Analyse des opinions et des perceptions
des enseignants et des directeurs d’établissement
sur l’implantation de la gestion axée sur les résultats
dans les établissements scolaires québécois
Thèse
Pascal Waly Faye
Doctorat en administration et évaluation en éducation
Philosophiae doctor (Ph. D.)
Québec, Canada
© Pascal Waly Faye, 2017
Analyse des opinions et des perceptions
des enseignants et des directeurs d’établissement
sur l’implantation de la gestion axée sur les résultats
dans les établissements scolaires québécois
Thèse
Pascal Waly Faye
Sous la direction de :
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Résumé
Les représentations des acteurs de première ligne sur l’implantation de la gestion axée sur les résultats (GAR) dans les établissements sont encore peu documentées au Québec. Pourtant, l’enjeu de la cohérence hiérarchique dans l’implantation (Lessard et al., 2008, 2009; Maroy et al., 2013; Martin et Jobin, 2004; Muller, 2000; Ozga, 2009) est fondamental, pour la GAR qui vise la réussite du plus grand nombre (Gosselin et Lessard, 2007). Ainsi, l’opinion des acteurs de première ligne doit aussi être considérée dans l’implantation (Bourgault, 2004; Carpentier, 2012; Emery et al., 2008) et l’évaluation (Emery, 2005; Martin et Jobin, 2004), d’autant plus que, les enseignants et des directeurs d’établissement sont appelés à s’approprier les outils et la culture de la GAR pour son application (Annan, 2011; Robinson, 2011).
L’étude des opinions et des perceptions des enseignants et des directeurs d’établissement contribue à documenter les représentations et vécus des acteurs de première ligne sur l’implantation de la GAR en éducation au Québec. Il ressort de l’analyse que les opinions de la GAR et les perceptions des effets de son implantation en éducation ne sont ni totalement positives ni totalement négatives (Meuret, 2012). Les résultats montrent que les enseignants ont des opinions et des perceptions globalement négatives de la GAR et de ses effets contrairement aux directeurs d’établissement qui en ont des opinions et des perceptions globalement positives. Les opinions et les perceptions des enseignants et des directeurs sont donc de manière générale divergentes (Lessard et al., 2008). Cependant, de nombreuses zones de convergences existent. La pertinence du plan de réussite (PR), de la convention de gestion et de réussite éducative (CGRÉ) et leurs effets positifs sur l’efficacité des établissements dans la poursuite des finalités de l’école québécoise instruire, socialiser et qualifier en sont des exemples.
iv Les liens significatifs et les forces identifiés entre les opinions de la GAR et les perceptions des effets de son implantation sont également divergents entre les enseignants et les directions. Ces liens significatifs montrent que les perceptions des effets de son implantation sur les conditions de travail, les rôles et responsabilités et la vision de l’efficacité des établissements par les enseignants et des directeurs influencent leurs opinions de la GAR. Cependant, les variables qui influencent les opinions sont majoritairement différentes chez les enseignants et les directeurs en ce sens que les variables des perceptions qui présentent un lien significatif avec les opinions sont différentes chez les deux types d’acteurs. Par ailleurs, la recherche a permis de voir que les variables relations de travail, développement professionnel et fonction influencent autant les opinions des enseignants que celles des directeurs d’établissement.
Ces résultats confirment nos deux hypothèses de recherche. Pour la première hypothèse, il a été démontré avec le test du Khi deux que les variables des effets perçus sur le travail (intérêts socioprofessionnels), les rôles et responsabilités (coûts d’adaptation aux changements) et l’efficacité des établissements (vision de l’école) avaient un lien avec les opinions sur la GAR. Autant pour les enseignants que les directeurs d’établissement, le Khi deux a démontré des liens significatifs entre les opinions de la GAR et les perceptions des effets de son implantation.
La deuxième hypothèse est également confirmée par les résultats. Les divergences d’opinions et de perceptions des enseignants et des directeurs d’établissement par rapport à l’implantation de la GAR sur leurs conditions de travail et leurs rôles et responsabilité, s’expliquent par leur idéologie professionnelle différente selon leur fonction (Lessard et al., 2008). Cette idéologie professionnelle qui « a une dimension normative, véhiculant une vision idéale du travail qui sert de justification aux revendications du groupe ou de fondement à la résistance à des évolutions perçues comme contraires aux valeurs et aux intérêts du groupe » (Lessard et al., 2008, p.96) influence les représentations des acteurs sur l’implantation de la GAR dans les établissements au Québec.
v Les résultats confirment par ailleurs la pertinence de l’approche des « Trois I » de Palier et Surel (2005) qui a permis de conduire cette recherche. Les trois étapes préconisées se sont avérées pertinentes et opérationnelles pour identifier les variables, formuler les hypothèses de recherche, construire le questionnaire et analyser les données.
vi
Table des matières
RÉSUMÉ ... III TABLE DES MATIÈRES ... VI LISTE DES TABLEAUX ... X LISTE DES FIGURES ... XI LISTE DES SIGLES ... XII DÉDICACES ... XIII REMERCIEMENTS ... XIV
INTRODUCTION ...1
CHAPITRE 1. LES REPRÉSENTATIONS ET VÉCUS DES ENSEIGNANTS ET DES DIRECTEURS D’ÉTABLISSEMENTS SUR L’IMPLANTATION DE LA GAR DANS LE SYSTÈME ÉDUCATIF DU QUÉBEC ...5
1.1. LA RÉFORME DU SYSTÈME ÉDUCATIF DES ANNÉES 90 : LA DÉMOCRATISATION DE LA RÉUSSITE ...5
1.2. L’IMPLANTATION DE LA GAR DANS LE SYSTÈME ÉDUCATIF QUÉBÉCOIS ...8
1.2.1. ÉMERGENCE DE LA GAR DANS LE SYSTÈME ÉDUCATIF QUÉBÉCOIS ... 9
1.2.2. LA FORMULATION DE LA POLITIQUE DE GAR EN ÉDUCATION ... 10
1.2.2.1. La Projet de loi 124 (2002) ou l’autonomie dans la planification stratégique ... 11
1.2.2.2. Le Projet de loi 88 (2008) ou la contractualisation et l’alignement stratégique comme outil de régulation ... 12
1.2.2.3. Le projet de loi 105 (2016) ou la simplification de la mise en œuvre de la GAR ... 15
