Le Parlement est une institution démocratique. Comme tel, il sert de fondement pour légitimer d’autres institutions constitutionnelles (1) et son hémicycle comme lieu d’exercice de la démocratie (2).
1. Le fondement de la légitimité démocratique
Le Parlement détient une fonction qui est distincte de la fonction législative, mais qui est au moins aussi primordiale dans la légitimation des autres pouvoirs publics et institutions de la République.
Au Bénin, le serment du président de la République, avant son entrée en fonction est reçue devant l’Assemblée nationale117. Au Togo, le Parlement désigne quatre membres sur les neuf de la Cour constitutionnelle118. Il en est ainsi pour tous les membres de la Commission électorale nationale indépendante119, tous les membres de Commission nationale des droits de l’homme120 et cinq membres de la Haute autorité de l’audiovisuelle et de la communication121. Plus encore, le Premier ministre, avant son entrée en fonction, présente le programme d’action gouvernementale devant l’Assemblée nationale122 tout comme le président de la Cour suprême123. Ces quelques éléments offrent à n’en point douter, une illustration du principe d’interventionnisme du Parlement dans la légitimité démocratique des institutions, non pas seulement en droit constitutionnel togolais, mais aussi dans le régime présidentiel béninois.
L’un de penser à un interventionnisme purement symbolique du Parlement, il faut préciser que ces procédures électives se déroulent par vote secret, conformément au Règlement intérieur des assemblées. L’objectif est d’amoindrir les conséquences du fait majoritaire et de la discipline partisane, lorsque le président de la République dispose d’une majorité, en France ou au Bénin
117 Article 53 de la Loi N° 2019 - 40 du 7 novembre 2019 portant révision de la loi n° 90-32 du 11 décembre l990 portant Constitution de la République du Bénin.
118 Article 100 de la Constitution
119 Article 12 de loi n° 2021-019 du 11 octobre 2021 portant modification de la loi n° 2012-002 du 29 mai 2012 portant code électoral.
120 Loi organique n° 2021 - 015 du 3 août 2021, modifiant la loi organique n° 2018-006 du 20 juin 2018 relative à la composition, à l’organisation et au fonctionnement de la commission nationale des droits de l’homme (CNDH)
121 Article 6 de la Loi organique n° 2018-029 du 10/12/2018, portant modification de la loi organique n° 2004-021 du 15 décembre 2004 relative à la haute autorité de l’audiovisuel et de la communication.
122 Article 78 aliéna 2 de la Constitution.
123 Article 121 alinéa 2 de la Constitution
22 comme au Togo. Il apparaît que le Parlement « joue encore un rôle central dans le circuit institutionnel124 ». Dans le même sens, le Parlement intervient fortement dans des comités extraparlementaires pour élaborer les projets de loi, transmettre des infos à leurs collègues pour faciliter le contrôle parlementaire125. Autrement dit, l’analyse de ces dispositions constitutionnelles ou législatives situe le Parlement dans une position de centralité. Comme tel, il s’agit d’un organe qui « s’ouvre aux instances de la communauté, les élabore et les sélectionne, selon une échelle de valeurs déterminée par la Constitution, […]et par des procédures formelles qui permettent, outre le plein respect des minorités, la connaissance réelle des domaines de sa compétence 126 ». Cette analyse trouve ses fondements dans la théorie positiviste du droit.
En effet, la démocratie représentative a consacré la légitimité du pouvoir législatif en la fondant sur des théories de la souveraineté, de la séparation des pouvoirs et de la représentation127. Construite sur la base d’une telle conception de la démocratie, la théorie positiviste du droit reconnaît au législateur le monopole de la production du droit et la précellence sur les autres pouvoirs issus essentiellement des nominations. Cette source de légitimité implique, la capacité du Parlement à engendrer et à maintenir la croyance que les institutions politiques existantes sont la plus appropriée au bon fonctionnement de la République. Le Parlement apporte donc, un élément psychologique mieux une « institution invisible » permettant à la relation des gouvernants et des gouvernés de s’établir solidement128.
