Afin de retracer les différentes étapes de la formalisation de la thématique au sein de la DASo, l’analyse s’appuie sur les documents programmatiques de la direction, ainsi que sur les informations recueillies au cours d’entretiens et de rendez-vous de suivi de thèse. En effet, le seul fait que la DASo lance un projet de recherche sur le non-recours permettait de savoir qu’il s’agissait d’une préoccupation forte pour cette direction, au moins au niveau de l’équipe de direction. La lecture du Projet d’accueil départemental permet de comprendre que le non-recours des « personnes défavorisées », formalisé dans le PAD, a été relevé par la Direction de l’action sociale, qui a en charge l’accueil et l’accompagnement de ces publics. Ainsi, la mention du non-recours comme un problème à résoudre fait suite au constat transmis par la DASo à la Direction des Relations à la Population. Parmi les missions de la DASo, l’accueil des publics, en particulier en situation de précarité, au sein des EDS lui permet d’avoir ce retour des professionnels de terrain. Partant de ces informations relayées par les professionnels, la DASo soulève ensuite ce problème dans des projets plus transverses à l’instar du Projet d’accueil départemental. En capitalisant ces informations recueillies au sein des
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structures de proximité la problématique est relayée à l’échelle départementale. En relayant ce constat des équipes de proximité, l’équipe de direction va introduire une nouvelle norme dans le Projet d’accueil départemental.
Par ce travail de relais la DASo joue ici un rôle d’« entrepreneur institutionnel »172. Selon Maguire, Hardy et Lawrence, « l’entrepreneuriat institutionnel représente les activités d’acteurs qui ont un intérêt dans des dispositions institutionnelles particulières et qui mobilisent des capitaux pour
créer de nouvelles institutions ou transformer les institutions
existantes »173. Nous posons l’hypothèse que le travail institutionnel de la DASo contribue à l’institutionnalisation du non-recours au sein de la collectivité et vis-à-vis des acteurs de l’AAS. Le travail institutionnel est entendu comme la fabrique, l’entretien et la diffusion des institutions par des individus174.
Si la problématique du non-recours est portée dans le PAD, nous avons cherché à identifier si elle était également formalisée dans les documents de stratégiques de la DASo, et si cette question irriguait les différents services de la direction, ou si elle était circonscrite à l’équipe de direction. Pour cela nous avons en premier lieu rencontré les chefs de service, certains responsables sociaux de territoires, ainsi que les responsables des EDS, et en second lieu analysé les documents stratégiques de la direction.
2.1. Une thématique méconnue
Les entretiens avec les cadres intermédiaires nous ont permis d’identifier qu’en 2014 la thématique du non-recours n’était pas diffusée. Si le
172 MAGUIRE, Steve, HARDY, Cynthia, LAWRENCE Thomas, « Institutional entrepreneurship in emerging fields : HIV/AIDS treatment advocacy in Canada », Academy of Management Journal, Vol.47 N°5, 2004.
173 MAGUIRE, Steve, HARDY, Cynthia, LAWRENCE Thomas, Ibid. p.657 : « Institutional entrepreunship represents the activities of actors who have an interest in particular institutional arrangements and who leverage resources to create new institutions or transform existing ones » (traduction libre).
174 LAWRENCE, Thomas, SUDDABY, Roy, « Institutions and Institutional Work », Handbook of Organizations Studies, 2nd edition, 2005.
