Introduction
Au cours des années 1970, en conjonction avec les chocs pétroliers, les pays industrialisés sont confrontés à trois nouveaux problèmes : l‟approvisionnement en énergie, l‟émergence des pays en voie du développement et le ralentissement de la croissance économique, qui imposent aux gouvernements de réviser leurs politiques industrielle et de la recherche (OCDE, 1980). Dans de nombreux pays membres de l‟OCDE, l‟innovation fait l‟objet d‟un nouvel intérêt politique et suscite un réexamen général des dispositions existantes. De nouvelles mesures sont ainsi mises en œuvre afin de créer un environnement favorable à l‟innovation.
Comme nous l‟avons déjà mentionné, le modèle alors dominant est le modèle linéaire de l'innovation, qui s'appuie notamment sur un investissement très en amont dans le processus d'innovation – la recherche fondamentale – en laissant à la charge des grandes entreprises en aval d‟exploiter les résultats. Ce modèle, fondé sur l‟interprétation des travaux de J.A. Schumpeter qui suppose que les grandes entreprises sont proportionnellement plus innovantes que les petites grâce à leur position de monopole, privilège davantage les grandes entreprises comme le moteur de l‟innovation.
Dans les années 1980, les économistes mettent en cause le raisonnement trop simpliste du modèle linéaire, en soulignant que l‟innovation n‟est pas une progression simple. Kline et Rosenberg (1986) en particulier proposent un nouveau modèle dit « liaison en chaîne » soulignant que les difficultés émergées dans les phases de la mise au point peuvent exiger un retour à des phases antérieures pour chercher des solutions. (OCDE, 1997, 2005).
Il semble dans la plupart des pays d‟OCDE qu‟il y ait une convergence de la politique scientifique et la politique industrielle vers une politique de l‟innovation, qui exige plus de coordination entres les ministères concernés. (Rothwell et Dodgson, 1991) A partir du début 1980, soucieux de renforcer la liaison recherche-industrie, les gouvernements occidentaux prennent des mesures pour
favoriser le transfert de technologie entre les laboratoires financés par l‟argent public et l‟industrie
(un exemple est le Bayh-Dole Act aux Etats-Unis).
En même temps, on commence à poser un nouveau regard sur les petites et moyennes entreprises (PME) comme acteur de l‟innovation. Les gouvernements se mettent progressivement à faciliter la
création des nouvelles entreprises de technologie75 et à soutenir l‟innovation dans les PME.
Les dernières phases de l‟innovation, c'est-à-dire le développement du produit, l‟industrialisation et la mise en marché, font également l‟objet de mesures spécifiques. Par exemple, au niveau régional, des mesures sont prises pour renforcer la recherche collective, notamment les centres de recherche
cofinancés par les entreprises et le gouvernement (par exemple les Fraunhoffer Gesellschaf en
Allemagne et les centres techniques en France) pour le développement technique ou de produit. Cependant, les conditions dans chaque pays sont différentes et les politiques aussi bien en faveur de l‟innovation que des PME varient beaucoup d‟un pays à l‟autre.
En France, la convergence ne se fait pas facilement. En effet, on peut observer que le modèle linéaire de l'innovation continuer d‟influencer le choix des politiques françaises scientifiques et industrielles. Malgré les efforts de coordination, les politiques françaises scientifique et industrielle sont le plus souvent définies et mises en œuvre indépendamment des politiques économiques. Pendant les années 1980, par rapport à la stabilité en matière de politiques publiques des années précédentes, la France entre précisément dans une période d‟importants changements des politiques
économiques. Cette instabilité a deux causes majeures : i) la planification, clé du développement
économique et social de la France après guerre, se heurte à l‟ouverture à la compétition mondiale ;
ii) les changements de majorité. Il en résulte une modification parfois radicale des orientations
politiques, qui coupe la continuité des mesures mises en place par le gouvernement précédent. Le VIIe Plan (1976-1980), qui a mis un fort accent sur la préparation de l‟industrie à la compétition mondiale et la lutte contre la fragilité financière des entreprises françaises, est un échec et les objectifs fixés n‟ont pas été atteints. Soucieux de ne pas répéter les mêmes erreurs, le gouvernement retire, lors de la préparation du VIIIe Plan (1981-1985), toute projection centrale. Le VIIIe Plan n'est finalement pas présenté au Parlement et le changement de majorité suspend sa mise en application.
