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Bourgoin Céline.
La convention sur le marquage des explosifs plastiques et en feuilles
aux tins de détection
(Montréal, le 1er mars 1991)
ou
Etude d'UD des moyens de prévention du sabotage aérien.
1+1
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(
La rédaction de cette thèse n'aurait pas été possible sans l'ouverture d'esprit que m'a procuré l'Institut de droit aérien et spatial, les conseils juridiques du Professeur Milde et de Maître D.
Fiorita, la révision de MeJ. Lecomte ainsi que le soutien moral de mon mari. A tous, merci.
(
(
RESUME.
Lebut de cette thèse est d'envisager la convention sur le marquage des explosifs plastiques et en feuilles aux fins de détection comme un moyen de prévention contre le sabotage aérien.
Après avoir identifié le phénomène terroriste (Chapitre préliminaire), il nous faut nous
interroger si la convention étudiée peut lutter contre ces actes de groupes très bien organisés qui ont déjà manifesté leur violence avec succès. L'action préventive et dissuasive semble être la meilleure façon pour améliorer la détection des explosifs que ces groupes utilisent (Chapitre premier). L'instauration d'un droit pénal international est envisagé comme moyen d'intimidation mais l'O.A.C.I. a développé d'autres mesures dont la convention et son annexe sont des
composantes. Mais pour être effectives, elles doivent avoir une application obligatoire et universelle, condition qu'elle n'arrrive pas à atteindre.
Un tel constat négatif est aussi à présenter en ce qui concerne les acteurs conventionnels dans la lutte contre le sabotage (Chapitre
m.
En effet, la commission technique internationale créée par la convention n'a toujours pas la compétence supranationale nécessaire. Ainsi les Etatssouverains gardent toujours leur influence sur le contrôle du marquage. Evidemment, ces mêmes Etats et d'autres acteurs comme l'O.N.U. peuvent agir autrement sur la scène
internationale pour lutter contre le terrorisme mais de nombreux acteurs devraient exister. Une autorité d'enquête internationale et une juridiction internationale pourraient renforcer cette lutte. Ainsi, cette thèse nous a permis de démontrer les lacunes de la convention étudiée et par
(
(
ABSTRACT.
The aim of this thesis is to view the convention on the marking of plastic explosives for the purpose of detection as a preventive means against aerial sabotage. After having identified the terrorist phenomenon (Preliminary chapter), we have to know if the studied convention can fight against these well-organized groups who have already showed their violence with deadly success.
A preventive and deterrent action seems tohethe oost legal way to improve the detection of the explosives these groups use (First chapter). The institution of an international criminal law cao he envisaged as a means of intimidation but I.C.A.O. has developped other measures and the convention is one of them. To he effective, this convention and its annex have to have a universal and compulsory application but these are conditions that they don't fulfil.
Such negative observation is also to presented with regard to the conventional actors in the fight against sabotage (Chapter
m.
Indeed the international commission created by the convention still doesn't have the necessary supranational jurisdiction. Thus the sovereign States are keen on keeping their influence on the control of the marking. Obviously these States and other actors likeV.N.O. cao act in many ways on the international scene to fight against the aerial terrorism but new actors should existe An international inquiring authority and an international court couId reinforce this struggle.Then this thesis has showed the gaps of the studied convention and consequently, the weakness of the detection systems in airports.
(
(
T ABLE des MATIERES.
REMERCIEMENTS 2
RESUME 3
ABSTRACT 4
INTRODUCTION 8
CHAPITRE PRELIMINAIRE: Contre qui ou quoi lutter? 10
Section 1 :Letriste choix du sabotage aérien 11
1§ :Des exemples qui démontrent un contexte de menaces sur l'aviation civile... 14
A : La menace d'explosifs sert à d'autres crimes aériens 14
B : Les exemples de sabotages d'aéronef ne font qu'augmenter la peur 17 2§ : La catastrophe qui a provoqué la création de la convention 21
A : Présentation des faits 21
B : Les conclusions de l'enquête soulignent les problèmes 23
Section 2 : Les caractères généraux des menaces 30
1§ :Les caractères du terrorisme 31
A : Violence 33
B : Organisation 37
2§ : Que pouvons-nous attendre du développement des mouvements terroristes?..39
A : Une entraide et des moyens accentués 40
( , CHAPITRE PREMIER: Comment lutter? 44
Section 1 : Une action préventive 46
1§ :Un système de prévention controversé: l'instauration d'un droit pénal
international sévère 46
A: Les lacunes de la convention peuvent-elles être comblées ? 50
B : La solution pénale envisagée contre les individus .55
2§ : D'autres voies pour améliorer la détection des explosifs 60
A : Les actions traditionnelles de sécurité 62
B : Le rôle de l'OACI dans la formation du système conventionnel étudié 72 Section 2 : Une action intemationale pour un problème universel. 78
1§ :Action par annexe selon la convention 82
A : Controverse sur la caractère obligatoire de l'annexe 83
B : Débat diplomatique sur son amendement. 84
2§ ..LIunivers lte est necessalfe maIS est-e e atteinte. al'" , . . Il . ? ..87
A : Nécessité d'universalité 87
B : Le contexte politique est un obstacle à l'universalité: le problème du
marquage liéàcelui du désannement. 96
CHAPITRE II : qui peut lutter ? 105
Section 1 : Les solutions que propose la convention 106
1§ :La convention n'innove pas 106
A : Distribution des rôles au niveau supranationaL 106
B : Mais une organisation internationale rédactrice d'annexes est-elle
suffisante dans la lutte ? 111
2§ : Le contrôle de l'application de ces nouvelles règles est effectivement
resté entre les mains des Etats l 15
(
(
B :Le principe de souveraineté ou la cause de ce régime inefficace 119
Section 2 : Comment accentuer la dissuasion ? 126
1§ : Les acteurs traditionnels qui peuvent servirà la dissuasion intemationale... 127
A : L'Organisation des Nations Unies 128
B : Les actions unilatérales 132
2§ :Denouvelles autorités pourraient-elles permettre que la convention
. . 1" 1 b . , ? 139
SOit nueux app Iquee et que es sa otages sOient stoppes ..
A : Une autorité d'enquête internationale 140
B : Une juridiction internationale 142
CONCLUSION•...148
INTRODUCTION
L'activité aérienne est un des progrès les plus marquants du XXème siècle. Prendre l'avion est devenu routine. C'est pourquoi cette économie est une cible idéale pour les terroristes dans le but de déstabiliser des sociétés. La catastrophe aérienne de Lockerbie en 1988 fut le point d'orgue des attentats contre l'aviation civile internationale. La communauté a de nouveau réagi pour empêcher toute possibilité de sabotage d'origine terroriste, ou non, en créant une nouvelle convention internationale. Mais la lutte est de longue haleine. En envisageant seulement la lutte contre les terroristes, la tâche est titanesque. Reprenons les termes de R.A. Friedlander pour expliquer le dilemne de la lutte contre le terrorisme :
[ 1] The cost of countermeasures directed against terrorist activities is high, both materially and politically. [...]
[2] The hard fact and coId reality is that terrorism can never he eliminated, but it can be restrained and, perhaps, restrained effectively1.
Ceci nous sert d'avertissement pour aborder notre sujet car le sabotage aérien s'inscrit, entre autres, dans le cadre général du terrorisme international.Lesabotage aérien n'est pas seulement la résultante de groupes terroristes. Des attaques par des individusàdes fins privées ou du fait de personnes dépressives entrent aussi dans le cadre de la convention sur la marquage des explosifs mais notre propos se concentrera surtout sur la lutte contre le terrorisme aérien
international, phénomène plus marquant au niveau de l'opinion publique et présent dans l'esprit des délégations qui ont travaillé pour créer la convention étudiée. La lutte n'est pas facile. Elle ne l'a jamais été d'ailleurs. L'accumulation et la répétition de textes internationaux divers à ce sujet en est la preuve. Que ce soit par des conventions internationales, des projets de textes ou des résolutions d'organisations internationales, les Etats expriment toujours leur volonté de lutter contre les saboteurs. TI développent aussi par eux-mêmes des actions nationales. Mais il IR.A. Friedlander, "Chapter 10: Coping with terrorism " dans Y. Alexander. D. Carlton, p.Wilkinson.Terrorism and practice,Ed. Westview Press, 1979àla p. 234.