1.3. LES EFFETS DE L’IMPLANTATION DE LA GAR ... 17
1.3.1. LES CHANGEMENTS PORTANT SUR LE PILOTAGE DU SYSTÈME ÉDUCATIF ... 17
1.3.2. LES CHANGEMENTS IMPACTÉS SUR LES CONDITIONS DE TRAVAIL DES ENSEIGNANTS ET DES DIRECTEURS D’ÉTABLISSEMENT ... 19
1.4. LES RÔLES DES ACTEURS DANS L’IMPLANTATION DE LA GAR EN ÉDUCATION ... 22
1.5. LES PERCEPTIONS DES ENSEIGNANTS ET DES DIRECTEURS D’ÉTABLISSEMENTS SUR LA GAR ... 24
1.6. LA QUESTION DE RECHERCHE ... 28
1.7. LES OBJECTIFS DE RECHERCHE ... 28
1.8. LA PERTINENCE DE LA RECHERCHE ... 29
1.8.1. PERTINENCE SCIENTIFIQUE ... 29
vii
PREMIÈRE PARTIE. LA RECENSION DES ÉCRITS ... 33
CHAPITRE 2. L’ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES ET LES NÉO-INSTITUTIONNALISMES .. 34
2.1. MÉTHODOLOGIE DE REVUE DOCUMENTAIRE ... 35
2.2. L’ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES OU UNE APPROCHE SÉQUENTIELLE ... 36
2.2.1. LE COURANT CENTRÉ SUR LES THÉORIES DE L’ÉTAT ... 37
2.2.2. LE COURANT SUR L’EXPLICATION DU FONCTIONNEMENT DE L’ACTION PUBLIQUE ... 38
2.2.3. LE COURANT SUR L’ÉVALUATION DES EFFETS DE L’ACTION PUBLIQUE ... 39
2.3. LES APPROCHES D’ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES EN ÉDUCATION ... 40
2.3.1. L’APPROCHE ADMINISTRATIVE OU FONCTIONNALISME PRAGMATIQUE ... 40
2.3.2. LES APPROCHES CRITIQUES ... 43
2.3.3. L’APPROCHE CENTRÉE SUR LES ACTEURS ... 44
2.3.4. L’APPROCHE PAR L’HISTOIRE ET LES INSTITUTIONS ... 47
2.3.5. L’APPROCHE COMPARATIVE ... 50
2.4. LES NÉO-INSTITUTIONNALISMES ... 51
2.4.1. LES NÉO-INSTITUTIONNALISMES OU TROIS THÉORIES DU CHANGEMENT ... 51
2.4.2. LE NÉO-INSTITUTIONNALISME DU CHOIX RATIONNEL ... 53
2.4.3. LE NÉO-INSTITUTIONNALISME SOCIOLOGIQUE ... 57
2.4.4. LE NÉO-INSTITUTIONNALISME HISTORIQUE ... 61
CHAPITRE 3. LES QUATRE ANGLES D’ANALYSE DES POLITIQUES ÉDUCATIVES ... 66
3.1. LA GOUVERNANCE ET LA RÉGULATION DES POLITIQUES ÉDUCATIVES À L’ÈRE DE LA PERFORMANCE ET DU NOUVEAU MANAGEMENT PUBLIC ... 67
3.1.1. L’INFLUENCE DU NOUVEAU MANAGEMENT PUBLIC SUR L’ACTION PUBLIQUE ... 67
3.1.2. LA RÉGULATION TRANSNATIONALE DES POLITIQUES ÉDUCATIVES ... 69
3.1.3. LA DÉMOCRATIE ET LA PARTICIPATION SCOLAIRES ... 71
3.1.4. LA RÉGULATION ET L’ÉVALUATION PAR LES RÉSULTATS ... 75
3.2. LA RÉFORME ET LE PILOTAGE DU CHANGEMENT ... 79
3.2.1. LES APPROCHES DU CHANGEMENT EN ÉDUCATION ... 79
3.2.2. LES PRATIQUES DE RÉFORMES ... 83
3.2.3. LES ACTEURS ET LES RÉSISTANCES AUX CHANGEMENTS ... 86
3.2.4. LES DÉFIS ET L’ÉVALUATION DES RÉFORMES ACTUELLES ... 87
3.3. L’IDÉOLOGIE ET LE RAPPORT DE POUVOIR ... 91
3.3.1. LES DÉBATS IDÉOLOGIQUES AUTOUR DES FINALITÉS DE L’ÉDUCATION ... 91
3.3.2. L’ÉVOLUTION DES PRATIQUES DES PERSONNELS SCOLAIRES ... 92
3.3.3. LE POINT DE VUE DES GESTIONNAIRES ET ENSEIGNANTS SUR LA GAR ... 95
3.4. L’ÉVALUATION DES POLITIQUES ÉDUCATIVES ... 99
3.4.1. LES ENJEUX ET LES FINALITÉS DE L’ÉVALUATION DES POLITIQUES ÉDUCATIVES ... 99
3.4.2. LES APPROCHES, LES OBJETS ET LES PROCESSUS DE L’ÉVALUATION... 101
viii
DEUXIÈME PARTIE. LE CADRE D’ANALYSE ET LA PRÉSENTATION DES DONNÉES ... 111
CHAPITRE 4. LE CADRE CONCEPTUEL ET MÉTHODOLOGIQUE ... 112
4.1. LA DESCRIPTION DU MODÈLE D’ANALYSE ... 112
4.1.1. LA DÉFINITION DES CONCEPTS ... 113
4.1.1.1. La performance ... 113
4.1.1.2. L’acteur ... 114
4.1.1.3. La gestion axée sur les résultats ... 115
4.1.1.4. L’opinion ... 117
4.1.1.5. La perception ... 117
4.1.2. L’APPROCHE DES « TROIS I » ... 118
4.1.2.1. L’étape 1 : identification des variables pertinentes de l’analyse ... 119
4.1.2.2. L’étape 2 : formuler un faisceau d’hypothèses concurrentes ou complémentaires .. 121
4.1.2.3. L’étape 3 : hiérarchiser le poids des variables ou le retour des séquences ... 123
4.1.3. LA JUSTIFICATION DU CHOIX DES « TROIS I » ... 125
4.1.4. LES LIMITES DU MODÈLE DES « TROIS I » ... 125
4.2. L’OPÉRATIONNALISATION DES CONCEPTS : LE CADRE OPÉRATOIRE DE LA GAR DANS LE SYSTÈME ÉDUCATIF DU QUÉBEC ... 126
4.2.1. LA GAR UN CADRE DE GESTION DE L’ACTION PUBLIQUE ... 126
4.2.2. LES PRINCIPES DE LA GAR ... 126
4.2.3. LE PROCESSUS DE LA GAR ... 127
4.2.4. LES OUTILS DE LA GAR ... 128
4.2.5. LES CONDITIONS DE RÉALISATION DE LA GAR ... 128
4.2.6. LE CADRE DE GESTION DE LA GAR EN ÉDUCATION ... 130
4.2.6.1. Le cycle de gestion de la GAR ... 130
4.2.6.2. La cohérence, l’interdépendance hiérarchique et la collaboration ... 132
4.3. LA MÉTHODOLOGIE ... 134
4.3.1. L’APPROCHE MÉTHODOLOGIQUE ... 134
4.3.2. LA COLLECTE DES DONNÉES ... 137
4.3.2.1. La population cible ... 137
4.3.2.2. L’échantillonnage ... 137
4.3.2.3. Le plan et la construction de l’outil de collecte des données ... 140
4.3.2.4. La validité de l’outil de collecte de données ... 141
4.3.2.5. L’éthique de la recherche ... 143
5.2.3. L’ANALYSE DES DONNÉES ... 146
5.2.3.1. Le traitement et l’analyse statistique des données ... 146
ix
CHAPITRE 5. LA PRÉSENTATION ET L’INTERPRÉTATION DES RÉSULTATS ... 150
5.1. LES OPINIONS DES ENSEIGNANTS ET DES DIRECTEURS D’ÉTABLISSEMENT SUR LA GAR ... 150
5.1.1. LES OPINIONS SUR LES PRINCIPES DE LA GAR ... 150
5.1.2. LES OPINIONS SUR LES OUTILS DE LA GAR ... 154
5.1.3. LES OPINIONS SUR LES STRATÉGIES D’IMPLANTATION DE LA GAR ... 155
5.1.4. LES OPINIONS SUR LES PERSPECTIVES À DONNER À LA GAR ... 156
5.2. LES PERCEPTIONS DES EFFETS DE L’IMPLANTATION DE LA GAR... 166
5.2.1. SUR LE TRAVAIL DES ACTEURS SCOLAIRES ... 166
5.2.2. SUR LES RÔLES ET LES RESPONSABILITÉS DES ACTEURS ... 170
5.2.3. SUR L’EFFICACITÉ DES ÉTABLISSEMENTS DANS LA POURSUITE DES FINALITÉS DU SYSTÈME ÉDUCATIF ... 175
5.3. LES LIENS ENTRE LES OPINIONS ET LES PERCEPTIONS DES ENSEIGNANTS ET DES DIRECTEURS D’ÉTABLISSEMENT SUR L’IMPLANTATION DE LA GAR ... 185
5.3.1. LES INTÉRÊTS SOCIOPROFESSIONNELS DE L’IMPLANTATION DE LA GAR ... 191
5.3.2. LES COÛTS D’ADAPTATION AUX CHANGEMENTS INSTITUTIONNELS DES ACTEURS SCOLAIRES ... 196
5.3.3. LA VISION DE L’EFFICACITÉ DES ÉTABLISSEMENTS ... 199
5.3.4. LES AUTRES DÉTERMINANTS (CARACTÉRISTIQUES SOCIOPROFESSIONNELLES) ... 202
5.4. CONCLUSION ... 208
CHAPITRE 6. DISCUSSION DES RÉSULTATS ... 213
6.1. DISCUSSION DES RÉSULTATS ... 213
6.2. PISTES DE RECHERCHE ... 222
6.3. LES LIMITES DE LA RECHERCHE ... 223
CONCLUSION GÉNÉRALE ... 225
RÉFÉRENCES ... 232
ANNEXES ... 249
ANNEXES 1 :L’ANNONCE DE RECRUTEMENT ... 249
ANNEXES 2 :LE FEUILLET D’INFORMATION POUR UN CONSENTEMENT IMPLICITE ET CONFIDENTIEL ... 251