75
Après l'élection de François Mitterrand à la Présidence de la République en mai 1981, le Plan intérimaire (1982-1983), « plan de relance » par la consommation lancé par le premier gouvernement socialiste dirigé par Pierre Mauroy, ne fixe pas d‟objectifs précis, sauf dans le domaine de l‟énergie et de la recherche qui fait référence à la loi de programmation. Il ne donne pas
non plus aux actions prioritaires les moyens nécessaires par des dotations budgétaires spécifiques.76
Le Plan intérimaire ne réussit pas à sortir de l‟industrie française de la crise.
Le IXe Plan (1984-1988) met en avant aux 3 problématiques majeures : lutter contre l'inflation par la maîtrise des coûts salariaux ; rattraper les retards technologiques dans les industries concurrentielles ; ouvrir les frontières (au sein de l‟Europe) avec le maintien du Franc dans le
système monétaire européen.77 Le IXe Plan est aussi le premier Plan de Développement Régional
accompagné de contrats de Plan Etat-Région. Ce vaste plan de développement a mobilisé d'importants moyens : 120 millions de francs pour la période 1984-1988. Cependant, la politique coûteuse du gouvernement entraîne la France dans une situation d‟inflation et de dépréciation du Franc qui force le Gouvernement à mettre en place en 1985 une « politique de rigueur » et à réduire les dépenses publiques. Les objectifs du IXe Plan ne sont de nouveau pas atteints.
L‟élection présidentielle de 1981 a incontestablement remis la recherche et la science au cœur du débat. La conviction que la science permettra à la France de sortir de la crise conduit le gouvernement de Pierre Mauroy à relancer la recherche publique dès que son arrivée au pouvoir. Les moyens à y consacrer, le choix de secteurs prioritaires et les objectifs sont fixés par la loi d‟orientation et programmation de la recherche de 1982-1985 puis renouvelés par une nouvelle loi de 1986-1988. Les actions du gouvernement correspondent en général à la théorie linéaire de l‟innovation : l‟idée est d‟investir davantage dans la recherche en amont pour que l‟innovation se fasse en aval. Les interventions publiques sont principalement centrées sur la valorisation de la recherche et le développement technologique des entreprises. En modifiant le statut des chercheurs dans le sens d‟une plus grande mobilité et en décentralisant la recherche, le gouvernement espère faire s‟envoler la valorisation de la recherche. Mais le résultat est décevant : à la fin de la décennie,
76
Cf. BAUCHET Pierre, Le Plan dans l'économie française, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, Paris, 1986.
77
Pendant cette période, la France a initié et monté la collaboration de la rechercher industrielle européenne – le programme Eurêka.
il n‟y a ni accroissement important de transfert de technologie des centres de recherche publics à l‟industrie ni augmentation spectaculaire de création d‟entreprises de technologie.
En parallèle, pour redonner à la France sa place parmi les grandes puissances mondiales de la science, le gouvernement a lancé une vague de nationalisations visant à faire des entreprises nationales, selon l‟expression de Pierre Mauroy, les « fers de lance » de l‟économie française. Ce n‟est pas un hasard si les entreprises nationalisées pendant cette période sont en quasi-totalité à caractère technologique.