Bien qu’il soit difficile de mesurer une croyance, nous pouvons cependant différencier plusieurs sources, non exhaustives, de légitimité, c’est-à-dire différentes manières de faire apparaître le degré de corrélation entre le consensus social et les structures politiques129. Notons
124 D.COOMBES, « Intervento », in A. PREDIERI (dir.), Il Parlamento nel sistema politico italiano, op. cit., p. 116.
125 G. CARCASSONNE, « La résistance de l’Assemblée nationale à l’abaissement de son rôle », in O.
DUHAMEL et J.-L. PARODI (dir.), La Constitution de la Ve République, Paris, Presses de Sciences Po, 2e éd., 1988, p. 330.
126 T. MARTINES, « Centralità del Parlamento e regolamenti parlamentari in riferimento alle formazioni sociali e al sistema delle autonomie », in Il Parlamento nella Costituzione e nella realta…, op. cit., p. 534. Au Togo comme au Bénin, la Constitution reconnaît au Parlement les prérogatives pour la désignation des membres des institutions de la République : à l’instar de Cour constitutionnelle (article 100 de la constitution togolaise), la Haute autorité de l’audio-visuel et de la communication (article 131 de la constitution du Togo) ou du Conseil économique et social (article 136 de la constitution togolaise).
127 G. MAIRET, Le principe de souveraineté. Histoires et fondements du pouvoir moderne, Paris, Gallimard, 1997, 311 p.
128 P. ROSANVALLON, La légitimité démocratique ; impartialité, réflexivité, proximité, Paris, Seuil, 2008, p. 21.
129 C. POLIN, « David Easton, ou les difficultés d’une certaine sociologie politique », Revue française de sociologie, n° 12, 1971, p. 188
23 toutefois qu’aucun pouvoir ne s’appuie uniquement sur une seule source de légitimité. Celles-ci peuvent coexister, se renforcer ou s’opposer. Premièrement, en reprenant les travaux de Max Weber, nous pouvons isoler trois idéaux types de légitimité : la légitimité rationnelle-légale, la légitimité traditionnelle et la légitimité charismatique130. Deuxièmement, nous pouvons différencier la légitimité de titre de la légitimité d’exercice131. Enfin, troisièmement, la légitimité d’un pouvoir peut également être analysée comme extérieure ou intérieure au système.
Jean Jacques Rousseau construit ainsi sa théorie démocratique en instituant une légitimité fondatrice non pas dans l’établissement et la reconnaissance d’un roi, d’un clergé ou d’une aristocratie, mais dans la reconnaissance du peuple132. Dès lors, au sein d’un système démocratique, une institution de la République ne peut être revendiquée comme légitime que si elle reçoit l’approbation du peuple ou, dans le cas d’un système représentatif, de ses représentants. La légitimité va donc avoir pour fonction principale l’appropriation sociale du pouvoir. À l’inverse, toute action qui ne respecte pas l’intérêt général ou une certaine éthique socialement construite est jugée illégitime.
Fondement de légitimité des autres institutions, le Parlement est également le lieu d’expression de la démocratie.
2. Le lieu de la démocratie
Qui dit parlement, dit démocratie. Voilà la deuxième place qu’occupe le Parlement celle de lieu d’expression de la démocratie. Lieu de la démocratie, l’hémicycle permet à l’opposition de représenter la minorité du peuple qui n’a pas accordé sa confiance à la majorité présidentielle. Il y a donc une démocratie efficace en commission à côté de la psychologie démocratique en séance.
D’un côté, la reconnaissance constitutionnelle de l’opposition va de pair avec l’affirmation de la fonction de contrôle et d’évaluation du Parlement, l’une comme l’autre étant
130 M. WEBER, Le savant et le politique, Paris, Plon, 1959, p. 114. Alors que la légitimité rationnelle/légale repose sur des règles juridiques auxquelles dominés et dominants sont soumis, la légitimité traditionnelle s’inscrit dans la répétition de cycles, dans des pratiques consolidées au cours de l’histoire. La légitimité charismatique quant à elle, est liée à la personnalité de celui qui prétend incarner le pouvoir.
