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POLITI QUE 94 | m ars-avril 2016U
ne politique n’est p as fo rc ém en t « pr oa ctiv e » . Ell e pe u au ss i êt re « réa ctiv e ». L’ab -sen ce d’un e po -litique en ce qui con cern e l’a d-mission et le recrutem en t de tr a-vaill eur s et l’immigr ation de tr a-vaill eur s non eur opéen s est en soi un e politique 1 . Classiquem en t, on peut con -sidér er que la gestion des phé -no m èn es m ig ra to ire s co nt in ue à se jo ue r es se nt ie lle m en t su r deux ver san ts : la régulation de l’a dmission sur le territ oir e et au séj our , d’un e part, et l’in tégr ation au sein des sociétés de destina -tion, d’autr e part. Dan s le ca dr e de cette con tribution, notr e in té -rêt porte dav an ta ge sur le pr emier vol et de la politique migr at oir e, à savoir la politique d’immigr
ation. En re visitan t les év olution s légis -lativ es et régl em en tair es que cette politique a conn ues au cour s des deux dernièr es décennies , nou s ten ter on s d’id en tifier les fa cteur s de con tin uité et de chan gem en t au sein d e ces politiques . « NOUS VOULO NS DE S TRA VAILLEURS PRODUCTIFS » En Bel gique comm e aill eur s en Eur ope , un e appr och e essen tiel -lem en t utilitariste présid e depuis sa naissan ce à l’élabor ation de la politique d’immigr ation. Il s’a git 1 Cepen dan t, il faut aussi reconn aitr e qu’un e politique de gesti on de l’immi gr ati on s’éten d au delà de la questi on du recrutem en t et de l’ad missi on. Par ailleurs , s’il n’e xiste pas de politique relative à l’en trée des tr avail -leurs non eur opéen s, il existe en revan ch e un en semble de norm es du droit de l’U ni on eur opéenn e qui réglen t les en trées et sorti es des tr availleurs eur opéen s d’un État m embr e à l’autr e. d’un fa cteur de con tin uité cen tr al dan s la gestion de l’immigr ation en Bel gique . L ’immigr ation se ju s-tifie et est légitim e si – et seul e-m en t si – les migr an ts rapporten t plu s qu’il s ne coûten t à l’écon o-mie et à la société. Cette appr och e av ait présidé au recrutem en t des tr av aill eur s italien s dès 1947 ain si qu’au recrutem en t d es tr av aill eur s tur cs et mar ocain s dan s les an -nées 60 via l’ouv ertur e de bu -reaux de recrutem en ts par la Fé -dér ation des charbonna ges (F ed e-char) en Tur quie et au Mar oc . Les m ig ra nt s ét aie nt ex clu siv em en t perçu s comm e un e for ce de tr av ail m obilisabl e à faibl e coût en fon c-tion des besoin s conj on ctur el s du sy stèm e in du striel dan s les décen -nies d’après-guerr e. À l’époque , il est don c in sen sé d’êtr e à la fois im m ig ré et ch ôm eu r. L’im m ig ré ne peut-êtr e qu’un tr av aill eur pr o-du ctif. S’il cesse de l’êtr e, les rai -son s d’êtr e de sa présen ce tempo -rair e dan s l e pay s dispar aissen t. Or , av ec l’essouffl em en t du m o-dèl e in du striel dès la secon de par -tie des années 1960, le chôma ge va glo ba le m en t au gm en te r. Le m on de écon omique et politique en vien t à dr esser le con stat sui -van t : les tr av aill eur s immigrés son t de m oin s en m oin s des fa c-teur s de dév el oppem en t et de pr o-fit écon omique et de plu s en plu s des coût s pour l’écon omie et la société bel ge . Leur présen ce ne tr ouv e plu s de ju stification éco -nomique évid en te . De mêm e, le re cr ut eme nt de no uve au x tra -vaill eur s immigrés à l’étr an ger n’a plu s de raison écon omique d’êtr e pour suivi. C’est dan s ce con te xte qu’il ser a officiell em en t décidé en 1973, lor s du