réfugiés. Mais à la lumière du contexte et des orientations politiques actuelles, le courant néolibéral et sécuritaire apparaît dominant alors que le pouvoir des groupes de la société civile d'influencer ces orientations s'avère limité. 2. Revue de littérature
Bien que la littérature portant sur l'impact de la globalisation sur les contrôles migratoires s'avère assez récente, elle n'en demeure pas moins fertile. Malgré la diversité des analyses, il semble toutefois possible, selon Held et McGrew (1999), d'identifier trois courants théoriques majeurs, au sein desquels les perspectives restent par contre nuancées et peuvent parfois se recouper: Thyperglobalisme", le "scepticisme", et le "transformationalisme". " Among the hyperglobalizers, sceptics and transformationalists there is a rich diversity of intellectual approaches and normative convictions" (Held et Me Grew 1999, 3).
Les auteurs dont l'analyse se situe à l'intérieur du premier courant considèrent, d'après Held et Me Grew, que l'État perd de sa souveraineté au profit de nouvelles forces globales dont l'influence s'avère grandissante. Inversement, les sceptiques estiment que la globalisation constitue un mythe ou que, tout au moins, son impact réel sur le pouvoir de l'État a été nettement exagéré. Pour ces auteurs, la souveraineté de l'État serait donc analogue à ce qu'elle était antérieurement, voire même renforcée. Enfin, selon la théorie transformationaliste, la globalisation constitue un phénomène sans précédent qui engendre une restructuration complète du pouvoir de l'État. Néanmoins, cette métamorphose n'entraîne pas à un déclin de sa souveraineté. Bien que ces théories portent sur l'influence de la globalisation sur l'État en général, elles seront ici spécifiquement utilisées afin d'analyser la littérature portant sur son impact sur sa souveraineté en matière d'immigration et de contrôle des demandeurs d'asile.
a. Le courant hvperglobaliste
Selon la théorie hvperglobaliste, le pouvoir de l'État de déterminer des politiques d'immigration et de contrôler les entrées sur son propre territoire serait de plus en plus menacé par l'émergence de nouvelles forces internationales. 'The nation-state is no longer the sole, legitimate actor in international relations if it ever was" (Hollifield 1998: 107). La littérature fait surtout référence à deux forces globales principales ayant contribué au déclin de son pouvoir en matière d'immigration, soit les normes internationales et les nouveaux impératifs économiques globaux
Ainsi, la prépondérance récente accordée aux droits humains en vertu des normes internationales contribuerait, selon certains académiciens, à une perte de souveraineté étatique. S'appuyant sur l'expérience des immigrants travailleurs à présent installés en Europe, Yasmina Soysal (1994) soutient que la définition traditionnelle de citoyenneté fondée sur l'appartenance nationale et territoriale s'efface progressivement au profit d'une compréhension universalisable du concept, qui s'appuie dorénavant sur des notions juridiques et humanitaires.
Selon l'auteur, l'émergence d'un discours global international sur les droits humains et son attrait grandissant engendre la multiplication des identités et pénètre les structures politiques nationales. Si Soysal reconnaît que l'État détient toujours du pouvoir en matière d'immigration, elle insiste néanmoins sur le fait que ce dernier n'en possède plus l'exclusivité: "nation-states and their boundaries persist and are reasserted by regulative immigration practices and expressive national identifies, while, at the same rime, the universalistic model of membership and rights cornes to contest the exclusive model of citizenship anchored in national sovereignty" (Soysal
1994, 8).
De son côté, Saskia Sassen (2002) étudie la manière dont les nouvelles interactions globales affectent la gestion traditionnelle des politiques d'immigration. Selon l'auteur, le pouvoir que possédait l'État d'agir seul en matière d'immigration serait dorénavant compromis par la montée de forces alternatives.
Elle constate une implication croissante d'acteurs non étatiques dans la détermination des politiques relatives aux immigrants et aux raux réfugl que les compagnies privées ou les organisations émanant de la société civile:
"Economie globalization and the human rights régime hâve altered the terrain within which international relations between states take place, and they hâve contributed to the formation and strengthening of an international civic arena, from the world of international business to that of international intergovernmental organizations. Immigration today increasingly intersects with this new world and is partly embedded in them, in tum partly escaping sovereign state control" (Sassen 2002, 73).
L'importance grandissante que les sociétés accordent aux normes et conventions internationales réoriente, à son avis, les critères de légitimation de l'État à l'extérieur de son cadre national. La globalisation des droits humains se manifeste aussi dans le pouvoir croissant que détiennent les instances judiciaires nationales de faire respecter les droits des immigrants et surtout, des réfugiés. D'après l'auteur, les politiques en matière d'immigration dépendent de plus en plus des décisions politiques prises dans d'autres sphères politiques.
Si, pour sa part, David Jacobson (1998) constate que les fonctions judiciaires et bureaucratiques de l'État ont connu une certaine expansion, il affirme néanmoins que sa véritable capacité de déterminer et de concevoir les politiques en matière d'immigration se voit de plus en plus limitée par les droits humains et les nouveaux traités économiques internationaux. " Who can and cannot be admitted is more constrained by international norms than ever before, and is no longer the sovereign prérogative of states" (Jacobson 1998,445). Le pouvoir croissant détenu par l'appareil judiciaire se basant sur l'application des principes légaux universaux, s'avérerait donc
symptomatique du déclin de la souveraineté étatique en matière de contrôle de l'immigration.
De la même manière que Jacobson, Peter Spiro (1995) soutient que les tribunaux nationaux possèdent une influence croissante sur l'État qu'il considère, dans la période actuelle, "demi-souverain". Les gouvernements se voient, à son avis, de plus en plus forcés de tenir compte des droits des demandeurs d'asile dans la distribution de bénéfices sociaux et dans l'élaboration de politique visant à contrôler leur entrée.
Dans les pays occidentaux, il existe dorénavant, selon Cornélius et al. (1995), un fossé grandissant entre le nombre d'immigrants qui parviennent à pénétrer le territoire national et les quotas fixés par l'État. Le peu d'écart qui existe néanmoins au Canada entre le niveau d'immigration déterminé par l'État et les entrées réelles,
phénomène qui semble contredire l'hypothèse, s'explique, selon eux, par le fait que l'on omet d'inclure les revendicateurs du statut de réfugié dans le calcul. "If there is a gap between policy goals and outcomes in Canada, it is to be found primarily in the large backlog of asylum cases created by a complicated appeal process, which is not uncommon in other libéral democracies" (Cornélius et al. 1995, 14).
