Introduction
Pendant la période de reconstruction qui suit la guerre, la France, soucieuse de reconquérir son indépendance et sa puissance, cherche à développer sa capacité scientifique. Des assises et débats pour définir une politique française scientifique sont initiés dès le début des années 1950s. A leur suite, trois institutions chargées de la coordination de la politique française en matière de la science et de la recherche sont créées : le Comité interministériel de la recherche scientifique et technique (CIRST) et le Comité consultatif à la recherche scientifique et technique (CCRST) en 1958, la Délégation générale à la recherche scientifique et technique (DGRST) en 1961. Les organismes publics de la recherche existants (comme le CNRS) sont réformés et de nouveaux organismes de recherche publics sont créés (comme le CEA, l‟INRA et l‟INH).
Au cours des années 1960-1970, la planification a un rôle important dans l‟implantation des politiques scientifique et industrielle et c‟est dans ce cadre que la politique française et l‟action publique en matière de recherche scientifique évoluent. Dans une première phase, pendant les IVe et Ve Plans (1962-1970), l‟accent est mis d‟une part sur les grands projets industriels et technologiques et la recherche fondamentale, de l‟autre sur les interventions publiques dans les grands groupes opérant dans les secteurs concurrentiels. Dans une seconde phase, pendant les VIe et VIIe Plan (1971-1980), il est mis d‟un côté sur le développement de la recherche au profit d‟applications plus directes dans les secteurs industriels, et de l‟autre sur l‟amélioration des biens collectifs (énergie, ressources alimentaires, transports, télécommunications, etc.).
A travers les Plans, l‟Etat mobilise des efforts importants afin de doter la France d‟une puissance scientifique et technologique digne de ce nom. La dépense nationale brute de recherche et de développement passe de 1,5 % du Produit National Brut (PNB) en 1959 à 2,11 % en 1968, un effort remarquable qui fait figurer la France en troisième position de l‟intensité de l‟effort de R&D, juste dernier les Etats-Unis et le Royaume-Uni. Un changement défavorable se produit en 1968-1969. Malgré l‟effort de l‟industrie, la R&D ne peut retourner au niveau précédent. A partir de la deuxième partie de la décennie 1970, la R&D industrielle continue d‟augmenter mais la recherche disparaît quasiment du radar des politiques publiques.
A partir des années 1960, les différentes structures publiques mettent en place de nombreuses procédures d‟aides à la recherche et à l‟innovation industrielle, dont les plus importantes sont :
- les « actions thématiques programmées » (ATP) mises en place par les organismes
de recherche publics (notamment le CNRS et l‟INSERM) ;
- les « actions concertées » et les « actions complémentaires coordonnées » de la
DGRST ;
- l‟« aide au prédéveloppement » de la Direction de la technologie, de
l‟environnement industriel et des mines (DITEIM) au Ministère du Développement Industriel et Scientifique (MDIS) ;
- l‟« aide au développement » mise en place à la DGRST ;
- la « lettre d‟agrément », un soutien temporaire pour faire face aux aléas de la
commercialisation d‟une innovation ;
- l‟action de l‟Anvar pour la valorisation de la recherche et le financement des études
et recherche complémentaires.
L‟intervention de l‟Etat dans le développement technologique se fait également via les grandes entreprises nationalisées (comme la SNCF, l‟EDF, la RATP et les Charbonnages) qui, en position de monopole dans leurs secteurs respectifs, ont des impacts importants sur la modernisation industrielle et le développement technologique de ces secteurs.
Cependant, ces actions sont plus utilisées par les grands groupes que par les petites et moyennes entreprises (PME). Ainsi, en 1971 et 1972, les grands groupes et les entreprises de plus de 1 000 salariés sont destinataires d‟environ 2/3 des sommes versées par le Fonds de la recherche tandis que les petites entreprises (moins de 100 salariés) reçoivent 1,23 MF soit 2,19 % des crédits accordés en 1971 ; cette proportion recule à 1,42 % en 1972. Le même phénomène est observé pour les procédures de l'aide au développement.
