Como já relatado, na pesquisa sobre a agenda verde, foram analisados processos de tomada de decisão ocorridos no Congresso Nacional no período 1992-2006 relativos a cinco subtemas da Política Nacional do Meio Ambiente: Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc); proteção do bioma Mata Atlântica; gestão das florestas públicas para a produção sustentável; acesso aos recursos genéticos e ao conhecimento tradicional associado; e Código Florestal e controle do desmatamento.
Na agenda marrom, foram selecionados quatro subtemas: gestão dos resíduos sólidos, saneamento básico, gestão ambiental urbana e controle da poluição por veículos automotores. Os processos sobre esses assuntos reúnem as principais discussões sobre as bases institucionais da agenda marrom ocorridas no Congresso Nacional no período 1992-2012.
Há assuntos passíveis de serem trabalhados no campo comum entre as duas agendas, como as mudanças climáticas77 ou os crimes ambientais78, mas essa opção alargaria demais a abrangência da pesquisa empírica, já bastante complexa.
A seguir, são identificados os processos legislativos estudados nesses subtemas. Como será explicado na seção 4.6, dedicada aos procedimentos metodológicos, o conteúdo dos documentos públicos relativos a esses processos foi submetido a minuciosa codificação.
Nos processos mencionados como analisados de forma complementar, houve leitura e interpretação, mas não aplicação de código de análise documental. Foram ponderados os custos e benefícios a partir de uma leitura exploratória dos principais documentos, tendo sido identificados alguns processos que mereciam estudo, mas não o esforço de codificação.
77 Lei nº 12.114/2009 e Lei nº 12.187/2009. 78 Lei nº 9.605/1998.
Gestão dos Resíduos Sólidos
A gestão dos resíduos sólidos coloca-se entre as atribuições comuns de União, Estados, Distrito Federal e Municípios79, mas é entendida no país como tarefa sobretudo das municipalidades, que controlam os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos, considerados historicamente como de predominante interesse local80.
O governo federal, até pouco tempo atrás, dedicava pouca atenção a esse assunto. Há registros de algumas iniciativas, com recursos escassos81. A atenção do governo central sempre esteve mais direcionada aos serviços de água e esgoto do que à gestão dos resíduos sólidos. Sequer há dados consistentes sobre a real situação dos resíduos sólidos no Brasil (ARAÚJO; JURAS, 2011, p. 22-25). Na esfera da legislação, não havia, até 2010, lei de aplicação nacional com regras sobre a gestão dos resíduos sólidos82.
O processo legislativo que gerou a lei que disciplina a Política Nacional de Resíduos Sólidos iniciou em 1989, com uma proposta no Senado Federal dispondo exclusivamente sobre os resíduos hospitalares. Encaminhado à Câmara dos Deputados em 1991, ao longo dos anos foram apensadas mais de 150 proposições legislativas no processo83.
Esses projetos de lei dispunham sobre questões variadas relativas à gestão dos resíduos sólidos, desde as mais abrangentes, com propostas de uma política nacional, até as específicas sobre pilhas e baterias, pneus usados, embalagens, reciclagem, importação de resíduos e outros tópicos. Entre os assuntos que geraram maior polêmica no processo, destacam-se a responsabilidade pós-consumo do setor produtivo, a possibilidade ou não de importação de resíduos e a incineração. Como anteriormente mencionado, esse processo durou mais de duas décadas.
Até a aprovação da lei em 2010, as poucas normas de cunho nacional sobre o tema encontravam-se especialmente em resoluções do Conama. Com isso, esse processo legislativo também interessa por trazer à baila o debate técnico e político sobre a esfera adequada para estabelecer regras nacionais sobre o assunto, o Congresso Nacional ou o Conama.
79 Ver o art. 23, caput, incisos VI e IX, da Constituição Federal. 80 Ver o art. 30, caput, inciso V, da Constituição Federal.
81 Programa Brasil Joga Limpo, relativo ao Plano Plurianual (PPA) 2000-2003 e programa Resíduos Sólidos
Urbanos, incluso no PPA 2004-2007 e no PPA 2008-2011.
82 As normas urbanísticas e ambientais estão no âmbito da legislação concorrente (art. 24 da Constituição
Federal) e podem ser editadas pelas diferentes esferas de governo.
