5.2 D ONNEES MOBILISEES
5.2.2 U TILISATION DU SOL ET ARTIFICIALISATION
Essa inquietação com o destino - próximo e distante - das coisas e das idéias, esse temor dos compromissos com valores efêmeros, é por certo um dos aspectos dramáticos e, ao mesmo tempo, fecundos do espírito moderno. Toda cultura aspira a durar. Pode dizer-se mesmo que a cultura não é senão um esforço para vencer as contingências do tempo e instaurar uma ordem que sobreviva à marcha incessante da história, que domine e absorva o novo dos acontecimentos... As leis sobre o trabalho, as leis fiscais, as que exprimem a transição da economia livre para a dirigida, o novo Direito Público, esse mundo em gestação que é o Direito Administrativo, tudo assoberba e solicita o jurisperito, que está no mundo de hoje como deve ter estado o geógrafo na época das descobertas.
San Tiago Dantas, Renovação do Direito, 1941
A 12 de dezembro de 1945, os formandos da Faculdade Nacional de Direito reuniram-se, no Teatro Municipal, no centro do Rio, para a cerimônia de colação de grau: para eles e uma grande plateia que assomava ao Municipal, o paraninfo da turma, San Tiago Datas dirigiu uma fala em que retomava a “Renovação do Direito”, de 1941. O civilista versava, com a elegância que lhe era própria, acerca do mal-estar que, desde o início do século XX, atravessava o debate jurídico nacional:
De onde vem a maior e mais séria ameaça ao prestígio do Direito, no mundo em que vivemos? Por mim, não hesito em afirmar que vem da própria cultura jurídica. Tem sido a grande culpa dos juristas de hoje - não apenas entre nós, mas em todos os países - não
440 Note-se que a disciplina de Teoria Geral do Estado tem por objeto o estudo do Estado sob todos os aspectos,
incluindo a origem, a organização, o funcionamento e as finalidades. Ver: DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado... Op. Cit.
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assumirem uma posição avançada na revisão dos conceitos dogmáticos e no ajustamento da ciência às novas realidades legislativas e às superiores exigências da reforma social. .... Por mim, creio que a cultura jurídica, renovada ao contacto do mundo moderno, pode inspirar e realizar uma transformação do Direito, em cujos quadros se atinja - e se discipline a mais completa reforma da sociedade. Desde logo cumpre reconhecer que o sentido geral da reforma a que a sociedade moderna aspira é uma "mudança de base" da ordem jurídica: o deslocamento do centro de equilíbrio social, da "propriedade" para o "trabalho"... Cabe ao jurista de hoje elaborar, para o tipo de economia que os povos reclamam, as regras e instituições adequadas, sob pena de se operar o que mesmo entre nós verificamos: o arbítrio do órgão do poder público, menos esclarecido sobre o processo econômico que o arbítrio do homem de negócios.... Passemos agora ao campo em que o jurista de hoje está chamado a cumprir sua tarefa mais original e mais ingente: o Direito Público. Em nenhum outro se encontra a cultura jurídica em face de tão decisivo dilema, pois, ou encontramos, dentro da realidade de cada povo e das condições espirituais e materiais da nossa época, a forma governativa que realize e preserve a "democracia essencial", ou veremos reaproximar-se das nações a sombra do cesarismo, que as massas, nas horas de crises, reputam mais capaz de resolver rapidamente os seus problemas, do que os regimes criados ao longo da história constitucional, e ensaiados entre os povos.442
Dantas recorria a um necessário equilíbrio, tão caro, como afirmamos, a toda uma intelectualidade do pós-II Guerra, entre o arbítrio do poder de Estado e aquele do poder econômico privado. Para tanto, o civilista sublinhava a necessidade de o Direito adequar-se, por uma mudança “de base da ordem jurídica”, àquele “mundo moderno”; isto é, do Direito Público, da intervenção da Administração Pública na economia, sob o risco de que sua abstenção permitisse o aprofundar da “revolta dos fatos contra a lei” e, nesse processo, que as “massas” se inclinassem em favor da sedução exercida pelas formas políticas dos regimes totalitários: prescindindo dos ritos democráticos, a velocidade modernizante encenada no Sputnik que, em outubro de 1957, singrara o céu para espanto e admiração do mundo ocidental.443
As falas de Dantas punham relevo, justamente, à percepção, entre as elites do país, do descompasso entre o sistema educacional e as realidades econômicas e sociais, situação que se sentia agudizar com particular ênfase no ensino do Direito. Subjazia a esse processo, um crescente entendimento de que a profissão legal perdia espaço para esses saberes econômicos e administrativos, em particular porque a formação oferecida nas faculdades de Direito não se adequavam às demandas do desenvolvimentismo e da rápida evolução dos fenômenos sociais, em especial aqueles concernentes à vida econômica. De modo que, à diferença do que se assistia para
442 DANTAS, Francisco Clementino de San Tiago. “Novos Rumos do Direito” (Discurso proferido a 12 de dezembro
de 1945, na cerimônia de colação de grau dos bacharéis da Faculdade Nacional de Direito). In: DANTAS, Francisco Clementino de San Tiago. Palavras de um Professor. 2.ª Edição. Rio de Janeiro: Forense, 2001, pp. 22, 25 e 28.