Après ces nationalisations, une nouvelle campagne de modernisation industrielle est lancée, avec notamment la mise en œuvre en 1983 d‟un Fonds industriel de modernisation. Cette modernisation s‟accompagne d‟une politique de restructuration industrielle, qui privilège (notamment par de gros contrats) les entreprises françaises faisant preuve d‟innovation et de compétitivité à l‟exportation et qui abandonne progressivement les branches en difficulté jugées condamnées (notamment la sidérurgie). Un crédit d‟impôt pour la recherche (CIR) est institué en 1983 afin d‟encourager les industriels à mener les activités de recherche. Les mesures en faveur des PME mises en place à partir de 1974 sont également renforcées par le gouvernement socialiste pour faciliter, en plus de la modernisation industrielle, l‟accès au crédit par les PME et la veille et le transfert de technologies auprès des PME au niveau régional. L‟Anvar, qui s‟est vue confier des nouvelles missions après sa réforme en 1979, joue un rôle important dans l‟ensemble de ces dispositifs du soutien aux développements technologiques des PME et de la modernisation industrielle.
Après l‟élection législative de 1986, ces politiques volontaristes sont reniées par le nouveau gouvernement dirigé par Jacques Chirac. Remettant en cause les politiques économiques du gouvernement de gauche au profit d‟une politique économique beaucoup plus libérale, le gouvernement Chirac entreprend de privatiser les entreprises nationales et de réduire les interventions de l‟Etat dans l‟industrie, notamment les aides directes pour la recherche et l‟innovation. En conséquence, le Fonds industriel de modernisation est supprimé en 1986 et l‟avenir de l‟Anvar menacé.
La réélection de Mitterrand en 1988 ramène la gauche au gouvernement, dirigé par Michel Rocard qui suspend la privatisation et réinvestit dans la recherche publique et industrielle. Cette fois, la priorité est l‟ouverture de la recherche à l‟Europe et la création d‟une « Europe technologique » (Lettre à tous les Français, campagne présidentielle de 1988). Ressentant la nécessité d‟une plus
profonde intégration économique en Europe avant l‟entrée en rigueur du grand marché européen le 31 décembre 1992, le nouveau gouvernement insiste sur la nécessité d‟assurer une taille critique aux entreprises françaises, qui leur permettra de se positionner fortement dans le nouvel ordre économique. La science et les grands projets de recherche, notamment les projets collaboratifs européens (tels que BAP, ESPRIT, RACE, DELTA, BRITE/EURAM, COMETT ou Eurêka), sont au cœur de la course pour préparer l‟industrie française - ou plus précisément les grands groupes français - à la concurrence mondiale. Le gouvernement, très occupé par la création des champions nationaux voire mondiaux, ne prête guère d‟attention aux petites et moyennes entreprises.
En l‟absence d‟une stratégie de long terme, les mesures mises en place au coup par coup par les
différents gouvernements et majorités78 successives aboutissent finalement à une incohérence
politique en matière de la recherche et de l‟innovation.
Afin de respecter la cohérence de l‟évolution politique, la deuxième partie couvre principalement les années 1981-1988. Nous examinerons l‟évolution des actions publiques en faveur de l‟innovation et des PME pendant les années 1980 dans trois chapitres portant respectivement sur la revitalisation de la recherche publique, la modernisation industrielle et la promotion de la recherche dans l‟industrie, et le développement technologique des PME. Un chapitre sera également consacré à la réforme et des nouvelles missions de l‟Anvar.
78
Chapitre I
La revitalisation de la recherche publique
Le poids de la recherche publique et
la transformation des institutions de sa coordination
Pendant les années 1970, la DGRST79 voit son influence continuer à décliner. La coordination de la
recherche définie dans les années du Général de Gaulle n‟a plus grande marge de manœuvre sur le plan pratique et le milieu scientifique est confronté à l‟insatisfaction de l‟opinion publique, qui l‟accuse d‟être déconnecté du monde réel (Papon, 1987). Dans la conjoncture économique défavorable générée par la crise pétrolière, la recherche scientifique est en France dans une situation difficile : la dépense nationale de R&D par rapport au PNB est de l‟ordre de 1,8 % en 1979, bien inférieur au niveau des Etats-Unis (2,4 %), de l‟Allemagne (2,2 %), du Royaume-Uni (2,2 %) et du Japon (2,0 %).
