Traitements des DBM par les formations sanitaires

O termo privatização tem sido usado para designar, de forma abrangente, diversos, distintos, e possivelmente alternativos, meios de mudar as relações entre o govemo e o setor privado (Dorgan, 1989). Entre esses meios encontram-se a venda dos ativos em mãos do Estado (denationalisatiori), a própria desregulamentação, e a concessão a firmas privadas da produção de bens e serviços financiados com recursos públicos (contracting out) (Kay e Thompson, 1986). Seria também a designação da mudança dos controles político e financeiro nas organizações estatais. A mudança política ocorre com a substituição dos “políticos gastadores” por gerentes; a mudança financeira se dá pela redução do fluxo de caixa controlado pelo Tesouro, e o aumento do fluxo de caixa controlado por gerentes e acionistas (Boycko, Shleifer e Vishny, 1996). Nas antigas repúblicas socialistas do leste europeu, o programa de privatização em massa, facilitava, inclusive, a utilização de vouchers, distribuídos a custo zero, ou com custo meramente nominal, na oferta por ações de empresas estatais, ou qualquer outro ativo que estivesse sendo privatizado (Brada, 1996).

No mundo hoje existiriam mais de 50 tipos de privatização, “realizadas para cumprir metas muito distintas e em ampla variedade de circunstâncias políticas e econômicas. Privatização pode significar qualquer uma ou toda uma variedade de iniciativas políticas” (Moreira, 1994: 99). Stricto

sensu, e mais rigorosamente, a privatização, ou desestatização, é exclusivamente a transferência do

controle das empresas estatais para o setor privado, através da venda de interesses e de ativos industriais (Kikeri, Nellis e Shirley, 1994).

A literatura específica identifica alguns objetivos teóricos que o processo de privatização deveria alcançar. Em primeiro lugar, a privatização deveria promover a melhoria do desempenho econômico da indústria. Deveria resolver, num segundo momento, os persistentes problemas de gerenciamento e controle das empresas estatais, apesar da existência de uma rede regulatória, que pouco contribuiu para melhorá-los. Outra intenção declarada pelos police makers seria a promoção de um capitalismo popular (people’s capitalism), através do desenvolvimento do mercado de

capitais. Não explícitos seriam os objetivos fiscais e políticos do processo. Os governos podem ver a privatização como o meio de disciplinar o poder dos sindicatos dos setores públicos e aumentar as receitas de curto prazo do Tesouro (Kay e Thompson, 1986). Marsh (1991) concorda que a obtenção de vantagens políticas mais amplas (partidárias) poderiam estar entre os objetivos a atingir pelos programas de privatização, desde que exista um trade-off compensador entre a perda de um eleitorado negativamente afetado pela privatização e a conquista de outro, afetado positivamente pelas vantagens provenientes da distribuição de ativos e da redução de preços e melhoria dos serviços.

Kay e Thompson (1986) expressam a opinião de que, no caso particular do Reino Unido, esses objetivos teriam sido sacrificados por outros. Qualquer objetivo que pudesse ser atingido parecia ser agarrado como justificativa para a falta de análise de propósitos e efeitos. O resultado é que nenhum objetivo é efetivamente alcançado, em particular a eficiência econômica, que parece ser sempre subordinado aos demais.

A questão do grau de eficiência e da relação da propriedade com o desempenho das empresas dependeria, de acordo com Vickers e Yarrow (1991), do tipo de privatização que venha a ocorrer. A privatização poderia caracterizar: 1) privatização das firmas competitivas, ou seja a transferência de controle de empresas livres das falhas de mercado; 2) a privatização de monopólios - a transferência para o setor privado de empresas estatais com significativo poder de monopólio; e 3) a já mencionada designação do cumprimento de serviços públicos, antes atendidos pelo Estado, a empresas privadas (contracting out). A mais importante diferença entre os tipos 1 e 2 refere-se à freqüência da intervenção, sob a forma de regulação, do govemo nos mercados. O ponto importante é que, onde o envolvimento do govemo nos negócios do setor privado é substancial, as diferenças entre o público e privado transformam-se numa questão de grau.

Vickers e Yarrow (1991) fazem uso de um modelo de referência, proposto por Shapiro e Willig (1990), para avaliar o efeito que a privatização teria sob a eficiência empresarial. No modelo, a firma estatal é dirigida por uma burocracia governamental que busca maximizar uma função objetivo que seria a média ponderada do bem-estar social e de sua agenda pessoal. Essa agenda pessoal poderia consistir, por exemplo, da distribuição de recursos a grupos de interesse específicos ou a ampliação de emprego e salários numa firma ou setor particular. Por contraste, sob a propriedade privada, a firma é gerenciada com o propósito de atingir a maximização de lucros. A maximização de lucros faz parte do bem-estar social, mas os efeitos externos que decorrem da

atividade empresarial provocam a diminuição do bem-estar social. Em ambos os casos os objetivos dos decisores e o bem-estar divergem.

