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A Representação Política foi analisada a partir das entrevistas, atas e participação nas reuniões, das quais, com base nas contribuições de Moura (2009), buscou-se apreender as questões relacionadas à composição, a partir do que preconiza o marco regulatório da política; à legitimidade, a partir da dimensão da conexão, interação e controle entre representante e representado; e à inclusão dos vários segmentos nos debates ocorridos no conselho. Cada uma delas classifica a representação política dos conselhos com grau alto, médio e baixo, a partir dos aspectos considerados relevantes no âmbito dessa categoria analítica.

Quadro 4 – Representação Política do CMAS de Natal Município Composição Legitimidade Inclusão

Natal Alto Médio Alto

Fonte: Elaborado pela autora.

O CMAS de Natal, instituído pela Lei nº 4.657, de 26 de julho de 1995, é composto por 16 membros titulares e 16 membros suplentes com paridade entre membros do Governo e da Sociedade Civil. A representação do Governo é formada pela Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência Social; Secretaria Municipal de Educação; Secretaria Municipal de Saúde; Secretaria Municipal da Juventude, do Esporte e Lazer; Secretaria Municipal de Planejamento; Secretaria Municipal de Mobilidade Urbana; Instituto Nacional de Seguro Social; e Universidade Federal do Rio Grande do Norte.

A representação da Sociedade Civil é formada por três representantes de entidades, três representantes de trabalhadores e dois de usuários, são eles, respectivamente, o Centro Suvag do Rio Grande do Norte; o Instituto Juvino Barreto; a Associação de Orientação aos Deficientes – ADOTE; o Conselho

Regional de Fisioterapia e Terapia Ocupacional; o Sindicato dos Servidores Públicos Municipais de Natal; o Fórum Municipal de Trabalhadores do SUAS; a representação de usuários ligada ao Movimento de População de Rua; e a representação de usuários do Programa Bolsa Família. Detalhar a representação do CMAS é importante em função das implicações que essa representação política provoca na dinâmica de funcionamento desse conselho.

Essa composição está em conformidade com as prerrogativas da política de Assistência Social, pois a representação governamental contempla secretarias que fazem interface na oferta dos direitos sociais à população, favorecendo a intersetorialidade entre as políticas públicas no âmbito do CMAS. E a representação da sociedade civil contempla os segmentos recomendados pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS: organização de usuários ou representantes de usuários; entidades ou organizações de Assistência Social, sejam elas, isolada ou cumulativamente, de atendimento, assessoramento e/ou de defesa e garantia de direitos; e representantes de trabalhadores da área.

Essa conformidade se materializa no processo decisório do conselho na medida em que os representantes governamentais e da sociedade civil apresentam questões e trazem contribuições inerentes à natureza da instituição ou segmento que representam. Isso pôde ser observado nas reuniões e nas entrevistas (todos os entrevistados demonstraram compreender e valorizar o significado da instituição ou segmento fazer parte do CMAS). Dessa forma, o CMAS de Natal foi classificado com grau alto para composição.

A representação do Governo em Natal pode ser analisada a partir de quem indica os conselheiros, no caso, o executivo. Dessa maneira, os representantes do Governo estariam mais inclinados às proposições e interesses do executivo, mesmo podendo se alinhar a determinadas demandas da sociedade civil. Contudo, Natal tem uma particularidade que proporciona uma maior autonomia de representantes governamentais: é estabelecido na Lei de Criação do conselho que a Administração Pública Federal, através da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN e do Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, tem assento no conselho, cabendo aos próprios órgãos a indicação dos seus representantes.

