What does gender-sensitive ICT policy look like?

A política de Assistência Social é gerida em Parnamirim pela Secretaria Municipal de Assistência Social – SEMAS. O Município, de acordo com a NOB/SUAS 2012, está no nível de gestão plena. A Secretária da pasta é Elienai Dantas Cartaxo, professora aposentada do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte (IFRN), vice-prefeita do Município e já foi vereadora do mesmo por duas vezes. De acordo com o Relatório Circunstanciado – 2016, o qual equivale ao relatório de gestão,

a Secretaria Municipal de Assistência Social – SEMAS tem por finalidade a efetivação da política de Assistência Social no município de Parnamirim/RN, integrada às políticas setoriais, visando a garantia dos serviços sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais, através da implementação e/ou ampliação de serviços, programas, projetos e benefícios para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem, assegurando que estas ações tenham centralidade na família (PARNAMIRIM, 2016, p. 10).

Nesse sentido, cabe enfatizar que além da política de Assistência Social, a SEMAS também é responsável pela política de Trabalho em âmbito municipal, como acontece na maioria dos municípios do Rio Grande do Norte. Especificamente na Assistência Social, a SEMAS está estruturada da seguinte maneira, segundo informações do Relatório Circunstanciado – 2016:

✓ Proteção Social Básica:

▪ 09 CRAS, 05 SCFV para crianças e adolescentes, 01 SCFV para idosos, setor de benefícios eventuais, setor de benefício de prestação continuada, central de atendimento social (Cadastro Único);

33 _{O município de Parnamirim é o terceiro maior do Rio Grande do Norte, com uma população}

de 202.456 habitantes, segundo o Censo 2010 do IBGE, e com uma área territorial é de 123,471 Km² em 2015 também segundo IBGE. Instituída em 1958, Parnamirim, em função da proximidade com Natal e dos indícios de que a capital não apresenta condições de expansão horizontal, apresenta um crescimento populacional significativo, o que pode ter contribuído para que o setor imobiliário do município tenha se destacado nos últimos anos. O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM de 2013, que tem por base as informações do Censo 2010, referente ao Município de Parnamirim é 0,766, que o classifica em 274º no âmbito de Brasil e em 1º no âmbito do Rio Grande do Norte. O prefeito de Parnamirim é Rosano Taveira da Cunha do PRB – Partido Republicano Brasileiro, está em seu primeiro mandato como prefeito, tendo sido vereador no município.

✓ Proteção Social Especial:

▪ Média Complexidade – 01 CREAS (PAEFI), PETI (ações estratégicas de enfrentamento ao Trabalho Infantil), 01 Núcleo de Assistência Socioeducativa (MSE) e 01 Centro Pop (Serviço especializado para pessoas em situação de rua);

▪ Alta Complexidade – 01 Abrigo Institucional para pessoas em situação de rua (Albergue Municipal), 01 unidade de Acolhimento Institucional para crianças e adolescentes, 01 unidade de Acolhimento para idosos e 01 Unidade de Acolhimento para mulheres (as três unidades de acolhimento fazem parte da rede conveniada da Assistência Social). Compete assinalar que existem 32.133 famílias inseridas no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal e 11.210 famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família, conforme relatório de maio de 2017 do Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Essa cobertura do programa corresponde a 57,58% em relação à estimativa de pobreza do município, com base nas informações mais atuais do Censo Demográfico realizado pelo IBGE. O Índice de Gestão Descentralizada Municipal – IGDM é 0.56. Importa saber essas informações para compreender o universo ao qual a atuação do CMAS está relacionada.

Partindo dessa contextualização, será realizada a análise do CMAS de Parnamirim através das categorias analíticas. Inicialmente, assim como em Natal, serão abordados os resultados no que se refere ao desenho institucional, depois em relação à deliberação, seguida da representação política e, por fim, da accountability.

6.1 A qualidade da Participação a partir do desenho institucional

A Lei de Criação do Conselho Municipal de Assistência Social de Parnamirim, assim como aconteceu com Natal, foi elaborada e entrou em vigor num contexto de formalização legal da política de Assistência Social no Brasil, o qual foi fruto do processo de descentralização e democratização dessa política, conforme preconizavam a CF/1988 e a LOAS/1993, e também acompanhou esse movimento para garantir o recebimento dos recursos federais.