Cette incapacité dont souffre l'État de mettre à exécution ses propres volontés politiques s'avère, à leur avis, symptomatique de son déclin: "Clearly, the difficulty that many industrialized democracies hâve encountered in their efforts to control immigration would indicate that, at the very least, we must reconsider classical, realist notions of the state as a sovereign and autonomous actor in the international System" (Cornélius et al. 1995,27).
Ce manque de contrôle s'explique, selon les auteurs, par l'émergence, dans les démocraties libérales occidentales, d'une "politique fondée sur les droits" ("right-based politic") et par l'extension de ces droits humains aux non citoyens. Les auteurs mentionnent aussi les impératifs économiques du monde des affaires et la nécessité d'utiliser la main-d'oeuvre étrangère afin de soutenir la compétition internationale comme deuxième facteur explicatif de ce fossé. Ces nouveaux impératifs économiques globaux entraîneraient une hausse des entrées légales et illégales sur le territoire et ce, nonobstant la volonté de l'État.
b. Le courant sceptique
Contrairement aux hyperglobalistes, les auteurs qui privilégient une approche sceptique contestent soit l'idée même d'une globalisation tout azimut, soit son influence sur l'État nation. Ils soutiennent la thèse réaliste selon laquelle l'État constituerait toujours l'acteur principal dans le système international, un acteur rationnel cherchant à maximiser son pouvoir: " They reject the popular "myth" that the power of national govemments or state sovereignty is being undermined today by économie internationalization or global govemance" (Held et Me Grew 1999, 6) . Si certains auteurs reconnaissent tout de même l'émergence de nouvelles forces internationales, il avancent cependant qu'en matière d'immigration, l'État règne encore dans toute sa splendeur. D'autres constatent même un accroissement de son pouvoir.
Newland et Papadementriou étudient l'émergence et la mise en place d'un imposant régime international pour le droit des réfugiés qui en est venu, à leur avis, à constituer un cadre légal global sans précédent pour les États occidentaux: "In formulating a system for responding to refugees, states established a cornerstone in international law, a strong central institution, and a well-defined set of principles and obligations, the major building blocks of an international régime." (Newland et Papadementriou 1998, 640).
Ces normes globales n'ont néanmoins pas, selon les auteurs, empêché les États occidentaux de concevoir et d'appliquer de nouvelles lois et règlements restreignant significativement l'entrée des demandeurs d'asile sur leur territoire. En augmentant le coût et les conséquences des entrées illégales, ces mesures permettent de bloquer l'accès au territoire ou à l'établissement d'aspirants réfugiés dont plusieurs possèdent, au sens de la Convention de Genève et d'autres ententes internationales, des raisons légitimes de demander l'asile. "The Western powers, which created the international régime, hâve thus led what amounts to a Worldwide retreat from the spirit, if not strictly speaking the letter, of international refugee law". (Newland et Papadementriou 1998,646).
Satvinder Juss (1998) considère le nationalisme ethnique comme un-facteur central ayant mené à la mise en place des nouvelles politiques de contrôle migratoire en Europe. Si, selon lui aussi, la mise en place et l'élaboration de ces nouvelles politiques se sont, depuis les années '90, en quelque sorte "continentalisées", les États nationaux n'ont pas pour autant cédé de leur souveraineté en matière d'immigration: "In fact, it could be argued that the European Union is nothing more than a concerted effect by like-minded nations to protect their intrinsic self-interests in an increasingly global environment." (Juss 1998, 463).
L'auteur analyse en particulier le rôle joué par le Conseil de l'Europe et le Parlement Européen dans les négociations ayant mené à la signature des accords de Schengen et de l'accord de Dublin. Il constate leur incapacité à influencer les décisions des gouvernements nationaux et à faire valoir des considérations humanitaires en réponse au climat restrictif ayant conduit à la signature de ces accords. "The institutions of the Council are left to function as lobbyist attempting to influence national government and community institutions. Indeed the European
Parliament was kept completely out of the Schengen negotiations, although it was informed about the drafting of the Dublin Convention" (Juss 1998, 490).
Alors que les États ouvrent leurs frontières à la libre circulation du capital, ils semblent néanmoins, selon Anthony Richmond, de plus en plus enclins à les bloquer à la circulation des personnes. Jouissant de capacités de contrôle accrues grâce aux nouvelles technologies de l'information et des communications, les gouvernements semblent toujours détenir le plein pouvoir de refuser l'entrée aux immigrants considérés indésirables: "States continue to pursue policies that are in their own collective self interest, including the protection of their own économie System, éducation, housing, health and welfare services, and their political borders. Draconian enforcement measures are used by most governments against those perceived as illégal immigrants and overstayers" (Richmond 1994, 64).
S'appuyant sur l'exemple de l'Europe, Didier Bigo (2001) soutient pour sa part que le discours sur la globalisation qui influence les orientations politiques en matière d'immigration est créé de toutes pièces par les différentes agences gouvernementales qui se font de la compétition afin de s'approprier du pouvoir, une partie du budget public et une certaine légitimité aux yeux de la population. La vision sécuritaire domine: "The international securitarian vision of the différent executive branches of power is not counterbalanced by the international human rights norms implemented by the judicial branches " (Bigo 2001, 123).
D'après l'auteur, les médias dépeignent trop souvent les demandeurs d'asile comme des menaces économiques, sociales, environnementales et criminelles, incitant à l'adoption de mesures restrictives à leur égard et contribuant ainsi à renforcer le pouvoir des agences bureaucratiques et sécuritaires du gouvernement.
Finalement, contrairement à ce qu'elle considère être la vision des post-modernistes, Tanya Basok (1996) prétend que la globalisation n'a pas affecté la souveraineté des États dans le domaine des politiques relatives aux demandeurs d'asile. À preuve, la globalisation "d'en haut", représentée par l'environnement humanitaire international, tout comme la globalisation "d'en-bas", i.e. les pressions
exercées par la société civile, et surtout, par les groupes de défense des droits des réfugiés, n'ont pas empêché l'État canadien d'adopter des mesures restrictives à l'égard des revendicateurs du statut de réfugié.
c. L'approche transformationaliste:
Enfin, l'approche transformationaliste constitue en quelque sorte une synthèse des deux courants précédents. Les auteurs dont l'analyse se situe à l'intérieur de cette théorie reconnaissent le caractère inégalé du phénomène contemporain de globalisation ainsi que son influence majeure sur le pouvoir de l'État nation. Mais contrairement aux hyperglobalistes, ils réfutent l'idée que ce dernier perdrait de sa souveraineté et considèrent plutôt que l'État se métamorphose: "At the core of the transformationalist case is a belief that contemporary globalization is reconstituting or "re-engineering" the power, functions and authority of national govemments" (Held et Me Grew 1999,3).