(
semble que les terroristes arrivent toujoursà"passer par les mailles du filet". L'attentat de Lockerbie qui est la cause de la rédaction de la convention que nous allons étudier est l'une des nombreuses illustrations de l'échec des systèmes législatifs international et nationaux.
A la suite d'un attentat, la procédure d'enquête pour trouver les responsables et les punir est une réponse logique des Etats. Cependant, bien qu'efficace, ces conséquences sont déjà un aveu d'échec car il a été impossible d'empêcher la catastrophe. C'est pourquoi, parlant de sabotage d'aéronefs, les actions les plus efficaces résident dans la prévention. En effet, le danger existe à partir du moment où on laisse les terroristes poser une bombe à cause de mesures laxistes. Ainsi, ilfaut développer des instruments juridiques et techniques pour empêcher les explosifs de pénétrer dans l'aire d'activité de l'aviation civile internationale. La convention sur le
marquage des explosifs plastiques et en feuilles aux fins de détection2répondàces besoins
totalement. Mais nous allons tout de même examiner ses mesures pour voir si elles permettent une détection efficace. Comme cette convention n'est pas en vigueur, nous pouvons au préalable en douter.
Après l'examen des moyens de lutte dans le chapitre premier, le chapitre II nous présentera quelles sont les entités qui pourront aider à dissuader les terroristes. Encore une fois, un examen approfondi de leurs implications sera nécessaire pour voir si elles sont opportunes dans la lutte préventive. Mais pour arriveràde telles conclusions, il nous faut tout d'abord examiner le contexte dans lequel la convention s'impose.
2Convention sur la marquage des explosifs plastiques et en feuilles aux fins de détection. 1er mars 1991. ICAO doc. 9571 (signéeàMontréal) [ci-aprèsla conventionoula convention étudiéeoula convention sur le marquage des explosifsoula convention de Montréal de 1991]
(
CHAPITRE PRELIMINAIRE: CONTRE QUI OU QUOI LUTTER?
A la suite de la catastrophe de Lockerbie, la communauté internationale a de nouveau pris conscience des dangers qui menaçaient l'aviation civile internationale. Les délégations de l'Organisation de l'aviation civile internationale3ont donc voulu renforcer les mesures
anti-terroristes en rédigeant la convention sur la marquage des explosifs. Son contenu est plus général par rapport au seul contexte terroriste. Ainsi, comme nous l'avons vu dans
l'introduction, les règles établies par cette convention peuvent aussi frapper d'autres saboteurs comme des individus agissant à des fins privées. Mais au moment de sa rédaction, les
délégations étatiques au sein de rO.A.C.I. voulaient explicitement des règles contre les saboteurs. En cela, citons la préambule de la convention: ''[...] Exprimant leurs vives préoccupations face aux actes de terrorisme ayant pour but la destruction totale d'aéronefs, d'autres moyens de transport et d'autres cibles"4.
Préalablementà l'élaboration de la convention, les organes de l'O.A.C.I. qui ont examiné le problème ont donc essayé d'identifier les personnes ou les groupes de personnes menaçant l'aviation civile internationale et les moyens utilisés par ceux-ci. Ce n'est que par la suite qu'ils ont été capable d'organiser les actions pour lutter contre eux. Ainsi, bien que notre étude porte sur la convention sur le marquage des explosifs en tant que moyen pour améliorer la sécurité aérienne, il faut d'abord passer par l'étape d'identification des cibles, des agresseurs et de la détermination du contexte afin de comprendre les enjeux et les mécanismes de cette convention.
3Ci-après O.A.C.I.
&-(
SECTION 1 : LE TRISTE CHOIX DU SABOTAGE AERIEN.
R.A. Friedlander, sans parler spécifiquement des sabotages aériens, a bien observé que:
"Terrorism is quintessentially a coup de théâtre, which requires an impressionable audience for its dramatic impact"5. L'aviation internationale semble alors la "scène de théâtre" idéale. En effet, elle est un réseau international de plus en plus utilisé pour toutes les opérations et activités économiques comme le tourisme. C'est un fait qu'un seul avion comprend un grand nombre de personnes. Le "coup de théâtre" est très facile alorsàréaliser.
Au cours de la 27ème session6de l'Assemblée de l'O.A.C.I., un document de travail fut distribué aux délégations, document contenant la listes des actes illicites attentés contre l'aviation civile. Nous pouvons y voir un nombre croissant de captures illicites mais aussi un nombre significatif de sabotages. Malgré l'adoption? de l'amendement n07 pour réviser et accentuer les mesures de l'annexe 17 et son application àpartir de novembre 1989 par les gouvernements et leurs autorités aéroportuaires, les sabotages bien que restantàun niveau bas en nombre, restent très meurtriersBet tristement célèbres. Comment de tels actes ont-ils pu arriver? La sécurité des aéroports n'est-elle donc pas suffisamment prise en charge par les annexes (l'annexe 17 entre autres) et le Manuel de rO.A.C.I. ? Les réponsesàces questions ne peuvent recevoir de réponse que lorsqu'une catastrophe arrive et qu'une enquête s'ouvre sur les circonstances.
Depuis les deux dernières décennies, la liste de sabotages s'allonge. Mais selon le rapport du Conseil de l'O.A.C.I. de 19899, les actes de sabotages vont en décroissant annuellement. Le
5Supra note 1àla p. 236.
6C-WP/8753 :document distribué au cours de la séance du31/01189.
7Enjuin 1989.
8Voir Document 9553 Rapport du Conseil pour l'année 1989. 9Ibid.
rapport annuellode la Federal Aviation AdministrationII présente une perspective des dix dernières années qui le confirme. Les attentatsà la bombe vont en diminuant voire sont nuls certaines années. Pouvons-nous alors pousser un soupir de soulagement? L'aviation civile devient-elle de plus en plus sûre?
n
ne faut pas crier victoire trop vite car même si les actes deviennent plus rares, ils sontàchaque fois très meutriers. Ainsi alors qu'en 1988 nous ne dénotons que deux actes de sabotage12, le nombre de personnes tuées culmineà 300.PourQuoi choisir le sabota&e aérien?
L'aviation civile est le moyen de transport qui, bien qu'en crise depuis des années, représente un nombre de clients toujours grandissant13.Elle permet alors de diminuer le facteur-temps dans les relations économiques humainesl4 .
Comme le souligne A.E. Evansls,les terroristes ont évolué dans la détermination de leurs cibles. TIs menacent maintenant les moyens de communication et les nouveaux systèmes
technologiques de nos sociétés. L'aviation est une activité qui se retrouve donc dans la première catégorie. Pourquoi ?:
IOVoir une partie de ce rappon dansAviation Week and space technology(7 octobre 1996) 33 :
IICi*après F.A.A. 12Supra note 8.
13Les chiffres de fréquentation pour les années 1995 et 1996 permettent aux compagnies aériennes de prévoir l'augmentation de leurs revenus. Voir P. Sparaco, "Strong traffic growth foreseen for 1996-2000"Aviation Week& space technology(2decembre 1996) 35.
14Bien que la télécommunication et l'informatique lui ravissent beaucoup de clientèle commerciale. ISA.E. Evans,"Chapter1 :Aircraft and aviation facilities" dans A.E. Evans, J.F. Murphy,Legal aspects of intemational terrorism,Lexington books, 1978àla p. xxvii.