443 As conquistas da tecnologia espacial soviética não passaram desapercebidas na mídia impressa brasileira, muito
embora se fizessem acompanhar tais conquistas com uma “ponderação” dos avanços e respostas norte-americanas nesse campo. Essa abordagem é comentada em: CATTAI, Júlio Barnez Pignata. Guerra Fria e propaganda... Op. Cit.
171 os campos das Ciências Sociais, por exemplo, com a expansão e fundação de novos cursos universitários e seu acolhimento nos órgãos do aparato de Estado e nas modernas empresas públicas e privadas, uma renovação do Direito não acompanhava a evolução dessas dinâmicas sociais e econômicas do rápido crescimento industrial experimentado pelo país desde a redemocratização.444
Esse descolamento entre a prática legal e as demandas do desenvolvimentismo teve, todavia, um espaço de ressignificação com a vinculação que se veio a fazer, especialmente pela influência norte-americana445, do Direito Público à Ciência Política; aproximação que se afiançava numa preocupação com o funcionamento, pelas vias das Instituições, do exercício de Poder de Estado e os arranjos de governabilidade. Essa vinculação ganha sistematização, a partir de fevereiro de 1948, com a elaboração de um projeto, liderado pelo professor William Ebenstein, de Princeton, junto à Organização das Nações Unidas para Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), cujo fim era o de harmonizar uma agenda de pesquisa internacional para uma nova Ciência Política.446 Esse esforço encetou a fundação, em setembro de 1949, da Associação Internacional de Ciência Política (AICP), a partir da qual se arregimentou essa agenda de trabalho centrada, então, não mais – como se fizera antes no campo da Ciência Política – nas ideias, mas nos “fatos políticos”, ocupando-se, nesses termos, com o “controle social”, especialmente pela expansão das funções e da intervenção do Estado no domínio público. Essa agenda internacional da Ciência Política voltava-se, assim, para: 1.) Estudo do “controle social”; 2.) Organização e evolução do poder (análise das instituições políticas); 3.) Estudo das “forças políticas” – grupos de pressão, especialmente os econômicos; 4.) Estudo das relações entre organizações de poder institucionalizados; 5.) Estudo das “doutrinas políticas”; 6.) questões de conceituação, objeto e método da Ciência Política.447
No Brasil, tal articulação do Direito Público com a Ciência Política teve acolhida, sobretudo448, no Instituto de Direito Público e Ciência Política, da Fundação Getúlio Vargas
444 A respeito desse rápido crescimento experimentado desde o imediato pós-II Guerra Mundial no Brasil, ver:
LOUREIRO, Felipe Pereira. Op. Cit., especialmente o capítulo 1.
445 Com grande número de obras trazidas ao Brasil, assim como pelo estreitamento de laços universitários entre os
dois países. Essa aproximação é comentada em DALLARI, Dalmo de Abreu. Op. Cit.
446 SALVADORI, Massimo. “Introdução”. In: UNESCO. La Science Politique Contemporaine: contribution à la
recherche, la méthode et l’enseignement. UNESCO, Publication n.º 427, le 27 décembre 1950, p. 2.
447 LEAL, Victor Nunes. “Ciência Política”. In: Rev. do Inst. de Direito Púb. e Ciência Política. Rio de Janeiro –
FGV, V. II, n.1, 1959.