x
Liste des tableaux
TABLEAU 1. LE PLAN STRATÉGIQUE DES CS ET LE PLAN DE RÉUSSITE DES ÉTABLISSEMENTS SELON LA LIP DU QUÉBEC (ADAPTÉ
DE BRASSARD ET AL., 2013) ... 12
TABLEAU 2. LA CONVENTION DE PARTENARIAT ET LA CONVENTION DE GESTION ET DE RÉUSSITE ÉDUCATIVE SELON LA LIP DU QUÉBEC (ADAPTÉ DE BRASSARD ET AL., 2013) ... 14
TABLEAU 3. LE PLAN D’ENGAGEMENT VERS LA RÉUSSITE ET LE PROJET ÉDUCATIF SELON LA LIP DU QUÉBEC ... 16
TABLEAU 4. LES FACTEURS FAVORABLES À L’IMPLANTATION RÉUSSIE DE LA GAR ... 129
TABLEAU 5. LE DÉPLOIEMENT DU CYCLE DE GESTION DE LA GAR DU GOUVERNEMENT DU QUÉBEC EN ÉDUCATION ... 131
TABLEAU 6. LES CARACTÉRISTIQUES SOCIODÉMOGRAPHIQUES DE L’ÉCHANTILLON ... 138
TABLEAU 7. LA PERTINENCE DES PRINCIPES DE LA GAR POUR L’ACCROISSEMENT DE LA RÉUSSITE DES ÉLÈVES ... 152
TABLEAU 8. LA PERTINENCE DES OUTILS DE MISE EN ŒUVRE DE LA GAR DANS LES ÉTABLISSEMENTS POUR LA RÉUSSITE DU PLUS GRAND NOMBRE ... 154
TABLEAU 9. LA PERTINENCE DES STRATÉGIES DE MISE EN ŒUVRE DE LA GAR DANS LES ÉTABLISSEMENTS POUR LA RÉUSSITE DU PLUS GRAND NOMBRE ... 155
TABLEAU 10. LES PERSPECTIVES À DONNER À LA GAR EN ÉDUCATION SELON LES ACTEURS DE L’ÉTABLISSEMENT ... 156
TABLEAU 11. LES COMMENTAIRES SUR LA PERTINENCE ET L’EFFICACITÉ DE LA GAR EN ÉDUCATION ... 158
TABLEAU 12. LES EFFETS PERÇUS DE L’IMPLANTATION DE LA GAR SUR LE TRAVAIL DES ACTEURS SCOLAIRES ... 167
TABLEAU 13. LES EFFETS PERÇUS DE LA GAR SUR LES RÔLES ET LES RESPONSABILITÉS DES ACTEURS SCOLAIRES ... 171
TABLEAU 14. LES CONTEXTES DANS LESQUELS LES ACTEURS SCOLAIRES ONT L’OCCASION DE DISCUTER DE LA GAR ... 173
TABLEAU 15. LES PERCEPTIONS SUR LES EFFETS DE L’IMPLANTATION DE LA GAR SUR L’EFFICACITÉ DES ÉTABLISSEMENTS DANS LA POURSUITE DES FINALITÉS DU SYSTÈME ÉDUCATIF ... 176
TABLEAU 16. L’IMPORTANCE QUE LES ENSEIGNANTS ET DIRECTEURS AFFIRMENT ACCORDER AUX FACTEURS D’AMÉLIORATION DE LA RÉUSSITE DANS L’ÉTABLISSEMENT ... 177
TABLEAU 17. LES PERCEPTIONS DES ENSEIGNANTS ET DES DIRECTEURS SUR LES BUTS DOMINANTS DANS LE SYSTÈME ÉDUCATIF ... 178
TABLEAU 18. LES PERCEPTIONS SUR LE TYPE D’ENSEIGNEMENT DOMINANT DANS LE SYSTÈME ÉDUCATIF ... 179
TABLEAU 19. LA SYNTHÈSE DES CONCLUSIONS SUR LES OPINIONS ET LES PERCEPTIONS DES ENSEIGNANTS ET DES DIRECTEURS D’ÉTABLISSEMENT ... 182
TABLEAU 20. GRILLE D’INTERPRÉTATION DE LA VALEUR DU TEST DE PHI ... 186
TABLEAU 21. LES LIENS ENTRE LES PERSPECTIVES À DONNER À LA GAR ET LES AUTRES VARIABLES D’OPINIONS DE LA GAR 188 TABLEAU 22. LES RÉSULTATS DU TEST KHI DEUX DE PEARSON ET DU PHI DES LIENS ENTRE LES OPINIONS ET LES EFFETS PERÇUS SUR LE TRAVAIL ... 192
TABLEAU 23. LES RÉSULTATS DU TEST KHI DEUX DE PEARSON ET DU PHI DES LIENS ENTRE LES OPINIONS ET LES EFFETS PERÇUS SUR LES RÔLES ET RESPONSABILITÉS ... 197
TABLEAU 24. LES RÉSULTATS DU TEST KHI DEUX DE PEARSON ET DU PHI DES LIENS ENTRE LES OPINIONS ET LES EFFETS PERÇUS DE LA GAR SUR L’EFFICACITÉ DES ÉTABLISSEMENTS DANS LA POURSUITE DES FINALITÉS ... 200
TABLEAU 25. LES RÉSULTATS DU TEST KHI DEUX DE PEARSON ET DU PHI DES LIENS ENTRE LES OPINIONS ET LES CARACTÉRISTIQUES SOCIOPROFESSIONNELLES DES ACTEURS ... 203
TABLEAU 26. LES LIENS STATISTIQUEMENT SIGNIFICATIFS ENTRE LES OPINIONS DES ENSEIGNANTS ET DES DIRECTEURS D’ÉTABLISSEMENT SUR LA GAR ET SES EFFETS PERÇUS ... 205
TABLEAU 27. LES DÉTERMINANTS DES OPINIONS DES ENSEIGNANTS ET DES DIRECTEURS SUR LA GAR ... 208
xi
Liste des figures
FIGURE 1. LE CADRE D’ANALYSE DES « TROIS I » ADAPTÉ DE PALIER ET SUREL (2005) ... 124
FIGURE 2. LE SCHÉMA SYNTHÈSE DE LA MÉTHODOLOGIE ... 136
FIGURE 3. LE PLAN GÉNÉRAL DE COLLECTE ET D’ANALYSE DES DONNÉES ... 145
FIGURE 4. LES GRILLES DE TRAITEMENT DES DONNÉES (TEST DU KHI DEUX DE PEARSON ET DU PHI) ... 147
xii
Liste des sigles
CS : commission scolaire
CCB : calcul coûts-bénéfices
CGRÉ : convention de gestion et de réussite éducative
CP : convention de partenariat
CSQ : Central des syndicats du Québec
ÉGÉ : États généraux de l’éducation
FNEEQ : Fédération des enseignantes et enseignants du Québec
GAR : gestion axée sur les résultats
ICR : institutionnalisme des choix rationnels
IH : institutionnalisme historique
IS : institutionnalisme sociologique
LAP : Loi sur l’administration publique LIP : Loi de l’instruction publique
MELS : Ministère de l’Éducation du Loisir et du Sport MEQ : Ministère de l’Éducation du Québec
NMP : nouveau management public
NSP : ne sais pas
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Économiques
PISA : Programme internationale de suivi des apprentissages
PL : projet de loi
PR : plan de réussite
PS : plan stratégique
TCR : théorie des choix rationnels
TIMMS : Third International Mathematics and Science Study
UNESCO : Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la
xiii
Dédicaces
Je dédie ce travail à la très Sainte Trinité :
Le Père, Éternel des Armées;
Le Fils Jésus, Rédempteur du monde; et
L’Esprit-Saint, consolateur et merveilleux conseiller.
Également à mon père feu Émile Latyr Faye;
Ma mère Catherine Mossane Diouf;
Mes frères et sœurs Joseph, Marie-Noel, Suzanne, Alphonse, Albert, Marie-Yandé, Paul, Guillaume et Angeline;
xiv
Remerciements
Je remercie toutes les personnes qui m’ont aidé et soutenu dans la réalisation de mes études doctorales.
Ma reconnaissance va particulièrement à Babacar Diouf (Ngaska) et Abdou Lahate Cissé, qui m’ont encouragé à entreprendre des études graduées. Je remercie aussi mes collègues étudiants pour les échanges enrichissants tout au long des cinq dernières années. Mention spéciale aux membres de la Communauté de recherche et d’entraide en éducation avec qui j’ai partagé des moments inoubliables.
Je remercie mon directeur de recherche, Denis Savard, pour son encadrement de mes recherches et sa contribution à ma formation de chercheur. Je remercie également les membres de mon jury de thèse et le prélecteur de ma thèse pour leurs apports dans la réalisation de mes recherches et la qualité du présent travail.
Je remercie enfin les amis qui m’ont encouragé et aidé de diverses manières, Patrice, Arnaud, Sémou, Ndeye, Lamine, Tidiane. Mention spéciale à Jean Marie Sène qui a réalisé les traitements statistiques de mes données et à Brigitte, Pauline et Michel Antoine Faye pour la révision linguistique.