Selon Guiraudon et Lahav (2001), les normes humanitaires internationales, défendues par les acteurs de la société civile et par les tribunaux de justice nationaux, possèdent une certaine influence sur les gouvernements. Les États détiendraient néanmoins différents moyens pour y répondre et pour les contourner. Ainsi, dans le nouveau contexte global, l'État développerait de nouvelles stratégies visant à réaffirmer sa souveraineté.
La décentralisation du pouvoir aux mains d'acteurs privés (sanctions envers les compagnies aériennes, etc.), ou locaux (organisations se voyant confier les services d'intégration aux immigrants ou certaines procédures administrative, etc.) constitue, selon les auteurs, une des principales stratégies adoptée par l'État afin de réaffirmer son pouvoir. Aussi, la participation de l'État à des forums internationaux permet d'accroître sa visibilité tout en augmentant, par la coopération, son efficacité à gérer les flux migratoires:
"This multifaceted dévolution of migration policy has not resulted in states losing control over migration. Rather it shows the adaptation of agencies within the central state apparatus in charge of migration control and their political allies. By sharing compétence, states may hâve ceded exclusive autonomy yet they hâve done so to meet national policy goals, regairùng sovereignty in another sensé: capabilities to rule" (Guiraudon et Lahav 2001, 166).
Selon Andréas et Snyder (2000), l'abolition des barrières au commerce s'accompagne de nouvelles politiques restreignant l'accès au territoire. Ainsi, pour l'auteur, l'émergence de nouveaux contrôles migratoires en Europe et en Amérique du Nord constitue une manière privilégiée d'analyser les transformations politiques
nationale et territoriale qui découlent du nouvel environnement économique et sécuritaire global. Mais la mise en place de ces politiques implique que l'État reste l'acteur principal en matière d'immigration: "(...)when it cornes to regulating the movement of people, the national state claims its old splendor in asserting its sovereign right to control its borders" (Andréas et Snyder 2000, 2).
Christopher W. Rudolph (1998) soutient quant à lui que deux forces principales exercent une influence sur la composition des flux migratoires et sur l'État nation. Il s'agit de la libéralisation économique et de la globalisation des valeurs libérales. Mais si ces deux principes ont conduit à une ouverture des frontières nationales, le domaine de l'immigration semble y avoir échappé. L'auteur explique que cette apparente contradiction réside dans le fait que le pouvoir de contrôler l'immigration constitue la prérogative principale de l'État nation. Les flux migratoires engendrés par la globalisation apparaissent donc comme une menace à la souveraineté nationale, à laquelle l'État réagirait par la mise en place de nouvelles mesures de contrôle adressées aux demandeurs d'asile. "Globalization is often seen as a threat to sovereignty, and consequently, states hâve sought to employ control and management policies that are consistent with an emphasis on maintaining sovereignty" (Rudolph 1998,336).
Si Jeanette Money (1998) reconnaît de son côté l'existence d'un régime universel de droits humains et son extension récente aux non citoyens, elle soutient que dans le cas spécifique des demandeurs d'asile, leur application reste néanmoins limitée. En fait, l'État semble avoir développé de nouvelles stratégies visant à les contourner.
Au nombre des stratégies employées par les gouvernants afin de se défaire de l'emprise des normes internationales, l'auteur mentionne une interprétation réduite de la définition de réfugié, la détention des demandeurs d'asile, l'allocation de ressources financières visant à accélérer les procédures et augmenter le pouvoir de déportation, la négociation de traités internationaux dans le but de développer un meilleur contrôle des entrées sur le territoire, le développement et l'application du principe de "pays tiers sûr", le renvoi des demandeurs d'asile dès leur arrivée à la frontière, les mesures d'interdiction (telles l'imposition de visas) empêchant les demandeurs d'asile de se rendre sur le territoire, une évaluation accélérée des demandes, etc. (Money 1998, 508).
De plus, les droits humains seraient, selon l'auteur, toujours attribués sur la base de l'appartenance nationale et ne s'appliqueraient donc pas aux immigrants illégaux. Ainsi, l'augmentation du nombre d'individus sans statut, occasionnée par l'imposition de mesures de contrôle plus strictes, constitue une autre stratégie employée par l'État afin de se soustraire aux normes internationales.
Après avoir étudié les processus de l'Union Européenne en matière d'immigration, Rey Kolowski (2001) en arrive pour sa part à la conclusion que si les gouvernements transfèrent leur souveraineté nationale dans des mécanismes de coopération qui opèrent à l'échelle continentale, c'est uniquement dans le but d'augmenter leur pouvoir de faire face aux nouveaux défis de l'immigration. "The deepening and widening of intégration in migration policy-making and coopération in justice and Home Affairs are manifestations of a transformation of sovereignty in the
emerging European policy that is far from over" (Kolowski 2001, 116).
Anderson procède aussi à l'analyse des politiques de contrôles frontaliers en Europe et plus particulièrement, à celle de la mise en place des accords de Schengen: 'The main outlines of the Schengen System are the création of a free movement area without border controls, accompanied by measures to increase security at the external frontier, to combat immigration, to enhance police coopération, and to improve judicial coopération" (Anderson 2000).
La mise en place de cet accord prouve, selon l'auteur, que malgré l'existence de contraintes externes opérant sur l'État et grâce à de nouvelles stratégies telles que l'augmentation de la coopération judiciaire et policière ou l'harmonisation des politiques d'asile entre les pays, les États ont été en mesure de conserver leur pouvoir de contrôle sur les demandeurs d'asile. "State actors can calculate that the cost of relinquishing some of their autonomy over policy will be compensated by the benefits of efficacy in reducing unwanted immigration, réduction of judicial oversight, and defraying of financial costs. If one defines sovereignty as the authority and the capacity to rule, states may hâve regained the latter in exchange for forsaking the appearance of the former" (Anderson 2000, 70 ).
Analysant le cas spécifique du Canada, Abu Laban et Gabriel (2002) ainsi que Arat Koc (1999) offrent une lecture particulière de la globalisation, en mettant l'emphase sur le rôle joué par l'idéologie néolibérale dans la transformation de l'État
nation. Selon ces auteurs, la décision du gouvernement canadien de privilégier une définition néolibérale de la globalisation, prônant la réduction de la taille de l'État, la compétitivité économique ainsi que la remise en question des valeurs associées à l'État Providence, etc., aurait favorisé la conception de politiques encourageant une immigration basée sur des considérations d'efficience économique plutôt que sur d'autres valeurs sociales ou humanitaires:
"The current period is marked by contradictory tendencies. Policy directions suggest that Canada is opening its door to individuals with human capital, those people who are highly skilled, well-educated and perceived as sell-sufficient. Simultaneously state power is being used to enact tougher border control through the adoption of stricter sélection criteria for those deemed less désirable, especially members of the family class and refugees, erroneously constructed as "dépendent" non-contributors" (Gabriel et Abu Laban2002, 167).