448 Segundo Victor Nunes Leal, outros órgãos brasileiros vinculados a essa agenda da Ciência Política eram o Centro
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(IDPCP-FGV), criado, no Rio de Janeiro, em 1952. Nascido em substituição ao Núcleo de Direito Público, também da Getúlio Vargas449, de 1947, órgão responsável pela publicação, sob a liderança
de Carlos Medeiros Silva, da Revista de Administração Pública, o Instituto assentava-se, justamente, nas agendas de trabalho da AICP.450 Agenda voltada, como dissemos, às instituições políticas e às formas de governo e na qual se inseriam as pesquisas de Samuel Huntington. De fato, a partir dessa agenda de trabalho, Huntington começou a desenvolver a leitura de que, em países “sem tradição democrática”, como o Brasil, a modernização requereria instrumentos de “compressão” política (de restrição de direitos e garantias) que pudessem assegurar, aos governos, segurança e controle sobre o processo. Operando a partir dessas premissas, caberia a tais regimes, então, adotar medidas graduais de “descompressão”, institucionalizando a participação dos novos atores, surgidos com a modernização, na vida política do país. Uma estratégia, portanto, de transição.451 (Cumpre notar que o IDPCP passou a fazer parte do Conselho da Associação Internacional de Ciência Política e que o presidente do Instituto carioca, o jurista Themístocles Cavalcanti, pertencia à Comissão Executiva da Associação).
Escola Superior de Guerra (ESG) e o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB). A Revista Brasileira de Estudos Políticos, de Minas Gerais, liderada por Orlando de Carvalho, era um dos espaços privilegiados dos debates dessa Ciência Política, em sua vinculação com o Direito Público, no Brasil. LEAL, Victor Nunes. “Ciência Política”. Op. Cit.
449 O Núcleo fora fundado por Themístocles Brandão Cavalcanti, um dos fundadores da Fundação Getúlio Vargas.
Cavalcanti associou ao Núcleo, como membros permanentes, os juristas Carlos Medeiros Silva e Olavo Bilac Pinto. Ao núcleo associaram-se Caio Tácito, Seabra Fagundes e Djacyr Menezes. A fundação do Núcleo era extensiva, como dissemos, à criação, também no mesmo ano de 1947, da Revista de Direito Administrativo, criada por Medeiros Silva e que substituía a Revista do Serviço Público, vinculada ao DASP. A Revista de Direito Administrativo, que sobretudo voltava-se à legalização da relação do Estado com os particulares, foi um dos mais importantes espaços do debate doutrinário, da jurisprudência e das leis relativas ao Direito Administrativo. Cf.: D’ARAUJO, Maria Celina (Org). Fundação Getúlio Vargas... Op. Cit, p. 106.
450 Esse imbricamento entre o Direito Público e a Ciência Política manteve-se até meados dos anos 1960, quando a
Ciência Política começa a constituir-se, em especial pela curadoria da Fundação Ford, em saber acadêmico autônomo. Sobre essa institucionalização e o papel da filantropia norte-americana nos anos 1960, ver: FORJAZ, Maria C. Spina. “A emergência da Ciência Política no Brasil: aspectos institucionais”. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. V. 12, n.º 35, 1997. Essa constituição precedente da Ciência Política em seu vínculo com o Direito Público não é tratada no artigo de Forjaz, tampouco esse trabalho ocupava-se de revelar a presença importante que juristas, como Themístocles Cavalcanti e Paulo Bonavides, continuaram a ocupar no debate dos politólogos nos anos 1970. No âmbito do Grupo de Estudos de Guerra Fria da Universidade de São Paulo (CNPq), a temática da institucionalização da Ciência Política e sua vinculação à agenda de “descompressão” política está sendo desenvolvida, como pesquisa de mestrado, junto ao Departamento de História/USP, intitulada “The birth of a discipline: a agenda da transição democrática e a modernização da ciência política no Brasil (1964-1985)”, por Felipe Amorim.
451 A respeito das políticas de “descompressão” política e a importância das reflexões de Huntington para o debate
nacional, ver: CANCELLI, Elizabeth. O Brasil em Guerra Fria Cultural... Op. Cit., especialmente o capítulo 4; ver também: LEMOS, Renato. A conexão Harvard e a política de descompressão: sobre as origens da transição política no Brasil pós-64. Tempos Históricos (Unioeste - Paraná). V. 18, 2.º Semestre de 2014.