86 87 88 89 90 91 92 93 94 9S
Bombings. altempts and 5 2 4 4 2 1 0 0 3 0
shoolings on aircraft
Airponaltac1cs 4 6 7 7 6 27 15 17 14 5
(
[t]here are points of vulnerability in our complex technological infrastructure~
as weil as weapons that in the hands of a very few people cao threaten to disrupt our society and afford opportunities for blackmail by fanatic groups or individuals16•
Les terroristes profitent de ces opportunités. La communication est vitale dans nos sociétés. Ds ont les moyens techniques pour les menacer. Deplus~ ils sont aidés indirectement par nos organisations gouvernementales et sociales. Eneffet~comme chaque Etat est souverain sur son
territoire~ il a le droit d'interpréter les normes de sécurité internationales et de les mettre
application. C'est une façon quasi-discrétionnaire car l'article 38 de la convention de Chicago17
leur permet de ne pas appliquer les annexes de l'G.A.CI. en exprimant leur "différence". Dans le cadre des traités aériens intemationaux~les termes de chaque article sont toujours vagues pour leur laisser la liberté d'application car les systèmes juridiques de chaque Etat sont trop différents pour détenniner avec précision les mécanismes sécuritaires.Ainsi~ si la priorité d'un Etat n'est pas la lutte antiterroriste~ son territoire peu protégé pourra servir de base d'opération ou de refuge aux groupes terroristes.
Un avion comprend un grand nombre de personnes. En lui-même,ildevient alors un élément de chantage idéal pour les terroristeslB •Ces derniers ont développé toute une panoplie d'actions pour faire plier les Etats à leurs demandes en utilisant la peur et la menace contre l'activité aérienne. Ce sont ces actes terroristes spécifiques que nous allons essayer d'analyser en se basant sur quelquesexemples~même si ceux-ci ne peuvent que refléter une part de la réalité du péril terroriste. Mais nous pouvons sortir du contexte spécial de Lockerbie et aborder le
problème de la menace sur l'aviation civile en comprenant l'activité de vol mais aussi les
16Ibid.
17Convention relativeà l'aviation civile intemationale,7décembre 1944, ICAO Doc. 7300/6 (1980) (signée à Chicago) [ci-aprèsla convention de Chicago].
1SCelle prise de conscience a déjà été soulignée par de nombreux experts du terrorisme comme A.E. Evans: "The vulnerability that modem terrorists have regularly exploited is civil aviation, primarily because airlines are vulnerable and convenient containers of hostages or a guaranteed number of victims". Supra note 15àla p. xxviii.
(
emplacements terrestres (pistes et aéroports) servantàcet activité. En effet la menace par des explosifs peutêtreet est utilisée dans tous ces lieux et selon des modes variés. Cette idée globale est soutenue par A.E. Evans19 :"The reach of terrorism to civil aviation also comprehends what may hebroadly described as 'aviation facilities'''.
1§ : Des exemples qui démontrent un contexte de menaces sur l'aviation civile20 •
Dans ce paragraphe, nous nous tiendrons aux évènements récents21. Depuis 1979, ce problème, qui a des répercussions internationales, a tué 867 personnes et en a blessé 174 au cours de 21 explosions22d'avions commerciaux. L'utilisation d'explosifs par les terroristes est la menace idéale c'est-à-dire qui permet d'arriver à leurs fins: attirer l'attention sur leurs demandes par l'instauration de la peur.
A) La menace d'explosifs sert à d'autres crimes aériens.
Comme nous l'avons dit précédemment, la convention que nous allons étudier a été rédigée à la suite de l'attentat de Lockerbie c'est-à-dire du sabotage d'un aéronef à l'explosif plastique. Mais nous pouvons remarquer que des explosifs ont été utilisés pour menacer d'une autre façon l'aviation civile.
19Ibidàla p. xx.
2ÜNous avons pris le parti de choisir des évènements précédant ou contemporains au sabotage de Lockerbie. Mais il existe toujours des incidents plus récents
21Ces actes sont développés dans le document de travailC-WP/8753au cours de la 27ème session de l'Assemblée de l'OACI et le rapport du secrétaire du comité sur les interférences illicites UI-WPI20S.
(
1) Les détournements d'avions.Le nombre des détournements d'avion chaque année est toujours plus important que celui des sabotages23 •Les polices spéciales savent faire face àces détournements. Mais nous pouvons constater qu'au cours de telsévènements~en plus des armes~des explosifs plastiques sont souvent utilisés sous forme de menace. Ainsi un employé de l'aéroport de Fiji fut capable de menacer les membres de l'équipage du Boeing 747 de Air New Zealand avec quatre batons de dynamite le 19 mai 1987. Les contrôles de l'aéroport se sont révélés inefficaces mais les mesures de négociations finirent par réparer de telles erreurs.Demême, le 8 mars 1988, des terroristes saisirentàl'aéroport Kurgen l'aéronef d'Aéroflot et sous la panique de la tentative d'une escouade anti-terroriste, ils firent exploser l'avion tuant un membre d'équipage et trois passagers. Les explosifs avaient été introduits dans l'avion, contenus dans l'étui d'un violon. Enfin, le détournement de l'avion de la compagnie Xiamen Aviation vers l'aéroport de Taiwan fut opéré par la menace d'explosifs. Bien que le dénouement fut heureux, il y a encore et toujours la question de la pénétration des explosifs àl'intérieur de l'aéronef. Mais, de nouveau, l'exemple du vol TWA 469 détourné pour atterrir sur l'aéroport de Cuba illustre le problème de la menace que causent les explosifs sur l'aviation civile. Ici, le passager-terroriste dit qu'il avait une bombe dans son sac. Bien qu'arrêté sans aucun dommage aux autres passagers, les policiers réalisèrent qu'il n'y avait jamais eu de bombe !
D'après ces quelques exemples (etily en a encore beaucoup), nous ne pouvons que mettre en exergue le manque des mesures de sécurité a priori dans les aéroports. En effet, même si certains contrôles sont installés, on ne Peut être sûr de leur infaillibilité à détecter les explosifs.
•
(
2) Menaces dans les aéroports.
L'aéroport est un endroit rassemblant un grand nombre de Personnes dans une surface restreint et fermée. C'est pourquoi ce lieu devient stratégique pour les terroristes. L'utilisation des explosifs dans la zone aéroportuaire s'est manifestée de deux façons.
Tout d'abord, nous présenterons deux exemples où l'aéroport n'était pas visé en lui-même. En effet, les terroristes voulaient poser la bombe dans l'aéronef mais celle-ci explosa dans l'aéroport par erreur. Ainsi l'explosionàl'aéroport Narita au Japon d'une valise contre un aéronef d'Air India le 23 juin 1985 fut liéàl'attentat du Boeing Air India le même jour au-dessus des mers irlandaises. Cette valise aurait dû exploser en cours de vol mais la manipulation pour
l'embarquement a déréglé le mécanisme. Ceci tua tout de même deux employés et blessa quatre autres sans que la bombe fut détectée au préalable. De même en juin 1986, une valise qui aurait dû être embarquée sur un vol El Alà Madrid explosa sur un tapis roulant et blessa treize
personnes. Là encore, un explosif plastique non détecté était responsable.
Maisilexiste d'autres cas où c'était la zone aéroportuaire en elle-même qui était visée. L'attentat qui a le plus marqué l'opinion fut l'explosion d'une bombeàl'aéroport new-yorkais de La
Guardia en janvier 1976. Des fragments de métal et de verre volèrent dans un rayon de 50 mètres. A peu près 2200 vols furent annulés ce jour-là. La bombe tua onze personnes et en blessa cinquante-et-une du fait d'une grande affluence au terminal de TWAàcette heure-là.
Ainsi, là encore, la détection des explosifs n'a pas encore été assez efficace pour empêcher les activités de l'aviation civile d'être menacées. C'est d'ailleurs devant ce manque de sécurité que le
(
protocole24 à la Convention de Montréal25a été signé le 24 février 198826•
n
nous faut maintenant aborder le contexte plus précis de notre convention.B)Les exemples de sabotages d'aéronef ne font qu'augmenter la Peur.
Ces sabotages sont tout aussi menaçants que les précédents. CePendant ils sont plus meurtriersà chaque fois qu'ils arrivent. En effet, au cours d'un détournement, les autorités policières et
aériennes ont souvent la possibilité de marchander avec les terroristes pour limiter les incidents tant humains que matériels.
n
est alors rare que l'aéronef et tous ses passagers disparaissent. L'incident récent des Comores du 23 novembre 199627est un fait rare car les circonstances ontempêché tout marchandage. Le kérosène a manqué avant que les terroristes puissent être contactés. C'est pourquoi nous pouvons présenter le sabotage comme un phénomène plus meurtrier car les personnes dans l'aéronef sont en danger immédiat. Les terroristes ne
demandent rien au préalable. L'explosion est la plus part du temps très destructrice bien que le cas du vol TWA 840 Rome-Athènes de 1986 contredise cette affirmation28 •
1) Les terroristes n'ont pas que des succès.
