Typologie selon l’objet de conceptualisation

Durante os encontros que precederam a criação da Convenção-Clima, a Austrália, a Nova Zelândia e a Aliança dos Pequenos Estados insulares (Alliance of Small Islands States – AOSIS) pressionaram pela incorporação de uma definição de adaptação no texto-base da Convenção e de um programa específico dedicado ao tema (SCHIPPER, 2006). Contudo, os esforços não tiveram resultados imediatos e a mitigação prevaleceu como objetivo principal da Convenção-Clima, fato expresso em seu Artigo 2:

O objetivo ultimo desta Convenção e de quaisquer instrumentos legais que a Conferência das Partes venha a adotar é (...) estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa atmosféricos em um nível que previna interferências antropogênicas perigosas no sistema climático. (UNFCCC, artigo 2; tradução do autor)

A adaptação é relegada a uma presença secundária, mencionada apenas quatro vezes ao longo do texto base, abordada de forma genérica e subordinada aos esforços de mitigação. Desde o início das negociações internacionais, foi vinculada à noção de justiça climática (HUQ; REID, 2004). Esta noção reconhece que as causas, impactos e capacidades adaptativas são distribuídos de forma desigual globalmente. Os países mais afetados pela mudança climática serão justamente aqueles que menos contribuíram para o problema. Seguindo o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas – um dos princípios que orienta a Convenção - os “países em desenvolvimento” deveriam receber

apoio financeiro e técnico dos países industrializados (Anexo II) para empreender medidas de mitigação e de adaptação (AYERS; HUQ, 2009; BECK, 2011). Sem estabelecer prazos, o texto base da Convenção estabeleceu que mecanismos de financiamento da adaptação deveriam ser adotados posteriormente. Contudo, não previu instrumentos ou programas específicos que pudessem viabilizar uma agenda prática sobre o tema (PIELKE et al, 2007; UNFCCC, 1992).

Assim, nos primeiros anos da construção da agenda climática internacional, a adaptação teve um papel discreto no debate e nas ações tomadas. Esse quadro começa mudar a partir da década de 2000. Uma confluência de fatores cria um contexto favorável para que o tema começasse a ganhar evidência crescente na agenda da ONU e em outras agendas políticas internacionais.

Um primeiro fator foi o avanço da ciência do clima desde que o primeiro relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudança do Clima (IPCC na sigla em inglês) foi publicado, em 1990. As novas evidências corroboravam a influência humana no aquecimento global e apontavam tendências climáticas alarmantes para o final do século XXI caso nada fosse feito (CARTER et al, 2007). A ciência sobre adaptação também havia ganhado volume, reunindo uma base teórico-metodológica para apoiar a tomada de decisão de forma mais substancial em relação à década anterior. A partir do 3o relatório do IPCC (TAR), publicado em 2001, um grupo de trabalho específico do Painel passa a se dedicar aos temas impactos, vulnerabilidade e adaptação (MCCARTHY, 2001). Isso consolidou ainda mais a mudança climática como um risco global relevante e pressionou os países a mostrarem maior disposição em discutir formas de responder ao problema (MORRIS; KRISHNAN, 2012).

Um segundo fator foi a morosidade das negociações do Protocolo de Quioto, a qual derrubou o otimismo quanto ao sucesso da mitigação, predominante na criação da CQNUMC. A despeito da grande expectativa quanto aos resultados do Protocolo, este foi ratificado com grandes dificuldades em 2005, sem o endosso do principal emissor global: os EUA (STREIMIKIENE; GIRDZIJAUSKAS, 2009). Esse foi um sinal de que a mitigação ficaria aquém do necessário para evitar cenários climáticos extremos (PARRY et al, 2009).Outro fator foi uma série de extremos climáticos com grande impacto e repercussão durante a década de 2000. O Furacão Katrina (2005) e a seca prolongada na Austrália trouxeram os desastres climáticas para o território de países desenvolvidos, mostrando que até mesmo esses, ricos e poderosos, apresentavam vulnerabilidades e necessidades de adaptação (IRELAND, 2010). É difícil mensurar como tais eventos influenciam a opinião publica e a ação política sobre mudança climática. Todavia, sem dúvida estabeleceram uma referência contra a qual governos, antes arredios a debater a mudança climática, não poderiam confrontar de forma leviana.

Por fim, os países em desenvolvimento uniram forças e passaram a pressionar por uma relevância maior da adaptação nas pautas de negociações da Convenção (decisão1/COP8, 2002). É nesse contexto que a adaptação emerge como resposta possível, necessária e urgente no debate político internacional sobre mudança climática (DOVERS, 2009; PARRY et al, 2009).