Essa autonomia se evidencia na fala da representante do INSS, quando, avaliando a sua participação no CMAS, assume uma postura propositiva e alinhada com a sociedade civil, especialmente os usuários. Segundo ela,

algumas decisões são bem complicadas, alguns encaminhamentos são complicados, principalmente quando você mexe com... com o governo. Quem tá representando o governo ainda tem aquelas amarras, né? Assim... ainda fica muito preso porque foi indicado, né?! E aí, algumas decisões... E as pessoas da sociedade civil que entraram ainda não estão tão seguras com a política para tomar decisões. Então... por ser governo, e por ser um governo que não está atrelado a gestão... a gestão municipal. E aí, a gente tem que, às vezes, tá na frente de alguns posicionamentos pra que a discussão seja feita porque senão muita coisa passa sem ser discutida. [...] E aí, pra quem é a nossa responsabilidade? Com quem? E aí, muito se confunde que a nossa responsabilidade é com o governo, e não é. Nossa responsabilidade é com o usuário (Entrevista 4, 2017).

Essa particularidade é constatada também na fala da representante dos trabalhadores quando relata que:

o governo tem suas especificidades porque as instituições federais, por exemplo, elas atuam realmente muito mais no controle. Então assim, quem é gestão municipal fecha no voto com o gestor municipal e aí, quando você tem instituições como UFRN e INSS lá dentro, que estão distantes dessa gestão municipal, eles vão... elas vão e acompanham o voto mais coerente com o que elas entendem de política (Entrevista 6, 2017).

Nesses termos, é razoável afirmar que a composição do segmento governamental em Natal avança na pluralização da representação por incluir órgãos com autonomia administrativa que indicam conselheiros que possivelmente terão posicionamentos mais independentes do que os representantes governamentais que são indicados pelo executivo municipal, os quais também podem ter posicionamentos autônomos, mas que estariam sujeitos a constrangimentos, tendo em vista a forma como são escolhidos para participar do conselho – indicação pelo secretário da pasta.

No que diz respeito à representação da sociedade civil, uma questão a ser pensada é a legitimidade dessa representação, e aqui se admitem dois apontamentos pertinentes e minuciosos: os segmentos que estão representando a sociedade civil são, de fato, representantes da sociedade? E quanto a quem está representando determinado segmento, qual a relação entre representante e representado que legitima essa representação?

Nesse sentido, é importante destacar que tipo de relação se estabelece entre governo e entidades de assistência social quando essas são financiadas pela gestão numa perspectiva que pode levar a uma cooptação dessa representação da sociedade civil em defesa das demandas oriundas do governo de forma que não se comprometa o repasse de recursos destinados a ela. Isso se evidencia nas colocações dos conselheiros representantes dos trabalhadores de Natal, quando lhes foi perguntado se os representantes da sociedade civil entendiam que representavam o universo de segmentos e atores envolvidos na política de assistência social e eles afirmaram que,

ainda se pensa muito dentro da caixinha. Eu penso dentro da minha caixinha. Então, os interesses daquele grupo específico, geralmente, vão falar mais alto. E aí, durante as discussões dentro do conselho, que também é um processo complicado, você ficar sempre problematizando... Porque existe um acordo tácito, é... e aí é minha opinião. [...] Governo e sociedade civil. A sociedade civil também tem suas várias especificidades porque ela é: entidade – a direção, o usuário da entidade, o usuário do serviço público, né?! E os trabalhadores. Então, assim você tem grupos específicos dentro da sociedade civil. E aí certos grupos estão lá realmente tentando problematizar as situações e comprar a briga, digamos assim. E o outro grupo, que são as direções das entidades, não vão querer brigar com a gestão porque elas entendem, de uma forma ainda muito grosseira, que se ela brigar com o gestor ela não vai ter recurso. Quando na verdade, o recurso dela não vem por amizade. Vem porque ela tem competência jurídica, né?! Ela tá ali é legal, fazendo sua atuação de forma legal e aí vai receber esse recurso. Mas a gente ainda carrega “Casa Grande e Senzala” até hoje, né?! Você carrega aquelas relações de clientelismo, de apadrinhamento, né?! [...] Não existe essa compreensão dessa relação de direito de uma forma muito clara. E aí, você percebe... então, assim... Quando a gente vota alguma coisa que não é consensual, quando a gente disputa alguma coisa, a sociedade civil racha porque uma parte vai com o governo, e vai mesmo (Entrevista 6, 2017).