1
Introduction
La période qui a succédé à la Seconde Guerre mondiale est marquée dans les pays de l’OCDE par un développement économique et social important et un développement substantiel des services publics dont la mise en place a nécessité la massification de l’administration publique. Dans le contexte de crise et de ralentissement économique des années 80 caractérisés par la rareté des ressources des États, les théories néolibérales qui prônaient moins d’État et le transfert des modes de gestion du privé dans l’administration publique vont se répandre (Charest, 2012). Ainsi, l’idéologie néolibérale s’impose à travers les concepts de bonne gouvernance et de nouveau management public qui sont vus comme des solutions à la faiblesse des performances de l’administration publique (Mazouz et Leclerc, 2008).
L’influence du nouveau management public (NMP) dans l’administration publique constitue une tendance internationale majeure dans les années 80 et 90 (Hood, 1991). En effet, de fortes pressions pour le changement dans l'organisation et la performance des systèmes d'éducation (Boyd, 1999) ont abouti à l’implantation de la gestion axée sur les résultats (GAR) comme politique de régulation. À partir de ce moment, trois impératifs s’imposaient aux administrateurs de l’éducation : « a productivity imperative, an accountability imperative, and a community imperative » (Boyd, 1999, p. 283).
Les réformes de nature structurelle qui ont permis de mettre en œuvre la GAR en éducation se sont généralisées sous l’impulsion des organisations internationales (Hernes, 2005). Le Québec subit l’influence des organisations internationales qui sont devenues, à la faveur de la globalisation, les principaux moteurs des réformes des politiques éducatives (Perrenoud, 1999). En effet, la convergence des politiques (Knill, 2005) est notée par de nombreux auteurs qui reconnaissent que la performance est devenue un enjeu majeur et un objectif central dans les politiques éducatives contemporaines. Cependant, ces réformes ont été menées avec des approches du changement qui ne sont pas toujours adaptées, ce qui a
2 entraîné des résistances de la part des acteurs, notamment les enseignants dont les conditions de travail ont considérablement changé. La démocratie scolaire et la participation ont connu des avancées sans pour autant que l’objectif d’équité ne soit mieux pris en charge par les nouvelles politiques (Novoa, 1994). D’où une remise en cause de ces politiques porteuses d’une idéologie jugée incompatible avec la grammaire de l’école. Le développement de l’évaluation et du gouvernement par les nombres est notamment critiqué par de nombreux chercheurs qui y voient un assujettissement de l’école à l’économie.
Dans ce contexte de tensions, les théories néo-institutionnelles et néo-marxistes dominent l’analyse des politiques éducatives (Resnik, 2013). Les approches d’analyse des politiques publiques en éducation s’inscrivent dans des recherches de types descriptives, analytiques et interprétatives, et s’orientent sur la dimension organisationnelle, sur les acteurs, sur l’évolution historique, sur les institutions, sur la comparaison d’une ou plusieurs de ces dimensions (Lessard, Desjardins, Schwimmer et Anne, 2008).
Au Québec, le rapport de la Commission Bisaillon, en 1981, marque le point de départ des réformes administratives qui ont abouti à la LAP de 2000 (Mazouz et Leclerc, 2008). Bourgault (2004) résume ces principales réformes en 5 points :
1. En 1993, l’apparition des premiers plans stratégiques et opérationnels; 2. L’adoption par le Gouvernement du Québec de la Loi sur l’imputabilité des
sous-ministres et dirigeants d’organismes publics qui « contraint les gestionnaires de l’administration publique à rendre compte de leur gestion devant l’Assemblée nationale pour toutes les questions relevant de leur autorité signalées dans un rapport du vérificateur général ou du Protecteur du citoyen » (Bourgault, 2004, p. 111);
3. À partir de 1994, la création des unités de services autonomes marque le début de l’instauration formelle du modèle de GAR;
4. La mise en place du palmarès des établissements primaires et secondaires au milieu des années 90 par l’Institut économique de Montréal, « un
3 organisme porteur d’un agenda néolibéral » dont « plusieurs, déplorent les effets pervers sur les organisations évaluées : de la satisfaction replète à la démobilisation » (Ibid., p. 112);
5. La création de la Commission sur l’administration publique de l’Assemblée nationale en 1997 qui confirme l’imputabilité et l’orientation dans la reddition des comptes de l’administration publique devant l’Assemblée nationale (Ibid.).
Selon Bourgault (2004, p. 112), l’objectif visé par ces réformes était « d’établir un cadre de gestion tournée vers la prestation de services de qualité aux citoyens plutôt qu’un cadre de gestion axée sur les procédures internes. »
Le système éducatif n’échappera pas à la mise en place des politiques de gestion axée sur les résultats qui se disséminent dans les pays de l’OCDE (Robinson, 2011; Shipps et White, 2009; Wiseman, 2010) et dans l’administration publique québécoise (Bourgault, 2004; Fortier, 2010). Avec les projets de loi 88 et 124, le secteur de l’éducation travaille depuis une décennie à l’implantation de la GAR. Dans la recherche de la performance, les acteurs individuels et institutionnels du système éducatif sont interpellés à tous les niveaux du processus (cycle de GAR) de production et de fourniture des services éducatifs.
Dix ans après le début de son implantation, l’adoption de la GAR par les gestionnaires et les enseignants peut être questionnée. Cela est d’autant plus pertinent que les performances de l’école ne semblent pas avoir atteint les niveaux attendus, si on se réfère au discours de nombreux acteurs qui parlent d’échec des réformes pédagogiques et administratives issues des États généraux et mises en place depuis les années 2000 (FNEEQ, 2012). La cohérence hiérarchique s’avère un enjeu majeur pour l’efficacité du système éducatif (Maroy, Mathou, Vaillancourt, et Voisin, 2013) et la collaboration entre les différents acteurs individuels qui interviennent dans l’action éducative s’avère fondamentale pour la fourniture de services de qualité et la réussite de tous les apprenants.
4 La diversité des organisations en termes de mission et de taille d’effectif justifie la pertinence de recueillir les points de vue des acteurs opérationnels chargés de mettre en œuvre les plans stratégiques (Bourgault, 2004). En effet, les changements qu’implique la GAR dans les pratiques des personnels du système éducatif (enseignants et gestionnaires) sont multiformes et ils sont ressentis différemment. Dès lors, il se pose la question des opinions et des perceptions des acteurs sur la GAR instituée par la réforme administrative des années 2000. La compréhension de la perception des acteurs opérationnels est d’autant plus importante que les établissements d’enseignement constituent le lieu de production et de livraison des services éducatifs. La recherche de la performance ne saurait alors se faire sans l’adhésion et l’engagement de ces acteurs (Gow, 1984). Dans la recherche envisagée, il s’agit d’analyser la politique de GAR à travers l’investigation des opinions et des perceptions des enseignants et des directeurs d’établissement sur la GAR.
La thèse est structurée en six chapitres. Le premier chapitre présente le contexte de l’émergence de la GAR et la problématique de la représentation et du vécu que les enseignants et les directeurs d’établissement se font de son implantation dans le système éducatif, ainsi que les questions qui orientent la présente recherche. Le deuxième chapitre expose le cadre théorique de l’analyse des politiques publiques effectuées à l’aide des théories néo-institutionnalistes. Le troisième chapitre est consacré à la recension des écrits sur l’analyse des politiques éducatives à partir de quatre angles. Le quatrième chapitre traite du cadre d’analyse et méthodologique de l’étude. Le cinquième chapitre présente les résultats obtenus et leur interprétation. Enfin, au sixième chapitre, se retrouvent la discussion des résultats et la conclusion générale de la thèse.
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Chapitre 1. Les représentations et vécus des
enseignants et des directeurs d’établissements
sur l’implantation de la GAR dans le système
éducatif du Québec
Le premier chapitre porte sur la problématique de l’implantation des réformes en éducation en général et les représentations et vécus des acteurs de l’implantation de la GAR dans les écoles primaires et secondaires du Québec en particulier. Les opinions et les perceptions des enseignants et des directeurs d’établissement sur la pertinence de la GAR et la nature de ses effets sur la réussite des élèves sont regardées plus spécifiquement. Ce chapitre reprend les principales connaissances issues de la littérature scientifique et officielle dans le but de mieux cerner la question de la place des acteurs scolaires dans la réforme ayant permis l’implantation de la GAR dans le système éducatif. Pour les besoins de l’analyse, les étapes précédant l’implantation de la GAR ont été évoquées de même que les changements sur le pilotage et les conditions de travail des acteurs. Les perceptions connues des enseignants et des directeurs d’établissement s’ouvrent sur les questions que suscite la faible connaissance des représentations et du vécu des acteurs opérationnels sur la GAR et ses effets. Les objectifs de recherche en lien avec ces questions ainsi que la pertinence de la recherche envisagée vont clore cette partie.