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terme était connu, il n’était pas pour autant utilisé, la principale logique d’intervention étant l’accès aux droits. La connaissance de la thématique était très inégale selon nos interlocuteurs, selon qu’ils aient ou non déjà assisté à des conférences sur cette thématique, ou lu des articles sur cette question. La majorité de nos interlocuteurs avaient connaissance de l’étude d’évaluation du RSA conduite en 2011, qui avait souligné un taux de non-recours de 30% au RSA socle et de 65% au RSA activité175. Il ressort de l’analyse croisée des vingt premiers entretiens réalisés auprès de cadres de la direction une faible diffusion de la thématique et des difficultés d’appropriation de la thématique. Ces difficultés d’appropriation renvoient principalement au fait que le recours soit appréhendé uniquement à travers la connaissance et la non-demande, mais pas comme un phénomène extérieur aux EDS. Les problématiques auxquelles sont confrontés les EDS, une augmentation des flux et une complexification des situations des publics qui s’adressent à eux constitue le principal facteur explicatif de ces difficultés d’appropriation. En effet, du fait des demandes que les EDS ont à gérer au quotidien, il est difficile d’envisager l’existence du non-recours et derrière le non-recours les demandes potentielles qui seraient à gérer par les EDS.
A l’issue de ces entretiens nous avons conclu que la question était principalement portée par la Direction mais que la diffusion de la thématique restait alors limitée et par conséquent son appropriation ne pouvait pas s’opérer. Ainsi, si la DASo dispose des attributs d’un entrepreneur institutionnel à un niveau « supra », celui des directions, le constat d’une diffusion limitée interroge sur ses attributs à la fois vis-à-vis de ses propres services et vis-à-vis des partenaires.
Afin d’étudier ce travail institutionnel de la DASo, nous avons en premier lieu étudié ses instruments. La Direction est dotée de trois documents programmatiques, deux dans le cadre du dispositif RSA (le Programme départemental d’insertion et le Pacte territorial d’insertion) et un document
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extra-légal, le Schéma Départemental d’action sociale de proximité. Le PDI constituait déjà une obligation réglementaire dans le cadre du RMI, le programme en vigueur au moment du démarrage de la thèse avait été adopté par l’exécutif en 2012. Le PSDI (Programme stratégique départemental d’insertion) regroupe l’ensemble des actions mises en œuvre pour accompagner les publics allocataires du RSA vers le retour à l’emploi, en définissant différentes étapes dans le parcours d’insertion. Pour cela ce document programmatique promeut une approche globale de l’insertion incluant la santé, le logement, la mobilité, l’accès aux droits, la culture176. Le Conseil Départemental a ainsi adopté en 2012 son PSDI pour une durée de deux ans177. Ce premier document programmatique ne faisait pas mention du non-recours mais bien de l’accès aux droits, dans l’orientation du plan intitulée « la reconnaissance du rôle premier des usagers » qui souligne qu’« il appartient [au Département] de définir les moyens et modalités pour que chaque allocataire du RSA puisse faire valoir ses droits à un accueil de qualité, garantissant l’information, l’instruction et l’accès aux droits ». Comme cet instrument ne fait pas mention de la préoccupation pour le non-recours, notre analyse s’est concentrée sur les documents plus récents de la direction.
La formalisation de la préoccupation pour le non-recours est amorcée en 2013 à travers l’adoption du Schéma Départemental d’Action Sociale de proximité et confirmée en 2014 dans le Pacte territorial d’insertion. Les trois documents sont construits en articulation les uns avec les autres dans un souci de complémentarité. Le Schéma porte davantage sur l’organisation des services sociaux départementaux pour mieux répondre aux besoins des publics, et le pacte territorial d’insertion sur la dynamique partenariale indispensable à la
176 Le PSDI est remplacé en 2017 par le PADIE (Programme Départemental d’Actions pour l’Insertion et l’Emploi), inscrivant sa politique d’insertion en transversalité avec d’autres directions départementales et notamment la nouvelle DEFIS (Direction de l’emploi, de la formation et de l’innovation sociale) créée à la suite de la loi Nôtre qui a confié la compétence de développement économique au Conseil Régional. La loi Nôtre supprime la clause de compétence générale pour les Conseils Départementaux et Régionaux, qui ne peuvent plus intervenir que dans les domaines de compétences spécifiés par la loi.