Na ausência de falhas de mercado importantes, os efeitos das extemalidades são pequenos. Os objetivos de maximização dos lucros e o bem-estar social estarão alinhados, e provavelmente a propriedade privada reunirá vantagens sobre a propriedade pública, especialmente, se a burocracia retiver poderes para buscar o cumprimento de sua agenda pessoal . Por outro lado, um sistema político que funcione bem, que possa restringir as agendas pessoais dos administradores públicos, pode retirar o sentido da mudança de propriedade, mas desde que as extemalidades sejam suficiente importantes para provocar a necessidade de interferência do govemo (Vickers e Yarrow, 1991).

Analisando sob a ótica da teoria do agente-principal, Yarrow (1989) sustenta que a transferência da propriedade conduz inevitavelmente a uma mudança na estrutura de incentivos com que os

decision-makers se deparam. Dois efeitos podem ser destacados. Em primeiro lugar, haveria uma

mudança nos objetivos dos principais fmais da firma (os eleitores, no caso das empresas públicas). Em segundo lugar, ocorreria a mudança nos mecanismos de monitoração do desempenho dos gerentes. Os gerentes das empresas estatais, ao invés de ocupar-se em atender em satisfazer os objetivos ministeriais, estarão ocupados em cumprir as exigências do mercado de capitais, ou proteger-se da ameaça de falência ou takeover. A principal fraqueza do sistema de propriedade pública reside, no entender de Yarrow (1989) na imperfeição dos mercados que unem políticos e votantes, uma vez que o controle público sobre a hierarquia seria altamente vulnerável ao deslocamento em relação às suas metas. A estrutura de propriedade privada favorece a concentração em tomo das metas, a partir de uma estrutura de incentivos melhor ajustada. Na concepção de Boycko, Shleifer e Vishny (1996) a privatização funciona porque controla a ação discricionária dos políticos, que seria mais significativa na determinação dos custos de agência, que a dos gerentes propriamente, muito embora Kay e Thompson (1986) tenham identificado nos gerentes das empresas estatais como os principais opositores à introdução de maior competição ou de um regime regulatório mais liberal.

Considera-se que a eficiência se originará da dupla pressão a que a firma estará submetida. A pressão inicial dos preços definirá o grau da eficiência alocativa. Os preços obrigatoriamente devem manter-se dentro dos estritos limites do seu custo marginal. A eficiência produtiva decorrerá inicialmente da exigência de que as firmas atinjam metas de lucratividade. Tais metas são impostas pelas exigências do mercado de capitais e pela ameaça de perda de controle (takeover), no “mercado pelo controle de empresas”. “Se o mercado de produtos é competitivo, a menor eficiência

é penalizada pela redução da participação no mercado e pela redução dos lucros. Se os mercados de capitais forem efetivos, os investidores se retiram da indústria e das empresas privadas sem sucesso” (Kay e Thompson, 1986: 24). Tem-se, portanto, que a eficiência das empresas, antes de ser um atributo exclusivo do tipo de propriedade, refletirá o grau de competição a que estarão expostas. O que parece ser, sob o ponto de vista de Brittan (1986), uma incoerência de Kay e Thompson (1986), que ao defender o propósito da eficiência, pelo aumento da competição, insistem que a privatização teria meramente trazido a mudança de propriedade, ao invés da eficiência.

Nas indústrias com elementos de monopólio natural (ou monopólio sustentável, como preferiria Sharkey, 1982), tais como as concessionárias de energia elétrica, onde a privatização do tipo 2 é relevante, os resultados empíricos com respeito ao aumento de eficiência são pouco conclusivos. Existem resultados que dão suporte às duas evidências: melhor desempenho das empresas privadas ou desempenho mais eficiente das estatais. Diferenças de desempenho existiriam entre concessionárias e entre países. A politica regulatória parece estabelecer a diferença. A conclusão que emerge a partir das evidências é quanto a importância das condições competitivas e das políticas regulatórias, tanto quanto o tipo de propriedade (Vickers e Yarrow, 1991).

Hammond (1992), através da técnica de máxima verossimilhança aplicada a uma função de custos da indústria de geração de energia elétrica, comparou dados do período do entre-guerras, com dados da indústria após a privatização e a desverticalização, e concluiu consistentemente que a estrutura descentralizada era não só viável, mas capaz de promover a eficiência. Esse estudo confirma, em certa medida, os resultados que Foreman-Peck e Waterson (1984) obtiveram com o estudo econométrico de uma função de custos para a indústria britânica, no nível municipal. Essa análise evidenciou que, embora houvesse similaridade de custos entre as empresas privadas e estatais, sob regulação da CEB (Central Electricity Board), a liberalização da indústria através do Energy Act, de 1983, trouxe benefícios para o setor, em função do aumento da contestabilidade provocada pela competição privada nas áreas fora de controle da CEB.