Commençons tout d'abord par une note optimiste c'est-à-dire donnons un exemple parmi les tentatives de sabotage déjouées par les services de sécurité des aéroports.
24Prolocole pour la répression des actes illicites de violence dans les aéropons servantà l'aviation civile internationale, complémentaireà la Convention pourlarépression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile,24 février 1988, Doc. DACI 9518. (signéàMontréal) [ci-après le protocole].
25Convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile,23 septembre 1971, Doc. OACI 8966 (signéeàMontréal) [ci-aprèsConvention de Montréal].
26Protocole pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servantàl'aviation civile internationale. complémentaireàla Convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile. faiteàMontréal le 23 septembre 1971, signéàMontréal le 24 février 1988 [ci-aprèsProtocole de Montréal].
27Cela concerne le vol d'Ethiopian Airlines 767 d'Addis AbebaàAbidjan. 28Voir dans cette section: B) 2) pour de plus amples détails.
(
(
Une arrestation célèbre, Hindawi, se passaà l'aéroport d'Heathrow le 17 avril 1986. Le
sabotage visait le Boeing 747 de la compagnie aérienne israélienne El Al et l'explosif aurait été installé dans l'avion par une femme enceinte ignorante de son acte! En effet, la "fiancée" irlandaise29d'Hindawi était en route pour le mariage et la "Terre promise"30 quand elle fut détectée aux contrôles (Hindawi fut arrêté quelques heures après). Pourtant les agents de sécurité trouvèrent 1,5 kilogramme d'un des plus puissants explosifs de style militaire placé au fond de son sac, sac qui passa plusieurs fois par les contrôles aux rayons X et les fouilles manuelles. La bombe était programmée pour exploser quand le vol016 El Al serait au-dessus de l'Autricheà39 000 pieds le 7 Avril. Dès cet incident, le Conseil adopta une déclaration oùil
remarquait l'émergence d'une tendance grandissante d'actes poussantà la destruction totale des aéronefs. Pendant son jugement, ilfut établi que Hindawi avait agi grâceàun groupe terroriste syrien31 •La Syrie fut pointée du doigt car au cours du procès, il fut prouvé que le passeport d'Hindawi avait été émis à Damas. De plus, la police britannique accusa des diplomates syriens pour complicité32.
2)Mais chaque catastrophe marque l'opinion publique.
De tels fins heureuses sont ternies par les actes de sabotage réussis.
Ainsi, l'attentat contre le vol Air India le23juin 1985 a tué les 329 passagers et membres d'équipage au large des côtes irlandaises et a été revendiqué par les révolutionnaires sikhs. Dans ce cas, le rapport précisa qu'un bagage a été placé dans l'avion mais que le passager enregistré ne s'est jamais présentéàl'embarquement. Ceci a été possible "grâcell
au manque de mesures de
29Anne-Marie Murphy.
30Termes employés dans "Arab given $17,000 to blow up El Aljet, trial told"The Gazette(7 octobre (986)A-8.
31Il fut condamnéà45 ans d'emprisonnement.
. . sécurité au cours des connections entre les vols. Ce bagage aurait dQ être passé par les
instruments de détection normalement mais la machine àrayons X était en panne àToronto33 la nuit où le vol quittait le Canada pour Londres.Lamort des 329 Personnes secoua beaucoup la communauté internationale et, grâce aux pressions des associations aériennes comme
l'I.F.A.L.P.A., des actions furent prises pour renforcer l'annexe 17 et les autres annexes touchant les mesures de contrôle pour éviter l'entrée des explosifs dans l'avion34•D'ailleurs l'article 5.1.4 de la troisième édition de l'annexe 17 (édition qui a suivi cette catastrophe) est l'exemple même de cette prise de conscience internationale en empêchant que des bagages soient introduits dans un aéronef sans être liés avec un passageràbord: "5.1.4 Each Contracting State shall
establish measures to ensure that operators providing service to or from that State do not place or keep the bagage of passengers who have registered, but have not reported for embarkation, on board the aircraft, without subjecting it to security control". Un régime spécial d'application rapide (seulement deux ans après l'examen de l'amendement: 19 décembre 1987) a même été organisé ce qui souligne l'urgence d'une telle mesure. Lenouvel article 4.3.1 de l'amendement 7 en juin 1989 garde la même substance et la même priorité.
Le 2 avril 1986, l'explosionàbord du vol TWA 840 Rome-Athènes aurait pu être encore plus dommageable qu'il ne l'a été. La bombe placée dans le Boeing 727 a explosé en arrivant sur Athènes mais à 15 ()()() pieds. Bien que l'atterrissage d'urgenceà l'aéroport d'Athènes fut difficileàcause de la décompression, la bombe ne toucha aucun élément vital de l'appareil qui put provoquer l'explosion totale de l'appareil par réactions en chaine. Mais quatre personnes furent tuées et neuf blessées alors qu'un groupe terroriste35 revendiquait l'attentat. Comment la bombe avait-elle pu être posée dans l'avion? Même si la presse a affinné : "Two recent
(
33Bien que partant de Montréal, une partie des passagers venaient d'un vol Toronto-Montréal en connection avec le vol Air India.
340e nombreuses recommandations dans les annexes furent transformées en règles obligatoires. Nous les détaillerons plus loin.
(
spotchecks of Fiumicino's security have indicated that it met all international standards"36, les spécialistes d'IATA7 F.A.A. et IFALPA ne purent que conclure que ces standards n'étaient pas assez efficaces en terme de détection.
Le 29 novembre 1987, le Boeing de Korean Airlines s'écrasa dans la mer d'Adaman (près de la frontière birmane) et les 115 passagers et membres d'équipage périrent. Là encore des explosifs incorporés dans une radio portable et une bouteille de liqueur ne furent pas repérés par les mesures de sécurité. Les auteurs de l'attentat n'ont eu qu'à débarquer de l'avion à la première étape du voile dimanche (Bagdad-Abu Dhabi) en les laissant dans la cabine. Ils furent arrêtés par hasard (on croyait qu'ils étaient impliqués dans un scandale financier japonais) mais le mal était déjà fait37 : les traces du Boeing 707 ne furent pas repérées.LeConseil de l'O.A.C.I., encore une fois, ne put que condamner de tels actes mais aucune mesure de renforcement ne fut mise tout de suite en application. Il fallut attendre l'amendement 7 de l'annexe 17 en juin 1989 (qui suivait surtout la catastrophe de Lockerbie) pour mettre en place des règles touchant les interconnections et ainsi empêcher un passager de quitter l'aéronef sans prendre ses bagagesà
main. Mais mênle pour une mesure si vitale pour la sécurité de l'aviation internationale, ce n'est seulement qu'une recommandation qui a été décidée: "4.2.5 Recommendation.- Each
Contracting State should require measures tohetaken to ensure that disembarking passengers do not leave items on board aircraft".
Concentrons-nous maintenant sur la catastrophe qui a fait prendre conscience à la communauté internationale de porter plus d'attention au problème d'explosif.
36DansAviation week and space technology(7 Avril 1986).
37Ilstentèrent de se suicider au cyanure avant même d'être interrogés sur l'attentat. L'homme mourut mais la femme fut guérie.
(
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2§ : La catastrophe qui a provoqué la création de la convention38.
L'urgence d'intervention est toujours soulignée lorsqu'une catastrophe marquant l'opinion publique se manifeste. La réaction de la communauté internationale n'échappe pasà ce
mécanisme. Elle intervient sur un problème grave après un incident d'ampleur mondiale. Ainsi~
les sabotages El Al et Korean Airlines avaient secoué l'opinion internationale et avait permis le renforcement des annexes de rO.A.C.I. et le vote de résolutions aux termes sévères du Conseil de sécurité, du Conseil et de l'Assemblée de l'O.A.C.I. ainsi que l'énonciation de nouveaux standards. Mais les discussions sur l'établissement d'une nouvelle convention pour la lutte contre le terrorisme n'ont jamais abouti.Demême, l'article 38 de la convention de Chicago offrait toujours la possibilité aux Etats de ne pas appliquer les standards établis par l'O.A.C.I.