Les raisons de la non-utilisation des procédures publiques par les PME sont variées. Elles peuvent être liées à une définition stricte de la recherche, qui conduit à exclure les PME qui n‟ont pas de structure formelle de recherche, à des procédures trop lourdes, que les PME n‟ont pas la capacité de suivre, à l‟ignorance de certaines PME, ou au fait que celles-ci ne veulent pas que l‟Etat se « mêle de leurs affaires ».
Sous l‟influence d‟une politique de la recherche qui s‟appuie, avec un financement important, principalement sur les grandes entreprises nationales ou privées et sur les secteurs de pointe, l‟industrie française se développe inégalement vis-à-vis du progrès technique, à la fois au
niveau sectoriel et en termes de taille des entreprises. Les grands groupes nationalisés ou privés ont un double avantage : ils sont financés par le budget de l‟Etat à travers les programmes de recherche ou les commandes publiques et ils ont accès à la technologie avancée grâce à leur collaboration avec les laboratoires publics.
La conséquence de cette politique est de créer un système dual au sein de l‟industrie française : d‟un côté une industrie « technologique » comprenant notamment le nucléaire, l‟aérospatial, la pharmacie, l‟électronique, et de l‟autre une industrie « traditionnelle » incluant le textile, la métallurgie, l‟agroalimentaire, etc. La dépense en recherche par rapport au chiffre d‟affaires dans l‟industrie technologique est de l‟ordre de 6 % en électronique civile, de 15 % en électronique militaire, de 4 % pour l‟ensemble de la chimie, de 10 % pour la pharmacie et de 25 à 30 % pour le secteur aérospatial. Dans les industries où l‟effort de recherche est faible, il existe des centres de recherche coopératifs qui travaillent pour l‟ensemble d‟une profession.
Dans cette partie, nous examinerons d‟abord les politiques françaises de la recherche scientifique et les principaux acteurs en France. Puis nous analyserons les dispositifs publics du financement des activités de la recherche industrielle et du développement de la recherche dans l‟industrie pendant cette période.
Chapitre I
La recherche scientifique en France dans les années 1960 et 1970
La première inscription de la science dans la planification française datée de 1953. C‟est alors qu‟est constituée, dans le cadre du Commissariat général du Plan, une Commission de la recherche scientifique et technique chargée de proposer au gouvernement les mesures à
prendre pour « assurer le maximum de développement, de cohésion et d’efficacité aux efforts
publics et privés en matière de recherche ». Dès 1954, à la suite du rapport établi par la Commission de la recherche dans le cadre de la préparation du IIe Plan économique et social, un Secrétariat d‟Etat à la recherche scientifique est créé et, à la fin de cette même année, un Conseil supérieur de la recherche scientifique et du progrès technique est institué auprès du Président du Conseil. C‟est ce Conseil supérieur qui, de 1954 à 1958, jouera le rôle le plus efficace en faveur du développement scientifique.
A partir de 1959, les pouvoirs publics font un effort important en faveur de la recherche scientifique. En dix ans, la dépense nationale brute de recherche et de développement passe de 1,5 % du PNB en 1959 à 2,11 % en 1968 (le sommet pendant les deux décennies de 1959 à 1979). A partir de 1969, la part du financement public commence à chuter. Malgré l‟effort croissant de l‟industrie, les dépenses nationales de R&D par rapport au PNB se réduisent à 1,73 % en 1973, une intensité inférieure à celle de 1964 (1,84 %). En termes de financement public de la R&D industrielle, le budget d‟intervention de la recherche industrielle de la DGRST (fonds de recherche plus aide au développement) chute de 22 % entre 1968 et 1969. Lors de la préparation du VIe Plan en 1971, il n‟est par rétabli au niveau de 1968.
Les tableaux ci-dessous montrent le poids public et privé en termes du financement et d‟exécution de la recherche.