173 De modo que o Instituto de Direito Público e Ciência Política foi fundado para dedicar- se à formação de elites capazes de levar a cabo a vida institucional do país, inserindo-se, conforme seu Presidente, na orientação que permitira a criação, ao longo daqueles anos 1950, de Escolas e Institutos especializados, sobre os quais tratamos supra, em Administração e Economia; o Instituto, voltado ao estudo da Ciência Política – a ciência do Estado, do poder – em sua vinculação ao Direito Público, teria, portanto, esse caráter de complementaridade àqueles saberes das Ciências Sociais, operando como centro de ensino e pesquisa capaz de corrigir as instituições políticas através da formalização de normas jurídicas “mais adequadas à realidade” do país. Consentaneamente a esse entendimento, os trabalhos do IDPCP centraram-se, então, na: 1.) Análise da técnica parlamentar; do processo de elaboração legislativa no Brasil e no estrangeiro; 2.) Análise dos sistemas eleitorais, seu funcionamento; 3.) No aperfeiçoamento da estrutura administrativa, de seus mecanismos e órgãos de controle; 4.) Análise da política financeira; e 5.) Análise da organização e natureza da Empresa Pública.452 Temáticas que, como discutimos, foram centrais ao debate nacional do pós-II Guerra Mundial e que estão na base da modernização levada a cabo, após o golpe de 1964, com a delegação legislativa, com a reforma eleitoral, com o decreto lei 200/1967, com a reforma da ordem econômica e a Lei do Mercado de Capitais, por exemplo, sob o manto do PAEG.
Todavia, em que se considere a sofisticação dos trabalhos do IDPCP, o Instituto da Getúlio Vargas não respondia ao mal-estar mais amplo, presente nesse debate jurídico, da inadequação entre o ensino e, assim, a prática do Direito e as novas realidades impostas por esse mundo pós-guerra.
A percepção do descompasso havido entre o Direito e as novas realidades daquele mundo do pós-guerra, cumpre notar, não se restringia ao Brasil, mas, de forma mais ampla, a todo o Ocidente. Exemplifica-o aquele programa, de 1949, em “Moral, Ética e Direito”, liderado por Joseph Willits, junto à Fundação Rockefeller453; ou, ainda, partindo de escopo semelhante, os esforços, entre fins dos anos 1950 e o início dos 1960, de professores de faculdades de Direito da América do Sul mobilizados para pensar a educação jurídica: o mais ambicioso desses encontros
452 CAVANCANTI, Themístocles. “O Instituto de Direito Público e Ciência Política: por que e para que foi criado?”.
In: ReV. do Inst. de Direito Púb. e Ciência Política. Rio de Janeiro – FGV, V. 1, n.º 1, 1958. I
453 Sobre o programa de Willits, ver: GARTH, Bryant G. “James Willard Hurst as Entrepreneur for the Field of Law
and Social Science… Op. Cit.; Para uma análise dessa perda de importância do campo jurídico, ver também: DEZALAY, Yves; GARTH, Bryant G. The Internationalization… Op. Cit.
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regionais, a I Conferência das Faculdades de Direito da América Latina, realizada na Cidade do México, em 1959, quando reuniram-se cerca de duzentos e cinquenta delegados de dezoito países da região, foi concluída, com uma “Declaração de Princípios sobre o Ensino do Direito”, pela urgência de uma profunda reorientação da educação jurídica nos países da região.454 Isto é, destacava-se a necessidade de se fazer uma abordagem mais “realista” do ensino do Direito, destacando-se a importância de se usarem informações mais práticas, de material “mais social e econômico”, de uma maior promoção de discussões entre os docentes e discentes.455 O mal-estar
que os reunia era, então, e grosso modo456, o mesmo que aparecera no diagnóstico de Willits e que vinha sendo apresentado no debate nacional.
No Brasil, de fato, a crítica que aparecia nas discussões quanto à formação oferecida pelas faculdades do país residia, fundamentalmente, no que seria um excesso de “teorismo”, impeditivo de que se acolhessem noções empíricas dos fenômenos jurídicos, saberes técnicos capazes de aproximar – consentaneamente às demandas daquele mundo que se tornara, sob a modernidade, um de “constante transformação” – a prática legal da “realidade social”.