1.1. La réforme du système éducatif des années 90 : la démocratisation de la réussite
Avec l’atteinte des objectifs d’accessibilité de l’éducation pour tous du Rapport Parent dès 1988 (Rocher, 2004), d’autres problématiques émergentes vont prendre place dans le débat sur l’école. En effet, la réforme des années 90, issue des États généraux sur l’éducation (ÉGÉ), émane de la faiblesse des performances de l’école, notamment l’échec et le décrochage scolaire (Deniger, 2012; Doray et al., 2011) dans un contexte international où l’accent était
6 mis sur la qualité de l’éducation (Teodoro, 2007). Durant cette période où le système éducatif fait l’objet de nombreuses critiques, des études montrent que le taux de décrochage est en croissance depuis 1983 et qu’il atteint 36% en 1991 (Tondreau et Robert, 2011).
Le concept d’échec scolaire est intimement lié à celui de réussite scolaire. En effet, la réussite scolaire détermine ou permet la progression des apprenants et l’acquisition des avantages sociaux et professionnels donnés par le diplôme. La réussite scolaire est ainsi une préoccupation importante dans la société d’autant plus que la demande de justice sociale est forte dans l’opinion publique. Au même moment, les outils statistiques se développent et sont utilisés pour mesurer les performances des politiques publiques. Le ralentissement et la crise économique des années 80 avec leurs conséquences sur l’emploi redonnent de l’importance au capital social (diplôme) dans l’insertion professionnelle des jeunes. Dès lors, les taux élevés de décrochage scolaire sont dénoncés unanimement par les acteurs de la société. La décision du MEQ de relever le niveau de passage au secondaire de 50 à 60% sera à l’origine d’une controverse qui attribuera l’accroissement du décrochage à cette mesure, qui répond pourtant à un objectif de qualité (Maroy et al., 2013).
Les enseignants prendront même des initiatives pour lutter contre l’échec scolaire. Ce fut le cas de la Centrale de l’Enseignement du Québec (CEQ)1, qui mène une vaste campagne de sensibilisation dans toutes les régions du Québec (publiée sous le titre « Réussir l’école, réussir à l’école » CEQ, 1991) dans l’optique de faire des propositions pour lutter contre le décrochage (Tondreau et Robert, 2011, p. 104).
Deniger évoque pour sa part l’importance donnée au problème du décrochage scolaire qui oblige la société civile et l’État à agir (Deniger, 2012, p. 71). Le décrochage scolaire est ainsi devenu un élément majeur orientant l’action du MEQ (Doray et al., 2011, p. 207). Le plan d’action ministérielle « Chacun ses devoirs »
7 de 1992 est orienté vers la lutte contre le décrochage scolaire dans la continuité des objectifs de diplomation de 80 % des jeunes du secondaire. L’auteur évoque les besoins de qualification pour l’économie comme un des moteurs de ces initiatives politiques.
Pour Bernatchez (2011), la seconde réforme majeure, « consécutive aux États généraux sur l’éducation (1995-1996), vise la réussite éducative du plus grand nombre. » Le rapport des ÉGÉ recommandait d’agir sur les leviers pédagogiques et organisationnels pour implanter les changements qui permettraient au système éducatif québécois d’atteindre les finalités (instruire, qualifier et socialiser) qui lui sont fixées (ÉGÉ, 1997). Pour l’atteinte de ces finalités, le rapport identifiait dix chantiers prioritaires dont deux concernaient directement les acteurs du système éducatif. Il s’agit de « soutenir les principaux acteurs en vue de la réussite éducative » et de « redistribuer les pouvoirs pour renforcer le pôle local et l'ouverture à la communauté » (Ibid.). Sur la base du rapport des ÉGÉ, le Gouvernement mettra en place un plan d’action ministériel intitulé « Prendre le virage du succès » (MEQ, 1997). Ce dernier comportait sept lignes d’action qui reprenaient selon Marois (2007, cité par Maroy et al., 2013) essentiellement les propositions du rapport final des états généraux de l’éducation qui étaient tous liés à la finalité de la « réussite », une question centrale des états généraux. Le rapport des ÉGÉ (1997) met aussi de l’avant « que le fait de fixer des objectifs clairs à chaque ordre d’enseignement en matière d’accès et de diplomation est une avenue intéressante ». Pour Doray et al. (2011, p. 211), la statistique devient un « outil de suivi de l’action publique°». Le renouveau pédagogique et la GAR seront les politiques éducatives mises en place par le MEQ pour réformer le système éducatif dans l’optique de le rendre plus performant et plus compétitif.
La réforme pédagogique issue des ÉGÉ sera lancée en 1997 par la ministre Pauline Marois, à travers le programme intitulé « L’École, tout un programme : énoncé de politique éducative (1997) ». Avec cette réforme, «°le paradigme de l’apprentissage tend à surclasser le paradigme de l’enseignement, afin que le savoir « construit » par les élèves puisse leur être utile pour agir sur le monde »
8 (Bernatchez, 2011). Cette réforme aussi appelée « Renouveau pédagogique » est ainsi à la fois une réforme curriculaire et une réforme de l’approche pédagogique dorénavant orientée vers une « approche par compétence », avec une visée de réussite pour tous (Kamanzi, Riopel et Lessard, 2007). Pour Bernatchez, l’approche par compétence concerne aussi bien les apprentissages des élèves que les activités des personnels scolaires (Bernatchez, 2011). Pour ces derniers, le gouvernement québécois propose deux référentiels de compétences, l’un pour baliser la profession enseignante (MEQ, 2001) et l’autre pour la profession des directeurs d’établissement (Bernatchez, 2011; MELS, 2008).
L’obligation de résultat renvoie au choix organisationnel jugé pertinent pour atteindre les finalités proposées par les États généraux. Dans le souci de poursuivre ses visées sur l'efficacité et l'amélioration des services qu'il offre à la population, le secteur éducatif va l'adopter comme tout autre secteur de l'administration publique. C'est dans ce contexte d'ailleurs que Lessard (2004), dira que l’obligation de résultat est associée à une logique de planification «°quantitative°» et à une demande de transparence, « suite logique » de la montée de la logique d’évaluation institutionnelle apparue dans les années 90. L’obligation de résultat est ainsi associée à une logique d’organisation plutôt que d’institution, à une logique d’efficacité instrumentale qui « charrie un cortège de "concepts" et d’outils plus fréquemment utilisés en management qu’en éducation […] Il y a toute une rhétorique managériale à l’œuvre ici, de même qu’un langage de performance et de contrainte de rendement » (Lessard, 2004, p. 23). Pour Maroy et al. (2013), « la GAR est une politique qui vise à infléchir de manière substantielle les modes de régulation institutionnels au sein du système éducatif ». La section suivante présentera les différentes phases de la mise en place de la politique de GAR qui est l’objet de la présente recherche.
1.2. L’Implantation de la GAR dans le système éducatif québécois
L’implantation de la GAR dans le système éducatif québécois sera abordée à travers quatre questions classiques dans l’analyse des politiques publiques
9 (Bardach, 2009; Muller, 1990; Pal, 1992; Bernier, 2010; Lemieux, 2009). D’abord, quelles sont les principales réformes qui ont contribué à l’émergence de la politique de GAR dans le système éducatif québécois? Ensuite, comment la politique de GAR pour l’enseignement primaire et secondaire a été formulée? Également, quels changements l’implantation de la politique de GAR a-t-elle entraînés dans le pilotage du système éducatif et les conditions de travail des enseignants et des directeurs d’établissement? Enfin, quelles participations, représentations ou vécus les enseignants et les directeurs d’établissement ont-ils fait ou doivent-ils avoir des changements implantés?
1.2.1. Émergence de la GAR dans le système éducatif québécois
Comme vu précédemment, de nombreux changements dans la gestion du système éducatif québécois ont eu lieu entre 1980 et 2000 pour répondre aux enjeux de qualité et de réussite des élèves. Ces changements, même s’ils ne peuvent être considérés comme des causes ou des composantes directes de la politique de GAR, restent néanmoins incontournables pour comprendre ses mécanismes d’implantation et son contenu formel. Pour Maroy et al. (2013), ces changements peuvent se résumer dans quatre processus :
« Un changement normatif de la conception de la justice scolaire, sous-tendant les finalités des politiques scolaires : on passe d’une “égalité des chances d’accès” […] à une visée de “réussite de tous”, en fin de scolarité secondaire » (p. 33);
«°Montée de logiques de concurrence et de choix scolaire dans le système, couplée à une diversification de l’offre éducative, logique qui se justifie au nom d’une recherche de la “qualité” du système éducatif et de la réponse aux besoins de ses usagers et de la société » (p. 33);
« La recherche d’un équilibrage entre “centralisation et décentralisation” dans les structures de pouvoir, la répartition des compétences et ressources au sein du système québécois » (p. 33) et
10 « La montée d’un outillage statistique de plus en plus dense qui prend place dès les années 90 et qui accompagne une planification stratégique ciblée et chiffrée. Ce processus participe de la montée d’un “gouvernement par les nombres” (Rose, 1991; Ozga, 2009; Felouzis et Hanhart, 2011), qui préfigure et va se renforcer avec la mise en place ultérieure de la GAR » (Maroy et al., 2013, p. 33).