A lei estabelece que compete ao conselho a normatização, a deliberação, o acompanhamento, a fiscalização e o controle social da política de Assistência Social em âmbito municipal, em relação à gestão e execução dos recursos, programas, projetos, serviços e benefícios, observando a qualidade e efetividade dessa prestação à população pelos órgãos e entidades públicas e privadas. Deve ainda avaliar os ganhos sociais e propor critérios para a programação financeira e orçamentária municipal e zelar pela efetivação do sistema descentralizado e participativo da Assistência Social.

Além das competências, a Lei define a composição e o funcionamento do conselho a partir do seu regimento interno. O Regimento Interno do CMAS de Parnamirim data de 2001 e trata de definir procedimentalmente as competências do conselho estabelecidas pela lei, a sua composição e o detalhamento da estrutura organizacional e dos processos de funcionamento do colegiado. No que diz respeito ao desenho institucional, é importante registrar que o conselho se estrutura e organiza seus processos a partir do que está estabelecido formalmente por seus instrumentos normativos.

Em Parnamirim, é possível observar que os conselheiros praticamente não fazem referência a esses instrumentos, nem nas reuniões nem nas entrevistas, havendo apenas algumas citações sem uma maior articulação com a dinâmica de funcionamento do CMAS.

Quadro 6 – Classificação do Município de Parnamirim conforme o Desenho Institucional a partir das Leis de Criação e Alteração dos Conselhos Municipais de Assistência Social e seu Regimento Interno

Município Parnamirim

Grau de Institucionalização Médio

Grau de Democratização Médio

Grau de Representação Alto

Fonte: Elaborado pela autora com base na Metodologia do Desenho Institucional de Faria e Ribeiro (2010).

No que diz respeito ao grau de institucionalização, cabe apontar que a Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS entrou em vigor em 1993 e Parnamirim criou seu conselho nos primeiros anos que se seguiram a essa regulamentação. Isso se explica pela exigência legal que a LOAS faz da criação

e funcionamento do conselho, vinculando a essa prerrogativa a transferência de recursos federais que financiam a política de Assistência Social. Contudo, o regimento interno do CMAS de Parnamirim é datado apenas do ano de 2001.

Ainda referente ao grau de institucionalização, no que diz respeito às estruturas organizacionais e às conferências, em Parnamirim são garantidas na lei apenas a secretaria executiva e as conferências, conforme o Quadro 2. Importa olhar a garantia dessas estruturas organizacionais por reconhecer que elas definem como se organizam estrutural e politicamente os conselhos e porque a ausência delas pode comprometer o papel democratizador dessas instituições.

Quadro 7 – Estruturas Organizacionais e Conferências do CMAS de Parnamirim

Município Parnamirim

Mesa diretora Sim (RI)

Secretaria Executiva Sim (L/RI) Câmaras/Comissões Sim (RI)

Conferência Sim (L/RI)

Fonte: Elaborado pela autora, com base na Metodologia do Desenho Institucional de Faria e Ribeiro (2010).

As comissões também desempenham papel importante no processo deliberativo do CMAS de Parnamirim, dando suporte às análises e decisões que são tomadas pelo colegiado, contudo são comissões constituídas para atender questões pontuais e não apresentam um caráter permanente na dinâmica de funcionamento do conselho, o que fortaleceria o debate sobre os temas mais recorrentes no âmbito do controle social e das deliberações da Assistência Social. Nesse sentido, cabe resgatar que, segundo Faria e Ribeiro (2010, p. 71),

[...] a inexistência dessa estrutura pode ser um preditor forte do pouco compromisso dos conselhos com a capacitação dos seus conselheiros e, assim, da qualidade duvidosa de seu processo deliberativo. Dado que sem capacitação sobre a política em questão, os atores ali inseridos dificilmente participarão adequadamente do processo, principalmente em um contexto marcado pela presença forte de assimetrias informacionais entre representantes do governo e dos outros segmentos (a ausência destas estruturas compromete a organização democrática destas instituições).

Dessa forma, mesmo que não haja uma inexistência de comissões no CMAS de Parnamirim, o fato de não haver comissões permanentes afeta a qualidade da discussão e decisão do conselho em determinadas questões, pois existem assuntos que norteiam o acompanhamento e fiscalização da política de Assistência Social que precisam ser constantemente estudados e compartilhados com o colegiado para embasar o processo deliberativo.