177 Ce document a été reconduit jusqu’en 2017, année au cours de laquelle une évaluation du dispositif d’insertion a été conduite, afin de revoir entièrement le dispositif en Val-de-Marne.
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mise en œuvre des politiques sociales départementales. La formalisation n’étant amorcée qu’à partir de 2013, nous allons nous attacher à étudier ces deux documents afin d’identifier comment ils formalisent le non-recours et quelle logique d’intervention ils préconisent.
2.2. Le Schéma départemental d’action sociale de proximité
A travers ce Schéma, le département souhaite dépasser ses compétences obligatoires notamment pour redéfinir le cadre d’intervention des EDS et leurs relations partenariales. En effet si le département est chef de file de l’action sociale depuis l’acte II de la décentralisation, aucun document réglementaire ne définit l’action sociale de proximité. Cet outil programmatique vise ainsi à « reconnaitre l’action sociale de proximité comme politique publique à part entière »178 à l’instar des autres politiques publiques dont le département a la charge et en cohérence avec ces autres documents programmatiques (programme départemental d’insertion, schéma de protection de l’enfance, schémas en faveur des personnes âgées et des personnes handicapées…). L’enjeu du schéma est de répondre aux besoins de la population liés aux conséquences de la crise économique et financière sur la population Val-de-Marnaise.
Pour répondre à cet objectif, le Schéma a été élaboré avec l’appui d’un cabinet de conseil afin d’établir un diagnostic préalable à la réorganisation des services. Pour les collectivités le passage par un cabinet extérieur, lorsqu’il n’est pas obligatoire (comme pour l’évaluation externe des établissements sociaux et médico-sociaux) est justifié par le fait de ne pas disposer en interne de l’expertise permettant de réaliser un diagnostic et des préconisations d’organisation, mais également la possibilité de bénéficier par un cabinet extérieur d’un benchmark des politiques d’autres collectivités. En effet, dans le sillage de la décentralisation, le conseil auprès des collectivités territoriales
178 Schéma départemental d’action sociale de proximité, Conseil Départemental du Val-de-Marne, juin 2013, p.11.
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s’est développé à partir des années 1980179, plus particulièrement avec l’obligation des schémas sociaux et médico-sociaux180. La commande publique permet à la collectivité de comparer les propositions méthodologiques de différents cabinets, mais également leurs références, afin de retenir celui qui répond le mieux au besoin présenté, au meilleur coût. Au-delà de l’expertise sectorielle, l’intervention de cabinets de conseil dans l’élaboration ou l’évaluation de politiques locales contribue également à la diffusion de modèles managériaux et de normes, en recyclant des idées d’un territoire à l’autre181. Afin d’élaborer le Schéma, le cabinet a réalisé un diagnostic préalable en rencontrant les équipes de terrain et en organisant des groupes de travail sur différentes thématiques stratégiques : l’accueil, l’accompagnement ou encore l’éthique.
Ce document stratégique, adopté par l’exécutif départemental en 2013, se traduit principalement par la préconisation d’une réorganisation des espaces départementaux des solidarités, et le déploiement de nouveaux outils, afin de mieux répondre à l’évolution de la demande des usagers qui s’y adressent, et sa mise en œuvre est prévue sur deux ans. Cette réorganisation des EDS revient sur celle qui avait été décidée au début des années 2000, qui divisait le service social en deux pôles (« accueil » et « accompagnement »), comme cela a été présenté en introduction. Le Schéma préconise de supprimer ces deux pôles et d’organiser la prise en charge autour de trois séquences de traitement des demandes : accueil, suivi, accompagnement. Cette proposition répond à un souci de rééquilibrage des charges de travail entre les travailleurs sociaux, afin que chaque travailleur social soit amené à prendre en charge des usagers tout au long de leur demande, et jusqu’à la réponse, dans la logique du référent de parcours.
179 BERARD, Yann, « Consultant », Dictionnaire des politiques territoriales, Presses de Science Po, Paris, 2011.
180 Schémas personnes âgées et personnes handicapées, loi 2002-2, schémas de protection de l’enfance, programme départemental d’insertion, pacte territorial d’insertion.