Mais recentemente, Newbery e Pollit (1997) concluíram que com a reestruturação da CECB -

Central Electricity Generating Board, na Grã-Bretanha, foram obtidos ganhos de eficiência na

geração de energia elétrica, basicamente pelo fato de a energia nuclear ter reduzido sua participação na oferta de energia, e pela pressão sobre a indústria de carvão para que ela reduzisse seus custos. Em contrapartida, a importação de energia da França os custos de reestruturação do setor, e os investimentos prematuros em planta a gás, representaram tatores de elevação de custos.

Os custos de reestruturação estão relacionados com a transferência de trabalhadores, não estando incluidos os custos para contratação de bancos de investimentos e consultores que assessoraram o processo de privatização. Ao final, a redução de custos teria sido de 5% ao ano. O período da redução de custos ocorreu entre 1990-1996. Após esse período teriam cessados os ganhos de produtividade. O estudo conclui ainda que os principais beneficiários foram os próprios produtores, enquanto os consumidores e o govemo foram os perdedores.

Estudos abrangentes, vale dizer, não limitados exclusivamente à Grã-Bretanha, ou a um tipo particular de indústria, produziram conclusões importantes quanto às conseqüências que o processo de privatização teria sobre o desempenho de firmas e indústrias. Megginson, Nash e Van Randenborgh (1994) examinaram 61 empresas, de 18 países, em 32 indústrias diferentes, comparando o desempenho antes e pós-privatizaçao, fosse ela total ou parcial, ao longo do período 1961-90, e concluíram que houve uma melhoria geral de desempenho, sem sacrifício de segurança no emprego. Houve, segundo o estudo, aumento das vendas reais, da produção por empregado, da lucratividade e dos investimentos em capital, acompanhados da melhoria da eficiência operacional. Sob o ponto de vista financeiro, os dados obtidos comprovam a diminuição do nível de endividamento das empresas e a ampliação dos pagamentos de dividendos. Significativa também teria sido a mudança no tamanho e na composição dos boards de diretores após a privatização.

A pesquisa de Megginson, Nash e Van Randenborgh (1994) pretende abandonar o caráter de expressão de fé, que dominou a maioria das pesquisas sobre a privatização, logo após o início do processo. Pretende também não deixar-se contaminar com o pessimismo de parte dos críticos ao programa, que ao definir a eficiência como meta principal a ser perseguida, a tinham, entretanto, como exclusivamente dependente da eliminação dos interesses encastelados na burocracia gerencial das empresas sob privatização, como em Kay e Thompson (1986). A deficiência da pesquisa, reconhecida pelos autores, foi a ausência de explicações quanto às razões para as transformações, o que, de certa forma, contenta otimistas e pessimistas.

O paradigma da eficiência tem um longo histórico de inserções nas construções analíticas da Teoria da Organização Industrial. Uma das mais recentes desconstruções teóricas, que deu ensejo ao surgimento de políticas públicas reformistas, foi a teoria dos mercados contestáveis. Essa teoria sustentou o programa de desregulamentação norte-americano e teria sido o motivador não explícito dos resultados inicialmente positivos dos programas de privatização em todo mundo. Os fatos, até o momento coletados, evidenciam que o aumento de competição gerado pela transformação das estruturas dos mercados (desverticalização) antes dominados pela presença de monopólios naturais.

acompanhado pela mudança nos mecanismos regulatórios, foi o elemento que fez a diferença, pelo menos no caso da indústria de energia elétrica, ao passo que o aumento da eficiência produtiva, em geral, está ainda por ser melhor investigado. O ponto chave da questão é que a propensão maior por gastos nas empresas sob controle público vis-à-vis as empresas privadamente controladas, não tem sido ainda exclusivamente associadas à forma de propriedade, mas notadamente ao regime regulatório, em face das relações de agência existentes.24 No caso, e segundo a visão da teoria agente-principal, mudariam os personagens, mudando-se também a sua relação e os custos de agência em função dos sistemas de incentivo e monitoramento.

24 Sequer haveria uma clara indicação de que a propensão ao gasto seria maior nas empresas tidas como monopolistas, em relação às que atuam em mercados competitivos, pelo menos no caso das empresas do setor elétrico estudas por Awh e Primeaux Jr. (1985).

Ca p í t u l o V I

6. A Ec o n o m ia d o s Cu s t o s d e Tr a n s a ç ã o