No que diz respeito ao grau de democratização, em Parnamirim faltam as variáveis: mudança de pauta, quem define a pauta e a paridade entre governo e sociedade civil para quem pode assumir a presidência e vice-presidência no conselho. Essas ausências comprometem a democratização no conselho, pois são garantias contribuem para a pluralização do processo decisório; em razão disso, o grau de democratização do CMAS de Parnamirim é médio.

No que diz respeito ao grau de representação, o destaque está relacionado à definição dos segmentos que compõem a representação da sociedade civil. No caso de Parnamirim, além da paridade entre governo e sociedade civil, o que garante um grau de representação alto, há paridade garantida entre os segmentos, pois são duas vagas para cada segmento: entidades e organizações de Assistência Social, representantes de usuários ou organizações de usuários e representantes dos trabalhadores. Essa paridade entre os membros da sociedade civil, garantida formalmente, evita que um segmento seja predominante em detrimento de outros.

Compreendendo que “[...] a realidade e os resultados institucionais podem ou não corresponder completamente com a previsão normativa, seja no sentido de ir além ou aquém das intencionalidades nela contida [...]” (CUNHA, 2009, p. 238), é fundamental analisar, além do desenho institucional, o processo deliberativo. A próxima seção irá contemplar essa análise.

6.2 A efetividade da Deliberação no processo decisório

A verificação da efetividade deliberativa foi realizada através da leitura, classificação e codificação de atas referentes ao ano de 2015 dos CMAS de Parnamirim, a partir de uma análise de conteúdo/temática na qual a unidade de análise é a fala dos conselheiros categorizada com base na metodologia de

Cunha (2009). O CMAS de Parnamirim ficou classificado no grau de Efetividade Deliberativa, conforme o Quadro 8.

Quadro 8 – Grau de Efetividade Deliberativa – GED do CMAS de Parnamirim

Município Vocalização Agenda Função Decisões GED

Parnamirim Baixo Baixo Médio Médio Médio

Fonte: Elaborado pela autora, com base na Metodologia da Efetividade Deliberativa de Cunha (2009).

No que diz respeito à capacidade de vocalização, em Parnamirim prevalece o governo; conforme demonstra o Gráfico 5, ocorre uma preponderância da vocalização do governo com 52%, seguido de 15% da sociedade civil e 15% da diretoria executiva no que se refere às falas registradas nas atas de reuniões ordinárias e extraordinárias no ano de 2015. O destaque para uma maior ocorrência da fala do governo no CMAS de Parnamirim o classifica em grau baixo de vocalização e aponta uma baixa participação da sociedade civil das discussões no conselho.

Gráfico 5 – Capacidade de Vocalização dos Segmentos do CMAS de Parnamirim referente ao ano de 2015

Fonte: Elaborado pela autora, a partir das atas de reuniões ordinárias e extraordinárias, com base na Metodologia da Efetividade Deliberativa de Cunha (2009).

A vocalização representa a fala dos atores que participam do processo deliberativo e, nesse sentido, expressa como se apresentam as oportunidades que os segmentos têm de verbalizar suas demandas, opiniões e decisões. Fica evidente que, em Parnamirim, há uma carência de vocalização no conselho dos segmentos que representam a sociedade, ressaltando que não há registro da

2% 52% 15% 2% 10% 4% 15%

Ator Externo Governo Sociedade Civil Segmento NI

vocalização dos usuários mesmo esses fazendo parte da composição do CMAS e estando presentes na maior parte das reuniões.

No que se refere à agenda, o CMAS de Parnamirim também obteve grau baixo por tê-la definida a partir das demandas do governo, conforme o Gráfico 6. Cabe destacar que a presidente do conselho era a própria secretária, e como a agenda é uma prerrogativa, na prática, da presidência, a preponderância do governo abrange 56% da definição da agenda, seguida pelos atores externos 32% (majoritariamente entidades em busca da certificação no conselho), e pela diretoria executiva 8%. A sociedade civil sequer aparece no gráfico.

Gráfico 6 – Capacidade de Agenda dos Segmentos do CMAS de Parnamirim referente ao ano de 2015

Fonte: Elaborado pela autora, a partir das atas de reuniões ordinárias e extraordinárias, com base na Metodologia da Efetividade Deliberativa de Cunha (2009).