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Figure 9 : Organisation des équipes des Espaces départementaux des
solidarités
Cette préconisation de réorganisation des EDS apparaît principalement dans la première orientation du Schéma intitulée « le Département « bouclier social » pour tous les publics : une politique élargie de garantie et de défense de l’accès aux droits ». Le fait que l’accès aux droits sociaux occupe une place de plus en plus importante dans l’activité des services découle de trois processus : le « développement des dispositifs », « l’évolution des publics », et « l’affaiblissement des partenariats ».
Pour assurer cette mission de « bouclier social », l’un des objectifs de cette réorganisation est de diminuer les délais d’attente pour un premier rendez-vous. Pour y répondre le Schéma fixe un objectif d’accueil des nouveaux usagers par un travailleur social dans un délai de 48 heures suivant leur premier contact avec l’EDS, et entend développer l’assistance administrative. En effet du fait de la part de plus en plus importante de l’accès aux droits dans l’action sociale, conséquence de la multiplication de dispositifs sectoriels, le département porte l’ambition de faciliter l’accès aux droits des publics en développant les compétences et les missions des assistants administratifs afin que ces derniers instruisent les demandes de RSA avant que les usagers ne rencontrent un travailleur social. Cette évolution des missions, qui augmente la place accordée à l’ouverture de droits, nécessiterait de développer les missions des personnels administratifs, pour les situations ne relevant pas d’un accompagnement social. Par ailleurs le développement des tâches des
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assistants administratifs vise également à soutenir les assistants sociaux. Ces derniers font le constat que les tâches administratives liées à l’instruction des demandes de droits occupent une place plus importante dans leur travail quotidien. Renforcer la fonction administrative permet ainsi de décharger les assistants sociaux des actes uniquement administratifs. Cette évolution des besoins est formalisée dans le schéma en ces termes :
« [Ces dispositifs, outils et procédures légaux et règlementaires] ont un impact sur la nature même de la demande sociale. Cette demande est de plus en plus fréquemment, une attente -voire une exigence- d’accès aux droits et aux aides plutôt qu’une demande d’accompagnement. A contrario, une partie de la population éligible est réticente à solliciter le service social de proximité et renonce ainsi à certains droits et certaines aides. »182
Ainsi le Schéma met l’accent sur le fait que les difficultés d’accès aux droits puissent découler de l’organisation des services ou de leur image qui engendre une « réticence ». Bien qu’il ne mentionne pas le terme de non-recours mais évoque le renoncement aux droits, le phénomène qui est décrit est bien celui du non-recours. Par ailleurs, les publics potentiellement concernés par le « renoncement » sont identifiés dans la première orientation du Schéma :
« Ce sont à la fois : des publics qui renoncent à faire appel à l’action sociale départementale ou le font trop tardivement : les personnes en situation de grande exclusion et/ou d’errance, ou a contrario les classes moyennes fragilisées ; les familles en difficulté éducative à l’âge adolescent, les jeunes adultes, les personnes âgées et les personnes en situation de handicap. »183
Cette première orientation identifie les publics concernés par les difficultés d’accès aux droits, et qui s’adressent aux services pour réaliser ces
182 Schéma départemental d’action sociale de proximité, Conseil Départemental du Val-de-Marne, juin 2013, p.21.
183 Conseil Départemental du Val-de-Marne, « Schéma d’action sociale de proximité, Conseil Départemental du Val-de-Marne », juin 2013, p.30.
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démarches, en mettant en exergue la diversité des situations qui se présentent dans les services de proximité.