pr emier ch oc pétr o-lier qui va accélér er la crise éco -nomique , de m ettr e un term e à toute nouv ell e immigr ation à des fin s pr emièr es de tr av ail. En réa -lité, la mêm e appr och e utilita -riste de l’immigr ation a présidé à l’époque in du striell e tan t à la fer -m etur e qu’à l’ouv ertur e du pay s en matièr e de recrutem en t de tr a-vaill eur s immigrés . Il n’est guèr e surpr enan t qu’à cette époque la po lit iq ue d’i m m ig ra tio n ne so it form ell em en t qu’un appen dice de la politique d e l’empl oi. L’arrêt officiel de toute nouv ell e im m ig ra tio n de tra va il m arq ue l’essor de la doctrin e de l’immi -gr ation-zér o : d’un e manièr e gé -nér al e, l’immigr ation ne répon d plu s aux besoin s des écon omies des pay s in du strialisés . Un e poli -tique de recrutem en t or ganisée ne se ju stifie plu s. Certes , l’immigr a-tion n’a jamais réell em en t cessé mais ell e va de plu s en plu s se dé -vel opper dan s le ca dr e du regr ou -pem en t f amilial. FIN DE L ’IMMIGRA TIO N-ZÉRO Il fau dr a atten dr e la fin des an -nées 1990 pour que la doctrin e de l’immigr ation-zér o comm en ce à êtr e remise en question au ni -veau politique , d’abor d eur opéen pu is na tio na l, no ta m m en t so us l’impul sion du patr onat. Les nou -vell es per spectiv es écon omiques et le nouv eau dév el oppem en t eu -ropéen reposer aien t notamm en t sur la m obilisation d’un e main-d’œuvr e hautem en t qualifiée tr op souv en t in disponibl e ch ez nou s. En dépit d’un taux de chôma ge con stamm en t él evé, de nombr eux empl ois ne son t pas pourvu s et le patr onat, qu’il soit flaman d, br ux ell ois , w all on ou be lg e, va souv en t se plain dr e de cette si -tuation et plaid er en fav eur d’un recrutem en t à l’étr an ger de ces « tal en ts » hautem en t r ech er chés . La logique utilitariste n’a pas ch an gé , le pr ofi l de s im m ig ré s bien. Il s’a git m oin s auj our d’h ui de recruter des tr av aill eur s peu quali -fiés pour l’in du strie et plu s d’atti -rer des « tal en ts » pour l’écon omie numérique et post-in du striell e. Le recrutem en t de tr av aill eur s étr an -ger s non qualifiés ou spécialisés con tin ue de s’effectuer dan s les secteur s de l’écon omie non dél o-calisabl es comm e l’aid e aux per -sonn es , la con stru ction, le secteur hor eca et l’a gricultur e. Le prin cipe est touj our s le mêm e : recruter et accepter les tr av aill eur s immigrés don t n ou s av on s écon omiquem en t besoin et ten ter de nou s débarr as -ser des autr es . San s explicitem en t l’én on cer , la Bel gique a, d’un e cer -tain e manièr e, touj our s ten té de pr atiquer un e politique d’immi -gr ation ch oisie mêm e si les m oda -lités de sél ection des tr av aill eur s migr an ts n’on t jamais attein t le car actèr e sy stématique et pr oa c-tif des politiques d’immigr ation au Cana da, par e xempl e. La nouv eauté dan s les débat s et le s po lit iq ue s d’i m m ig ra tio n en Bel gique ne résid e pas dan s l’aban don de la logique utilita -riste mais bien dan s son tr an s-fert au domain e de l’asil e. D’un e certain e manièr e, ell e se génér a-lise à l’en sembl e des dossier s re -latif s aux m ouv em en ts de popula -tion. Tra ditionn ell em en t, les poli -tiques d’asil e renv oien t à des ju s-tification s de types humanitair es renv oy an t aux Conv en tion s de Ge -nèv e et pas à des ju stification s de type écon omique et utilitariste . Le s de m an de ur s d’a sil e do iv en t êtr e pr otégés et aidés en vertu du respect d’en ga gem en ts in