No caso do México, a reforma social dos anos 90 pode ser dividida em dois momentos significativos identificados, pela crise econômica de 1995, no governo de Salinas, e pelo período presidencial de Ernesto Zedilho.
Durante o período salinista, foram destaques da agenda social: a descentralização da educação básica e do setor da saúde, a reforma do artigo 27 da Constituição38, a criação do Procamp e, principalmente, do Programa Nacional de Solidariedade – Pronasol. (BARBA, 2003). No repertório da reforma social incluíam-se também processos de privatização e focalização territorial.
Sem dúvida, o principal programa desse regime foi o Pronasol, criado em 1989. Ele, aliás, foi o ponto de referência da política social durante praticamente uma década e implicou numa mudança de enfoque ao se deslocar da prioridade da previdência social para a da redução da pobreza.
Com efeito, esse programa se ajustava parcialmente às recomendações do Banco Mundial, haja vista seu funcionamento enquanto Fundo de Investimento Social. Neste sentido, o Pronasol atuava, por um lado, com o enfoque de focalização que pretendia construir um piso básico de serviços – alimentação, saúde, educação, serviços urbanos e habitação – para lograr uma distribuição mais justa de renda e reduzir a pobreza, mas, por outro lado, propunha “reestruturar a relação entre Estado e sociedade” atuando centralizadamente, burocraticamente, seguido de uma lógica clientelista e neocorporativa.
A razão mais de fundo da aplicação deste programa diz respeito ao quadro político e econômico configurado pela crise de 1994-95. Salinas, ao lançar mão de elevadas taxas de juros como pedra fundamental de seu combate ao processo inflacionário, deixou a situação fiscal do Estado debilitado.
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Essa reforma realizada, em 1992, na prática, uma tentativa de por um ponto final na questão da reforma agrária iniciada pela Revolução de 1910.
Isso somado a desvalorização “forçada” de dezembro de 1994, propiciou uma dívida pública crescente em mais de 50 bilhões em função de pagamentos realizados aos investidores estadunidenses.
A crise jogou um papel crucial para a redefinição da política social já que revelou a alta vulnerabilidade da economia à especulação financeira. Por outro lado, a revolta de Chiapas e os assassinatos políticos sacudiram a legitimidade do governo que, por sua vez, passou a optar pelo redesenho no papel dos Fundos de Investimento Social, majoritariamente ao campo da redução da pobreza.
Neste contexto, surgiram o Programa de Educação, Saúde e Alimentação (Progresa), o Programa de Emprego Temporal (PET), dentre outros menores.
Também ganhou destaque a privatização dos sistemas de pensões. Estes foram articulados como um mecanismo, principalmente, usado para resolver a questão da crise financeira.
Sem embargo, diante desse pretenso esboço do quadro de reformas sociais ocorridas no México, inclina-se a pontuar que, neste início de novo século, a política social mexicana se encontra caracterizada pela alta fragmentação e pelo fracasso à resolução dos problemas de “exclusão social”.
Para o caso brasileiro, verificou-se que a partir de 1990 começa a ganhar vigor o movimento rumo à desestruturação do Estado Social, praticamente ainda embrionário. Todo o projeto reformista que vinha se consolidando em fortalecimento da cidadania corroborada pela Constituição de 1988 seguiu à bancarrota.
Neste sentido, o gasto social brasileiro tornava-se progressivamente no vilão da estabilidade da moeda e das contas públicas. O mecanismo de transferência do gasto assume então uma característica notória: ao invés de ser aplicado em programas universais como, por exemplo, o seguro-desemprego, a previdência social, opta-se por deslocá-lo aos famintos e miseráveis, através do reforço de programas focalizados de transferência de renda.
Essa travessia – do Estado Social à distribuição de migalhas – assolava-se vis-à-vis às contra-reformas liberais realizadas até 1998 e, daí em diante, por progressivo reforço da opção em direção a programas focalizados de transferência de renda. Tal concepção fincou raízes no Brasil entre 1999 e 2002, impulsionado, haja vista, pelo acordo com o FMI, realizado em 1998.
Segundo FAGNANI (2005), no período de 1993-2002 houve extrema incompatibilidade entre a estratégia macroeconômica e de reforma do Estado com as possibilidades efetivas de desenvolvimento e inclusão social. E mais, a estratégia macroeconômica minou as bases financeiras e institucionais do Estado, debilitando sua capacidade de intervenção em geral, e de intervenção nas políticas sociais, em particular.
Apesar de recusar a categoria da dependência como eixo explicativo desta realidade, o autor acredita que:
[...] esse movimento foi conseqüência das irresponsáveis políticas monetária, cambial e fiscal adotadas, que provocaram um ordenamento restritivo sem precedentes das finanças públicas dos três níveis de governo. Esse ordenamento das finanças públicas é restritivo, no sentido de que limita a expansão do gasto público social e em infra-estrutura; ao mesmo tempo em que procura ampliar o espaço orçamentário para o pagamento de juros da dívida pública – decorrentes dos apertos monetários. (FAGNANI, 2005, p. 573)
Nesta perspectiva, pode-se perceber como a contra-reforma liberal consegue impor a focalização como política social possível no Brasil. Senão vejam-se.
A primeira experiência dessa contra-reforma dá-se no governo Itamar Franco, onde, em 1993, através do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (Consea), lança-se o Plano de Combate à Fome e à Miséria.
Sob o governo de FHC, observa-se o lançamento do Programa Comunidade Solidária. Este procurava articular as ações focalizadas no interior das políticas universais, assim como, também, promover a articulação das ações intergovernamentais.
É, então, no segundo mandato de FHC que se assiste a uma mudança no eixo da estratégia de desenvolvimento social, marcada por um acentuado reforço da importância dos programas de transferência de renda focalizados nos mais pobres. Assim, surgem o Programa Comunidade Ativa; o Plano de Apoio aos Estados de menor desenvolvimento humano (Projeto Alvorada) e também a Rede de Proteção Social (um conjunto de 22 programas destinados à população de baixa renda).
A partir de 2000, o reforço de programas focalizados assume, de vez, uma forte orientação liberal. Nesse ano é criado o Fundo de Combate à Pobreza, seguidos do Bolsa- Alimentação (2001), Bolsa-Qualificação (2001), Bolsa-Renda (2001) e Auxílio-Gás (2002).