Nesse caso, a relação entre quem tem maior capacidade de vocalização e maior capacidade de agenda coincide e demonstra que em Parnamirim o governo tanto define a agenda quanto domina a apresentação das demandas e os debates em mais de 50%, enquanto a sociedade civil tem uma atuação muito pequena no processo deliberativo, o que demonstra como a participação desta é limitada no conselho.

No que diz respeito à função, o CMAS de Parnamirim foi classificado com grau médio de capacidade deliberativa, tendo em vista que a prevalência das discussões do conselho, as quais produziram decisões, é referente ao controle da política de assistência em detrimento das discussões relacionadas à proposição, conforme demonstra a Tabela 3, referente aos temas discutidos em 2015. Essa situação pode estar relacionada ao entendimento que a maioria dos conselheiros compartilhou nas entrevistas de que o papel do conselho é, principalmente, o exercício do controle social, demonstrando que eles podem

32% 56% 0% _4% 0% 0% 8%

Ator Externo Governo Sociedade Civil

não entender o potencial do CMAS enquanto uma instância propositiva, o que lhe é garantido legalmente. Cabe ressaltar que os temas debatidos em Parnamirim se restringiram aos que são obrigatórios, um posicionamento do conselho para garantir o repasse dos recursos e respaldar a utilização desses.

Tabela 3 – Temas discutidos no CMAS de Parnamirim no ano de 2015

Temas Parnamirim

N %

Controle da Política - -

Contr. do Fundo e Financiamento da AS 8 16,66

Controle Fiscalização 3 6,25

Controle Normatização e Planejamento 6 12,50

Coordenação entre os níveis da AS - -

Convites e Avisos 4 8,33

Expressão - -

Gestão Atendimento - -

Gestão Especialidades 2 4,16

Gestão Serviços - -

Interação entre os conselhos 4 8,33

Organização Interna 10 20,83

Outros - -

Questões Gerais da AS 4 8,33

Registro de Instituições da AS 7 14,58

Relação com Orçamento Participativo - -

Violência e Assistência Social - -

Total 48 100

Fonte: Elaborado pela autora, a partir das atas de reuniões ordinárias e extraordinárias, com base na Metodologia da Efetividade Deliberativa de Cunha (2009).

Em Parnamirim, a relação direta entre o grau da função e o grau das decisões dos conselhos está presente, prevaleceram aquelas discussões relacionadas ao controle, conforme demonstra o Gráfico 7.

Gráfico 7 – Decisão por Temas do CMAS de Parnamirim referente ao ano de 2015

Fonte: Elaborado pela autora, a partir das atas de reuniões ordinárias e extraordinárias, com base na Metodologia da Efetividade Deliberativa de Cunha (2009).

28,57 19,04 9,52 9,52 33,33 0 5 10 15 20 25 30 35

Controle do Fundo e Financiamento da AS Controle Normatização e Planejamento Gestão Especialidades Organização Interna Registro de Instituições da AS

O CMAS de Parnamirim obteve um grau de decisões por temas no CMAS de Parnamirim médio, pois elas se restringem a cinco temas, notadamente, aqueles que são obrigados normativamente a produzir decisões, quais sejam: o registro das instituições da AS, o controle do fundo e financiamento da AS e a normatização, além da gestão de especialidades e questões internas, demonstrando que o conselho se restringe a deliberar e produzir decisões sobre questões com obrigatoriedade de posicionamento do conselho para a garantia mínima do funcionamento e do recebimento dos recursos federais da Assistência Social.

No que se refere às resoluções34 _{expedidas, 07 foram destinadas ao} controle do fundo e financiamento da Assistência Social, 04 ao registro da Instituições da AS, 02 à organização interna, 01 à gestão de especialidades e 01 ao controle de normatização e planejamento.

Tabela 4 – Tipos de Decisões e Número de Resoluções do CMAS de Parnamirim referentes ao ano de 2015

Municípios Decisão Total Resoluções Aprovação Reprovação

N % N % N N %

Parnamirim 21 100 - - 21 15 71,42

Fonte: Elaborado pela autora, a partir das atas de reuniões ordinárias e extraordinárias, com base na Metodologia da Efetividade Deliberativa de Cunha (2009).