Década de 2000: emergência

Realizada em 2001, a COP 7 (Marrakesh, Marrocos) é um marco na trajetória da adaptação na CQNUMC (AYERS; HUQ, 2009). Seus resultados foram sintetizados no Acordo de Marrakesh, o qual finalmente implementa o Artigo 4o da Convenção, que versava sobre a adaptação (decisão 5/COP 7, 2001). No acordo, identifica-se dois conjuntos de avanços interdependentes: o primeiro refere-se a propostas de mecanismos de financiamento para adaptação em países em desenvolvimento. Surge na ocasião a proposta do Fundo de Adaptação, Fundo dos Países Menos Desenvolvidos e o Fundo Especial sobre Mudança do Clima. Nos anos seguintes, esses mecanismos seriam regulamentados e tornados operativos. Esse tema será explorado na secção seguinte deste capítulo.

O segundo conjunto avanços foi o estabelecimento de um programa de trabalho para dar suporte ao processo adaptativos nos países menos desenvolvidos, uma categoria diferenciada entre os países em desenvolvimento devido a contextos socioeconômicos precários e especial vulnerabilidade à Mudança Climática (decisão 5/COP7). Doravante, serão referidos em sua sigla em inglês LDCs (Least Developed Countries). Esses dois conjuntos de medidas serão a base para que nos anos seguintes fossem elaborados os Programas de Ação Nacionais para a Adaptação ou, simplesmente, NAPAs (do inglês National Adaptation Programmmes of Action)16. Esse tópico será melhor explorado na secção sobre Financiamento na CQNUMC.

Em 2004, durante a COP 10 (Buenos Aires, Argentina) outro avanço é empreendido. Um novo Programa de Trabalho, referente aos aspectos técnicos, científicos e socioeconômicos dos impactos, da vulnerabilidade e da adaptação à mudança climática, é estabelecido pela Convenção (decisão 1/COP 10, 2004). O Programa abrangia desde a modelagem e avaliação de vulnerabilidades até o planejamento e medidas/ações de adaptação. Também ficou sob sua responsabilidade analisar a interface entre desenvolvimento e adaptação. A criação do Programa de Trabalho é importante, pois marca o início da institucionalização da adaptação na estrutura da ONU, a qual passava a contar com um espaço específico para reflexão e produção de informações sobre adaptação para as negociações.

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NAPA é um instrumento criado no âmbito da UNFCCC, idealizado para identificar prioridades e estabelecer potenciais ações/estratégias/projetos de adaptação adequados à realidade dos países considerados mais vulneráveis.!

Em 2006, durante a COP 12 (Nairobi, Quênia), o Programa de Trabalho é rebatizado de Programa de Trabalho de Nairóbi sobre Impactos, Vulnerabilidade e Adaptação sobre Mudança Climática (Nairobi Work Programme on Impacts, Vulnerability and Adaptation to Climate Change - NWP). A adoção do Programa de Trabalho de Nairóbi, ou NWP, marca mais uma guinada importante, consolidando a disposição da Convenção-Clima em internalizar a adaptação em seus processos internos. Desde então, o NWP vem produzindo informações importantes para dar suporte às decisões referentes à adaptação dentro da CQNUMC. Posteriormente, o Programa de Nairobi terá participação fundamental no desenvolvimento de outros espaços, dentro da Convenção, dedicados à adaptação (LU, 2011).

Década de 2010: consolidação

Em 2007, buscando avançar nas negociações no âmbito do Protocolo de Quioto sem paralisar a agenda de longo-prazo da Convenção, a COP13 (Bali, Indonésia) estabeleceu dois trilhos de negociações. Um ficou responsável pelas negociações no âmbito do Protocolo de Quioto. O segundo dedicou-se a negociar a cooperação de longo prazo, definida no chamado Plano de Ação de Bali (decisão 1/COP13, 2007). O Plano foi fundamentado em quatro pilares: adaptação, mitigação, transferência de tecnologia e financiamento (GRENNFELT et al, 2012). Sua relevância se dá por criar um espaço para as negociações de longo-prazo (pós-2012), reunindo membros de países em desenvolvimento e desenvolvidos, dentre os quais os EUA, país que até então resistia em assumir metas de mitigação (OTT et al, 2008; LIVERMAN; BILETT, 2010). Foi estabelecido que as negociações seriam conduzidas pelo Grupo Ad-Hoc de Ação Cooperativa de Longo-prazo da Convenção (AWG-LCA - Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention).

Em 2009, durante a COP15 (Copenhague, Noruega), o Grupo Ad-Hoc deveria apresentar suas conclusões à Convenção, com o objetivo de dar suporte para deliberações sobre mitigação e adaptação visando o pós-2012. Mesmo as atribuições do Grupo tocarem em vários pontos relevantes, a atenção mundial estava concentrada em um único aspecto: o resultado das negociações quanto ao compromisso da redução das emissões de GEE. O resultado foi considerado um fracasso. Apesar dos esforços, não se chegou a acordos vinculantes de mitigação. Um documento político, conhecido como Acordo de Copenhague foi ratificado no final da COP 15, porém não contou com a assinatura de muitas Partes tendo, portanto, pouco valor prático (decisão 2/COP15, 2009). Entre os 12 pontos apresentados no documento, destaca-se a proposição de novos mecanismos de financiamento (Fast Start Fund e Long-term Fund) a serem destinados de forma balanceada entre adaptação e mitigação (decisão 2, ponto 8/COP15, 2009).