Como existe no conselho a figura também das entidades, nada contra entidades, mas como a entidade... parte do apoio financeiro vem do governo municipal, né?! A tendência das entidades é apoiar o governo. [...] Então, hoje a gente acaba perdendo apoio da sociedade como um todo porque, em geral, as entidades ficam com o governo, então geralmente ganham no voto (Entrevista 7, 2017).

Constatando que em Natal os representantes de entidades ocupam três das sete cadeiras destinadas à sociedade civil, e na perspectiva que essa situação ocorra constantemente, compromete-se a conexão entre representante e representado e a autonomia desse segmento da sociedade civil nos processos decisórios e de controle social do Estado. Diante dessas circunstâncias, faz-se

necessário assinalar que a legitimidade dessas organizações está ancorada na promoção e defesa das causas e demandas dos grupos representados (LÜCHMANN apud MOURA, 2009) e que assim, “[...] a representação nesses espaços deve ser entendida pela forma de atuação dos conselheiros” (MOURA, 2009, p. 180-181).

No que diz respeito a repassar informações do conselho aos públicos e órgãos que representam e a trazer as demandas desses públicos e órgãos para o conselho, foram identificadas várias colocações que mostram que cada segmento tem uma dinâmica própria para isso. Os representantes governamentais e de entidades fazem isso através de um momento com quem é responsável pelas instituições e os trabalhadores através das reuniões com as categorias que representam. Quanto aos usuários, não foram relatadas formas de repasse de demandas e informações em relação aos representantes ligados ao Cadastro Único e Programa Bolsa Família e em relação ao Movimento de População em Situação de Rua, essa dinâmica de repasse faz parte da cultura do movimento, pois nele existe a prática de reunir os membros para compartilhar e discutir as questões ligadas ao movimento. Cabe destacar que:

portanto, não se pode reduzir o representante a uma posição de emissário ou delegado de seus representados, cabendo-lhes apenas expressar, nos fóruns decisórios, a vontade majoritária de sua base. O representante não está preso às preferências expressas de seus representados, mas idealmente devem decidir da forma que eles decidiriam caso dispusessem das condições – tempo, informação, preparo – para deliberar (MOURA, 2009, p. 184-185).

Isso implica dizer que deve haver, pelo menos idealmente, uma conexão entre representante e representado, para que essa nova forma de representação política contemple os anseios e demandas que se apresentam de acordo com cada segmento que compõe o conselho. É possível identificar nas entrevistas que isso está se concretizando progressivamente no CMAS de Natal, com destaque para a representação dos trabalhadores que promovem debate com a base, e parcialmente com os usuários, pois apenas o Movimento de População em Situação de Rua o faz e somente no âmbito do próprio movimento.

Importa destacar que essa representação política da sociedade civil perpassa o aspecto da legitimidade da representação. A partir das contribuições

de Young (2006), Moura (2009, p. 181) resgata que “essa escolha não precisa ser, necessariamente, por meio de eleições, podendo ser efetivada por critérios de competência, articulação ou carisma, o que não deslegitima a representação”. Contudo, é fundamental que exista uma esfera pública de discussão a qual defina as demandas que serão disputadas de forma que essa autorização seja fortalecida.

No que diz respeito a essa questão dos representantes dos trabalhadores, os dois foram eleitos pelos pares para representar o segmento no conselho; dos representantes das entidades, um é responsável pela entidade e os outros dois foram indicação dos responsáveis; e em relação às representantes dos usuários, uma foi escolhida pelo movimento do qual faz parte e outra foi convidada a representar os usuários do Programa Bolsa Família. Essa forma de escolha de quem estará representando cada segmento no conselho revela aspectos importantes relativos à legitimidade da representação política desse.

Dessa maneira, como houve eleições/deliberação para definir quem iria representar o segmento em três das sete vagas destinadas à sociedade civil, o CMAS de Natal ficou com grau médio para legitimidade, tendo em vista que esse processo implica nos aspectos da conexão, interação e controle entre representantes e representados.