O CMAS de Parnamirim obteve o GED Médio, demonstrando que o município obteve resultados que o colocam numa classificação inferior a Natal, levando-se em conta que apresentou duas variáveis com grau médio, mas principalmente em relação às questões apreendidas nas variáveis nas quais obteve grau médio com circunstâncias que limitam o processo deliberativo.

6.3 A Representação Política: a legitimidade entre representante e representado

A Representação Política foi analisada a partir das entrevistas, atas e participação nas reuniões, das quais, com base nas contribuições de Moura

34 _{Foram disponibilizadas informações sobre 14 resoluções (via registro nas atas ou as próprias}

resoluções) referentes ao ano de 2015, apesar de ter conhecimento de que foram expedidas pelo menos 17.

(2009), buscou-se apreender as questões relacionadas à composição, a partir do que preconiza o marco regulatório da política; à legitimidade, a partir da dimensão da conexão, interação e controle entre representante e representado; e à inclusão dos vários segmentos nos debates ocorridos no conselho. A partir das questões apreendidas no CMAS de Parnamirim, ele ficou classificado conforme o Quadro 9.

Quadro 9 – Representação Política do CMAS de Parnamirim

Município Composição Legitimidade Inclusão

Natal Alto Médio Baixo

Fonte: Elaborado pela autora.

O CMAS de Parnamirim, instituído pela Lei nº 0862, de 26 de julho de 1997, é composto por 12 membros titulares e 12 membros suplentes. A representação do Governo é formada pela Secretaria Municipal de Assistência Social; Secretaria Municipal de Saúde; Secretaria Municipal de Educação e Cultura; Secretaria Municipal de Finanças; Secretaria Municipal do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Urbano; e Secretaria Municipal de Planejamento e Desenvolvimento Econômico.

A representação da Sociedade Civil é formada de maneira paritária entre os representantes de entidades, representantes de trabalhadores e representantes de usuários, isso é garantido por lei. As entidades são a Fundação Miriam da Câmara Leite e a Associação de Pais e Amigos dos Deficientes de Parnamirim; a representação dos trabalhadores tem profissionais do Serviço Social e profissionais da Psicologia que trabalham no Município de Parnamirim; a representação dos usuários conta com usuárias do SCFV para idosos e com a Associação Potiguar de Apoio à Juventude do Meio Popular (cabe destacar que os representantes dessa associação que são membros no conselho falam em nome dos usuários, pois não são os próprios usuários que estão na representação, pontuando que um deles é dirigente de uma entidade conveniada com a secretaria).

Essa composição está em conformidade com as prerrogativas da política de Assistência Social, o que classifica o CMAS com grau alto para composição, pois a representação governamental contempla secretarias que fazem interface

na oferta dos direitos sociais à população, favorecendo a intersetorialidade entre as políticas públicas no âmbito do CMAS. E a representação da sociedade civil contempla os segmentos recomendados pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS: organização de usuários ou representantes de usuários; entidades ou organizações de Assistência Social, sejam elas, isolada ou cumulativamente, de atendimento, assessoramento e/ou de defesa e garantia de direitos; e representantes de trabalhadores da área.

Essa conformidade se materializa no processo decisório do conselho na medida em que os representantes governamentais e da sociedade civil apresentam questões e trazem contribuições inerentes à natureza da instituição ou segmento que representam. Isso pôde ser observado nas reuniões e nas entrevistas (a maioria dos entrevistados demonstrou compreender e valorizar o significado da instituição ou segmento fazer parte no CMAS).

A representação governamental no CMAS de Parnamirim também pode ser analisada a partir de quem indica os conselheiros, no caso, o executivo. A questão da inclinação dos representantes governamentais às proposições e interesses da gestão municipal é um fato que aparece na fala de uma conselheira governamental, a qual, quando avaliando o processo deliberativo, afirmou que:

eu via que existia. E aí dependendo de... Eu participei de várias etapas de composição do conselho. Algum em uma etapa, senti que existia mais... é... eu vou usar a palavra liberdade dos conselheiros, principalmente os indicados pela gestão, de ser autônomos em suas decisões, mas em outros momentos eu sentia um tanto... Não é pressão, mas assim... Que você... Alguns, alguns é, não se sentia muito à vontade porque era um cargo [comissionado]. Eu me sentia mais à vontade por ser funcionária [efetiva] e isso dava uma autonomia maior. Aqueles que era indicações ia muito seguindo a linha da gestão.