131 Y.-C. ZARKA (dir.), Repenser la démocratie, Paris, Armand Colin, 2010, p. 85. Le vainqueur est jugé légitime s’il représente le vote d’une majorité de l’électorat. Par la suite, durant une législature, la légitimité peut également s’exprimer au travers de différentes décisions et actions conformes ou non aux revendications citoyennes exprimées durant la période électorale. La légitimité d’exercice se traduit ainsi par la capacité d’un système à répondre et à résoudre les principales questions qui divisent une société, c’est-à-dire par sa capacité à transformer les revendications sociales en pouvoir politique.
132 J. -J. ROUSSEAU, Le contrat social, op. cit., p. 50.
24 pierre philosophale de la vie démocratique. Au nombre des instruments privilégiés pour ce faire, figure la mise en place de binômes politiquement paritaires, censés responsabiliser l’opposition et normaliser ses rapports avec la majorité133. Consubstantielle à la démocratie parlementaire, l’opposition, pour ne pas être gravée à l’origine dans le marbre constitutionnel,134 n’est pourtant pas absente du débat démocratique. Finalement tout se passe comme si la vie démocratique est charriée par la confrontation du couple majorité-opposition parlementaire135. Cette disposition est la marque décisive de tout système démocratique et un des droits reconnus, dans tout régime politique à l’opposition. La jurisprudence du Conseil constitutionnel français semble conforter une telle conception du contrôle, comme le souligne Pierre Avril136. En effet, la responsabilité de l’opposition dans le fonctionnement régulier de l’institution parlementaire est de contribuer
« au bon déroulement du débat démocratique et, partant, au bon fonctionnement des pouvoirs publics constitutionnels »137. L’opposition joue, de ce fait, un rôle plus responsable, éloigné de la stérilité des critiques hors de l’hémicycle et qui jettent le discrédit sur le discours politique138.
D’un autre côté, si l’opposition accepte que la majorité soit fondée à mettre sa politique en œuvre par la loi139, alors la majorité doit admettre que le contrôle est la vocation de l’opposition. On peut donc aujourd’hui analyser le contrôle en dehors de tout lien avec la mise en cause de la politique générale du gouvernement. De manière plus approfondie, le contrôle du gouvernement se double de l’évaluation des politiques publiques. L’objectif ici est d’apprécier l’efficacité des politiques ou programmes de développement en comparant les
133 M. E. SOHOUENOU, « Le statut juridique de l’opposition politique dans les nouvelles démocraties africaines », Revue Béninoise des Sciences Juridiques et Administratives, n° 25, 2011, p. 215-270., p. 246.
134 W. GILLES, « L’opposition parlementaire : étude de droit comparé », R.D.P, n° 5, 2006, p. 1347 - 1380 ; M. E. SOHOUENOU, « Le statut juridique de l’opposition politique dans les nouvelles démocraties africaines », op. cit., p. 265 ; D.E. EMMANUEL, « L’institutionnalisation de l’opposition dans les États d’Afrique Francophone », Nouvelles Annales Africaines, 2012, p. 63.
La révision constitutionnelle de mai 2019 au Togo permet aux présidents des groupes parlementaires, donc de l’opposition aussi, de déférer à la Cour constitutionnelle les lois avant leur promulgation (article 104 alinéa 3 de la Constitution). Au Bénin c’est par la loi n° 2001-36 du 14 octobre 2002 portant statut de l’opposition au Bénin.