Quoi qu'il en soit, l'exemple du Canada semble démontrer que l'État reste maître ultime de la conception et l'implantation de politiques en matière d'immigration. "As a whole, the area of immigration reveals a powerful way in which the nation-state continues to exercise power in the contemporary era of globalization, which is certainly no "shrinking" as a resuit of neoliberalism" (Gabriel et Abu Laban 2002, 167).
Toujours en se basant sur le cas du Canada, mais cette fois-ci, en analysant la réponse particulière de l'État aux attentats du 11 septembre, Audrey Macklin (2001) conclut que son pouvoir de contrôler les demandeurs d'asile s'est transformé, s'étendant dorénavant au-delà même des frontières nationales. Ses observations découlent de l'analyse des mesures sécuritaires comprises dans la loi C-36 (loi anti-terroriste) et dans la loi sur l'Immigration et la Protection des Réfugiés ainsi que des nouvelles stratégies de coopération avec les États-Unis, qui se sont concrétisées par l'échange d'informations et l'harmonisation de certaines mesures d'interdiction: "The resuit is a trend toward the décline of geo-political borders as the limit of state jurisdiction or assertion of power over non-citizens " (Macklin 2001, 385).
De plus, le fait que le gouvernement ait réussi à établir un lien discursif entre les attentats du 11 septembre et les lacunes du système de revendication du statut de réfugié et ainsi, légitimer le contrôle accru des demandeurs d'asile, aurait contribué à accroître le pouvoir de l'État: "In this symbolic order, the border of the state is akin to
the pores of the national corpus, and expelling the foreign body serves to restore the health of the nation" (Macklin 2001: 392).
Si le courant hvperglobaliste permet de mieux comprendre la nature de ces nouvelles forces internationales, l'approche sceptique offre quant à elle une analyse pertinente des nouvelles stratégies développées par l'État en matière de contrôle des demandeurs d'asile. Néanmoins, en mettant uniquement l'emphase sur un aspect du problème, soit la nature de la globalisation ou celle de la souveraineté étatique, ces deux théories offrent une vision partielle et plutôt statique de la question, ne rendant pas hommage à la complexité du phénomène de redéfinition de l'État engendré par la globalisation.
L'approche transformationaliste constitue en quelque sorte une synthèse des deux autres théories et semble donc plus appropriée pour rendre compte de manière dynamique de la métamorphose subie par l'État dans le contexte global actuel. Ce mémoire privilégiera cette dernière approche, bien que des éléments d'analyse pertinents seront puisés au sein des deux autres courants.
Mais alors que la plupart des auteurs transformationalistes basent leur conclusion sur l'exemple européen ou sur celui, exclusif, des États-Unis, peu d'ouvrages se consacrent au cas spécifique du Canada et il semble périlleux d'appliquer ces conclusions à l'étude particulière de ce cas.
Si Audrey Macklin se penche sur le Canada, elle met toutefois uniquement l'emphase sur l'aspect sécuritaire de la globalisation dans le contexte post-11 septembre, laissant de côté d'autres aspects du phénomène pertinents à une étude plus approfondie de la question. Tanya Basok ne se concentre, pour sa part, que sur l'influence de la globalisation des droits humains.
Le présente recherche tentera de remédier à ces lacunes en s'intéressant à la manière dont les différentes facettes de la globalisation influencent le pouvoir de l'État nation en ce qui a trait à l'élaboration et à la mise en place de politiques visant le contrôle des demandeurs d'asile, ainsi qu'aux stratégies élaborées par l'État en vue d'y répondre. Tel que mentionné en introduction, la recherche portera sur le cas spécifique du Canada, au niveau fédéral, et étudiera plus particulièrement le contexte global et les politiques développées par l'État dans la période post-11 septembre.
3. Cadre opératoire
Les concepts centraux de l'hypothèse, soit ceux de "globalisation", de "souveraineté", de "politiques de contrôle" et de "demandeurs d'asile" tels qu'utilisés dans le présent mémoire, seront maintenant définis.
a. Globalisation:
La globalisation constitue un concept fourre-tout et polysémique dont la définition en elle-même pourrait faire l'objet d'une thèse. Dans le cadre du présent mémoire, il apparaît néanmoins peu pertinent de s'attarder à son interprétation générale. L'emphase sera donc mise sur trois de ses aspects fondamentaux qui, dans la littérature, apparaissent comme remettant en question la souveraineté de l'État en matière de contrôle des demandeurs d'asile. Il s'agit du néolibéralisme, du discours sécuritaire international et des normes humanitaires globales.
Nous partirons de la prémisse que cette légitimité traditionnelle de l'État nation repose sur trois fonctions essentielles, soit d'assurer la prospérité économique de ses citoyens, de veiller à la protection de la population et de fournir un cadre démocratique propice à la vie politique nationale.
C'est tout d'abord le modèle traditionnel- de gouvernance issu de l'après-guerre, ainsi que sa capacité à assurer la prospérité économique, qui sont menacés par la globalisation néolibérale. Le néolibéralisme s'inspire des théories libérales classiques telles que développées par John Locke, Adam Smith, Alexis de Tocqueville et Friedrich von Hayek (Goodin et Pettit 1993). "It focuses on the idea of limited government, the maintenance of the rule of law, the avoidance of arbitrary and discretionary power, the sanctity of private property and freely made contracts, and the responsibility of individuals for their own fate" (Goodin et Pettit: 1993, 293).
Les libéraux classiques s'avèrent généralement opposés au modèle de l'État Providence et privilégient un gouvernement réduit "(...) It is hostile to the welfare state; welfare states violate the principle that each individual ought to look to their own welfare, and frequently couch their claims in terms of the achievement of social justice, an idéal to which classical libérais attach little meaning (Hayek, 1976)"
(Goodin et Pettit 1993, 294).
Ces principes théoriques ont été réinterprétés dans les années 1970, notamment par l'École de Chicago dont l'influence politique se fait sentir depuis les années 1980
dans la plupart des démocraties libérales: ouverture des frontières commerciales, abolition des barrières tarifaires, compétitivité internationale, emphase mise sur l'équilibre fiscal: les idées des économistes de l'École de Chicago ont fait leur chemin au sein des institutions nationales, remettant sérieusement en question le modèle de l'Etat Providence, hérité du keynésianisme. Les promoteurs politiques du néolibéralisme travaillent à l'avènement d'un État réduit, plus efficient, soumis aux lois du marché.