ternatio -naux de la Bel gique en fav eur des dr oit s d e la per sonn e h umain e. Or , un glissem en t notabl e s’est opéré à la fav eur de la « crise des réfugiés » qui a attiré l’atten tion médiatique en 2015. An gela M er -kel a m on tré la voie en expliquan t que les « réfugiés » allaien t con tri -buer à l’écon omie all eman de . Ch ez nou s, la str atégie du patr onat et en particulier de la FEB dan s le ca dr e de la crise de l’a ccueil des ré -fugiés syrien s et ir akien s de l’au -tomn e 2015 qui con sistait à en -quêter sur l’empl oy abilité de ces gr oupes va dan s le mêm e sen s : n’aid on s pas tou s les deman deur s d’asil e qui en on t besoin mais ai -don s en priorité ceux qui pour -ron t con tribuer à notr e écon o-mie en fon ction de leur s compé -ten ces m obilisabl es sur le mar ché du tr av ail. Certes , par le passé, des réfugiés hon gr ois et youg os -lav es av aien t déjà été mis au tr a-vail en Bel gique , n otamm en t dan s les années 1950. Mais les années suiv an tes av aien t vu l’in stallation d’un discour s fort sur les dr oit s de l’H omm e. Ce qui auj our d’h ui est parf ois in terprété comm e de la génér osité du patr onat et de ses relais politiques n’est en fait que l’in staur ation de critèr es écon o-miques dan s la politique d’asil e qui est ain si sortie du champ hu -manitair e. Pour le gouv ern em en t actuel, les dr oit s humain s, c’est bien, la pr ofitabilité écon omique , c’est beau coup mieux. RÉAFFIRMER SO N AUTORITÉ Dur an t la pr emièr e décennie du XXI e siècl e, l’élabor ation des poli -tiques publiques en Bel gique – en ce compris les politiques d’immi -gr ation et d’in tégr ation – est in -du bit ab le m en t m arq ué e pa r un con te xte perman en t de crise . Du -ran t cette périod e, la politique mi -gr at oir e occupe un e pla ce cr ois -san te aux yeux du per sonn el po -litique puisqu’on ad opte plu s de réf orm es dur an t la périod e 2008-2014 que dur an t les 20 années pré -céd en tes . Mal gré leur nombr e, ces réf orm es n’affecten t toutef ois pas l’obj ectif prin cipal des politiques migr at oir es bel ges depuis 1974 : li -miter l’a ccès au territ oir e aux seul s migr an ts jugés écon omiquem en t pr odu ctif s. Pour compr en dr e l’im -pa ct des crises sur les politiques d’i m m ig ra tio n et d’i nt ég ra tio n bel ges au XXI e siècl e, il est tou
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POLITI QUE 94 | m ars-avril 2016 tef ois nécessair e de différ en cier les effet s des crises politiques de 2007 et 2011 des effet s de la crise écon omique et finan cièr e de 2008. Les crises politiques mar quées par de lon gues périod es san s gouv er -nem en t on t cha cun e sen sibl em en t ér odé la confian ce des cit oy en s en la capa cité du per sonn el politique à répon dr e à leur s préoccupation s. Après cha cun e de ces crises , l’a c-tion du politique dan s le champ des migr ation s et de l’in tégr ation doit don c égal em en t êtr e comprise comm e autan t de ten tativ es de rétablir un certain crédit auprès de la population car ell es présen -ten t deux car actéristiques essen -tiell es . D’un e part, ell es tou ch en t aux pouv oir s régalien s de l’État (e x. accès au territ oir e) et aux prér ogativ es de l’État-Pr ovid en ce (e x. accès aux dr oit s sociaux) et perm etten t d on c aux au per sonn el politique de réaffirm er son aut ori -té dan s ces champs à forte val eur symbolique . D’autr e part, les po -litiques d’immigr ation et d’in té -gr ation con cern en t par définition des population s privées (en tout ou en partie) de dr oit s politiques . Le coût él ect or al d’un dur cisse -m en t de ces politiques est don c faibl e tan dis que les gain s auprès des él ecteur s tr aditionn ell em en t ten tés par l’e xtrêm e dr oite son t quan t à eux él evés . La crise écon omique de 2008, quan t à ell e, a con stitué un e op -portunité pour un e partie du per -sonn el politique de tr an sf orm er le discour s et les représen tation s sur l’immigr ation en Bel gique . En ef -fet, les réf orm es ad optées dur an t cette périod e présen ten t la parti -cularité d’in sister sur le poids sup -posé des migr an ts sur le sy stèm e social du pay s. Cette génér alisa -tion du discour s stigmatisan t sur les coût s de l’immigr ation est vi -sibl e à la fois dan s la réf orm e des politiques existan tes mais égal e-m en t dan s l’a doption de nouv ell es po lit iq ue s pu bli qu es . D an s le s deux cas , ce discour s ju stifie un e plu s gr an de ferm eté à l’égar d des étr an ger s, l’in tr odu ction de san c-tion s ain si que la génér alisation du pr in cip e de co nd iti on na lit é dan s les politiques d’immigr ation et d’in tégr ation. À cet égar d, dif -fér en ts ex empl es mériten t d’êtr e soulignés . T out d’abor d, la réf orm e de loi sur le regr oupem en t fami -lial en 2011 a fait de la Bel gique un des État s eur opéen s où celui-ci est le plu s difficil e. Son ad op -tion fut défen due , à l’époque , par le député Théo Fr an ck en souhai -tan t m ettr e un term e à la poli -tique de laissez-f air e qui car acté -risait sel on lui la politique migr a-toir e bel ge ju squ’al or s.LES POLITIQUES D’I
NTÉGRA TIO N DA NS LE VISEUR Les lien s en tr e politiques d’im -migr ation et politiques d’in tégr a-tion év oluen t. De plu s en plu s, les m esur es visan t à fav oriser l’in té -gr ation des migr an ts et des per -sonn es d’origin e étr an gèr e s’in s-criv en t comm e des outil s subor -donnés de la politique d’immigr a-tion. À cet égar d, la réf orm e du dr oit de la nationalité en 2012 est éclair an te . Ell e mar que un tour -nan t dan s les politiques d’in tégr a-tion en Bel gique . Al or s que l’a c-cès à la nationalité était ju sque-là con sidéré comm e un élém en t per -m ettan t l’in tégr ation, l’in tr odu c-tion de clau ses tell es les connais -san ces lin guistiques ou l’obliga -tion d’av oir été écon omiquem en t actif s con stituen t un chan gem en t de par adigm e : l’in tégr ation (d on t les con tour s con tin uen t à êtr e va -guem en t définis) est désormais un préalabl e à l’a cquisition de la nationalité. Dan s sa vol on té de ren dr e plu s restrictiv e les con di -tion s d’a ccès à la qualité de Bel ge , la loi fédér al e réf orman t la natio -nalité vise explicitem en t à en neu -tr aliser l es effet s migr at oir es . Il n ’e st ain si pl us po ss ib le pour un enf an t maj eur résidan t à l’étr an ger d’un nouv eau Bel ge d’obtenir la nationalité par décla -ration. De la mêm e manièr e, la loi priv e les per sonn es dis -po sa nt d’a tta ch es vé rit ab le s av ec la Be lg iq ue m ais ne ré sid an t plu s su r le territ oir e de la possibilité de solli -citer la nationalité bel ge . La mise en œuvr e en W all onie et à Brux ell es de par cour s d’in tégr ation partiel -lem en t obligat oir es et con tenan t des san ction s en cas de non-r es -pect est un autr e ex empl e. Al or s que l’a doption d’un e tell e poli -tique politique en Flan dr e fla -man de dix an s plu s tôt av ait sou -levé de viv es critiques de la classe politique fr an coph on e, ces san c-tion