Figure 1et Figure 2 Structures de financement et d'exécution de la recherche en France (en MF)
Tableau 1 Evolution de l'intensité de l'effort de recherche et de développement en France et à
l'étranger (DIRD/PIB en %)3 1964 1969 1973 1977 1979 Etats-Unis 3,1 2,9 2,5 2,4 2,4 Allemagne 1,4 1,8 2,1 2,1 2,2 Royaume-Uni 2,3 2,3 2,1 2,1 2,2 Japon 1,5 1,6 1,9 1,9 2,0 France 1,8 2,0 1,8 1,8 1,8 Italie 0,7 0,8 0,9 0,9 0,8
Pendant les années 1960s et 1970s, le financement public se réduit grosso modo de 70 % du total au sommet à 56 % à la fin des années 1970. En même temps, l‟exécution publique de la recherche augmente de 49 % en 1963 à 60 % à partir de 1975. Par rapport aux autres pays industrialisés, en termes d‟intensité de l‟effort de la recherche, la France se place en 1964 en troisième place parmi les 6 pays comparés. Elle tombe à la cinquième place derrière les Etats-Unis, l‟Allemagne, le Royaume-Uni et le Japon à la fin des années 1979 (Tableau 3 ci-dessus). En termes de DIRD par habitant, la France est devancée par le Japon et se place juste derrière les Etats-Unis et l‟Allemagne en 1979.
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Sources : « Budget de recherche et de développement technologique pour 1982 (extrait du document annexe au projet de loi de finance pour 1982 », Le progrès scientifique, n°215, novembre-décembre 1981, la
I. L’organisation et la structure de la recherche en France
Pendant les années 1960 et 1970 en France, la politique publique liée à l‟innovation est d‟abord une politique publique de la recherche, qui s‟appuie sur la recherche fondamentale et dans le deuxième Plan sur la recherche orientée et la recherche appliquée.
La recherche civile est dominée par les centres de recherche publics et par les grands groupes nationalisés ou privés, notamment dans les secteurs exposés à la concurrence internationale comme l‟électronique, l‟informatique et les matériaux. Les deux types d‟acteurs sont liés à travers les grands programmes de prestige ou des actions concertées visant des secteurs spécifiques. La Figure ci-dessous montre la situation de la recherche et l‟innovation française au cours de cette période.
Figure 3 Institutions des politiques scientifiques en France dans les années 1960 et 1970
La recherche publique est assurée par les laboratoires de recherche publics. En termes d‟infrastructures de la recherche publique, au moment de la naissance de la Ve République, la France est dotée d‟organismes de recherche de tailles variées dont certains sont importants, comme le Commissariat à l‟Energie Atomique (CEA) ou le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), et d‟autres de taille plus modeste, comme l‟INRA ou l‟Institut national d‟Hygiène (INH). Ces organismes, placés sous la tutelle des divers ministères, n‟ont aucun lien entre eux et sont très orientés vers la recherche fondamentale, sauf dans l‟industrie agro-alimentaire ; la seule exception est le CEA qui doit assurer l‟application de la technologie
atomique dans l‟industrie, soit directement soit à travers une collaboration. Il manque au niveau national une coordination ou collaboration entre les équipes de chercheurs de ces divers organismes, dont une liste quasi complète avec leurs tutelles figure dans l‟Annexe 1. Une caractéristique commune des politiques scientifiques de la France, de la Grande-Bretagne et des Etats-Unis pendant cette période est l‟existence de programmes scientifiques à finalité militaire. Les grands projets industriels et technologiques français sont fondés sur des actions de recherche-développement financées par le budget de l‟Etat dans les domaines de l‟atome, de l‟espace, de l‟aéronautique et de l‟informatique. Ces grands programmes se sont développés progressivement après 1945 et la Ve République a considérablement accru leur importance et accéléré leur croissance de 1958 à 1967 (Papon, 1979). La réalisation des grands programmes est assurée soit par les laboratoires de recherche publique, comme le CEA, CNES, CNRS, etc., soit par les entreprises nationalisées ou privées. En parallèle des grands programmes, la DGRST est dotée de crédits de recherche et fait voter par le Parlement une loi-programme limitée, finançant des « actions concertées » associant sur un thème précis (par exemple le plan Calcul pour l‟informatique) des équipes relevant de divers laboratoires. Par ailleurs, l‟intervention de l‟Etat dans le développement technologique ne se limite pas aux grands programmes ; en fait, l‟Etat finance environ le tiers de la recherche dans le secteur des entreprises. Les grandes entreprises nationalisées comme la SNCF, l‟EDF, la RATP et les Charbonnages jouent aussi un rôle important dans le développement technologique. Ces entreprises avec leur position de monopole dans les secteurs concernés ont deux impacts sur l‟avance technologique des industries : d‟une part, elles imposent la modernisation industrielle dans leurs secteurs respectifs et d‟autre part, par leur politique de commande de matériels, elles incitent les industriels à faire des efforts technologiques.