Ces prémisses ont commencé à être intégrées dans les politiques du gouvernement canadien vers la fin des années '80, ce qui a mené à la réduction de l'effectif et de la taille du secteur public, à la remise en question de certains aspects du modèle de l'État Providence et à l'ouverture des frontières commerciales. Le néolibéralisme s'est entre autres concrétisé par l'adhésion à l'Accord de Libre Échange Nord Américain et par l'actuelle négociation de la Zone de Libre Échange des Amériques, ainsi que par la soumission juridique à des institutions transnationales telles que l'Organisation Mondiale du Commerce. Ce mémoire étudiera spécifiquement la manière dont le discours de la globalisation néolibérale et son application par le gouvernement canadien ont contribué à remettre en question la souveraineté de l'État dans la conception et l'implantation de politiques relatives aux demandeurs d'asile.
Par ailleurs, si l'État moderne reposait sur la détention du monopole de la violence légitime, pour reprendre l'expression de Weber, ce statut semble de plus en plus contesté par de nouvelles forces internationales. La période d'après guerre froide se caractérise ainsi par la reconnaissance par l'État de nouvelles menaces à la sécurité nationale. Désormais, le danger ne vient plus uniquement de pays ennemis, mais d'individus jugés nuisibles au bien-être des citoyens. Dans ce contexte, le nombre croissant et incontrôlable de demandeurs d'asile sur le territoire s'avère de plus en plus considéré comme une menace à la sécurité nationale.
Les attentats du 11 septembre n'ont fait qu'accentuer le doute des citoyens sur la capacité des gouvernants à assurer leur protection. "Le rapport d'un État à la population se fait essentiellement par ce qu'on pourrait appeler le pacte de sécurité (...). Ce qui choque absolument dans le terrorisme, ce qui suscite la colère réelle et non pas feinte du gouvernement, c'est que précisément le terrorisme l'attaque sur le plan où justement il a affirmé la possibilité de garantir aux gens que rien ne leur
arrivera" (Foucault 2001, 385). La manière dont cette perspective sécuritaire internationale à remis en question la souveraineté et la légitimité de l'État en matière d'immigration sera analysée.
Enfin, comme mentionné précédemment, plusieurs auteurs soutiennent que l'émergence de normes internationales et d'un discours global sur les droits humains, portés par les acteurs de la société civile ou défendus par les tribunaux nationaux, défie le pouvoir de l'État nation de déterminer les politiques visant le contrôle des demandeurs d'asile. Ce mémoire analysera l'influence du régime international de protection des réfugiés tel qu'appliqué au Canada et tel que repris par les groupes nationaux de défense des droits des réfugiés, sur la conception et la mise en place de ces nouveaux contrôles.
Il s'intéressera spécifiquement à l'impact de cette globalisation des droits humains sur la conception et la mise en place des politiques relatives aux demandeurs d'asile, en retraçant d'abord l'émergence d'un régime international de protection des réfugiés puis en étudiant comment ce même discours permet la mobilisation et l'organisation des groupes de défense des droits des réfugiés au Canada.
b. Souveraineté:
Tout comme la globalisation, le concept de souveraineté possède une multitude de définitions qui varient selon les sujets abordés et les problématiques posées. Il s'avère néanmoins possible de déterminer certains critères fondamentaux de la construction d'un État souverain: "Ail sovereign states, it might be observed. hâve terri tory, people and govemment" (Fowler et Bunck 1995, 37). Mais ces critères, qui différent d'ailleurs substantiellement selon les pays, sont loin d'offrir une compréhension exhaustive du concept. Pour préciser la première définition, plusieurs spécialistes établissent une distinction entre la souveraineté de facto et de jure de l'État.
La souveraineté de facto réfère à la capacité effective de l'État de maintenir sa suprématie et sa légitimité à l'intérieur de ses frontières ainsi qu'une indépendance d'action par rapport aux autres états. "First, a sovereign state is able to show actual political supremacy in its own territory. The govemment must convincingly maintain its supremacy over ail other pôtential authorities within that territory and population. Second, the state must demonstrate actual independence and outside authority, not the
supremacy of one state over others but the independence of one state from its peers" (Fowler et Bunck 1995, 50). Évidemment, dans les faits, la suprématie interne et l'indépendance externe de l'État n'est jamais absolue. " Although sovereignty is often taken to mean absolute législative executive and judicial independence, total autonomy is surely an idéal for virtually ail members of the current society of states " (Fowler et Bunck 1995, 50).
La souveraineté de jure consiste en la capacité de l'État à maintenir une autonomie juridique par rapport aux autres états ou entités politiques. "The gênerai proposition may hère be laid down, that the présence or absence of sovereignty in a given political entity dépends upon whether or not that entity has such complète control over its own légal compétence that it cannot be legally bound in any way whatsoever by the légal will of another political body" (Fowler et Bunck 1995, 50).
Ces deux types de souveraineté possèdent une importance fondamentale. "In our view political entities aspiring to sovereign states must customarily show both de
facto and de jure independence to be accepted as sovereign members of the
international community" (Fowler et Bunck 1995, 7).
La première section du mémoire analysera comment la globalisation remet en question la souveraineté de facto et de jure de l'état canadien de concevoir et de mettre en place des politiques de contrôle des demandeurs d'asile. Si l'influence sécuritaire et néolibérale s'effectue uniquement sur la souveraineté de facto de l'État, la globalisation des droits humains semble aussi contraindre, jusqu'à une certaine mesure, son indépendance de jure, en le forçant à prendre en considération les demandes de protection des demandeurs d'asile.
La deuxième section du mémoire analysera la manière dont l'État se transforme face à cette influence, afin de réaffirmer sa souveraineté de facto, en élaborant différentes stratégies pour rétablir sa suprématie face aux demandeurs, et sa légitimité et son autorité par rapport aux groupes de défense des droits des réfugiés et au reste de la population à l'intérieur du pays, tout en maintenant son indépendance externe, surtout par rapport aux États-Unis ainsi, qu'en général, son autonomie de jure face aux normes internationales de protection des réfugiés.
c. Politiques de contrôle:
Afin de préciser la portée de l'analyse concernant le développement de nouvelles stratégies de contrôle relatives aux demandeurs d'asile, il importe de circonscrire le concept de contrôle migratoire. Selon Torpey (2000), il existe deux types de contrôle migratoire: le premier a trait à l'accès au territoire alors que le deuxième réfère aux procédures d'établissement à l'intérieur même du pays.
Le premier type de contrôle est défini comme "the capacity of states to identify citizens, distinguish them from non citizens, and regulate their movements in keeping with policy objectives" (Torpey 2000, 33). Le deuxième type de contrôle fait référence à l'accès aux droits associés à la citoyenneté nationale: " It concems the extent to which states may be able to exclude non-citizens from opportunities for work, social services, or simply unperturbed existence once they hâve already entered the territory" (Torpey 2000, 33).