Le Schéma met également explicitement en lien ce phénomène avec le contexte institutionnel et social :
« Dans le même temps, le système de protection sociale se rétracte et la complexité administrative des situations s’accroît ; les partenaires historiques de l’action sociale se concentrent sur leur périmètre de missions obligatoires. Ces évolutions mettent ainsi en jeu les notions mêmes d’accès aux droits, d’instruction, d’évaluation sociale, de suivi et d’accompagnement.»184
Le Schéma insiste sur un mouvement de repli des institutions protagonistes du système d’aide et d’action sociale sur leurs missions obligatoires. Ce constat est également partagé par les professionnels au cours des entretiens, leur donnant l’impression que deux organismes publics restent ouverts aux publics en difficulté : les services sociaux départementaux et municipaux. Parallèlement à cette dynamique de repli des partenaires le département insiste dans ce Schéma sur la situation budgétaire des collectivités territoriales dans un contexte d’augmentation de la demande qui s’adresse aux services publics du département :
« Ces constats soulignent une tension majeure entre le flux et la complexité croissante de la demande sociale et les évolutions de société et la capacité du département et du service d’action sociale territoriale à y faire face dans un cadre institutionnel et budgétaire de plus en plus, et durablement, contraint. »185
Nous soulignons à la lecture du document que la collectivité doit faire face à deux dynamiques : en premier lieu la nécessité de mieux répondre à une demande sociale qui s’accroit et se complexifie, en second lieu celle de le faire à moyens constants. Ce constat conduit au développement conjoint de deux logiques, une logique de service rendu au public, mettant l’accent sur l’accès
184 Conseil Départemental du Val-de-Marne, Ibid., p.21.
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aux droits et services, et une logique de type gestionnaire, afin de contenir les moyens humains et matériels. Ainsi le premier document qui fait référence au phénomène de non-recours, bien qu’il ne soit pas nommé, campe la situation dans laquelle émerge cette préoccupation : celle d’une demande sociale à la fois plus dense et plus complexe ; celle d’un système d’aide et d’action sociales locale dans lequel chaque acteur s’est recentré sur ses missions propres bien que les publics soient partagés ; celle d’un contexte budgétaire contraint par l’augmentation de la demande qui n’est pas compensée par une augmentation des ressources des collectivités, les dotations des collectivités étant alors gelées depuis 2012.
A travers cette formalisation, la DASo va impulser un travail institutionnel au sein de ses services. Le Schéma, en tant qu’instrument d’action publique du fait de sa double dimension stratégique et opérationnelle constitue le levier de ce travail institutionnel en interne. En effet, cet axe d’amélioration du service social départemental s’est concrètement traduit par différentes mesures. Outre la réorganisation des EDS et l’accueil des primo-demandeurs dans les deux jours ouvrés qui suivent la sollicitation du service, le Schéma prévoit également des mesures de formation des personnels administratifs (agents d’accueil et assistants administratifs), le déploiement d’un bilan d’accès aux droits et le développement d’une base de connaissances, deux outils qui seront présentés dans le chapitre 4.
Nous pouvons souligner le fait que pour assurer sa fonction de « bouclier social », la stratégie de la collectivité est de laisser la possibilité aux EDS de choisir entre deux organisations selon les contextes locaux, l’organisation choisie devant répondre à l’impératif de réception dans les 48h. Si des adaptations sont possibles dans les modalités de mise en œuvre pour atteindre cet objectif, le Schéma est un document directif qui vise à harmoniser les modes de faire afin d’améliorer la réponse apportée aux usagers, notamment des délais d’accueil. On observe ainsi dans ce document stratégique que la prévention du non-recours est mobilisée par l’administration départementale pour justifier des changements organisationnels. L’amélioration de l’accès aux
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droits et aux services constitue l’explication principale des réorganisations prévues par le Schéma.
Par ailleurs le Schéma d’action sociale de proximité pose également les jalons du pacte territorial d’insertion en distinguant trois niveaux de partenariat et de gouvernance : le niveau départemental à travers la Conférence départementale de développement social et d’insertion, le niveau des six territoires d’action sociale à travers les Réseaux territoriaux de développement