Voir aussi au Mali la loi n° 00-047 du 13 juillet 2000 portant statut des partis politiques de l’opposition en République du Mali ; Au Burkina Faso la loi n° 009-2009 du 14 avril 2009 portant statut de l’opposition politique ; au Tchad la loi n° 020/PR/2009 du 20 juillet 2009 portant statut de l’opposition ; au Niger l’ordonnance n° 2010-85 du 16 décembre 2010 portant statut de l’opposition et au Madagascar la loi n° 2011-013 du 18 août 2011 portant statut de l’opposition et des partis d’opposition.
135 Un gouvernement ne peut pas s’accapare les travaux des assemblées au point que l’opposition ne puisse plus manifester sa présence. Voir P. RONSAVALLON, La contre démocratie, Paris, Seuil, 2006, p. 162 ; P. AVRIL,
« Le statut de l’opposition : un feuilleton inachevé », Les Petites Affiches, n° 254, du 19 décembre 2008, p. 9 et suivant.
136 P. AVRIL, « L’introuvable contrôle parlementaire (suite) », Jus Politicum, n° 3, 2009, p. 2.
137 CC, 95-370 DC, 30 décembre 1995.
138G. FERRERO, Pouvoir, les génies invisibles de la cité, Paris, Plon, 1945, 292 p.
139 A. -J. ADELOUI, « La minorité parlementaire », in O. NAREY (dir.), Séparation des pouvoirs et contre-pouvoirs, Paris, L’Harmattan, 2018, p. 330.
25 résultats aux objectifs assignés par le Gouvernement et aux moyens mis en œuvre par le Parlement. Le contrôle de l’action du gouvernement consiste désormais en l’évaluation des politiques publiques. Sur ce point, le contrôle désigne l’appréciation des moyens au regard des résultats qui mesurent l’efficacité de la gestion de l’État140.
Le Parlement est aussi un lieu de résolution pacifique des conflits démocratiques. En effet, « les partis politiques sont indispensables à la vie démocratique, ils rationalisent, ils structurent le débat public141 ». Grâce à l’immunité parlementaire, toutes les opinions sont dicibles dans l’enceinte parlementaire, portées ainsi à la connaissance de tous et éventuellement débattues. Cela ne signifie pas qu’elles soient toutes intéressantes ou légitimes, mais qu’elles doivent pouvoir être exposées et éventuellement débattues. Le parlement est un lieu d’échanges d’arguments lors de conflits ou d’expression d’intérêts opposés, sans recours à la violence.
C’est ainsi qu’au Togo, l’épineux sempiternel conflit sur la limitation du mandat présidentiel, débuté en 2013 dans la rue n’a été soldé au Parlement qu’en 2019142.
CONCLUSION
La crise de la représentativité semble créer un jeu de la mimésis dans la présentation analytique de la théorie de la séparation des pouvoirs. D’une manière générale, elle se traduit par un dégoût du politique, un rejet des politiques et un abstentionnisme électoral.143 Les appareillages orthopédiques, qu’ils soient juridiques ou structurels, n’apportent pas pour autant une satisfaction stable144. Ce fait politique tient aussi pour partie à l’évolution des institutions.
Cette évolution résulte d’un approfondissement d’une des garanties essentielles de la démocratie : la séparation des pouvoirs. Dès lors, les pouvoirs publics constitutionnels sont concurrencés par les institutions de la République, notamment les juridictions constitutionnelles145, avec une forte dose de dilution des pouvoirs de l’État dans diverses
140 Voir P. AVRIL, « Renforcer le Parlement : qu’est-ce à dire ? », Pouvoirs, vol. 146, n°. 3, 2013, p. 9-19.
141 S. SUR, « Les sept plaies de la démocratie », in, M. WANDA (dir.), Penser le droit à partir de l’individu.
Mélanges en l’honneur d’Élisabeth ZOLLER, Paris, Dalloz, 2018, p. 161.
142 Depuis les premières manifestations d’envergure dans les rues en 2013, avec leur paroxysme en 2017, finalement c’est La CEDEAO en juillet 2018, qui va dresser une feuille de route de sortie de crise pour le Togo.
