A crise financeira dos EUA de 2008 criou um cenário de incertezas e de temores políticos e econômicos em escala global. Pesse ambiente de tensões, recobrou importância o G-20 financeiro em meio aos receios provocados pelos efeitos e pelo alcance da crise internacional. As reuniões do G-20 financeiro discutiram os rumos da economia e da política internacional no contexto das crises econômicas de 2008 dos EUA e de 2010 da Europa. Essas crises de dimensões mundiais, deflagradas nas economias centrais, inflaram uma retórica política cooperativa em torno dos temas relacionados à governança monetária e financeira internacional. Vários temas foram abordados nesses encontros: regulação financeira, coordenação macroeconômica, reforma e fortalecimento das instituições de Bretton Woods, desenvolvimento, comércio e outros.
O temor com a crise abriu as expectativas políticas e gerou alguns progressos no campo da governança financeira e monetária internacional. A pertinência e a importância do G-20 advem do contexto que o reposicionou na arena da política internacional: a crise econômica internacional. Por outro lado, com a retomada do crescimento econômico, em fins de 2011, nos EUA, foram relaxadas as inclinações cooperativas e esmorecidos os engajamentos políticos dos atores estatais dentro e a partir dessa iniciativa.
A análise da documentação oficial divulgada pelo Grupo permite compreender a sua cronologia, as propostas centrais, os projetos desenhados e a ampliação da sua agenda. Com o suporte da análise da mídia especializada, sobretudo das matérias do jornal The Financial Times e da revista The Economist, foram notados os limites do grupo enquanto iniciativa de governança monetária e financeira global e, ao mesmo tempo, o esmorecimento da retórica em torno da cooperação. Ao longo do período analisado, constatou-se que os atores ampliaram os temas da agenda do grupo dispersando, consequentemente, os discursos sobre a governança monetária e financeira internacional. Com o passar dos anos, evidenciaram-se as diferenças entre as preferências econômicos e políticas dos principais atores participantes diante dos
compromissos por eles assumidos no grupo.125 Dessa forma, esta fase do trabalho discute o
processo histórico recente do G-20 captando as suas propostas, os seus compromissos e as suas limitações para fazer uma referência a uma iniciativa específica de governança monetária e financeira internacional.
O G20 é um grupo caracterizado por muitos impasses e pelo não consenso entre os principais atores diante da prevalência dos seus interesses individuais em detrimento de um esforço conjunto para o enfrentamento da crise. Algumas medidas foram propostas e implementadas para reformar algumas áreas da governança monetária e financeira internacional, mas foram ações pontuais e insufientes para caracterizar uma mudança profunda nos alicerces fundantes do SMFI.
A retomada da evidência política do G-20 em 2008, agora com a novidade de incorporar os chefes de Estado no centro das negociações, foi visto como resposta política frente a uma crise de dimensões globais originada nas instituições financeiras privadas dos EUA. Pesse sentido, “the crisis that would make significant institutional change seen essential — and, in
2008, the crisis arrived (SMITH, 2011, p.20).” Dessa forma, ressurgiu o G-20 financeiro
situado no centro das discussões econômicas internacionais e integrado por países emergentes.
“The new G20 is different, not just for its loftier ambitions but also it combines manc features in an unprecedented wac. The political leaders participate directlc, rather than being represented as in the IMF. Advanced and emerging nations are present, unlike the G7/G8. It is representative, not universal; its selective participation (19 members plus EW)” (APGELOPI, 2013, p. 110).
O grupo obteve sucesso em algumas das suas ambições e das suas intenções desde o ano de 2008. Po contexto da crise de 2008, o encontro de Washington reapresentou o grupo para o mundo e, durante aquele contexto, a atmosfera das expectativas para com a iniciativa foi positiva e eufórica. Po entanto, depois da euforia, o grupo entrou em um cenário de esmorecimento das suas intenções, das suas ambições e das suas inclinações cooperativas. Foram notados os desapontamentos e as performances pessimistas para com o fórum. Já na reunião de Seul, o G-20 se apresentou como um fórum dividido, ineficiente e ilegítimo.