Um ponto destacado nas entrevistas, tanto por representantes do governo quanto da sociedade civil em Natal, foi a inclusão dos usuários na composição do conselho no atual mandato apontada com uma vitória, um avanço, uma conquista. Seja por motivações mais progressistas que entendem a presença dos usuários como uma oportunidade de inclusão no processo decisório daqueles que são afetados pela política para ampliação da oferta e da qualidade dos serviços, programas e benefícios prestados, ou por motivações mais técnicas e burocráticas, para que a população entenda os trâmites administrativos e compreendam os limites da gestão para implementar determinadas demandas, todos ressaltam essa questão como algo positivo para o conselho.

Os conselheiros também destacam os desafios enfrentados para concretizar a inclusão dos usuários, demonstrando que não foi apenas uma inserção formal, mas uma inserção comprometida com uma participação política

ativa deles no CMAS. Essas questões são apontadas em diversas falas, como a da presidente do conselho e de outra representante governamental, quando afirmam que:

hoje a composição, ela está mais participativa, mais representativa, porque a gente teve alteração na composição do ponto de vista da sociedade civil. Que antes, até 2015 e primeiro semestre de 2016, nós só tínhamos na sociedade civil representantes de entidades e de trabalhador, que tinha o CRP. Em 2016 teve essa nova composição, né?! Pra eleição da sociedade civil foi discutido e construído que era necessário trazer o usuário também, que é um desafio nacional em termos de participação e também da discussão até que ponto representa de fato os usuários. E aí, hoje a gente tem a composição e que a participação, ela se dá de forma satisfatória (Entrevista 3, 2017). Nessa última eleição, [...] sindicatos e usuário entrou. Antigamente só tinha governamentais e entidades não governamentais. Agora não. Tem a representação do usuário e do sindicato, dos trabalhadores. E isso eu acho um avanço. [...] O bom que eu achei dessa questão, dessa entrada, porque na hora que você não participa você só sabe fazer a crítica lá fora. Quando você chega que você vê que o conselho funciona daquela forma e você está envolvido, você já tem outra visão, até a conduta das pessoas, a abordagem das pessoas já mudam (Entrevista 5, 2017).

Essas questões são apontadas também pelos outros segmentos da sociedade civil, com destaque para aqueles que representam os trabalhadores, tendo em vista que eles relataram participar ativamente desse processo de inclusão, demonstrando a tendência cultural e política desse segmento em defender a inclusão dos usuários tanto em termos socioeconômicos como em termos político-decisórios, como demonstram as seguintes colocações:

os usuários têm representação no CMAS pela primeira vez porque os trabalhadores buscaram os usuários para que eles fossem se representar dentro do conselho. Isso nunca tinha acontecido. O que era que acontecia: trabalhadores conseguiam a representação por meio dos conselhos profissionais, digamos CRESS e CRP, por exemplo, e ficava dançando as cadeiras por uma ou outra instituição. As entidades como APAE, ADOTE é... eu tô citando nomes assim de exemplo, mas não necessariamente elas estão no conselho hoje. Mas tem o instituto dos cegos, as instituições de longa permanência para idosos. Então, todas essas instituições são ONG’s que se candidatam sempre. E aí, o que acontecia: os usuários não se candidatavam, porque não se organizavam. A gente também não tinha essa cultura dentro da Assistência Social de formação política. É uma coisa que a gente tá tentando implantar ainda e aí, as entidades ocupavam uma vaga dos usuários porque não tinha representantes concorrendo. E nessa última eleição teve e foi assim uma coisa que causou um choque (Entrevista 6, 2017).

Eu acho que o desafio da gente é envolver a comunidade no conselho e as vezes não consegue fazer isso. Que quando é um conselho só com representantes que sejam pessoas do governo ou de trabalhadores... não é o caso, temos usuários também aqui representando. Que foi a maior dificuldade para a gente colocar o usuário no conselho municipal, o que não devia. Mas aí, a gente foi atrás. Fomos atrás dos usuários pra vê se a gente conseguia inserir aqui, não só eu, mas o pessoal do CRP também. Mas fora dessa função de conselho... acho que o usuário tem que tá presente dentro do conselho municipal (Entrevista 7, 2017).