Sous l‟effet de la « crise », le début des années 1980 voit la résurrection de la recherche scientifique dans la politique française. Pendant la campagne de l‟élection présidentielle de 1981, la recherche et la science remontent au premier rang du programme politique annoncé par le candidat socialiste François Mitterrand. Une fois celui-ci élu, le gouvernement Mauroy s‟occupe à mettre en œuvre les
propositions du candidat. En premier lieu, pour « maîtriser la politique de la recherche, aujourd'hui
éparpillée et émiettée entre plusieurs Ministères, »80 un grand Ministère d‟Etat chargé de la Recherche et de Technologie est créé et confié à Jean-Pierre Chevènement. Cet acte met fin à la structure politique pour la recherche pilotée par 3 institutions – le Comité interministériel de la recherche scientifique et technique (CIRST), le Comité consultatif de la recherche scientifique et
79
Délégation générale de la recherche scientifique et technique.
80
technique (CCRST) et la Délégation générale de la recherche scientifique et technique (DGRST) – mise en œuvre par Général de Gaulle à la fin des années 1950 et au début des années 1960.
Le nouveau Président et le Gouvernement ont décidé de faire de la recherche et du développement technologique une priorité nationale, en mettant la recherche publique au cœur de la nouvelle politique économique. Dès le mois de juin 1981, les Assises de la recherche sont lancées. Elles se déroulent entre le 7 octobre et le 21 novembre 1981 : 31 sessions régionales ont eu lieu en métropole et dans les départements et territoires d‟outre-mer, dont 3 en région Ile-de-France, puis un colloque national du 13 au 16 janvier 1982. Des Actes de ce colloque, inauguré par le Président de la République et clos par le Premier ministre, sortiront les principales idées et orientations de la loi d‟orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique du 15
juillet 1982.81
Le discours de François Mitterrand lors de l‟ouverture du colloque national illustre la forte volonté, venue du plus haut niveau, de faire de la science la solution pour mettre fin à la « stagflation »:
« Ambition majeure de notre politique, la recherche l‟est pour des raisons fondamentales, que j‟ai à plusieurs reprises exposées et que je souhaite rappeler brièvement. Nul ne peut prévoir le système auquel les innovations permettront d‟aboutir. Ce sont les pays les plus audacieux qui orientent l‟évolution de la culture, l‟évolution du modèle de développement. Si nous voulons gouverner notre avenir et non pas en être le jouet, il nous faut dès lors mettre en valeur résolument, et lucidement, notre principale richesse : une communauté scientifique hautement motivée et de bonne et de grande qualité. Cela ne peut se faire sans une claire volonté car – je l‟ai dit tout à l‟heure – la science et la technologie peuvent aussi bien être maîtrisées pour servir le progrès qu‟être dévoyées à des fins néfastes… Pour réaliser cette volonté, il convenait de la
traduire sans tarder dans les structures et dans l’action du Gouvernement. »82
81
THERY Jean-François, « Les spécificités juridiques de l‟administration et du pilotage de la recherche. Les lois d‟orientation et de programmation de la recherche du 15 juillet 1982 et du 23 décembre 1985 », Revue française d’administration publique, 2004/4(112), pp. 659-670, Paris, 2004
82
« Discours de M. François Mitterrand, Président de la République française », Recherche et technologie : actes du colloque national, 13-16 janvier 1982, Ministère de la Recherche et de la Technologie, la Documentation française, Paris, 1982.
Cette volonté dirigiste ne se limite pas à la recherche publique ; elle est aussi appliquée comme nous le verrons dans le chapitre suivant à la recherche industrielle. La commission 5 du colloque est consacrée au thème « Recherche, technologie et industrie ». Dans le rapport de la Commission,
Jacques Robin, le rapporteur, souligne que « la recherche industrielle…celle qui est faite pour et
par l’industrie…(est) un système complexe englobant la recherche de base finalisée, le développement technologique, la mise en œuvre industrielle, la commercialisation… L’objectif des Pouvoirs publics est de conduire mener la recherche industrielle à 1,5 % du PIB en 1985 (contre 1,1 % en 1980) ».