II. Les institutions politiques pour la recherche scientifique pendant cette période
Les premières conceptions du système français de recherche scientifique remontent au « colloque de Caen » de 1956. A la suite de ce colloque organisé par Pierre Mendès France, alors Président du Conseil, les recommandations sont concrétisées en 1958 par le Général de Gaulle par la création de trois institutions visant à coordonner la définition et la mise en œuvre des politiques françaises de la recherche :
- la Délégation générale à la recherche scientifique et technique (DGRST) chargée de préparer la planification, de coordonner la mise en œuvre et d‟assurer le suivi des politiques ;
- le Comité consultatif à la recherche scientifique et technique (CCRST), connu sous
nom de « Comité de sages », placé auprès du ministre chargé de la recherche et réunissant des personnalités scientifiques de haut niveau, qui constitue l‟instance de consultation du Gouvernement pour tous les problèmes généraux de la politique
national de la recherche4 ;
- le Comité interministériel de la recherche scientifique et technique (CIRST), présidé
par le Premier ministre, réunissant les ministres concernés est pour mission de « proposer au Gouvernement toutes mesures tendant à développer la recherche scientifique et technique, ainsi que les programmes d’équipement et la répartition des ressources et moyens, en particulier celles de crédits budgétaires à insérer au budget des départements ministériels intéressés »5.
Ces trois institutions, au cœur de la politique scientifique, sont chargées de définir l‟orientation de la recherche scientifique et l‟allocation du financement public. Leur relation est loin d‟être harmonieuse et dépend largement de la personnalité des responsables, la coordination entre elles n‟étant pas toujours assurée. Sur le plan budgétaire, la dépense nationale de recherche-développement passe de 1,29% du produit national brut (PNB) en 1960 à 2,23% en 1967 et l‟Etat consacre l‟équivalent de 7 % de son budget à la recherche. Cette évolution est inversée à partir de 1967. La proportion de la recherche-développement par rapport au PNB retombe à 1,82 % en 1972 et le financement public ne représente plus que 5,6 % dans le budget de l‟Etat.
Les nouvelles dispositions organiques exercent une influence importante sur l‟élaboration de la politique scientifique ou du moins sur les décisions dont elle dépend. On peut pourtant se demander si elles ont réussi à substituer des méthodes plus rationnelles de sélection aux choix quelque peu arbitraires qu‟exerçaient les ministres des Finances lors de leur examen annuel des budgets.
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La Délégation générale à la recherche scientifique et technique, 1980
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III. La coordination de la recherche publique et la Délégation générale à la science et technique
Dans ce système, le noyau dur est la Délégation Générale à la Recherche Scientifique et Technique (DGRST), organisme administratif à vocation interministérielle créée par un décret du Premier ministre du 8 avril 1961. N‟ayant pas le statut ni la structure d‟un ministère traditionnel, elle jouit d‟une grande souplesse pour gérer les fonds interministériels et ainsi coordonner les actions de différents organismes, qui n‟ont en général guère de collaboration, notamment ceux dédiées au développement technologique de l‟industrie française.
La Délégation générale à la recherche scientifique et technique (DGRST) est issue de la transformation du secrétariat général commun au Comité interministériel de la recherche scientifique et technique (CIRST) et au Comité consultatif de la recherche scientifique et technique (CCRST), créé par le décret du 28 novembre 1958, placé sous l‟autorité du Premier ministre et dirigé par un Délégué Général nommé par décret, qui exerce son activité en liaison
avec le Commissaire général du Plan6. Le Délégué Général à la Recherche Scientifique et
Technique est désormais membre du CIRST.