Mais l'attentat de Lockerbie par son horreur a ouvert les yeux des Etats sur la nécessité et l'urgence d'ériger des mesures plus contraignantes pour empêcher de tels sabotages de se reproduire.
A) Présentation des faits.
En quoi l'attentat de Lockerbie a été si marquant dans l'histoire des catastrophes aériennes? Ce sont les faits reportés et amplifiés par les médias qui nous l'expliquent. De même, les sabotages, que nous avons vu précédemment dans le premier paragraphe, et surtout leur accumulation dans le temps avaient déjà souligné l'existence d'une réelle menace39•
38Les éléments développés ci-dessous sont tirés des conclusions d'enquêtes relatés par MM. Emerson et Duffy dans
Thefall ofPanam/03. Imide the Lockerbie investigation,G.P. Putnam's sons, 1990 et M. Leppard dans On the
trail ofterror. the inside story o/the Lockerbie investigation, Jonathan Cape Ed., 1991.
39Voir pour cela les résolutions de l'ONU et de l'OACI pour chaque évènement. Citons entre autres : Res. CS 635 (14 juin 1989) et Res. AG 4/29 (4 décembre (989).
1
Le21 décembre 1988, le "Maid of the Seas" de la compagnie Panam décolle de Francfort pour un voyage composé de plusieurs arrêts: Londres, New York et Détroit. A l'aéroportd'Heathrow,il est retardé de 25 minutes mais s'envole finalement vers New York sans problème après les instructions de sécurité d'usage. Pour rattraper son retard,ilest autoriséà monter plus rapidementà 31 ()()() pieds. C'est au-dessus de l'Ecosse que cette hauteur de croisière allait être atteinte mais c'est hélas aussi le moment où le vol Panam 103 disparaît des écrans radars des tours de contrôle britanniques.
En arrivant sur les lieux de l'accident, les sauveteurs étaient sûrs de ne retrouver aucun survivant. Selon les témoins, un énorme feu avait pris dans l'avion et l'explosion de l'appareil s'était passé au sol. Le vol était complet car les vacances de Noël attirent les vacanciers et les personnes qui rejoignent leur famille pour les fêtes. Au total, 259 passagers et membres d'équipage Périrent dans l'écrasement de l'avion. De plus, celui-ci était au-dessus du village de Lockerbie : Il Personnes au sol furent tuées par des débris provenant de l'avion en flamme.
Les sauveteurs et la police écossaises arrivèrent très rapidement. Ds furent suivis d'enquêteurs spécialistes du F.B.I., F.A.A., N.T.S.B.4o et de Scotland Yard ainsi que les représentants de Boeing et Pratt& Whitney. Les volontaires sont nombreux et nécessaires car les débris sont étalés sur une grande surface. De plus, il faut séparer les débris de l'appareil des effets personnels des passagers et de leurs corps dont l'identification va être longue et difficile.
Donc, les 270 Pertes humaines ne pouvaient que frapper l'opinion publique par ses visions apocalytiques du lieu de l'écrasement, de la Période dans l'année et du nom renommé de la compagnie aérienne.
(
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B) Les conclusions de l'enquête soulignent les problèmes.
Trois théories ont été tout de suite envisagées par les sPécialistes: la collision, la défaillance mécanique de l'appareil ou l'attentatàla bombe.
La première a été oubliée rapidement car les radars n'avaient pas indiqué la présence d'un autre aéronef dans le ciel écossais.De même, le lieu de l'accident n'apportait pas la preuve d'un autre avion écrasé.
Ce sont les deux autres solutions qui ont été les plus étudiées et la reconstitution de la carcasse de l'avion a permis un rapport clair de l'explosion.
La deuxième hypothèse pouvait être examinée avec plus d'attention par les représentants de Boeing et Pratt&Whitney car le "Maid of the Seas" était un des plus vieux 747 de la flotte. De plus, il avait une longue histoire de problèmes techniques (comme la corrosion et les fissures dans la carlingue). Si cette hypothèse avait été confirmée, l'aéronef Boeing 747 aurait
certainement vu sa réputation technique ternie. Pour exemple, citons la catastrophe du TWA 800 du juillet 1996. Les avocats des victimes essayant de plaider la défaillance technique rencontre les oppositions des représentants de Boeing car de tels constats mettraient en cause l'aéronef et influencerait alors les ventes et les services après-vente41 •
Mais c'est surtout la troisième théorie sur laquelle les enquêteurs concentrèrent leurs efforts et eurent des résultats positifs42•Un indice attira leur attention: si le vol n'avait pas eu de retard, l'avion se serait écrasé en pleine mer. Le scénario du vol d'Air India se serait réPété alors. En
41Voir le rapport de l'avocat Lee Kreindler contenu dansL'Express(28novembre 1996) 92.
42L'explosion s'étant passée au sol, tous les débris ont pu être récupérés, reconstitués et analysés. Ainsi la raison de l'explosion fut établie "facilement".
( outre, la section antiterroriste de la C.I.A. avait dans de nombreux dossiers des faits qui pouvaient laisser supposer qu'un attentat aux alentours de Noël était envisagé par des groupes terroristes. De même, des apPels au nom de groupes terroristes43furent reçus pour revendiquer l'attentat. Bien que beaucoup de pistes furent abandonnnées par la suite, l'existence d'une menace sur les vols américains existait bel et bien comme nous le verrons dans le 1) suivant. Seulement cinq jours après l'explosion, la preuve d'un attentat fut évidente. Les laboratoires avaient confirmé la présence d'explosifs et de métaux suspects dans les débris. D'après les nombreux rapports d'enquête, de nombreuses failles dans les systèmes de sécurité ont été révélées.
1) L'absence de prise de conscience du danger de la menace terroriste.
Malgré les nombreuses alarmes terroristes44, la sécurité aéroportuaire ne fit rien pour accentuer les vérifications sur les baggages et les personnes. Nous prendrons comme exemple le mémo de l'ambassade américaineà Moscou:
(
43Nous pouvons donner l'exemple de la revendication des Gardiens de la Révolution islamique qui affirmaient après l'accident: "We, the Gardians of the [slamic Revolution, are undertaking this heroic execution in revenge of blowing the Iran Air plane by America [USS Vincennes le 3 Juillet 1988] a few months ago and keeping the Shah's family in America".
44Ainsi le 5 décembre 1988, un homme d'affaire du Dubaï avait prévenu la CIA. le FBI et le Washington Post qu'il avait entendu la conversation de deux Iraniens qu'un avion américain en provenance de Fanfort exploserait dans la période de Noël. En plus. le 25 mai 1982, on avait découvert une bombe qui n'avait pas explosé sur le vol de la Panam vers Rio et le Il AoQt 1982 la bombe avait exploséàl'arrivée du vol Panam en provenance de Tokyo et arrivant à Hawaï.
(
In view of the lack of confirmation of this information [celle de l'homme d'affaire], Post leaves to the discretion of individual travelers any decisions on altering personal travel plans or changing to another American carrier. This does not absolve the traveler from flying an American carrier.45
Comme le précise les auteurs de The FaU ofPanam /03,
Moscow was the only embassy that had posted the FAA waming, but it didn't really matter. Too many people had seen it, or knew of its existence. It was only a matter of time before it leaked46•
Pourtant, cela n'a pas poussé les compagnies aériennes américainesà prendre des mesures de sécurité supplémentaires.
De même, après l'accident de Lockerbie, les médias ont souligné ce problème en soulevant la question suivante: croyez-vous que vos proches auraient pris un vol américain s'ils avaient été avertis de la possibilité d'un sabotage terroriste? Ainsi, les autorités responsables n'ont jamais voulu avouer la réalité de la menace malgré des rapports de surveillance alarmants. De plus, le silence des autorités policières et des compagnies aériennes a empêché les passagers d'avoir conscience de la menace et ainsi avoir le choix de prendre le vol Panam ou de partir avec une autre compagnie. Ces négligences ont d'ailleurs été soulignées lors des procès civils.