A falta de consenso levou a extensão do mandato do AWG-LCA, o qual deveria continuar as negociações e apresentar seus resultados na COP 16, que foi realizada em 2010, em Cancun (México). Apesar das deliberações sobre mitigação terem caminhado pouco, a COP 16 apresentou avanços importante quanto à adaptação. Pela primeira vez a Convenção-Clima afirmava que a adaptação possuía o mesmo grau de prioridade que a mitigação (decisão 1/COP 16, 2010). Simbolicamente, esse reconhecimento é fundamental, pois representa a transição de status da adaptação: de uma posição marginal frente à mitigação, em 1992, para uma posição central e de igualdade nas negociações do início da década de 2010.

Em termos práticos, esse reconhecimento é manifestado pela adoção do Arcabouço de Adaptação de Cancun (Cancun Adaptation Framework- CAF) (decisão 1/COP 16, 2010). Este é um produto direto das deliberações que o Gupo Ad-Hoc de Longo-prazo vinha fazendo desde a COP 13, em Bali. Cabe destacar também que a estrutura e a proposta do CAF é um dos desdobramentos das conclusões e recomendações que o Programa de Trabalho de Nairóbi produziu, explicitando o papel desse na evolução do tema na CQNUMC (CQNUMC, 201217).

O CAF é, portanto, o ponto culminante de um processo de quase 10 anos de institucionalização da adaptação na CQNUMC. Ele foi estabelecido com o objetivo de fortalecer as ações de adaptação, abrangendo diversos pontos importantes. Primeiro, convida todas as Partes a elaborarem e implementar Planos Nacionais de Adaptação (National Adaptation Plans - NAPs) (decisão 1/COP 16, parágrafo 14a, 2011). Essa é uma decisão relevante, pois reconhece que a adaptação não é desafio exclusivo dos países em desenvolvimento, mas uma necessidade de todas as Partes. É um contraponto a ilusória sensação de baixa vulnerabilidade dos países em desenvolvimento implícito no texto da Convenção. O risco dessa postura passou a ser questionado na literatura durante a década de 2000. O’Brien et al (2006), por exemplo, alerta que contextos tecnológicos e socioeconômicos confortáveis podem levar ao perigo da complacência e inação por parte dos países desenvolvidos diante da necessidade de adaptação.

Apesar do reconhecimento que a adaptação deve ser uma questão universal, os países em desenvolvimento continuam sendo o foco das negociações sobre adaptação, tanto por serem os mais vulneráveis, quanto por terem deficiências socioeconômicas e institucionais para evitar e lidar com os impactos. Nesse sentido, a COP 16 estabelece um Programa de Trabalho sobre Perdas e Danos (Work Programme on Loss and Damage), criado no âmbito do CAF. Este programa fica encarregado de refletir e deliberar sobre os

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danos e impactos da mudança climática nos países mais vulneráveis (decisão1 /COP 16, parágrafos 26 e 27).

O CAF também avança do ponto de vista normativo ao incorporar em suas diretrizes e princípios questões prementes para a adaptação efetiva. Dentre elas, cabe destacar o reconhecimento da importância da governança em multiescalas e a necessidade do engajamento de atores da Sociedade Civil, Estado e Mercado nas deliberações políticas e ação de adaptação (ADGER, 2001; LEMOS; AGRAWAL, 2006; CASH et al, 2006; HOWDEN et al, 2007). No que tange a governança em multiescalas, um passo importante foi a instituição do Adaptation Committee na COP 17, realizada em 2011, em Durban (África do Sul). Dentre suas atribuições, encontra-se o suporte e o fortalecimento de níveis inferiores de governança, desde a escala nacional até a local. Tendo em vista a construção de uma estrutura de governança adaptativa global à mudança climática, o Comitê emerge como um dos elos potenciais em nível internacional. Em termos práticos, é a instância responsável por assistir a Convenção em assuntos relativos à adaptação, interligando toda estrutura institucional que foi estabelecida sobre adaptação dentro da CQNUMC (decisão 2/COP 17, parágrafo 92 e 99, 2011).

Outro ponto importante reforçado nas decisões da COP 16, foi a responsabilidade dos países desenvolvidos em disponibilizar financiamento previsível, novo e adicionais para dar suporte à adaptação dos países em desenvolvimento (decisão1/COP 16, parágrafo 18 e parágrafos 95-137, 2010). Um dos resultados mais imediatos dessa decisão foi a proposição do Fundo Climático Verde (Green Climatic Fund), um novo mecanismo de financiamento dentro da Convenção (decisão 1/COP 16, parágrafos 102-112, 2010).