Maroy et al., évoquent également des formes de couplage entre ces quatre processus. Ils affirment que « le développement de la GAR s’est appuyé et a couplé ces changements relativement autonomes, de manière singulière » (Maroy et al., 2013, p. 34). L’émergence de la GAR en éducation n’est donc pas le seul fait de la Loi 82 qui institue la GAR dans l’administration publique. Elle est aussi le produit de plusieurs changements dans la conception de la justice scolaire (réussite pour tous), le développement de la concurrence entre les écoles dû à la liberté de choix accordée aux parents, à la recherche d’un équilibre entre centralisation et décentralisation (développement parallèle autonomie et évaluation) et la montée du gouvernement par les nombres. La section suivante présente le processus de formulation de la GAR à travers les PL 124, 88 et 105.
1.2.2. La formulation de la politique de GAR en éducation
À la suite de l’adoption de la Loi 82 (2000) qui met en place la GAR dans l’administration publique québécoise, le MELS va, à l’image des autres ministères et organismes se doter d’un plan stratégique (2000-2003). Il s’agit d’« une volonté gouvernementale d’amélioration des services publics par des mesures de plus grande efficience et efficacité, de meilleurs contrôles des dépenses, un plus grand engagement et une plus grande responsabilisation des employés de l’administration publique » (Lusignan et Pelletier, 2009, p. 28). Le MELS travaillera sur les PL 124, 88 et 105 qui vont préciser les mécanismes et les moyens de l’implantation de la GAR dans le réseau des commissions scolaires (CS) et des établissements.
11
1.2.2.1. La Projet de loi 124 (2002) ou l’autonomie dans la planification stratégique
La GAR en éducation connaîtra sa première formalisation législative avec le PL 124 voté en 2002. De nombreux chercheurs comme Bernatchez (2011) y voient l’influence du nouveau management public. En effet, le PL 124 a introduit la planification stratégique et l’imputabilité sur la mise en œuvre des projets pour les CS et les écoles. Ainsi, chaque CS devait se doter d’un plan stratégique dans lequel elle décline les orientations qui lui permettent de prendre en charge la réussite du plus grand nombre et rendre compte de sa mise en œuvre. Chaque école devait également se doter d’un plan de réussite dans lequel sont identifiés les voies et les moyens pour mettre en œuvre leur projet éducatif. C’est le PL 124 qui a rendu « obligatoire l’application de la GAR aux ordres d’enseignement primaire et secondaire » (Dembélé et al., 2013, p. 97). Maroy et al. (2013) font remarquer qu’à la suite des positions des acteurs de la société civile et des professionnels lors des débats précédant l’adoption du PL 124, ces documents de planification ne seront pas arrimés à celui du ministère pour préserver l’autonomie des échelons intermédiaires et inférieurs. Pour Maroy et al. (2013),
Dans le projet sanctionné, l’accent est mis sur les " moyens " qui passent à l’avant-plan, alors que la notion d’" objectifs à atteindre " disparaît – par exemple le plan de réussite comporte les moyens à prendre en fonction des orientations et des objectifs du projet éducatif (LIP, art. 37.1). La reddition de comptes ne porte plus sur les résultats obtenus en regard des objectifs fixés, mais sur la réalisation du plan de réussite (p.°50).
Maroy et al. (2013) font aussi remarquer que les positions des acteurs étaient relativement homogènes dans les forums et les débats entourant le PL 124, du moins sur la question de la démocratie scolaire qui s’exprimait par l’intermédiaire de l’autonomie des échelons inférieurs par rapport au MELS.
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Tableau 1. Le plan stratégique des CS et le plan de réussite des établissements selon la LIP du Québec (adapté de Brassard et al., 2013)
Plan stratégique (CS) Projet éducatif et plan de réussite (Établissement)
Le plan stratégique quinquennal de la CS découle des orientations et objectifs prescrits par le MELS dans sa propre planification
La Loi prescrit les éléments qu’il doit comporter (LIP, art. 209.1) et qui sont, à peu de choses près, ceux prescrits par la Loi de l’administration publique (LAP) :
1) le contexte de la CS, notamment les besoins des établissements, ainsi que les caractéristiques et les attentes du milieu
2) les principaux enjeux auxquels elle fait face, entre autres en matière de réussite, qui tiennent compte des indicateurs nationaux établis par le ministre en vertu de l’article 459.1
3) les orientations stratégiques et les objectifs qui tiennent compte de ceux établis dans le plan du MÉLS ainsi que des autres orientations
ministérielles, des buts et des objectifs mesurables déterminés par le ministre en fonction de la situation de chaque CS
4) les axes d’intervention retenus pour parvenir à l’atteinte des objectifs
5) les résultats visés au terme de la période couverte 6) les modes d’évaluation de l’atteinte des objectifs
Le projet éducatif est généralement déployé sur une période de cinq ans. Chaque année, un plan de réussite reprendra un ou plusieurs objectifs pour lesquels sont énumérés les moyens de réalisation, les ressources ainsi que les outils d’évaluation. Le plan de réussite de l’école est établi en tenant compte du plan stratégique de la commission scolaire et comporte (LIP, art. 37.1) :
1) les moyens à prendre en fonction des orientations et des objectifs du projet éducatif notamment les modalités relatives à l’encadrement des élèves 2) les modes d’évaluation de la réalisation du plan de
réussite
Projet éducatif et plan de réussite constituent les deux volets d’un même ensemble qui, à l’échelon de l’établissement, correspond au plan stratégique de la CS dont il doit tenir compte.
En termes de reddition de comptes, la CS informe la population de son territoire des services qu’elle offre et lui rend compte de leur qualité.
La CS prépare un rapport annuel qui rend compte à la population de son territoire de la réalisation de son plan stratégique. Ce rapport rend compte également au ministre des résultats obtenus en fonction des orientations et des objectifs du plan stratégique établi par le ministère de l’Éducation (LIP, art. 220).
Le conseil d’établissement informe annuellement les parents ainsi que la communauté que dessert l’école des services qu’elle offre et leur rend compte de leur qualité.
Il rend public le projet éducatif et le plan de réussite de l’école.
Il rend compte annuellement de l’évaluation de la réalisation du plan de réussite (LIP, art. 83).
1.2.2.2. Le Projet de loi 88 (2008) ou la contractualisation et l’alignement stratégique comme outil de régulation
Le deuxième moment fort de la formulation de la GAR en éducation a été le PL 88, voté en 2008. Ce projet de loi vient renforcer l’implantation de la GAR en
13 introduisant la contractualisation, l’imputabilité sur les résultats et l’alignement stratégique. En effet, il oblige les CS à parapher des conventions de partenariat (CP) avec le MELS et les établissements scolaires à signer des conventions de gestion et de réussite éducative (CGRÉ) avec les CS. Ces conventions précisent les orientations et les moyens choisis par ces institutions pour atteindre la visée de la réussite du plus grand nombre (Brassard et al., 2013) retenue comme enjeu majeur dans les ÉGÉ.
Le PL 88 reviendra sur l’autonomie accordée aux paliers inférieurs par le PL 124. Ainsi, les plans stratégiques des CS et les CGRÉ des écoles seront désormais arrimés au plan stratégique du MELS. Ce dernier peut en plus définir des orientations nationales et des priorités spécifiques pour n’importe quelle CS. Aussi, les écoles qui avaient obtenu avec le PL 124 que le projet éducatif ne soit pas arrimé au plan stratégique de la CS se voient obligées de s’y conformer désormais. C’est ce qui fait dire à Maroy et al. (2013) qu’avec le PL 88, l’autonomie au profit des CS est accrue alors que la centralisation sur les écoles est accentuée. L’une des hypothèses explicatives évoquées par ces auteurs est la plus grande divergence des acteurs dans les débats autour du PL 88. En effet, le consensus sur l’importance majeure de la démocratie scolaire ne prévaudra pas pour le lieu où elle devait se matérialiser. Contrairement à 2002, les acteurs choisiront la commission scolaire comme lieu de réaffirmation de la démocratie scolaire. La confirmation de l’élection du président de la CS, l’augmentation du nombre de commissaires parents et la possibilité de coopter des commissaires issus de la société civile sont des exemples (Maroy et al., 2013) qui illustrent ce choix.