2) Le manque de coordination entre les services de police et contre-espionnage des divers pays impliqués.
Il est vrai que la liste des suspects était longue du fait des nombreuses liaisons aériennes qu'avait fait le "Maid of the Seas". En plus de Francfort, ils'était arrêté précédemmentàLos Angeles et San Francisco. Les personnes approchant un avion sont considérables : personnels
45S.Emerson, B.Duffy,The FaU of Panam /03, Imide the Lockerbie investigation, G.P. Putnam's sons, 1990àla
p.SO.
( de tous les aéroports qui s'occupent des aéronefs et des bagages, les membres de l'équipage et tous les passagers. Pour ces derniers, la diversité des personnes est alors élevée entre ceux prenant les vols directement, en "code-sharing" ou en connection. Francfort donne une illustration du nombre incroyable de susPects: rien que pour l'aéroport, 1200 personnes
pouvaient être soupçonnées. L'attention a été portée sur les passagers qui n'avaient pas réclamé leurs bagages et les personnes avec un statut ou une identité particulière. Par exemple, des agents de la C.I.A. revenant de mission était dans le vol.
Ce travail relevait donc d'une tâche de titans mais en tout temps, la succession des faits nous pennet de constater le manque de coordination des enquêtes. Ainsi, différentes listes de
suspects, de terroristes potentiels furent établies dans des systèmes informatiques différents sans communication entre les dossiers. En outre, des erreurs antérieures ont procuré les accès
nécessaires aux terroristes. La police fédérale allemande a manqué de clairvoyance au cours de son opération "Feuille d'automne"47. Les surveillances ont été mal faites et n'ont pu empêché l'instauration d'un réseau terroriste en Allemagne. Les juges allemands ont relâché des suspects sérieux. Au niveau de la collaboration internationale qui a suivi Lockerbie, les services
allemands se sont refusé pendant longtemps àdévoiler leurs découvertes et leurs défaillances. Il en a résulté une grande tension avec les agents de la C.I.A.
n
est vrai que les enquêtes et les laboratoires furent très efficaces pour reconstituer le fuselage, rechercher la trace d'explosifs, l'emplacement de la bombe, sa composition ainsi quel'investigation des terroristes déclarés coupables. Tout cela fut possible parce que l'écrasement du Panam 103 s'est déroulé sur un sol ferme et non dans l'océan comme pour l'attentat d'Air India. La collaboration d'Interpol a été utile pour identifier les suspects libyens. Cependant, ce que nous pouvons voir est que tous ces réseaux policiers n'ont pu empêcher la catastrophe.
C.
Même si les conclusions de l'enquête ont été amplement satisfaisantes, de nombreuses lacunes dans les mesures préventives ont existé et ont été soulignées dans ces conclusions.3)Lemanque de considération de l'efficacité de l'internationalisation des groupes terroristes.
Après que les enquêteurs aient découvert que la bombe était placée dans une valise Samsonite marron,illeur fut aisé de retracer son parcours grâceàson contenu. Tout d'abord, la valise et son contenu proviennent de Malte et furent achetés par un Libyen. Les terroristes sont
soupçonnés d'appartenir à des groupes terroristes libyens48 mais ils résidaient en Europe
légalement comme en Allemagne ou en Suède. Les services de surveillance ont découvert par la suite que ces groupes avaient fait venir des spécialistes en explosifs depuis le Moyen-Orient. Ils ne redoutent pas non plus de voyager dans d'autres pays pour s'approvisionner en éléments divers pour fabriquer la bombe. L'explosif par exemple provenait des industries
tchécoslovaques. Lecircuit de vente de l'instrument de retardement a été retracé jusqu'au Sénéga149et les marchands avaient des passeports libanais mais étaient soupçonnés d'être des
agents secrets libyensSO•
Ainsi, ces groupes sont très efficaces car ils jouent sur l'individualisme politique des Etats. Cet égocentrisme est la résultante de l'usage de la souveraineté étatique. Le droit international a toujours affirmé que tout Etat est souverain. La sentence de Max Huber en 1928 au cours de l'affaire Ile de Palmes51est éloquente quantà la force de l'exclusivité territoriale de tout Etat et le droità la indépendance que procure la souveraineté. "La souveraineté, dans les relations entre
(
48L'homme soupçonné d'avoir organisé le sabotage (pour se venger de l'attaque contre l'Airbus iranien par le US Vincennes) avait des liens proches avec le Colonel Khadafi durant cette période: "[A]fter Iibril has gone to Colonel Gaddafi, the Libyan leader, with a special plea" dans D. Leppard,On the trail of terror, the inside story of the Lockerbie investigation, G.P. Putnam's sons, 1990.
49Ibid.
SOMarzouk et Saber : c'est ce qui a justifié les actions américaines et britanniques par la suite.
' - Etats~signifie l'indépendance''52. Cela pousse les Etats à avoir une vision nationale des faits qui se passent sur son territoire sans quelquefois penser aux conséquences internationales si
rintégrité de son territoire n'est pas menacée.
4) La haute technicité des terroristes et la défaillance des mécanismes de détection.
L'explosif utilisé fut leSEMTEX~ un explosif plastique inodore et indétectable aux rayons X53• La Tchécoslovaquie reconnut que le produit fut fabriqué sur son territoire. Incorporé dans une
radio~ la bombe ne pouvait être détectée que par le système d'allumage (et encore les filages de la radio en eux-même servent de leurre). Or ce système contenait les meilleures techniques de miniaturisation qui existaientàl'époque rendant la bombe difficilement visible54 •De plus, l'explosif était relié à un détonateur et à un baromètre.
Very simply, a barometer measures atmospheric pressure. The farther way from the earth's surface~the lower the air pressure. [...
l
An analysis of the Bombeat showed that the barometer was set to activate the timer at 9,000 feet. [actual altitude of the plane] [...l
To fool airport security machines~which subject checked luggage to "preflight low-pressure chamber checks", Kreeshat had rigged the Bombeat bomb so that the barometer wouId not activate the timer until after it had been subkected to continuous pressurization for thirty-five minutes. [...] [A]nytime the barometer bomb was above 9,000 feet for more than thirty-five minutes~it could activate the timer, which would then, ultimately, detonate the bomb55•Nous avons donc souligné les défauts principaux des systèmes instaurés par les Etats pour lutter contre le terrorisme grâceà l'exemple éloquent de Lockerbie. Avec ces données, les Etats se sont rassemblés et ont convenu d'un traité international pour accentuer la lutte. La convention sur le marquage des explosifs permettait alors de répondre a priori aux problèmes et
(
52Ibid.
53Les chiens et les machines au rayon X sont les moyens les plus utilisés dans les aéroports dont celui de Francfort. 54Supra note38 à la p. 165.
( principalement concernant la haute technicité des moyens utilisés par les terroristes et la faiblesse des moyens de détection. Nous allons en examiner les règles tout en critiquant leur efficacité et leur lacune en ce qui concerne les données juridiques pour empêcher les faiblesses suivantes de se reproduire : l'absence de prise de conscience par les Etats du phénomène terroriste, de son internationalisation et des moyens perfectionnés utilisés, le manque de coordination entre les systèmes d'enquête ainsi que l'insuffisance des capacités de détection.
(
SECTION 2 : LES CARACfERES GENERAUX DES MENACES.
Après avoir développé les actes terroristes contre l'aviation civile internationale durant lesquels les explosifs plastiques avaient servi, nous devons concentrer notre étude sur les caractéristiques du terrorisme international. En effet, à la suite du contexte spécial spécial de l'aviation,ilnous faut comprendre le mécanisme général pour savoir, dans les chapitres suivants, si le système de la convention étudiée56est une réponse adéquate aux menaces visant l'aviation civile.