Importante notar que a essa crítica subjazia, portanto, uma visada sobre a formação, ainda no Império, e advinda da Universidade de Coimbra e do Código Napoleônico (Código Civil francês, de 1804), das faculdades de Direito no Brasil, especificamente as academias de Direito de São Paulo e a Academia de Direito de Olinda.457 Isto é, a influência basal do positivismo jurídico
em sua contraposição, como vimos, sob o zeitgeist do liberalismo europeu dos séculos XVIII e XIX, ao Direito Natural. Momento em que, em particular para as formas jurídicas portuguesas (de Coimbra), o Direito passa a ser reduzido ao código que o materializa, formalizando uma ordem jurídica que se apresentava pronta e acabada (“aspirando à eternidade”, como dissemos
454 GARDNER, James. Legal Imperialism: American Lawyers and Foreign Aid in Latin America, Madison. The
University of Wisconsin. Press, 1978, p. 56.
455 Depois da capital do México, esse grupo realizou outras conferências em Lima, no Peru (1961); em Santigo (1963)
e em Concepción (1964), no Chile; e em Montevidéu, no Uruguai (1965).
456 O ponto aqui é o de demonstrar como, em frentes diversas de reflexão e debate intelectual do campo jurídico,
apresentava-se, de maneira comum, o desacordo entre a prática legal e esse “mundo em transformação” da modernidade. Há que se notar, todavia, que havia divergências entre essas visadas como, por exemplo, o fato de que os norte-americanos não mandaram uma delegação para esse encontro no México, possivelmente em razão da defesa de um “regionalismo pan-americano” e crítico à tradição legal norte-americana (da common law). Cf.: GARDNER, James. Legal Imperialism... Op. Cit. Há uma disputa, durante a primeira metade do século XX, sobre o conteúdo do pan-americanismo e sua visada para o Direito Internacional; isto é, uma vertente que se fazia sob a liderança dos Estados Unidos e, outra, que se colocava criticamente quanto ao “imperialismo” norte-americano. A esse respeito, ver: SCARFI, Juan Pablo. The hidden history of international law in the Americas: empire and legal networks. New York : Oxford University Press, 2017.
175 anteriormente), emanada do Poder Legislativo: “identificação da juricidade com a legalidade conduziu à negação da importância do costume como fonte do direito.... Do mesmo modo, implicou a subalternização do papel da jurisprudência e da doutrina. ... em prejuízo das vidas popular e científica”458; momento, outrossim, de influência da Escola da Exegese na França, em pleno apogeu (entre 1830 e 1880), e que se calcava no entendimento de que a lei era a manifestação de uma vontade soberana e cuja interpretação assentava-se no método dedutivo-formal, numa exegese estrita ou interna da lei, abandonando-se à “livre investigação científica” e impedindo, desse modo, inovações das formas jurídicas.459
Assim, no debate jurídico brasileiro do pós-II Guerra, resgatava-se, em favor da defesa daquele “praticismo”, o ensino realizado nas faculdades de Direito dos Estados Unidos. De modo que lembrava a sistematização, realizada, no último quartel do século XIX, por Christopher Columbus Langdell, deão da Faculdade de Direito de Harvard, do método do “case system”. Isto é, um método de ensino calcado na premissa de fazer com o que o estudante adquira, por sua própria iniciativa, o “espírito jurídico”, importando, para tanto, a sua inserção em ambiente de discussão alimentado, em seu ponto de partida, de um caso legal concreto e, como ponto de chegada, em um princípio jurídico – invertendo-se, assim, o método clássico, comum às faculdades no Brasil, que partia desse último e procurava “enquadrar”-lhe um caso concreto.460
Cumpre salientar que, ainda antes do advento da Guerra Fria, no entre guerras, mas legando um entendimento para o Direito Internacional no pós-II Guerra, particularmente com o Conselho Interamericano de Juristas461, quando os princípios de uma “missão internacional do
458 COSTA, Mário Júlio de Almeida. História do Direito Português, 1996, p. 394 Apud: CURY, Vera de Arruda R. O
ensino do Direito: raízes histórico-ideológicas e novas diretrizes. Tese de doutorado em Educação. Universidade Estadual de Campinas, 2001, p. 160.
459 CURY, Vera de Arruda R. Op. Cit.
460 GOMES, Orlando. “O municipalismo e a reforma do Estado.” In: Revista Forense. Ano 58, Vo. 195, julho-agosto-
setembro, 1961; ALMEIDA Júnior, A. “A propósito do ensino de direito nos Estados Unidos”. In: Revista da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo. V. 42, 1947, pp.125 a 159. Note-se, todavia, a propósito da