s son t auj our d’h ui génér ali -sées à l’en sembl e du pay s. Ces quelques ex empl es (aux -quel s on pourr ait aj outer les ré -form es de la pr océdur e d’asil e et l’a ccès à l’aid e social e des deman -deur s) m on tr en t à quel poin t les cit oy en s non eur opéen s on t été particulièr em en t ciblés par les ré -form es des dix dernièr es années . Toutef ois , un e particularité im -portan te de la va gue de réf orm es des politiques d’immigr ation est qu’ell es ten ten t de façon cr ois -san te à limiter égal em en t l’a c-cès des cit oy en s de l’Union eur o-péenn e au territ oir e bel ge2 . Av ec l’élar gissem en t de l’Union eur o-péenn e ver s l’Eur ope cen tr al e et orien tal e et la crise écon omique , les migr an ts eur opéen s se son t eux au ss i pr og re ss iv em en t dé sig né s comm e « in désir abl es » et cou -teux pour le sy stèm e social. Pour ten ter de limiter l’a ccès aux terri -toir es de ces cit oy en s d on t la liber -té de m ouv em en t est tr aditionn el -lem en t mieux pr otégée que cell es des ressortissan ts des état s tier s, la Bel gique , comm e d’autr es État s, ins ta ur er a de s me su re s tra ns i-toir es limitan t la libr e cir culation des nouv eaux cit oy en s eur opéen s. Toutef ois , c’est par le biais des politiques social es que la vol on -té de limiter les flux des migr an ts eur opéen s de vien dr a le plu s vi -sibl e. Dès 2012, l’a ccès aux dr oit s sociaux fut don c retiré aux nou -veaux migr an ts eur opéen s dur an t 2 Vo ir « Qu an d on expulse des Eur o-péen s… » d an s ce n umér o. les tr ois pr emier s m ois de leur sé -jour . Plu s révélateur en cor e, la se -crétair e d’État à la Migr ation Ma g-gie De Bl ock aut orise un e nouv ell e lectur e de la dir ectiv e 2004/38 afin de retir er leur permis de ré -sid en ce à des cit oy en s eur opéen s au titr e qu’il s représen ten t un e char ge dér aisonnabl e pour le sy s-tèm e social de leur pay s d’a ccueil. Al or s que cette disposition régl e-m en tair e n’av ait donné lieu qu’à un e dizain e d’e xpul sion s en 2008, les nouv ell es pr océdur es adminis -tr ativ es mises en œuvr e par la mi -nistr e on t fait grimper le total des retr ait s ann uel s de permis de ré -sid en ce à des cit oy en s eur opéen s à plu s de 2000 depuis 2012. Dan s un con te xte de crise écon omique mar qué par un e compétition cr ois -san te pour les ressour ces en dé -clin de l’État-pr ovid en ce en tr e mi -gr an ts et aut och ton es précair es , la politique social e s’est don c pr o-gr essiv em en t imposée comm e un nouv el in strum en t des politiques migr at oir es en Bel gique . S’il existe un e politique bel ge d’i m m ig ra tio n, ce lle -c i co ns ist e av an t tout à maximiser l’utili -té écon omique des nouv eaux en -tr an ts dan s un e per spectiv e utili -tariste . Le cor olair e de cette ap -pr och e a con sisté à dur cir pr o-gr essiv em en t les con dition s d’a c-cès au territ oir e. Vue dan s la lon -gue durée , le fa cteur de con tin ui -té préd omin e sur les fa cteur s de chan gem en t conj on ctur el s. Si la question de l’immigr ation a év o-lué ver s un e très gr an de cen tr ali -té politique au cour s d es dernièr es années , on peut égal em en t fair e le con stat que le car actèr e défen -sif qui préd ominait dan s les poli -tiques d’immigr ation s’est éten -du aux politiques d’in tégr ation. À bien des égar ds , l’enj eu de la po -litique d’in tégr ation est tout en -tier subor donné à la préoccupa -tion d’un m eill eur con trôl e de l’a c-cès au territ oir e. n