No que tange à representação política dos usuários da política de Assistência Social nos municípios pesquisados, cabe destacar que os próprios usuários reconhecem esse significado da sua presença e participação no CMAS, como evidencia a fala da usuária31 _{representante dos usuários do Programa} Bolsa Família em Natal:

estou hoje aqui representando a importância do usuário. [...] Estamos aqui para defender... Como hoje a gente teve uma reunião e eles se fizeram aqui presentes [representantes do Movimento de População de Rua de Natal]. O programa [Bolsa Família] só cresce, só evolui através do usuário, se não for o usuário... Como ele solicita os direitos deles. A gente tem o entendimento de encaminhar tudo que eles estão necessitando (Entrevista 8, 2017).

Essa fala traduz o quanto os usuários compreendem o conselho como um lugar de reivindicação dos direitos. Na oportunidade, ela fazia referência à presença de representantes do Movimento de População de Rua de Natal32 _na reunião ordinária do CMAS com o objetivo de questionar e denunciar problemas que estariam acontecendo nos serviços destinados à população em situação de rua no Albergue Municipal e no Centro Pop, demonstrando o entendimento desse canal como um órgão de fiscalização e controle da qualidade dos serviços ofertados pela política municipal de assistência social. Nesse sentido, é possível afirmar que há uma inclusão formal, mas também uma inclusão real dos segmentos, especialmente os usuários, no que diz respeito à inclusão, o que

31 _{A conselheira é do sexo masculino, mas tem identidade com o gênero feminino e usa o nome}

social feminino, o que, por direito garantido por lei, é respeitado e utilizado pelo conselho enquanto instituição e por este trabalho.

32 _{O Movimento Nacional de População de Rua do Rio Grande do Norte – MNPR/RN é um}

movimento social muito bem organizado e participativo com reconhecimento nacional da sua atuação em defesa dos direitos da população em situação de rua e na proposição de manter diálogo com a sociedade civil e instâncias governamentais. O movimento tem assento no conselho municipal de Natal e estadual do Rio Grande do Norte de assistência social como representação dos usuários e tem uma participação ativa nos fóruns e eventos de deliberação e controle das políticas públicas.

classifica o CMAS de Natal com grau alto. Isso favorece a representação política porque possibilita a redistribuição do poder decisório e reconhece a contribuição que os diferentes grupos trazem à dinâmica do conselho.

5.4 O Controle Social na perspectiva da Accountability: desafios para conselhos e gestores

A Accountability foi analisada a partir da apreensão de questões relacionadas à autonomia do conselho; à transparência das informações, observando também a clareza dessas informações; e as condições de funcionamento, olhando os recursos materiais e humanos disponíveis para dar suporte ao exercício do controle social pelos conselheiros. Essas questões estão associadas à abertura e à capacidade do Estado em informar e explicitar seus atos para que sejam acompanhados pelos agentes da accountability na prestação de contas sobre as ações e os recursos públicos. Cada uma delas classifica a accountability dos conselhos com grau alto, médio e baixo, a partir dos aspectos considerados relevantes no âmbito dessa categoria analítica.

Quadro 5 – Accountability do CMAS de Natal

Município Autonomia Transparência Condições de Funcionamento

Natal Alto Médio Alto

Fonte: Elaborado pela autora.

Um instrumento formal que explicita essa abertura dos municípios à accountability é o relatório de gestão, feito anualmente, no qual constam as informações sobre as ações desenvolvidas pelo órgão gestor através de programas, projetos, serviços e benefícios ofertados à população, bem como podem mencionar ou não a relação estabelecida com o CMAS.

Nesse sentido, Natal apresentou relatórios detalhados de suas ações referentes aos anos de 2015 e 2016. Neles constam informações quantitativas e qualitativas sobre o que foi desenvolvido no âmbito da gestão municipal e sobre os resultados alcançados, de forma que suas ações são explicitadas e

justificadas, ficando sujeitas à sanção ou aprovação dos conselhos. Nesse