Le présent mémoire s'intéressera uniquement au premier type de contrôle qui s'effectue principalement en amont du processus de détermination du statut de réfugié, i.e l'étude des politiques relatives au contrôle effectué sur les demandeurs qui se présentent directement aux frontières canadiennes ou aux points d'entrée à l'intérieur du pays (douane des aéroports). Les politiques visant à rendre plus difficile l'accès au territoire ou l'accessibilité au système de détermination du statut de réfugié (y compris les changements procéduraux de la Commission de l'Immigration et du Statut de Réfugié compris dans la Loi sur l'Immigration et la Protection des Réfugiés) ainsi que les mesures s'adressant aux demandeurs d'asile ayant illégalement pénétré le territoire et demandant la protection une fois à l'intérieur du pays ou qui ont décidé de rester au pays après que leur demande de protection ait été rejetée (ces mesures incluent la détention et la déportation) seront spécifiquement étudiées.
d. Demandeur d'asile:
La définition de ce concept permet de préciser à qui s'adressent les politiques de contrôle. Le demandeur d'asile, contrairement à l'aspirant immigrant, s'impose physiquement sur le territoire national afin de demander la protection d'un pays hôte. Il peut soit se présenter à un port d'entrée (douane des aéroports, frontière) ou effectuer sa demande une fois à l'intérieur du pays (après y être entré clandestinement ou avoir dépassé la limite de validité de son visa d'entrée).
Le concept de "demandeur d'asile", tel qu'utilisé dans le présent mémoire, englobe principalement les revendicateurs du statut de réfugié, mais aussi, tous les individus effectuant une demande de protection humanitaire. Au Canada, il existe deux autres types de revendication, soit celle pour des motifs de compassion humanitaires, ainsi que l'examen de risque avant renvoi (ERAR), requête ultime avant la déportation. Puisqu'il s'avère impossible déjuger avec objectivité de la légitimité de ces demandes de protection, le terme inclura donc tout individu qui tente d'obtenir l'asile par l'une de ces trois avenues.
4. Stratégie de vérification
Bien qu'elle soit basée sur des données empiriques, la présente recherche ne prétend pas prouver l'hypothèse scientifiquement (dans le sens strict du terme). Non plus qu'elle ne prétend faire une analyse légale exhaustive des nouveaux contrôles migratoires. Elle constitue plutôt une étude exploratoire, de nature qualitative. La plupart des résultats contenus dans le présent mémoire ont été obtenus à partir de l'analyse documentaire. Les ouvrages et articles scientifiques concernant le sujet de recherche en général et ceux touchant le cas spécifique du Canada ont été étudiés. Les textes de loi, les rapports gouvernementaux et rapports du Comité Permanent sur la Citoyenneté et l'Immigration, les communiqués de presse officiels ainsi que les rapports du Conseil Canadien des Réfugiés et du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés concernant la loi sur l'Immigration et la Protection des Réfugiés (loi C-l 1) et l'accord du Tiers Pays Sûr ont été utilisés comme documents de première source afin de mieux comprendre le rôle joué par la société civile, le discours véhiculé par l'État et les stratégies de contrôle mises en place par ce dernier.
Étant donnée la nature récente de l'objet de recherche, la littérature le concernant s'avère peu abondante. Un dossier de presse a donc été constitué à partir de ces trois thèmes: « Loi C-l 1 », « Accord du Tiers Pays Sûr » et « Périmètre de Sécurité ». Ce dossier visait à retracer avec plus de précision l'historique et la nature des nouveaux contrôles migratoires.
Les quatre chapitres suivants contiennent les résultats de la présente recherche. Le second chapitre s'attardera à l'influence de la globalisation néolibérale et du discours sécuritaire international sur la souveraineté de l'Etat, alors que le troisième se penchera sur l'impact de la globalisation des droits des réfugiés. Le quatrième
chapitre analysera les stratégies développées par l'État canadien afin de répondre aux forces néolibérale et sécuritaire. Enfin, le cinquième chapitre analysera les stratégies utilisées par l'État pour répondre aux pressions exercées par le Conseil Canadien des Réfugiés et le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés. La conclusion résumera le contenu de la recherche et ouvrira des pistes de réflexion éthiques sur la question des contrôles migratoires.
SECTION 1: INFLUENCE DE LA GLOBALISATION SUR LA SOUVERAINETÉ DE L'ÉTAT DANS LA GESTION DES POLITIQUES
RELATIVES AUX DEMANDEURS D'ASILE
CHAPITRE 2: INFLUENCE DE LA GLOBALISATION NÉOLIBÉRALE ET DU DISCOURS SÉCURITAIRE INTERNATIONAL SUR LA
SOUVERAINETÉ DE L'ÉTAT
Ce chapitre aborde l'influence des forces globales néolibérale et sécuritaire sur la conception et la mise en place des récentes politiques canadiennes relatives aux demandeurs d'asile. Ces deux forces seront préalablement analysées individuellement, puis conjointement, afin de comprendre de quelle manière elles se sont matérialisées dans le discours et la pratique de différents acteurs nationaux, avant, mais aussi plus fermement depuis, les attentats du 11 septembre.
1. Néolibéralisme
Le néolibéralisme constitue une idéologie dont la définition s'avère vaste et qui a trop souvent été galvaudée. Hidalgo le décrit comme un phénomène d'adhésion aux préceptes de l'économie classique. "(...) neoliberalism is understood as an ideology calling for the deregulation of market, privatization of state enterprises and cuts in social spending as the favored way for achieving économie growth and successful state intégration into the globalized world economy (i.e. national competitiveness)" (Hidalgo 2000, 1).
Nous privilégierons ici une approche toute simple du concept, qui se concentre sur certains de ses aspects majeurs qui ont une incidence directe sur le pouvoir de l'État de concevoir et de mettre en place des politiques concernant les demandeurs d'asile; soit la réduction de la taille et des fonctions de l'État et l'ouverture des frontières commerciales.
D'abord, la remise en question du modèle de l'État Providence proposée par les valeurs néolibérales a entraîné une réduction majeure des ressources publiques consacrées aux demandeurs d'asile et a contribué à semer le doute sur le pouvoir du gouvernement de maintenir une approche humanitaire envers ces derniers, tout en
assurant la prospérité économique de la population. Ensuite, l'adhésion du Canada à un modèle de compétitivité internationale, par l'ouverture des frontières commerciales, a contribué à favoriser un type d'immigration jugé plus « profitable » pour le pays et à accroître la dépendance de l'État envers son voisin américain, au détriment des demandeurs d'asile.
a. Remise en question de l'État Providence
Au plan politique, la globalisation néolibérale se caractérise par une remise en question du modèle de l'État Providence tel que s'étant peu à peu organisé dans la période d'après-guerre. Ce mode de gouvernance traditionnel, associé au keynésianisme, est caractérisé par la prise en charge, par l'État, de plusieurs aspects de la vie économique et sociale.