83 Ver o processo do PLS nº 354/1989 no Senado Federal e do PL nº 203/1991 e apensos na Câmara dos
Saneamento básico
O saneamento básico também se insere nas atribuições comuns de União, Estados, Distrito Federal e Municípios estabelecidas pela Constituição Federal. Cabe explicar que a gestão dos resíduos sólidos, no que diz respeito aos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos, é considerada componente do saneamento básico. Nesse conceito também se costuma incluir a drenagem urbana e, na perspectiva mais ampla do saneamento ambiental, o controle de vetores e endemias.
No regime militar, a União direcionou volume considerável de recursos para os serviços de água e esgoto, no âmbito do Plano Nacional de Saneamento (Planasa). Por imposição do governo central, esses serviços passaram a ser prestados na maior parte do Brasil por companhias estaduais, que atuavam juridicamente como concessionárias dos municípios, mas na prática de forma autônoma (MOREIRA, 1996; GALVÃO JÚNIOR et al., 2009). Esse modelo organizacional ainda está bastante presente no país, mais recentemente com assunção de um pouco mais de controle pelos governos locais. Não existia, até o início de 2007, lei de aplicação nacional com diretrizes sobre o assunto.
Pode-se afirmar que a Lei do Saneamento Básico84 foi fruto de três processos legislativos sequenciais85. Proposta de parlamentar com o objetivo de estabelecer diretrizes gerais para a política nacional de saneamento básico foi apresentada na Câmara dos Deputados em 1991, aprovada pelo Congresso Nacional em 1994 e vetada integralmente pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso. Em 2000, novo projeto de autoria parlamentar foi apresentado, ao qual se apensou, em 2001, proposta do Poder Executivo que se direcionava apenas aos serviços de abastecimento d’água e de esgotamento sanitário. O governo Lula retirou esse projeto e apresentou sua versão em 2005. Após pouco mais de um ano e meio, a lei foi aprovada.
Esses processos legislativos foram trabalhados na pesquisa com atenção especial para os elementos que se relacionam com a política ambiental, notadamente as regras sobre os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos e aquelas que tenham conexão, direta ou indireta, com o controle da poluição hídrica.
84 Lei nº 11.445/2007.
85 Ver na Câmara dos Deputados, na sequência, os seguintes processos: PL nº 53/1991 e apensos; PL
nº 2763/2000 e apensos; e PL nº 5296/2005 e apensos. No Senado Federal, ver o Projeto de Lei da Câmara (PLC) nº 199/1993 e o Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 219/2006. Em trâmite misto, ver o PL nº 7361/2006.
Gestão ambiental urbana
A política urbana no Brasil é objeto de lutas políticas, debates técnicos e iniciativas governamentais com longa história. As demandas sociais pela participação do poder público no provimento de moradia para as camadas mais carentes da população estão presentes em grande parte do século XX e foram, aos poucos, ampliando-se para a busca da concretização da reforma urbana e da garantia do direito à cidade (LEFEBVRE, 1991). Essa história, contudo, em geral se marca pela dissociação entre a questão urbana e a questão ambiental.
Não há uma lei específica com normas nacionais para a gestão ambiental urbana. As regras pontuais atinentes a esse assunto estão incluídas na Lei do Parcelamento Urbano86, no Estatuto da Cidade87 e na nova lei florestal88. No período 1992-2012, ocorreram debates legislativos sobre o tema no âmbito do processo de construção do Estatuto da Cidade89, no processo que gerou a nova lei florestal90 e no processo, ainda não finalizado, referente à futura Lei de Responsabilidade Territorial Urbana (LRTU) 91.
Nessas discussões, entre outros pontos, estão presentes polêmicas relacionadas à oposição direito à moradia versus direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, motivadas pelo grande número de áreas ambientalmente frágeis que são ocupadas irregularmente pela população de baixa renda no país. Têm sido frequentes, também, divergências quanto ao grau de autonomia das municipalidades para a gestão ambiental urbana.
