Transparence

Conforme foi tratado em um dos painéis do VI Seminário Interamericano de Orçamento, de acordo com Silva (1979), o conceito de orçar significa os atos de previsão que antecedem a execução das atividades que devem ser realizadas por uma organização: (a) total de recursos financeiros de que disporá a organização, segundo as diversas fontes; e, (b) total de recursos reais necessários para executar as ações na forma e oportunidade estabelecidas nos programas.

No entender de D’Áuria (1959, p.19), “Orçamento é a fixação das despesas a serem pagas em dado exercício, as quais são contrabalançadas com a previsão da receita necessária”.

Na concepção de Burkhead (1971, p. 77),

O orçamento é, portanto, muito mais que um simples plano de administração do setor governamental. Os tipos de atividades governamentais constantes do orçamento irão refletir as necessidades nacionais mais importantes e que exigem ação por parte do Estado. O Orçamento também refletirá, necessariamente, a distribuição relativa do poder econômico e político da sociedade.

O orçamento público, em seus aspectos processuais e dimensionais, no sentido do tempo, expressa um padrão de responsabilidade derivado das relações do poder público. Na opinião de Burkhead (1971, p. 108), o seu desenvolvimento histórico sugere duas generalizações significativas a respeito da distribuição da responsabilidade orçamentária:

A primeira é a de que o orçamento se desenvolveu como instrumento de controle democrático sobre o Executivo. O poder financeiro veio a fixar-se no Legislativo, com o fim de impedir que o Executivo viesse a instituir impostos arbitrariamente;

A segunda refere-se ao fato de que o sistema orçamentário requer o desenvolvimento de um padrão de responsabilidade.

Vale, contudo, assinalar que, na atualidade, a praxe adotada é a mesma, acrescentando-se o fato de que o orçamento se constitui num poderoso instrumento de gestão e de controle das receitas e despesas públicas.

Na interpretação de Giacomomi (1992, p. 59), “O orçamento público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de aspectos: político, jurídico, contábil, econômicos, financeiro e administrativo”. Nesta mesma perspectiva, Porto (1990) diz que o orçamento anual serve como instrumento: (a) administrativo, porque permite o controle da ação gerencial e facilita a tomada de decisões; (b) financeiro, porque expressa a valorização financeira de um conjunto de projetos e atividades; (c) contábil, porque é a partir de sua execução que se realizam os registros contábeis; (d) político, porque é uma forma de controle do legislativo sobre o executivo; e (e) jurídico, porque está regulamentado por lei.

Como se percebe, Giacomoni (1992) agregou o aspecto econômico, porque dá a concepção de um instrumento com direção de tendências conjunturais.

Ensinam Machado Junior. e Reis (2001, p. 11) que o orçamento

[...] não pode aparecer como um subproduto do planejamento nem da contabilidade. Na prática, ele deve operar como ferramenta de ligação dos sistemas de planejamento e de finanças. Com isto, torna- se possível a operacionalização dos planos, porque os monetariza, isto é, coloca-os em função dos recursos financeiros disponíveis, permitindo desta forma que o planejador tenha os pés no chão, em face das disponibilidades dos recursos financeiros.

Na visão de Santos (2001), o orçamento pode ser conceituado de várias formas, desde a mais simples até uma concepção mais aprofundada.

A primeira delas, a mais simples de todas, considera o orçamento público como uma lista de muitas despesas da instituição. Limita-se a identificar algumas fontes de receitas e dizer onde estas serão aplicadas, sem ficarem claros os motivos e os objetivos do gasto. Neste caso, muitas vezes, o gasto excessivo com pessoal transforma os orçamentos públicos em mera folha de pagamento, inviabilizando a alocação de recursos para outras despesas, como investimentos e melhoria dos serviços existentes.

A segunda forma de conceituar orçamento público é dizer que ele é um instrumento de controle sobre as finanças das entidades governamentais. Segundo Giacomoni (1992), na verdade, esta é a origem do orçamento, porque, na história, foi com a intenção de controlar o rei que alguns cidadãos, proprietários de terras, se revoltaram e impuseram a necessidade de prévia aprovação das receitas e das despesas do governo.