Enfin, le PL 88 va concrétiser l’orientation et la responsabilité des résultats. Ainsi, contrairement au PL 124 qui faisait porter la reddition des comptes sur la mise en œuvre des projets, le PL 88 impose aux commissions scolaires et aux écoles de rendre compte des résultats obtenus par rapport aux objectifs mesurables définis dans les conventions. Cette reddition de comptes se fait aussi bien à un niveau vertical (MELS et CS) qu’à un niveau horizontal (parents et communauté éducative). Cette dernière disposition répond à une volonté de trouver un équilibre
14 entre la centralisation et la décentralisation. Elle est aussi un signe de l’hybridation engendrée par la superposition des règles bureaucratiques et des mécanismes de GAR (Maroy, 2008).
Tableau 2. La convention de partenariat et la convention de gestion et de réussite éducative selon la LIP du Québec (adapté de Brassard et al., 2013)
La convention de partenariat (Ministre – CS) La CGRÉ (CS – directeur d’établissement)
Vise à assurer la mise en œuvre du plan stratégique de
la CS (LIP, art. 459.3, 1er alinéa) Vise à assurer l’atteinte des buts fixés et objectifs mesurables prévus à la convention de partenariat conclue entre la commission scolaire et le ministre (LIP, art. 209.2, 1er alin.)
Est établie en tenant compte du plan de réussite de l’établissement et de sa situation particulière (LIP, art. 209.2, 3e alin.)
Porte notamment sur :
les modalités de la contribution de la CS à l’atteinte des priorités établies (orientations ministérielles, buts fixés et des objectifs mesurables) par le ministre en fonction de la situation de chaque CS
les moyens que la CS entend prendre pour assurer l’atteinte des objectifs spécifiques de son plan stratégique
les mécanismes de suivi et de reddition de comptes que la CS met en place (LIP, art. 459)
Porte notamment sur :
les modalités de la contribution de l’établissement les ressources que la CS alloue spécifiquement à l’établissement pour lui permettre d’atteindre les buts fixés et objectifs mesurables prévus les mesures de soutien et d’accompagnement
mises à la disposition de l’établissement les mesures de suivi et de reddition de comptes
mises en place par l’établissement (LIP, art.209.2, 3e alin.)
Le ministre évalue les résultats de la mise en œuvre du plan stratégique de la CS selon la périodicité qu’il détermine.
Si les résultats visés tels que contenus dans la convention ne sont pas atteints, le ministre et la CS conviennent des correctifs à apporter pour l’atteinte de ces résultats.
Si, malgré tout, le ministre estime peu probable l’atteinte des résultats attendus, il peut prescrire toutes mesures additionnelles à mettre en place dans les délais que le ministre détermine. (LIP, art. 459.4)
Est convenue annuellement par la commission scolaire et le directeur de chacun de ses établissements (LIP, art. 209.2, 1er alin.)
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1.2.2.3. Le projet de loi 105 (2016) ou la simplification de la mise en œuvre de la GAR
Le troisième temps fort de la formulation de la GAR en éducation est le projet de loi 105 (2016) qui d’une part, simplifie les conditions d’implantation de la GAR, et d’autre part, renforce la centralisation et le contrôle des paliers supérieurs sur les paliers inférieurs (CS et établissements). On note dans le préambule que les principaux aspects de cette loi sont :
L’accroissement de la participation des directeurs d’écoles dans la répartition des ressources de la commission scolaire (comité de répartition des ressources);
Le principe de subsidiarité envers les établissements scolaires que doit appliquer la commission scolaire dans la mise en œuvre de sa mission; La simplification du processus de planification et de reddition des comptes
dans les établissements et la CS dont chacun dispose maintenant d’un seul document de planification : le plan d’engagement vers la réussite pour la CS et le projet éducatif pour l’établissement scolaire;
Le renforcement du contrôle et de l’évaluation des CS et des établissements conséquences de l’accroissement du pouvoir du ministre qui peut émettre des directives à l’égard des CS;
La consolidation de l’alignement stratégique avec l’harmonisation descendante des périodes de planification qui s’ajoute à l’arrimage au document de planification de l’échelon supérieur (MELS-CS-établissements).
16
Tableau 3. Le plan d’engagement vers la réussite et le projet éducatif selon la LIP du Québec
Le plan d’engagement vers la réussite (CS) Le projet éducatif (établissement scolaire)
Remplace le PS et la convention de partenariat et contient des indicateurs et une déclaration de qualité de service (LIP, art. 74.1).
Est établie en cohérence avec les orientations stratégiques et les objectifs et la période de validité du plan stratégique du ministère et répondre aux attentes signifiées par le ministre (LIP, art. 209.1).
Vise à assurer la mise en œuvre des orientations propres à l’établissement et l’atteinte des objectifs pour améliorer la réussite scolaire (LIP, art. 37).
Est établie en cohérence avec les objectifs et les orientations du plan d’engagement vers la réussite de la CS (LIP, art. 37) dont il épouse la période de validité (LIP, art. 37.1)
Porte notamment sur :
le contexte dans lequel elle évolue, notamment les besoins de ses écoles et de ses centres, les principaux enjeux auxquels elle est confrontée ainsi que les caractéristiques et les attentes du milieu qu’elle dessert
les orientations et les objectifs retenus
les cibles visées au terme de la période couverte par le plan
les indicateurs, notamment nationaux, utilisés pour mesurer l’atteinte des objectifs et cibles visés une déclaration contenant ses objectifs quant au
niveau des services offerts et quant à leur qualité tout autre élément déterminé par le ministre
(LIP, art. 209.1)
Porte notamment sur :
le contexte dans lequel il [l’établissement] évolue et les principaux enjeux auxquels il
[l’établissement] est confronté, notamment en matière de réussite scolaire
les orientations propres à l’école et les objectifs retenus pour améliorer la réussite des élèves les cibles visées au terme de la période couverte
par le projet éducatif
les indicateurs utilisés pour mesurer l’atteinte des objectifs et des cibles visés
la périodicité de l’évaluation du projet éducatif déterminée en collaboration avec la commission scolaire (LIP, art. 37)
La commission scolaire doit s’assurer de la cohérence des orientations et des objectifs retenus dans les projets éducatifs de ses établissements avec son plan
d’engagement vers la réussite et du respect, le cas échéant, des modalités prescrites par le ministre en application du premier alinéa de l’article 459.3 (LIP, art. 209.2)
L’établissement rend public et communique aux parents et aux membres du personnel le projet éducatif et son évaluation dont la périodicité est convenue avec la CS (LIP, art. 75)
La GAR en éducation, préparée et orientée par les réformes des années 1980 et 1990, a été formulée de manière progressive dans les années 2000 avec des outils législatifs. En effet, les PL 124, 88 et 105 ont permis la mise en place des « outils de gestion (plans stratégiques) ou de régulation (outils de contractualisation, d’alignement stratégique et de reddition de comptes, indicateurs de suivi) » qui doivent contribuer à aligner les objectifs et le fonctionnement des différents paliers du système éducatif avec une focalisation sur les résultats « à viser aux différents niveaux d’action du système » (Maroy et
17 al., 2013, p. 1). Pour Maroy, « il s’agit là d’une version québécoise d’une obligation de résultat (Lessard et Meirieu, 2004) où de nouveaux modes de régulation se superposent à des régulations existantes de nature bureaucratique ou professionnelle » (Maroy, 2008, cité par Maroy et al., 2013, p. 33). Le jeu de pouvoir entre les acteurs lors de la formulation du projet de loi 124 a été favorable aux acteurs autres que l’État qui ont ainsi pu faire modifier le projet de loi déposé par le MEQ. Leur union faisant défaut lors du processus de formulation du PL 88, c’est l’État qui arrivera à imposer la contractualisation et l’alignement stratégique (Maroy et al., 2013). La recentralisation réussie avec le PL 88 sera consolidée avec le PL 105. La section suivante présente la phase de la mise en œuvre de la GAR dans les établissements.
1.3. Les effets de l’implantation de la GAR
La mise en œuvre de la GAR entraîne des changements majeurs concernant le pilotage et la régulation, mais également d’autres portant sur la responsabilité et les pratiques des acteurs du système éducatif. Les sections suivantes présentent les changements induits, les représentations et le vécu qu’en ont les enseignants et les directeurs d’établissement.