Nesse mesmo subtema, também foram considerados na pesquisa, de forma complementar: o processo que gerou a Lei do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) 92 e sua alteração; e o processo que gerou a recente Lei da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil93, que acrescentou no Estatuto da Cidade regras voltadas às áreas de
86 Lei nº 6.766/1979. 87 Lei nº 10.257/2001. 88 Lei nº 12.651/2012.
89 Ver o processo do PLS nº 181/1989 no Senado Federal e do PL nº 5788/1990 e apensos na Câmara dos
Deputados.
90 Ver o processo do PL nº 1876/1999 e apensos na Câmara dos Deputados e do PLC nº 30/2011 no Senado
Federal.
91 Ver o processo do PL nº 3057/2000 e apensos na Câmara dos Deputados.
92 Lei nº 11.977/2009 e Lei nº 12.424/2011. Ver o processo da Medida Provisória (MPV) nº 459/2009 e da MPV
nº 514/2010.
risco de enchentes e deslizamentos de terra, com interface importante com a questão ambiental.
Controle da poluição por veículos automotores94
No regime militar, foram editadas algumas normas nacionais relevantes direcionadas ao controle da poluição industrial95. Em geral, contudo, esse assunto é tratado no país de forma descentralizada, mediante leis estaduais e, mais concretamente, no âmbito dos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades potencialmente poluidores. Como exceção, tem-se o controle da poluição por veículos automotores, com regras concentradas na esfera federal de governo.
A Lei do Controle da Poluição por Veículos Automotores96 foi fruto de projeto de autoria de deputado ambientalista, datado de 1988. Para viabilizar o estudo das negociações ocorridas no processo, foram estudados documentos legislativos datados de 1990 em diante, alterando-se apenas nesse caso o termo inicial do período de estudo.
Registre-se que as normas sobre controle da poluição por veículos automotores são detalhadas pelo Conama, que tem várias resoluções editadas a esse respeito. Na pesquisa, foram estudadas discussões sobre essas resoluções que ocorreram no Congresso Nacional e, também, debates legislativos sobre a inspeção veicular. Nesse mesmo subtema, também foi considerado, de forma complementar, o processo que gerou a Lei da Mobilidade Urbana97.
Agenda verde e outras complementações
Na complementação da agenda verde para o período 2007-2012, foi retomado o subtema controle do desmatamento, com os debates que geraram a nova lei florestal98. A polêmica entre ambientalistas e ruralistas no processo legislativo com esse escopo ganhou
94 Deve ser lembrado que Zafonte e Sabatier (2004) têm pesquisa sobre esse assunto realizada à luz do ACF, com
base em documentos públicos do Congresso norte-americano.
95 Ver o Decreto-Lei nº 1.413/1975 e a Lei nº 6.803/1980. A maioria dos dispositivos desses diplomas legais não
foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988 (TRIPOLI, 2008).
96 Lei nº 8.723/1993. Ver o processo do PL nº 813/1988 na Câmara dos Deputados e do PLC nº 106/1992 no
Senado Federal.
97 Lei nº 12.587/2012. Ver o processo do PL nº 694/1995 e apensos na Câmara dos Deputados e do PLC
nº 166/2010 no Senado Federal. Em uma pesquisa preliminar, verificou-se que as referências à questão ambiental nas reuniões relativas ao processo da Lei de Mobilidade Urbana eram raras, pelo que se optou por analisá-lo apenas de forma complementar, sem codificação dos documentos.
98 Lei nº 12.651/2012, que revogou a Lei nº 4.771/1965. Ver o processo do PL nº 1876/1999 e apensos na
vigor de 2008 em diante, estendendo-se até 2012. Na verdade, os conflitos ainda permanecem e terão continuidade agora no Supremo Tribunal Federal (STF) 99.
Além disso, tendo em vista trazer contribuições ao estudo sobre a agenda marrom em assuntos que não geraram processos legislativos específicos, foram analisados debates no Congresso Nacional sobre a Conferência Habitat II, realizada em Istambul em 1996, e ao encontro Istambul+5, ocorrido em Nova Iorque em 2001. De forma complementar, sem aplicação de código de análise documental, também foram estudados documentos do Legislativo relacionados às conferências Rio-92 e Rio+20. Não haveria tempo hábil para codificar o material referente a esses encontros internacionais.