A terceira conceituação dá ao orçamento público o sentido de um plano de atividades da instituição, onde estão discriminados os serviços que ela presta aos cidadãos e quanto custam esses serviços. Proporciona uma boa informação do que está acontecendo, embora nem sempre esteja justificado o que se faz.

A quarta conceituação está voltada para dentro da atividade. Neste caso, o orçamento é visto como um instrumento das ações da instituição pública, isto é, ele identifica e mensura com precisão tudo o que deve ser feito pela instituição para ela funcionar. O orçamento público é bem-estruturado e preciso, para funcionar bem e se saber o que se deve fazer, quanto custa, quanto tempo leva a sua execução, para que serve e que resultados são alcançados ao fim de certo tempo. Um orçamento bem-organizado, preciso e fiel à realidade contribui, também, para a fiscalização dele mesmo, ajustamento a novas situações, correção de desvios, e avaliação da execução.

Finalmente, o orçamento público é um documento de divulgação das ações do governo. Esta conceituação ressalta uma das principais obrigações impostas pela Lei da Responsabilidade Fiscal, que é a publicação periódica de dados sobre as receitas e as despesas do governo, para que o cidadão saiba o que está acontecendo e possa exercer os seus direitos na fiscalização do que o governo faz.

Segundo Osborne e Gaebler (1994), existem várias diferenças que devem ser levadas em consideração quando se emitem juízos comparativos entre o orçamento público e o orçamento das empresas privadas, embora entre os dois sejam poucas as diferenças no que se refere às dificuldades de compatibilizar receitas com despesas e vice-versa. Uma dessas diferenças diz respeito ao objetivo da instituição, que, no caso da iniciativa privada, é o lucro, enquanto na área pública é o atendimento às necessidades sociais; isto é, os empresários sobrevivem se suas empresas derem lucro, os gestores públicos sobrevivem se, dignamente, atendem às demandas sociais. Outra diferença se refere ao prazo: na área pública se pensa mais a curto e médio prazo, devido aos períodos dos mandatos eletivos, enquanto nas empresas privadas o pensamento é mais de longo prazo, de preferência por toda a vida. A terceira é relativa à pressão da sociedade. Essa pressão é bem mais forte nas instituições públicas, via grupos corporativos e não corporativos organizados, sindicatos etc.; na iniciativa privada, embora o direito do consumidor tenha avançado muito, ainda não há fortes movimentos organizados no sentido de que ela faça alguma coisa. A quarta diferença está no caráter geralmente monopolista da atividade pública, contraposta à competição, que é mais encontrada na área privada, o que leva à dificuldade de medir custos e fazer comparativos na primeira e facilita a escolha do cidadão na segunda. Finalmente, a área pública é mais avessa a mudanças que a área privada. Existe mais inércia no setor público, onde os seus servidores resistem a reformas por temerem a perda de vantagens. Já na iniciativa privada, até por uma questão de sobrevivência, a mudança é delineada pelo mercado ou pela competição. Por isso na administração financeira e na gestão orçamentária, essas diferenças levam a formas de pensar e de agir bastantes diferentes entre os dois setores.

No que se refere à legislação sobre orçamento público, a sua elaboração e a sua execução são regulamentadas em diversos instrumentos legais, a saber:

a) a Constituição Federal de 1988, artigos 165 a 169, que estabelecem as normas gerais de gestão orçamentária e financeira; e especialmente, o § 5º do artigo 165, ao dispor que a lei orçamentária anual compreenderá o orçamento fiscal, o de investimentos e o de seguridade social (BRASIL, 1988);

b) a Lei Federal n.º 4320, de 17 de março de 1964, que estabelece as normas técnicas de elaboração e execução do orçamento (BRASIL, 1964); e,

c) a Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e inova ao promover o controle sobre o gasto público através de mecanismos de transparência; introduz, ainda, conteúdos à lei orçamentária anual, além dos já previstos na Constituição Federal e na Lei 4320/64 (BRASIL, 2000).

3.2 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO EM