L'État Providence perd de sa légitimité à partir des années 1980 (bien que, tel que mentionné dans le chapitre précédent, sa remise en question remonte à la conception des théories libérales classiques). Les premières critiques des économistes néo-classiques - les "Chicago Boys" - datent, quant à elles, des années 1970 .
Le néolibéralisme implique aussi, selon Abu Laban et Gabriel (2002), l'adhésion à certains principes éthiques et politiques. L'approche néolibérale met l'emphase sur l'efficience économique et la rentabilité et critique la lourdeur de la bureaucratie et des coûts associés aux services publics et à un appareil étatique trop volumineux. "Thèse assumptions include a more limited rôle for the state and, consequently, an emphasis in cutting back state policies and programs, a greater stress on individual self-suffïciency; and a belief that free markets are efficient allocators of goods and services. Consequently, among the values that are extolled by neoliberal ideals are competitiveness, efficiency, choice and consumerism." (Abu Laban et Gabriel 2002, 21)
L'adhésion du gouvernement à ces principes néolibéraux a, au Canada, entraîné une restructuration complète de la fonction publique. C'est sous l'égide du parti conservateur et de son chef Brian Mulroney que la majorité des réformes néolibérales ont été entreprises. Dès son entrée au pouvoir, Mulroney annonce d'importantes coupures dans le secteur public: "In récent Canadian history, the exaggerated concern over govemment déficits has led to policies of "fiscal restreint", with severe cuts in social spending" (Arat Koc 1999, 4).
La passation de pouvoir des conservateurs aux libéraux donnera un nouveau souffle aux réformes du gouvernement. Au total, environ 45 000 postes seront abolis dans les deux années suivant l'entrée en fonction de Jean Chrétien et quinze agences gouvernementales seront ainsi éliminées. Les libéraux mettront officiellement fin aux coupures en 1996. À partir de ce moment, la restructuration du secteur public prendra un autre virage.
La gestion des politiques gouvernementales adressées aux demandeurs d'asile a été directement affectée par ce déclin de la popularité du modèle de l'État Providence. L'emphase mise sur la nécessité de réduire le déficit de l'État et d'atteindre un budget équilibré a entraîné, dès les années 1990, une critique des coûts associés aux mesures entourant la gestion des demandes et le processus de détermination du statut de réfugié même. "The upshot of freer trade and less govemment is the quantitative and qualitative décline in resources allocated to veiling increased members of border-crossers. One concrète example concerns refugee claimants" (Macklin 2001, 390).
Vers le milieu des années '90, des réformes majeures ont été entreprises au sein du ministère de l'Immigration, menant à une réduction significative des ressources et de l'effectif consacré à la gestion des demandes d'asile. "Over the past décades, the immigration department has undergone two rounds of serious downsizing that hâve reduced immigration staff- including officers- by almost half ' (McClintock 2001). Par exemple, en 1995, le budget du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration a été réduit de 62 millions de dollars, passant de 663 à 601 millions (Department of Finance Canada: 1995)
Ces coupures ont touché les services administratifs adressés aux demandeurs d'asile, par exemple par la diminution, en 1995, du nombre de commissaires à l'Immigration (McClintock 2001) autant que les contrôles sécuritaires aux frontières. "Although border officiai are legally authorized to commence security inquiries at the border, lack of resources meant that refugee claimants were routinely admitted and given forms to fill out and mail back" (Macklin 2001, 390).
Malgré ces ajustements, la critique associée aux valeurs néolibérales ne s'est pas estompée, et a continué à remettre en question l'application d'une approche humanitaire envers les demandeurs d'asile. " (... )As many political parties in the West
championed market forces and emphasized individual responsibility, "compassion fatigue " began to set in. Governments and their electorates exhibited a growing indifférence to the plight of others, including refugees, especially black refugees." (Robinson 1998, 79).
En faisant la promotion de la responsabilité individuelle et celle d'une certaine indépendance face à l'État, le néolibéralisme a aussi contribué à condamner le gouvernement pour avoir privilégié une approche trop interventionniste face aux demandeurs d'asile et pour avoir créé, par sa gestion inefficace, un arriéré de demandes non traitées, augmentant ainsi inutilement les dépenses publiques. Cet arriéré encouragerait aussi les "abus de la générosité" du Canada par des demandeurs d'asile qui, attendant que leur cas soit entendu devant la Commission de l'Immigration et du Statut de Réfugié (ce qui peut prendre plusieurs années), profiteraient des services publics offerts par l'État (soins de santé, éducation, aide financière), drainant ainsi substantiellement les fonds publics. Ce discours a été repris par certains médias: "The annual bill for ail governments due to Ottawa's mishandling of immigration and refugees is in the billions. Then there's the loss of respect by the world that sees us as a sucker national rather than a virtuous one, appalled at the cheapening of their citizenship by those who sneak in." (Downing 1999).
b. Ouverture des frontières commerciales:
L'ouverture des frontières commerciales constitue une autre facette majeure du phénomène de globalisation néolibérale. Ainsi, au Canada, la décision politique de libéraliser les marchés par l'intégration économique du pays s'est matérialisée par la ratification de l'Accord de Libre Échange avec les Etats-Unis (ALÉ) en 1988 puis de l'Accord de Libre Échange Nord Américain (ALÉNA), effectif à partir de 1994, et par les négociations visant la création d'une zone de libre-échange hémisphérique (ZLÉA), en cours. Qui plus est, le gouvernement a accordé un pouvoir grandissant aux institutions supra étatiques comme la Banque Mondiale et le Fond Monétaire International. Le secteur économique a subi une restructuration complète et repose dorénavant plutôt sur les investissements étrangers et sur l'exportation que sur l'économie interne. Le Canada doit désormais offrir des produits et services dont le prix et la qualité s'avèrent concurrentiels au niveau international.
Selon Abu Laban et Gabriel (2002), dans les dernières décennies, le gouvernement canadien a. en vue de répondre aux nouvelles exigences économiques mondiales, reconsidéré sa définition de la citoyenneté idéale en mettant dorénavant l'emphase presque unique sur des critères de productivité. Cette redéfinition a entraîné une "marchandisation " de l'immigration. Désormais, l'État privilégie les immigrants possédant une grande valeur ajoutée, ainsi que certaines catégories de travailleurs dont l'industrie a ponctuellement besoin, plus susceptibles de contribuer au succès économique du Canada sur la scène internationale. Dans ce contexte, les demandeurs d'asile apparaissent comme non rentables pour l'économie nationale Cette survalorisation des critères économiques prédispose le gouvernement à privilégier certaines classes d'immigrants, au détriment des réfugiés (voir figure 1).
