As áreas às margens das vias são consideradas bens públicos, definidos como aqueles que pertencem à União, aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios e às respectivas autarquias, lembrando que, mesmo quando não pertencerem, de fato, às pessoas jurídicas de direito público, são consideradas como tal se afetadas por elas para prestação de um determinado serviço, como observa Gasparini (2008:864).
Di Pietro (2001:531) afirma que os bens de domínio público são o conjunto das coisas móveis e imóveis de que é detentora a Administração e que são afetados, quer a seu próprio uso, quer ao uso direto ou indireto da coletividade, submetidos a regime jurídico de direito público.
A maioria dos autores refere-se às faixas de domínio indiretamente, tratando-as apenas como áreas de interesse público, e nesse sentido vale citar Neto (2002:350): “Todas as terras destinadas à viação pública, federais, estaduais ou municipais, são, necessariamente, bens
públicos, por força da afetação ao uso comum”, e Silva (2008:194): “O sistema rodoviário
51 Decreto nº 3.930 de 6 de janeiro de 2006. Art. 4°. [...] Nas rodovias em uso e que foram implantadas sem projeto e também naquelas que não possuem Decreto de Utilidade Pública, adota-se como limite lateral ou faixa de domínio a área contida entre o eixo da rodovia até a distância perpendicular de 15 (quinze) metros para ambos os lados do início da rodovia até o seu término.
nacional, portanto, constitui-se só de estradas públicas, pois a ordenação jurídica brasileira inclui as estradas entre os bens públicos de uso comum do povo”.
Com relação à classificação desses bens púbicos, destacam-se os de uso comum do povo, de uso especial e dominicais52. Tem-se que as faixas de domínio se enquadram na classificação de bens de uso comum do povo, já que são consideradas parte integrante das rodovias. Meirelles (2007:522) ainda trata dessa classificação afirmando que são todos os locais abertos à utilização pública, pois que adquirem caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo.
Mesmo consideradas como bem público, as faixas de domínio não são necessariamente áreas de propriedade do Estado, uma vez que a desapropriação não é condição para sua existência, ou seja, não é necessário que o Estado se torne o proprietário da terra para que possa exigir sua salvaguarda, em nome do bem comum.
De todo modo, é recorrente o pensamento, pela população envolvida, de que os espaços lindeiros devem ser indenizados, mesmo quando estão absolutamente livres de quaisquer infraestruturas do Estado. Tal entendimento é referido por Souza (2003:235):
É truísmo ponderar que, em uma sociedade capitalista, não há muita margem de manobra para se questionar a propriedade privada do solo, e mesmo eventuais desapropriações por motivo de utilidade pública devem prever algum tipo de indenização aos proprietários.
Sobre tal fato, Araújo (2005:1076) afirma que as faixas de domínio sofrem limitação administrativa, natureza jurídica dos referidos espaços. Para Meirelles (2007:626) a limitação administrativa é uma restrição pessoal, geral e gratuita, estabelecida de forma genérica pelo poder público ao exercício de direitos individuais em benefício da coletividade.
Considerada como uma medida geral de ordem pública, a limitação administrativa atinge a todos os administrados, obrigando-os a obedecerem ao imposto indistintamente e, nos casos das faixas de domínio, todos os confrontantes da rodovia.
Sobre a limitação ao uso do espaço público, Rizzardo (2007:153) explica que, como as faixas de domínio são locais situados junto às rodovias, o seu uso deve ser restrito e limitado, por vezes até proibido. Isso ocorre, segundo o autor, para que haja maior segurança no
52 O art. 99 do Código Civil classifica os bens públicos como: I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
trânsito, eis que, pela velocidade de uma rodovia ser superior à das vias urbanas53, é importante que exista um espaço maior nas laterais para o caso de ser preciso um afastamento repentino da pista ou algum desvio que faça o carro sair da via, como uma área de escape. Apresentando-se mais espaço lateral, naturalmente, o risco de acidentes graves ficará reduzido.
Por tais razões, interessante referir Gasparini (2008:797), que ressalta o fato da propriedade particular, quando atingida pelas faixas de domínio, ser alvo da limitação administrativa, haja vista tratar de imposição do Estado, de caráter geral, que condiciona direitos dominiais do proprietário, independentemente de qualquer indenização,
O papel do poder público é fundamental para o gerenciamento desses espaços e, sobre esse ponto, Meirelles (2007:524) assevera que pode e deve o Estado interferir como administrador, disciplinando e policiando a conduta do público e dos usuários especiais, a fim de assegurar a conservação dos bens e possibilitar sua normal utilização, tanto pela coletividade quanto pelos indivíduos como, ainda, pelas repartições administrativas.
Na concepção dos projetos de engenharia, esses espaços lindeiros às rodovias têm por finalidade precípua garantir a segurança dos usuários. No entanto, as faixas de domínio, pelas facilidades de acesso que conferem, são utilizadas também por terceiros – pessoas jurídicas ou físicas – para diversas finalidades, desde simples moradia até o funcionamento de empresas, como veremos mais adiante no Capítulo III.