Análises céticas sobre o G-20 foram apresentadas por Vestergaard e Wade (2012). Po entanto, não existe um consenso sobre o sucesso e ou o fracasso do grupo. Alguns autores analisam que o grupo falhou nos seus três objetivos e nas suas três áreas fundamentais da
governança monetária e financeira: a coordenação macroeconômica, a regulação e a supervisão bancária internacional e as reformas das instituições de Bretton Woods, como Vertergaard e Wade (2012). Outros o interpretaram enquanto um fórum que estruturou cooperações e reforçou as áreas da governança monetária e financeira internacional contribuindo substancialmente para o funcionamento do SMFI durante a crise global. Essa análise está em Drezner (2012).
Diante da contemporaneidade desta pesquisa, avalia-se uma iniciativa em constante mutação e sem um roteiro definido com respeito aos seus rumos e projetos futuros. A nova e recente configuração do poder do sistema internacional, no qual as potências tradicionais convivem com as potências emergentes, não permite visualizar dentro do G-20 quem assume determinadas responsabilidades e tarefas para extrair benefícios comuns desse processo, nem quem propõe determinada ação em termos de governança internacional. Como sugere Benjamin Cohen, “The diffusion of power has been mainlc in the dimension of authoritc rather than
influence” (COHEP, 2012, p.10).
Pessa tônica, esse trabalho observa o G-20 como uma fase de importantes resultados, mas com limitações e com impasses naturais de um processo que procura harmonizar preferências domésticas, comumente conflitantes, no campo monetário e financeiro internacional. Os interesses monetários e financeiros, por respeitarem as especificidades econômicas de cada nação, estabelecem naturais dificuldades para os Estados reforçarem instituições e aderirem a normas e regras globais nesse campo via delegação de soberanias. O grupo produziu, ao longo dos anos, cenários de euforia e de desilusão, de inspiração e de apatia. Dessa forma, é avaliado um fórum enraizado na sua era e no seu contexto histórico específicos. Os seus sucessos e os seus impasses estão diretamente associados às condições políticas e econômicas do seu tempo, qualquer associação desse grupo com o esforço político empreendido pelos atores na estruturação de Bretton Woods dos anos de 1940 seria um equívoco.
“The success of the Bretton Woods conference was a product of a remarkable combination of concentrated power in the state scstem and transnational expert consensus … The political conditions that generated the innovations of Bretton Woods were unique and are not present todac” (HELLEIPER, 2010, p. 619).
Historicamente, o grupo emergiu de duas crises: a da Ásia de 1997 e a da crise financeira norte-americana de 2008. As circunstâncias que originaram essa iniciativa foram as instabilidades econômicas que abriram as oportunidades para a governança no campo monetário e financeiro. Pessa tônica, outros dois objetivos são e foram almejados através da
política empreendida no G-20: “at one level, cooperation mac be treated simplc as a vehicle bc
which countries together move closer to their individual policc targets” (COHEP, 1993, p.58).
Benjamin Cohen completou a sua reflexão sobre o que ele chama de ‘STOP and Go CYCLES cooperativo, ou ciclos intermitentes de cooperação: “at the second level, mutual adjustments
can also be made in pursuit of broader collective goals, such as defense of existing international arrangements or institutions against the threat of economic or political shocks” (Idem).
Com o arrefecimento das tensões provocadas pela crise e a retomada do crescimento ao longo dos anos analisados, o grupo retraiu as suas ambições em termos de coordenação macroeconômica, de reformas das instituições econômicas internacionais e de regulação financeira. A ‘performance’ e ou atuação efetiva do grupo diminuiu ao longo dos anos e, ao mesmo tempo, recrudesceram os sentidos soberanos dos Estados para o enfrentamento dos problemas econômicos globais afastando os mesmos do engajamento cooperativo.
Po momento em que a crise européia se agravou, entre os anos de 2010 e de 2011, uma nova oportunidade para fortalecer o grupo se apresentou. Algumas questões preocuparam os atores, tais como: quais são as possibilidades de os riscos financeiros terem as suas novas origens na Europa? Como poderiam ser detectados tais riscos? O que o G-20 poderia fazer? Pesse contexto, os países emergentes, em especial a China, foram consultados a respeito da possibilidade de virem a contribuir com uma rede financeira para proteger as finanças globais. Durante a reunião de Cannes, as expectativas voltaram a crescer com respeito ao grupo na sua tarefa de gerir a nova crise. Po entanto, cresceram os desapontamentos e foram agravadas as preocupações com respeito às oportunidades auferidas pela cooperação empreendida no G-20. Ainda estão abertas nos dias atuais quais são as prospecções futuras para com a efetiva ação cooperativa promovida pelos Estados no G-20. Pão são certos os rumos do grupo, o que se observou foram aberturas repentinas e fechamentos graduais das janelas da cooperação. Talvez novos eventos políticos e econômicos críticos ocorram para conferir ao grupo maior projeção, autoridade, legitimidade, institucionalização, eficácia e eficiência para promover a governança econômica global, mas o futuro é incerto. Apesar dos seus limites, não é negada a sua importância histórica enquanto iniciativa de governança estimulada por uma grave crise econômica.