Il faut cependant rappeler que le phénomène terroriste n'est pas la seule raison pour laquelle la menace des explosifs a été utilisée. Mais le contexte entourant la convention nous a renseignés sur la priorité de la lutte dans la conjoncture aérienne. Pourquoi ? La réponse repose sur le fait que ce phénomène possède une structure, des filières, une organisation qu'il semble difficile de démanteler. Ainsi, l'aviation est sous une menace constante car il existe de nombreux groupes terroristes dans le monde qui peuvent se sentir tentés d'utiliser un tel moyen terrible pour atteindre leurs buts idéologiques. II est vrai que des individus peuvent utiliser des explosifs et atteindre de plein fouet l'aviation civile ou que les explosifs peuvent être utilisés pour frapper d'autres cibles mais le terrorisme est vraiment le sujet contre lequel les délégations étatiques ont voulu contrecarrer. Les acteurs autres que les groupes terroristes sont des personnes isolées qui sous le coup de la folie ou par préméditation veulent frapper l'opinion publique ou atteindre un intérêt totalement privé57• Ce sont donc des événements complètement aléatoires,
incompréhensibles et imprévisibles. Tout système de lutte contre les menaces aériennes n'arrivera pasà un niveau absolu de protection et c'est en partie à cause de ces personnes déroutantes. Ainsi la communauté internationale tout en voulant accentuer la lutte contre les sabotages aériens a permis par cette convention de rendre les explosifs visibles pour toutes 56Combinée aux autres règlementations concernant la sécurité aérienne.
57En 1988, un vol domestique de Comair en Afrique du Sud explosa en plein vol tuant les 18 passagers. En fait, un des passagers était submergé de dettes. S'étant assuré pour des montants élevés.ilse "suicida" en sabotant l'appareil pour que sa famille reçoive l'argent.
(
sortes de causes et de lieux. Cette affirmation reste encore une hypothèse car nous testerons dans les chapitres suivants les règles contenues par la convention pour savoir si elles sont si efficaces.
Maisilreste que le terrorisme est le malheur que nous pouvons examiner le plus caril
comprend des caractères identifiables et ainsi envisageables pour organiser la lutte. De plus7 les actes terroristes visant l'aviation civile sont les exemples les plus courants dans l'ensemble des actes anti-aérien. Ces derniers ont été expressément visés dans les négociations diplomatiques.
1§ : Les caractères du terrorisme.
Le problème de définition.
L'une des lacunes du droit international est l'absence de définition du terrorisme. Les délégations au cours de nombreuses réunions internationales n'ont jamais réussi àse mettre d'accord pour délimiter ce mouvement.
In discussing a problem of non-state behavior with serious implications on the internationallegal order, definitions of Itterrorism" or "international terrorism" always seem to become so narrow or so broad that they are not useful for policy discussions.[...] Anexamination of acts commonly referred to as
"terrorism" quickly reveals that there is no common factor to distinguish ail of them from common crime.58
C'est pourquoi les délégations rédactrices de la convention n'ont jamais mentionné ce terme dans son corps. Une simple mention du mot "terrorisme" est présente dans son préambule pour préciser que ce sont ces actes qui étaient dans l'esprit et les "vives préoccupations" des Etats membres de la conférence tout en ne mettant pas de côté les sabotages aériens pour d'autres cas 5SA.P. Rubin, "International terrorism and internationallaw" dans Y. Alexander, S.M. Finger. H.J. Morgenthau,
~ (comme les cas individuels, privés). Il n'existe donc aucune définition car si on utilisait les termes comme "violence", "conspiration", "piraterie", "agression", nous ne pourrions alors qu'inclure d'autres infractions aux ordres nationaux et international comme le souligne A.P. Rubin59•Mais ilexiste une idée constante malgré le fait que les membres de la communauté internationale ne peuvent se mettre d'accord. Les actes terroristes sont des crimes de droit commun : "One factor is recognized in aIl acts commonly labeled "terrorism". The act of terrorism constitutes a common crime under the municipallaw of the territory [...) where it occurs"60•
Nationalement, la méthode pour distinguer les infractions terroristes des autres infractions est procédurale car ces actes sont sous l'effet de lois et de règles de procédure plus sévères61 . Les lois nationales laissent les juges décider si le taux de violence, de cruauté créés ou les moyens utilisés constituent un acte de terrorisme. Mais si un crime qui touchent plusieurs Etats, c'est la communauté des Etats visés qui fait cette appréciation par l'intermédiaire de chacun de leurs juges nationaux s'ils ne coopèrent pas entre eux; ou au niveau mondial en faisant une déclaration commune comme cela fut le cas pour l'attentat de Lockerbie au sein de l'Organisation des Nations Unies 62et de l'O.A.C.I.63
Ainsi, nous allons abandonner rapidement cette question de définition tout en gardant à l'esprit que la notion de terrorisme est un fait international qui existe et qui est reconnu par tous les Etats même si chacun l'entend différemment. Demême, tous se mettent d'accord pour lutter
(
59Ibidàla p. 122. 60Ibid.
61 Nous noterons ainsi la révision législative française qui a organisé le jugement de terroriste par une cour d'assises spécialement constituée: sans jurés pour se rapprocher des cours militaires.De même. les lois de nombreux pays européens ont accentué les sanctions contre des personnes reconnues terroristes.
62Ci-après O.N.V.
( contre un tel phénomène tout en s'empêchant de l'encourager. Pourtant,ilnous faut essayer de comprendre ses mécanismes pour savoir contre quoi lutter.
Le major général Afsir Karim64 précise que le terrorisme et la violence conséquente n'est pas l'oeuvre d'une bande de jeunes égarés et de criminels. En effet, ces groupes terroristes sont très bien organisés et entrainent leurs mouvements dans une spirale de violence.
A)Violence.
Mais pourquoi cette violence est-elle utilisée?
Les actes terroristes reçoivent une publicité très importante tant au niveau international que sur les scènes nationales.
And 1ammyself led to speculate on why international political terrorism is such an infinitisimal activity on the world scene when measured not in audience appeal but in damage actually accomplished or even attempted. [...] In media coverage terrorist activity though it cornes in short intensive burst, exceeds earthquakes, floods ... 65
Evidemment cette publicité provient des dégâts que produisent toujours les attentats. Les terroristes utilisent cette violence pour frapper les foules. Un but communàtoutes les actions terroristes existe: frapper l'opinion publique d'un ou de plusieurs pays pour arriveràfaire imposer leurs idées. Le problème est que pour atteindre ces populations les moyens les plus violents sont employés. "The easiest way to exercise terrorist influence May he to intimidate population66 " •
(
64Major General Afsir Karirn,Counter terrorism : the Pakistan factor, Ed.Lancer paper. 2, 1991. 6sIbidàlap. 19.
(
De nombreux objectifs peuvent être poursuivis: une fuite assurée, de l'argent ou des armes. Dans le cadre d'un sabotage aérien, en plus de ces demandes, d'autres chantages peuvent être utilisés : la libération de prisonniers du groupe terroriste, le retrait ou la démision d'une personne importante du gouvernement, créer tellement de désordre social qu'il fait tomber le gouvernement en place. "Threatening in advance would undouhtely lead to enhance security measures that would make the [terronst act] impossible"67. Aussi ces demandes ne se font alors qu'après l'explosion de l'avion. La négociation est donc totalement impossible. La violence a réussi son but. Cet attentat peut tellement marquer l'opinion publique que la peur une fois
installée, les gouvernements seront plus à même de répondre aux demandes des terroristes car la menace est très sérieuse et est difficilement combattable. Ainsi, mis au pied du mur, les Etats peuvent plus difficilement refuser les demandes des terroristes ou contrer leurs actes. Cet objectif est atteint en utilisant tous les moyens même les plus violents.
Mais l'explosion d'un avion peut ne pas être suivie d'une demande ou d'un chantage de la part des terroristes. Ainsi, ce que les terroristes voulaient étaient de semer la terreur, de se venger ou de faire connaître leur mouvement et son pouvoir de menace effective. Par exemple, L'attentat de Lockerbie a été expliqué par les terroristes comme une vengeance contre les Américains dont le porte-avion USS Vincennes avait détruit un Airbus iranien en 1983.
Aussi, R.A. Friedlander constate: "[p]olitical terrorism is now viewed as an instant means of communication and is aided and abettedby contemporary technology, utilizing the dramatic force of the mass media"6B. C'est la violence qui est le moyen privilégié de ces groupes pour défendre une idée politique. Peut-on envisager une certaine justification?