Ces réformes, selon la feuille de route, doivent être adoptées par «la voie parlementaire en vue d’accélérer le processus de leur mise en œuvre. Le cas échéant, ces réformes seront soumises aux consultations électorales ».
143 MBALLA OWONA R., « Le citoyen et le renouvellement du droit constitutionnel en Afrique », in M.
ONDOA et ABANE P.E. ENGOLO (dir.), Les transformations contemporaines du droit public en Afrique, Paris, L’Harmattan, 2018, p. 143.
144 M. -A. COHENDET, « Une crise de la représentation politique ? », op.cit., p. 41-61.
145 M. TROPER, « Justice constitutionnelle et démocratie », Revue française de droit constitutionnel, n° 1, 1990, p. 31-48 ; P. BON, F. DELPÉRÉE et R. GHEVONTIAN (dir.), Renouveau du droit constitutionnel. Mélanges en l’honneur de Louis FAVOREU, Paris, Dalloz, 2007, 1783 p.
26 institutions. Il faut donc bien avoir à l’esprit les interactions constantes entre ces éléments extra juridiques et les règles de droit constitutionnel pour étudier le problème constitutionnel d’une crise du Parlement.
Cependant, loin des hypothèses pessimistes, on peut considérer que, s’il y a crise, ce n’est pas une crise affectant l’existence du Parlement lui-même, mais plutôt une crise d’adolescence de la démocratie représentative.146 À l’issue de cette étude, il apparaît que le Parlement est debout et conserve, selon les termes de Carré de Malberg, le pouvoir législatif qui commence avec lui et finit avec lui. Il a le monopole de l’adoption « d’acte de puissance législative. Toutes les opérations qui la précèdent ne font que préparer la confection de la loi, qui du seul fait de son adoption est parfaite147 ». Que le Parlement soit le lieu symbolique où s’incarne la démocratie, quel qu’en soit le type, ne fait aucun doute148. Que l’exercice de son rôle soit jugé plus ou moins satisfaisant, l’accomplissement de ses fonctions plus ou moins effectif, sa place dans les institutions plus ou moins importante, tout cela nourrit une littérature abondante, en droit constitutionnel comme en science politique. Le professeur Babacar GUEYE résumant pour sa part la situation des parlements africains a fait observer que « le Parlement est réduit à n’assurer qu’une fonction de contrôle […] demeurant dépourvu de sanction 149».
Indépendamment des contraintes qui pèsent sur le Parlement lui-même, celles qui pèsent sur les parlementaires, pris individuellement ou par groupe, leur laissent la possibilité de conquérir une vraie influence et d’exercer un vrai pouvoir. Le fonctionnement interne des assemblées parlementaires est beaucoup plus démocratique que l’image qui en est répandue. En l’état actuel des choses, on peut espérer qu’il s’agit simplement d’une sorte de « crise d’adolescence » de la démocratie représentative, qui aboutira bientôt à la maturité.
146 M. -A. COHENDET, « Une crise de la représentation politique ? », op. cit., p. 42. ; Voir aussi J.
BARTHÉLEMY, La crise de la démocratie représentative, Paris, Giard, 1928, 88 p. ; G. JÈZE, « La crise politique française », Revue du droit public, 1934, p. 233.
147 R. CARRE DE MALBERG, La loi expression de la volonté générale, Paris, Economica, 1984, p. 3.
148 J. -L. PEZANT, « Contribution à l’étude du pouvoir législatif selon la constitution de 1958 », in Mélanges offerts à Georges BURDEAU, Paris, LGDJ, 1997, p. 466 et suivants.
149 B. GUEYE, « Le mandat unique : un mandat pour le Président de la République en Afrique », in A. SALL et I.M. FALL (dir.) Mélanges en l’honneur de Babacar KANTÉ. Actualités du droit public et de la science politique en Afrique. Dakar, Harmattan Sénégal, 2017, p. 214. Voir aussi R. CAPITANT, « Le rôle politique du Président du Reich », Politique, mars 1932, p. 444.