La DGRST se voit confiée la mission de la préparation, de la coordination et de l‟évaluation de la politique de la recherche en France, dont les priorités sont de :
- Procéder des études, enquêtes, rapports, concernant la situation7 et le développement
de la recherche scientifique et technique et établir et tenir à jour l‟inventaire de l‟ensemble du potentiel scientifique national ;
- Assurer, en liaison avec le Commissariat général du Plan, la planification des
programmes de recherche scientifique nationaux et en suivre l‟exécution dans les budgets annuels ;
- Préparer l‟insertion de l‟effort national de recherche dans les programmes
internationaux en liaison avec la direction des affaires culturelle et techniques du ministère des affaires étrangères et participer à la présentation française dans les organismes concerné (UNESCO, OCDE, CEE, etc.) ;
- Mettre en œuvre les interventions spécifiques du gouvernement sur des thèmes
d‟intérêt national : d‟abord les actions concertées pour la recherche financées par le Fonds de la recherche créé en 1959 et puis plus tard les procédures d‟aide au
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DUCLERT Vincent (2004). "La naissance de la délégation générale à la recherche scientifique et technique." Revue française d‟administration publique 2004- 4 (no112): 647-658.
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développement par les avances remboursables en cas de succès financé par le Fonds
d‟aide au développement des résultats de la recherche mis en place en 1965.8
La DGRST est devenue le moteur de la politique scientifique française. Travaillant étroitement avec le Commissariat général du Plan, elle joue un rôle essentiel dans la planification de la recherche française. La DGRST est chargée à la fois de la planification de la recherche scientifique et technique et de la gestion du financement et de la réalisation des programmes de recherche.
Néanmoins, n‟ayant pas de structure ministérielle horizontale, elle ne dispose pas d‟organismes sous sa tutelle pour effectuer réellement la recherche ou le développement. Son effort de coordination de la recherche scientifique et technique doit être assuré à travers des négociations avec les ministères et les organismes de recherche qui leur sont rattachés. La situation peut être délicate quand le ministre délégué à la recherche scientifique et technique n‟est pas particulièrement intéressé par les problèmes scientifiques, ou quand les relations entre institutions sont insuffisamment concertées. Par exemple, en 1969, le ministre du développement industriel et scientifique délégué par le Premier ministre pour être en charge de la recherche au gouvernement ne manifeste pas d‟intérêt particulier pour la recherche scientifique et l‟innovation. Pourtant la création d‟un grand Ministère regroupant les ministères de la recherche et de l‟industrie montre bien la volonté du Pouvoir politique de créer un scénario plus favorable entre la recherche publique et l‟industrie.
Bridée par ces contraintes, la DGRST perd dès 1969 une partie des principes qui ont assuré son succès au cours de la décennie. La puissance interministérielle de coordination commence ensuite à décliner à partir de 1974, quand la DGRST est placée sous la tutelle du ministre de l‟industrie et de la recherche et se voit progressivement réduite à un instrument de l‟action des ministres de la recherche. La création en 1981 du Ministère de la recherche signe la disparition de la DGRST.
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Cf. Décret n° 61-362 du 8 avril 1941 modifiant et complétant les dispositions du décret n° 58-1144 du 28 novembre 1958 concernant la recherche scientifique et technique et DUCLERT Vincent (2004). "La naissance de la délégation générale à la recherche scientifique et technique." Revue française d‟administration publique 2004- 4 (no112): 647-658.
Chapitre II
La recherche industrielle française pendant les années 1960s et 1970s
Cette période peut être séparée en deux phases : 1) celle de la concentration pendant les IVe et Ve Plans (1962-970) de la recherche fondamentale et des interventions publiques en faveur des grands groupes dans les secteurs concurrentiels ; 2) celle de la réorientation de l‟effort dans les VIe et VIIe Plan (1971-1980) vers le développement d‟une recherche visant des applications plus directes dans les secteurs industriels et l‟amélioration des biens collectifs (énergie, ressources alimentaires, transports, télécommunications, etc.). C‟est pendant cette période que les PME commencent à occuper une place dans l‟innovation.
I. La définition de la recherche et du développement