Composition de l'immigration au Canada en 2000
Réfugiés
(parrainage par le gouvernement et privé, statut obtenu au Canada)
7% Immigration réunification familiale (conjoints,fiancés,enfants, parents, grand-parents) 56%
Immigration économique (travailleurs qualifiés, immigrants classe affaire et immigrants désignés
par les provinces et territoires)
37%
Figure 1
De plus, cette ouverture commerciale accroît la vulnérabilité du gouvernement canadien face à l'influence des autres pays avec qui il transige et plus particulièrement, à celle de son voisin américain qui constitue son principal partenaire économique.
"C'est un truisme de rappeler que la prospérité de la société canadienne dépend en partie du commerce avec les États-Unis. Plus du tiers du produit national brut provient du commerce extérieur, et 86% de celui-ci se fait avec les États-Unis. La somme annuelle des échanges entre les deux pays atteint 450 milliards de dollars. Le maintien des emplois, du niveau de vie ou des revenus de l'Etat sont donc étroitement liés à ce flot commercial." Roussel 2002, 18).
Cette dépendance pourrait éventuellement pousser le gouvernement à harmoniser ses politiques de contrôle des demandeurs d'asile avec celles des États-Unis. "It is less certain whether, over the long term, Canada could or would align its immigration, refugee and asylum policies with those of the United States. That discussion began in the final years of the Clinton administration, but had been resisted hère as an American attempt to rewrite Canadian Laws" (Crossette 2001).
Ainsi, au Canada, l'adhésion à un discours, des valeurs et des orientations politiques néolibéraux a contribué à remettre en question le pouvoir de l'État dans la gestion des demandes d'asile et dans l'adoption d'une approche humanitaire à l'égard des réfugiés. Cette influence a été accompagnée d'un changement de paradigme au niveau sécuritaire.
Le néolibéralisme ne semble pas contraindre la souveraineté de jure de l'État en ce qui a trait aux politiques relatives aux demandeurs d'asile, comme c'est le cas dans d'autres domaines politiques. Néanmoins, il remet en cause son autonomie décisionnelle quant à la quantité de réfugiés qui devrait être privilégiée et au traitement qui devrait leur être réservé.
2. Discours sécuritaire international
Dans le contexte actuel de la globalisation, ces critiques néolibérales sont accompagnées de la perception croissante que les demandeurs d'asile représentent une menace pour l'État nation et qu'il remettent en question les fondements même de sa souveraineté. Cette perception résulte simultanément de l'afflux massif de
demandeurs d'asile et d'un changement de paradigme sécuritaire au niveau international,
a. Afflux massif de demandeurs d'asile
Les années '80 se caractérisent, selon Vaughan Robinson (1998), par une explosion et une complexi fi cation du phénomène de migration internationale. "Because of ail thèse changes, by the close of the 1980's there were few countries untouched by either émigration or immigration, and the reach of migratory attraction had expanded enormously, with migrants traveling thousand of miles between continents to acquire what they sought. Migration had truly become a globalized phenomena" (Robinson 1998, 78).
En 1980, le nombre de réfugiés fuyant leur pays d'origine atteignait déjà le niveau inégalé de 8,2 millions d'individus. En 2003, ce nombre a franchi le cap des 13 millions (Limon 2003,1). Dans la seule année 1999, le nombre de demandeurs d'asile ayant foulé le sol de l'Amérique du Nord était de 1 241 930 millions (Richmond 2001. 9).
D'après Miller (1998), plusieurs facteurs associés au phénomène de globalisation, tels que l'ouverture des marchés, l'accessibilité du transport international, l'accroissement du tourisme de masse et des échanges étudiants, la création de réseaux d'immigration facilitée par les nouvelles technologies de communication et d'information, les conflits ethniques et l'augmentation des disparités sociales mondiales, expliquent cet accroissement sans précédent du mouvement des personnes (Miller 1998, 17).
Cette augmentation menace directement le pouvoir de l'État: "Since the essence of national security is the ability of the state to act sovereignly, the transnational character of cross-border migration is perceived as a security concem since it weakens die state's room for independent action" (Bjom et Abiri 1998, 190).
Selon Robinson (1998), dans les années '70, les réfugiés représentent encore pour les gouvernements occidentaux un problème humanitaire à régler, alors que les années '80 et '90 les voient progressivement passer au rang de menace directe à la sécurité nationale. S'ajoutent désormais aux menaces exercées par les états ennemis de nouveaux phénomènes transnationaux, dont celui de l'afflux massif des
demandeurs d'asile. Cette nouvelle donne constitue un changement de paradigme modifiant significativement l'environnement sécuritaire international:
"This is quite clear in the area of targeting, where the Post-Cold War redéfinition of security threats has led to a widening of the counter-terrorism mandate to include illégal immigration as a potential source of terrorism. This has resulted in a pemicious kind of sélective targeting of foreigners and outsiders (which in most cases means immigrants, refugees and asylum seekers" (Crelinsten 1998, 404).
Cette nouvelle inquiétude face aux demandeurs d'asile semble aussi, au Canada, avoir coïncidé avec une prolifération et une diversification brusque de leur provenance, vers la fin des années '80 et le début des années '90. Cette tendance croissante à associer les questions de terrorisme et d'immigration s'est peu à peu matérialisée dans les pratiques et le discours du gouvernement "The government's préoccupation with "terrorism" has focused primarily on the perceived "terrorist" threat posed by refugees and immigrants arriving from Non-Western countries" (Aiken 2000, 55).
b. Le sentiment nationaliste :
Ce changement paradigmatique semble aussi correspondre à un certain repli identitaire nationaliste. La globalisation suscite entre autres comme réaction l'exacerbation des identités culturelles particulières et amène parfois un repli qui peut conduire à des attitudes xénophobes. "L'âge de la mondialisation est aussi celui de la résurgence du nationalisme. Elle se traduit à la fois par la remise en cause des états nations existants et par une très vaste ( reconstruction d'identités fondées sur la nationalité, toujours affirmée contre l'étranger" (Castells 1999, 41).
Ainsi, il importe de reconnaître l'influence de cette montée identitaire dans la création de ce nouveau climat, même si elle n'en constitue pas le seul facteur explicatif "The "new" security environment in the 21st century will operate
increasingly in the space defined by the interpénétration between two sphères: globalization and national identity" (Cha 2000, 392).
Les citoyens canadiens ne semblent pas avoir échappé à la montée de ce sentiment nationaliste: "Meanwhile, over the past several years, there hâve been repeated calls from some quarters for Canada to restrict access to its refugee program