Apesar da crescente importância das economias emergentes e da dispersão do poder no cenário internacional contemporâneo, os EUA ainda são a potência econômica e militar por excelência. As economias europeias e os EUA ainda regem os rumos do SMFI e a ordem monetária e financeira global. A China, ao longo do processo analisado, apresentou-se enquanto um ator dividido: é a segunda maior economia do mundo, mas ainda não foi capaz de assumir
responsabilidades políticas e materiais em algumas das áreas da governança monetária e financeira, como foi a sua postura para as reformas no FMI, por exemplo _ a ser analisada no próximo capítulo. O Brasil, apesar de clamar por uma reconfiguração dos quadros representativos das instituições de Bretton Woods, não viabilizou recursos políticos e materiais para reformar o FMI. Em suma, como será demonstrado no próximo capítulo, as economias emergentes não se opuseram a ordem monetária e financeira vigente. Pa verdade, as suas estratégias procuraram uma melhor inserção na ordem monetária e financeira liberal anglo- saxã.
Pesse sentido, esta pesquisa compartilha as mesmas interpretações de análises que observam o G-20 financeiro enquanto uma iniciativa dividida: “The combination of G7
defensiveness and emerging states’ jealous guarding of sovereigntc produces a spirit of Westphalian assertion in international fora, or “everc state for itself” (WADE, 2011, p. 348).
A ideia defendida por Robert Wade é a de que existe uma marcante diferença de peso econômico e de influência nos contornos da governança econômica. Para o autor, os pesos econômicos dos emergentes não são justificados nos alicerces da governança por, acima de tudo, as economias emergentes não estarem dispostas a arcar com os custos políticos e materiais que os credenciem a exercer influência no próprio G-20 financeiro, especificamente, e no SMFI, de forma geral. Para o autor, prevelece a multipolaridade em detrimento do multilateralismo. Apesar da diluição do poder no sistema internacional, Wade afirmou que o poder norte- americano e a sua capacidade de influência nas esferas da governança deve-se a um importante fator: o dólar (WADE, 2011, p. 350). Dessa forma, com mais atores de peso e com grandes diferenças nas suas preferências, interesses e valores, a cooperação no G-20 tornou-se mais limitada, mas não desprezível.
A dificuldade do G-20 enquanto iniciativa de governança monetária e financeira está na tarefa de construir a governança em um contexto internacional caracterizado pela multipolaridade do poder. Contemporaneamente, tornou-se complexo construir laços de governança para os temas das reformas das instituições de Bretton Woods, da coordenação macroeconômica e da regulação financeira em um mundo com preferências domésticas acentuadas diante das incertezas da crise.
Diante de tais perspectivas, o G-20 financeiro conseguiu se apresentar enquanto iniciativa na qual os membros estiveram dispostos a se comprometerem para atingirem acordos e entendimentos comuns entre eles? Os atores estiveram propensos a custear materialmente e politicamente as instituições da governança monetária e financeira, em especial o FMI, para reformar a mesma na nova configuração econômica e política do século XXI? O G-20 é uma
resposta a essa multipolaridade? Os instrumentos de supervisão e de regulação bancária foram revistos? Os atores lograram coordenar minimamente as suas políticas macroeconômicas? Como os atores se comprometeram diante das propostas do G-20 para a coordenação macroeconômica, regulação financeira e reforma das instituições de Bretton Woods? Ao que tudo indica, e apesar dos problemas e das limitações desse fórum, o G-20 é uma efetiva arena multilateral na qual os Estados que formam parte da comunidade internacional agem em conjunto para confrontar, negociar e atacar os problemas da agenda econômica global, mas prevalecem os sentidos soberanos e as preferências domésticas dos atores para os temas analisados. Este e o próximo capítulo respondem as questões supracitadas.