1.3.1. Les changements portant sur le pilotage du système éducatif
Les orientations et les outils mis en place avec les PL 124 et 88 ont permis de reconfigurer le pilotage du système éducatif autour de la planification stratégique (centralisation) et de la contractualisation (l’imputabilité, la reddition des comptes). Selon Brassard (2013, p. 144), « la GAR repose sur deux mécanismes, la planification stratégique et la contractualisation, le second venant contribuer à cibler plus précisément les résultats recherchés et mettant l’accent sur leur atteinte. » Le projet de loi 88 consacre le retour à un contrôle fort des institutions du réseau scolaire à travers la planification descendante et la contractualisation. Il s'agit alors pour certains auteurs d'un « dispositif d'alignement stratégique, une approche “top-down” qui suppose un ordre chronologique d'entrée en scène des
18 différents acteurs impliqués : le MELS, la commission scolaire et l'établissement » (Brassard et al., 2013). Cette normalisation permet au MELS d'orienter et de contrôler davantage les priorités des CS et des établissements aux dépens de la décentralisation et de l’autonomie. De nombreux auteurs n'approuvent pas ce contrôle. C'est le cas, par exemple, de Collerette (2010) pour qui le maintien d’une mentalité de contrôle sur les moyens et les processus, ou l’uniformisation des moyens et des processus constituent des freins à l’implantation effective de la GAR.
Cette approche d’alignement stratégique pose également la question de la cohérence des réformes si l’on considère que le PL 88 consacre une recentralisation des pouvoirs (Maroy et al., 2013) alors que dans les années 90 les réformes étaient orientées vers la décentralisation des pouvoirs et l’autonomie des établissements scolaires et des acteurs (Levasseur, 2006). À ce propos, l’article 74 de la Loi sur l’instruction publique (LIP) donne au conseil d’établissement la responsabilité de déterminer les orientations et les objectifs de l’école. Cette orientation avait été confirmée par le PL 124 qui donnait aux commissions scolaires et aux écoles l’indépendance dans leur planification stratégique. Le dispositif d’alignement stratégique se matérialise dans la mise en œuvre à travers la contractualisation.
La contractualisation permet de formaliser la responsabilité administrative des CS et des écoles envers l’échelon supérieur. En effet, l’évaluation de la performance des acteurs passe par la définition d’objectifs mesurables et l’identification d’indicateurs de performance et de cibles qui feront l’objet de mesures obtenues à l’aide des outils d’évaluation ministérielle. Lessard, Kamanzi et Larochelle (2008, p. 94) notent que « ces politiques se sont matérialisées par des indicateurs de performance, d’efficacité et de réussite ». Ainsi, les CP et les CGRÉ permettent de définir explicitement les résultats sur lesquels les acteurs s’engagent. À ce propos, Tavenas (2003) pose le problème de la sélection des indicateurs qui souvent seraient plutôt choisis davantage pour leur disponibilité que pour leur pertinence. Pour Larouche (2011), la contractualisation pose de nombreuses
19 questions dont celles de la responsabilité du suivi, de la régulation, de l’arbitrage des différends, de l’autonomie des établissements et des acteurs, dans le cadre de la mise en œuvre des conventions. Ces documents contractuels servent également de support à l’évaluation et à la reddition de comptes.
Le pilotage du système éducatif a donc connu un changement important aussi bien dans ses orientations que dans ses mécanismes et ses outils de gestion et de régulation. On se situe dans une forme d’hybridation entre une régulation « horizontale » et une régulation « verticale » (Lessard, 2006). Cependant, la politique de la GAR semble faire primer la « logique de régulation et de reddition de comptes verticale » sur la logique « horizontale » (Maroy et al., 2013). Le PL 105 (2016) confirme cette orientation en renforçant le pouvoir du ministre et des CS et en consolidant l’alignement stratégique. En revanche, il simplifie les modalités de mise en œuvre avec le document unique (Plan d’engagement vers la réussite pour le CS et le projet éducatif pour les établissements) qui fusionne les contenus des nombreux documents en vigueur précédemment. Ces changements dans la gestion et le pilotage ne sont pas sans effets sur les conditions de travail et les pratiques des enseignants et des directeurs d’établissement qui sont appelés à s’approprier les outils et la culture de la GAR pour son application (Annan, 2011; Robinson, 2011).
1.3.2. Les changements impactés sur les conditions de travail des enseignants et des directeurs d’établissement
Les changements évoqués précédemment concernant le pilotage et la régulation du système éducatif entraînent des modifications dans les conditions de travail des enseignants et des gestionnaires. D’abord, l’intensification du travail des enseignants et des gestionnaires notée, découlerait de l’objectif d’atteindre l’efficience présent dans les politiques de GAR. Lessard, et al., 2008, p. 94) relèvent qu’« en resserrant le financement de l’éducation à des fins d’efficience et non d’équité, elles ont propagé le discours du “faire plus avec moins” et valorisé une approche de l’administration inspirée du secteur privé (“New Public
20 Management”). » Cette intensification du travail scolaire varie par rapport à la fonction, aux types de tâches réalisées et au vécu des différents acteurs. Ainsi, les directeurs ressentent plus fortement que les enseignants l’intensification de leur tâche (Lessard, et al., 2008, p. 103). En effet, les directeurs (gestionnaires) se trouvent mieux valorisés et adhèrent donc davantage aux nouvelles pratiques prescrites alors que les enseignants perçoivent plutôt une dévalorisation (plus de travail et d’évaluation) et seraient donc plutôt réticents face aux politiques de GAR. Malgré ces vécus différents de l’intensification du travail, aussi bien les enseignants que les gestionnaires ont modifié leurs pratiques (Lessard, et al., 2008).
Par ailleurs, il se développe de nouvelles formes de relations de travail comme l’imputabilité et la collaboration (Lessard et al., 2009). Pour les enseignants, la reddition de comptes accrue serait porteuse de plus d’autonomie, mais également de plus de contrôle (Veltz, 1999, cité par Lessard, et al., 2008).
Dans le même ordre d’idées Baluteau (2009/2, p. 172) affirme que le travail des directeurs d’établissement repose sur une variabilité des régimes d’action, même s’ils sont censés s’inscrire dans le management participatif. Baluteau (2009/2, p. 172) identifie ainsi trois régimes d’action qui sont :
L’incitation quand il faut convaincre (faire adhérer, problématiser, informer et évaluer, décider collectivement, etc.);
L’imposition quand il faut commander (commander, s’opposer, agir seul, négocier, etc.); et
L’accompagnement quand il faut soutenir (stimuler, encourager, faciliter, etc.).
Pour Spillane et Anderson (2013) « les relations entre les orientations gouvernementales et les pratiques pédagogiques » ont connu un changement dans la mesure où « enseignants et dirigeants scolaires se réfèrent à la politique
21 lors de prises de décisions sur l’enseignement », cependant les effets des politiques sur les pratiques restent encore faibles dans les écoles aux États-Unis.
Aux États-Unis la loi No Child Left Behind présente l’avantage de mettre en avant les questions de justice sociale et d’équité, cependant elle vient avec des méthodes qui favorisent le stress et les risques de réponses rigides au niveau des acteurs (Daly, 2009). Pour ce dernier, les menaces et les réponses rigides tendent à contraindre la prise de décisions accroissant ainsi le stress et limitant les options et le flot des informations (Daly, 2009). Pour « atténuer les effets organisationnels de la menace perçue », Daly (2009) propose la confiance et le leadership participatif et inclusif qui prédisent selon les résultats de son étude de moindres niveaux de réponses rigides aux menaces chez les administrateurs et les enseignants. Pour lui, la confiance peut favoriser des initiatives des acteurs allant dans le sens de la « construction de la capacité organisationnelle » (Daly, 2009). Dans le même sens, Allodi et Fishbein reconnaissent que le travail enseignant a connu une plus grande bureaucratisation avec les politiques de GAR : « A core element of NPM is the assessment of individual and organisational performance through standards, indicators, measurement and control systems. These tendencies affect the work of teachers, with increased formalisation and more bureaucratic routines » (Allodi, Fishbein, 2009, p. 377).
Il ressort que les changements introduits par la mise en œuvre de la politique de GAR en éducation sur le pilotage du système et les conditions de travail des acteurs sont de nature contraignante (Allodi, Fishbein, 2009; Daly, 2009; Lessard, et al., 2008, 2009) et nécessitent une réelle adaptation et une appropriation de la part des acteurs individuels. Le passage de l’évaluation des moyens à celui des résultats, la recentralisation après le mouvement de décentralisation, la contractualisation et le développement de l’évaluation externe sont des changements majeurs qui appellent un changement de culture. Pourtant, cette dimension semble avoir été négligée dans l’implantation de la GAR (Emery, 2005). La légitimité et la pertinence des changements sont également remises en question par de nombreux acteurs qui peinent encore à s’adapter à leur
