O objetivo da presente dissertação passou por analisar o recurso à participação na definição de uma infraestrutura pedonal em que se cruza uma escala estratégica com uma concretização local. O trabalho iniciou-se partindo da premissa que, mediante um processo de participação cuidadosamente implementado, o envolvimento dos atores no processo de decisão contribuiria para uma melhoria dos resultados, da implementação e da gestão.
A reflexão teórica de enquadramento da hipótese colocada desenvolveu-se em dois capítulos: o primeiro em torno dos conceitos e novas práticas que sustentam o recurso à participação enquanto parte do processo de decisão das políticas públicas e o segundo que discute a abordagem ao processo de implementação da participação.
No primeiro capítulo discutiram-se as questões que a partir das práticas democráticas, do reconhecimento do valor do lugar e das novas abordagens aos processos de decisão enquadram o papel da participação no processo de decisão das políticas públicas.
Do segundo capítulo resultou um diagrama de implementação da participação que a partir da avaliação do contexto e identificação dos objetivos estabelece uma relação com os critérios de implementação discutidos.
A avaliação do contexto passa por verificar a possibilidade e a pertinência do recurso à participação, assegurando que se reúnem as condições prévias para a resolução de questões concretas. Desta forma, discute-se a participação não como uma solução universalmente aplicável, mas como uma resposta específica.
Partindo da identificação dos objetivos que presidiram ao envolvimento dos atores na Rede Pedonal, o desenvolvimento do processo de participação foi analisado e confrontado com o diagrama de implementação da participação proposto.
O recurso à participação na definição da rede pedonal assentou em três objetivos:
Aceder e incorporar o conhecimento local disperso por diversos atores, melhorando os resultados;
Reforçar a solução pelo consenso gerado, facilitando a implementação;
Criar uma rede relacional de atores capacitados para a gestão posterior da infraestrutura.
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O confronto entre o caso de estudo e o diagrama da implementação desenvolvido no corpo teórico permitiu verificar que as tentativas de tipificação dos problemas assentam numa generalização das questões. Ao analisar o caso de estudo recorrendo ao diagrama foi patente a dificuldade em aplicá-lo, decorrente da sobreposição de objetivos tanto sobre diferentes atores como sobre momentos de participação distintos. Os processos de participação organizam muitas variáveis que se combinam de forma complexa.
A análise ao caso de estudo permitiu identificar barreiras à implementação da participação mas reconheceu a predisposição para o trabalho conjunto em alguns atores. A perceção dos ganhos diretos face ao receio de prejuízos constitui o binário que mais condicionou o comportamento dos atores políticos. A possibilidade de capitalizar um conhecimento disperso em torno de um recurso pouco valorizado mobilizou os atores técnicos. A oportunidade de articular esforços e partilhar conhecimento motivou os restantes atores. No entanto, face à distribuição de poder, a posição dos políticos condicionou a participação dos restantes atores.
Assim, verificou-se o contributo da participação para a decisão final, melhorando os resultados, incorporando conhecimento dificilmente abarcável por outras vias, motivando os atores e constituindo redes relacionais. No entanto, não foi possível envolver todos os municípios da mesma forma, traduzindo-se num desequilíbrio territorial da resposta.
As diferentes expectativas face aos resultados, ao nível dos ganhos diretos para cada município, condicionaram as participações posteriores. Atores equivalentes demonstraram motivações e disponibilidades distintas, condicionando diferenciadamente os resultados.
Perante solicitações equivalentes os municípios foram respondendo de forma diversa resultando em respostas com níveis de relevância variados:
Alguns municípios limitaram-se a dar uma resposta política, remetendo para a posição oficial do município na matéria. Nestes casos, o processo de participação não respondeu aos princípios previamente estabelecidos nem trouxe um valor acrescentado à rede pedonal. No entanto, assegurou que a resposta, sendo mais conservadora que a inicialmente esboçada (na escala estratégica), corresponde a um compromisso que estes municípios estão dispostos a assumir;
Outros municípios responderam tecnicamente, cumprindo com os princípios estabelecidos previamente, traçando no território concelhio os caminhos solicitados. Neste caso, a resposta obtida permitiu a incorporação do conhecimento local detido pelos técnicos municipais, resultando em ganhos ao nível do resultado final;
Por fim, os municípios que responderam técnica e cientificamente cruzaram os princípios estabelecidos previamente, com o conhecimento local e científico dos técnicos municipais e outros atores. Nestes casos, o processo de participação deu origem a um fórum de discussão paralelo, dinamizado pelos próprios municípios, resultando numa resposta muito relevante, uma vez que resulta de um consenso alargado e da conjugação de múltiplos interesses e conhecimentos.
A diversidade territorial na qualidade da resposta revela o processo de decisão distinto a que a participação deu origem dentro de cada município, particularmente condicionado pela
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posição dos decisores políticos. Assim, desde a primeira reunião com os políticos foi patente a predisposição distinta para participar no processo de decisão.
O processo de decisão da rede de caminhos articulou decisões em escalas distintas:
A escala regional, em que se definem os princípios estratégicos da rede pedonal e se estabelecem escolhas ao nível dos caminhos a integrar e da sua importância relativa;
A escala local, em que se estabelece o pormenor da implementação, concretizando no terreno a rede estratégica.
A definição da rede estratégica foi condicionada pela resposta política obtida na primeira reunião, que balizou as variáveis colocadas à discussão. Ou seja, embora a rede estratégica tenha recebido inputs do workshop e tenha acolhido algumas alterações resultantes da resposta técnica dos municípios, foram os políticos que de forma mais veemente a condicionaram.
O pormenor, apesar de ter sido informado pela discussão desenvolvida no workshop, foi concretizado pelos técnicos municipais que o estabeleceram com base nas premissas da rede estratégica. Assim, se na rede estratégica se estabeleceu determinado caminho como estruturante, foi no pormenor que a sua implantação foi discutida e definida.
Conclui-se que o recurso à participação no processo de decisão da Rede Pedonal do Cávado contribuiu positivamente para os resultados, embora de forma diversa:
Em alguns municípios permitiu assegurar o aval político, garantindo que a rede pedonal é aprovada pelos municípios, salvaguardando a posição da CIM que não detém poder executivo para impor os resultados, viabilizando a implementação;
Noutros municípios assegurou, para além da validação política, a resposta técnica, incorporando o conhecimento local, melhorou os resultados;
Por fim, nos municípios mais envolvidos traduziu-se numa solução inovadora, coincidindo a posição política, com a definição técnica e científica, tanto dos técnicos municipais como de outros atores, resultando num consenso alargado. Assim, para além do aval político e da incorporação de conhecimento local, ocorreu um empowerment destes municípios e o reforço de uma rede relacional de atores fundamental para apoiar a gestão futura da infraestrutura.