67Ibid à la p. 30.
&
La violence peut-elle être justifiée?69MM. Frey et Morris pose une problématique qui ne pennet pas de condamner les terroristes par le seul fait de l'utilisation de la violence. "Force is a common feature of political life. We secure compliance with law by the use or threat of force [...] [Then] terrorism is difficult to condemn out of hand"70.
Les terroristes utilisant de telles violences veulent donc prendre les populations en otage virtuel. En effet, tout aéronef devient alors un danger potentiel. A tout moment, tout passager est
menacé même si aucune bombe n'est pas présente dans l'avion. Une épée de Damoclès est placée en pennanence au-dessus de l'aviation civile internationale et les utilisateurs de cette activité. Frey et Morris précisent quelles sont les cibles des terroristes: "the targetting of the innocent or of 'non combattant"'7l. Aussi c'est l'usage de la force qui va être condamnable.
Ideology is used in our secularized political world to justify political, social, and ethical ends, whether it appears as nationalist ideology or as one of the revolutionay ideologies of the twentieth century [...] Thus, ideology identifies the human and institutional targets for political violence and generates the justifications for this use. Crucial, in this context, is the clash between the
sovereign rights of states and the right to revolutionary action to change the status quo within and among nations72.
Les terroristes, eux, se basent sur la théorie de l'efficacité pour montrer que toute action terroriste est justifiée quand elle arrive à atteindre les buts fixés73•Mais les Etats et les
(
69Un des textes qui a développé le mieux le facteur moral dans le cadre du terrorisme est celui de C.E. Zoppo. "The moral factor in interstate politics and intemationalterrorism" dans D.C. Rapoport, Y. Alexander,The
rationaUzation ofterrorism.University publications of America. 1990.
7oR.G Frey et C.W. Morris,Violence. terrorism and justice.Cambridge University Press. 1991.àla p.3 7lIbid à la p. 2.
72Supra note 69àla p. 137.
1.
populations victimes les condamnent selon les valeurs kantiennes74c'est-à-dire l'interdiction radicale de l'utilisation de toute violence si elle mène à la tuerie volontaire des innocents. Ces meurtres ne Peuvent en aucun cas être excusés. Mais cette dernière réflexion doit aussis'appliquer à la lutte anti-terroriste qui ne doit pas s'abaisser au meurtre.
[J]ust as naturallaw and Kantian moral theories constrain our behavior and limit the means we May use in the pursuit of political ends so they constrain our response to terrorists. We may not for instance intentionally kill innocent people while combating those who attack us"75.
Mais la tentation est grande d'utiliser les mêmes armes. Ainsi, le 16 mars 1986, le plan
"Reagan" antiterroriste modifia l'executive order 12 33376 en précisant que les forces de l'ordre
devraient demander au plus haut niveau pour savoir si un terroriste doit être assassiné. La décision sera prise "si le besoin s'en fait sentir".
Ainsi, les Etats vont utiliser le meurtres de personnes innocentes, non-combattantes comme le critère déterminant le manque de moralité des actes terroristes.
Les terroristes peuvent-ils s'imposer aussi des limites?
Les explosifs font partie de la catégorie des armes conventionnelles. Beaucoup d'auteurs spécialistes dans l'examen du phénomène terroriste?? donne l'alerte quant à l'accès aux armes
(
74Ibidà la p.6 : "the Kantian moral theories".nest évident que le jugement moral que nous portons sur les actions terroristes est biaisé du fait de notre appartenanceà la morale occidentale mais comme le souligne M. Zoppo (supra note61à la p. 138),le droit international est d'essence occcidental et grâceà cela. les idées morales qu'il contenait s'est répandu partout: "The moral precepts of the world's great religions and the ethics they have generated are part of the analysis only to the extent that they have been assimilated into the customary political behavior of modem nations".
75Ibidà la p.6.
76Qui interdisait l'assassinat comme moyen d'action.
77Citons entre autre O. Carlton qui répond positivementà la question qu'il s'est posé: "Will present and future groups graduallyheable to obtain ever or sophisticated and devastating conventional weapons 1" : O. Carlton.
C.
nucléaire, biologiques ou chimiques c'est-à-dirededestruction massive. Les terroristes sont déjà capables de détruire des avions avec des explosifs classiques: pourquoi ne pas envisager pire? Les terroristes veulent attirer l'attention de l'opinion publique à leur cause en lui faisant peur. Carlton présente une réflexion intéressante: 'lt]his is not to argue that the death of twoinnocents people is ethically more acceptable that the death of twenty. Il is simply to note that mainstream terrorists do not as yet seem tohe obsessed by maximizing the numbers of
victims"78.Mais cette remarque est à mettre dans le contexte de la catastrophe de Lockerbie. En effet, même si de nombreux Etats terroristes avaient voulu viser les Etats-Unis, ils ont tous refusé d'endosser un tel acte car la cruauté de ce dernier allait au-delà de toute proportionnalité acceptable. Ces limites s'atténuent maintenant. L'attentat du World Trade Center en 1995 a été revendiqué avec force. Les terroristes islamiques n'ont pas eu peur d'engendrer une réponse violente de la part des Etats-Unis. Aussi, même si certains groupes terroristes poseront toujours des bornes à l'assassinat d'innocents, marquer l'opinion publique reste encore l'objectif des terroristes. Pour cela, si le nombre de non-combattants est important, le message menaçant sera indubitable. Donc, nous ne pouvons croire que les terroristes s'empêcheront quelquefois de tuer un grand nombre d'innocents et n'envisageront l'attentat aérien qu'en dernière solution.
B) Organisation.
En examinant l'utilisation de la violence par les terroristes, nous pouvons remarquer qu'il n'est pas nécessaire que les terroristes soient trop nombreux. fi suffit d'une bonne organisation et des moyens très développés. Comme le remarque Schelling: "[s]o if the terrorists want to cause confusion and panic, disruption, economic loss, and demonstration of civilian vulnerability to
(
"The future of political substate violence" dans Y. ALexander, D. Carlton, P. Wilkinson,Terrorism : theory and practice,Ed. Westview press, 1979àla p. 204.
(
catastrophic harm at the hands of a comparatively sma1l79terroristsquad~success does not seem out of reach"BO•
Cette organisation est interne et en cela elle varie selon les différents groupes. Mais le plus angoissant est l'organisation entre groupes terroristes. Ainsi~comme le remarque GadBl~ il existe une véritable coopération entre groupes terroristes pour améliorer leurs actes de sabotages. Cette coopération Peut être basée sur le fait que ces grouPes partagent la même idéologie ou seulement en constatant que "l'union fait la force". Ce sont souvent pour les deux avantages: l'OLP a de nombreuses fois demandé l'aide des groupes non-arabes comme les sandinistes du Nicaragua car ils partageaient des idées marxistes-léninistes et arrivaientàune amélioration de leurs actions. Le pragmatisme est toujours présent~même dans les associations idéologiques.
Comment se manifeste cette coopération et Quels sont les buts poursuivis?
La coopération peut être directe ou indirecte. Elle passe par des conseils techniques, des entraînements militaires, des échanges d'armes~de documents, de renseignements ou une aide pour faire échapper des membres. Toutes ces actions nécessitent de nombreuses complicités et un réseau de communication hautement développé et secret82•En plus de l'amélioration de leur puissance militaire, leur coopération au niveaux politique va perfectionner les moyens pour la propagande, recevoir alors plus de fonds pour leurs causes et de l'aide médicale si nécessaire.
Il est évident que ces coopérations vont améliorer l'efficacité des actions de ces groupes unis. Ds vont donc pouvoir mieux se pourvoir en armes et améliorer l'efficacité de leurs opérations par
79Souligné par nous.
8ûT.c.Schelling, "What purpose cao 'international terrorism' serve?"dans R.G. Frey, C.W. Morris, Violence. terrorism and justice ,Cambridge University Press, 1991,àla p. 31.
81Z.Gad. "Chapter 13 : International cooperation among terrorist groups" dans A. Merari,Onterrorism and combating terrorism,Universitypublications of America, 1985.