Ce colloque marque une nouvelle période de dynamisme – comparable à laquelle ayant suivi le colloque de Caen en 1958 – dans le milieu scientifique, qui avait vu sa situation se dégrader rapidement pendant les années 1970s. A la suite du colloque national de la recherche et de la technologie, la préparation d‟une nouvelle loi d‟orientation de la recherche s‟accélère. En mai 1982, Chevènement présente au Sénat et à l‟Assemblée nationale une nouvelle loi visant à faire de la France une puissance mondiale de la science. Cette loi précise des engagements volontaristes : l'action sur les entreprises nationales, les dépenses du budget civil de recherche.
I. Les lois de l’orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de 1982 et 1985
Après des années d‟instabilité des ressources affectées à la recherche publique, le nouveau gouvernement cherche à assurer la continuité du budget pour la recherche. D‟où l‟idée d‟en fixer les conditions, comme pour la défense nationale, par la voie de « lois de programmation ». Les assises nationales de la recherche servent préparer les grands thèmes d‟application et de terrain pour une telle loi. En mai 1982, Chevènement défend son projet de loi devant les parlementaires qui, au Sénat, le reçoivent avec froideur.
Il semble que si les sénateurs acceptent en principe les grandes lignes du projet, ils exigent une modification pour des raisons budgétaires et juridiques. Le projet, qui a pour ambition de permettre à la France de devenir en dix ans la troisième puissance scientifique du monde, préconise deux principaux engagements : une augmentation annuelle de 17,8 % pour la période 1982-1985 des dépenses du budget civil de recherche, et un élargissement annuel de 4,5 % des effectifs dont
bénéficient les personnels de recherche et les personnels administratifs et technique, sacrifiés au cours des dernières années. En particulier, la recherche fondamentale, en décroissance depuis le milieu des années 1970, devrait bénéficier d‟une croissance de 13 % par an. Pour une France qui se trouve dans une crise économique prolongée avec des marges budgétaires très contraignantes, ces positions semblent irréalistes.
Ainsi, si le Sénat approuve ces ambitions, il ne veut pas accorder les ressources correspondantes pour les réaliser. On sait bien pourtant que les grandes ambitions, comme celles du Général de Gaulle pour le nucléaire et l‟espace, sont très dépensières et qu‟un financement constant et abondant est essentiel pour une éventuelle réussite mais en cas de contrainte budgétaire, il vaut mieux fixer des objectifs réalistes.
Ce dilemme se retrouve souvent dans la politique économique en France. Par exemple, quand l‟Anvar est créée en 1967, on lui confie comme missions ambitieuses d‟accélérer le progrès technique et de réduire le temps nécessaire à l‟exploitation des technologies pour l‟expansion économique mais les ressources qui lui sont allouées sont misérables. C‟est une des raisons pour lesquelles l‟action de valorisation menée par l‟Anvar n‟a pu avoir des résultats satisfaisants. Dix ans après, en 1979, au moment de sa réforme, l‟Anvar se voit à nouveau confier des missions très vagues sans se voir allouer de ressources stables (nous étudierons la réforme de l‟Anvar dans un chapitre séparé plus loin).
Le rejet du Sénat suscite une vive réaction de M. Chevènement, qui l‟accuse d‟être « très
réactionnaire » et « coupé des forces vives du pays »83. Déterminé à réaliser sa politique malgré
l‟avis négatif du Sénat, Chevènement annonce la réforme des grands organismes (CEA, CNRS et Inserm), qui doit suivre par voie de décrets l‟adoption de son projet de loi par le Parlement. Finalement, la loi est adoptée sans avoir eu de modification fondamentale.
La loi de 1982 donne au Ministère de la recherche la légitimité de définir, en concertation avec le milieu scientifique, les choix en matière de programmation et d‟orientation des actions de recherche, de façon centrale et non dispersée au gré des tutelles et des discussions budgétaires. La loi installe auprès du ministre de la recherche, à la place du Comité consultatif de la recherche scientifique et technique (CCRST), un Comité supérieur de la recherche et de la technologie
83
(CSRT) présidé par le ministre, qui doit être représentatif des communautés scientifiques et